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Empleo público en Colombia: ¿qué hemos hecho y hacia dónde vamos?

Empleo público en Colombia: ¿qué hemos hecho y hacia dónde vamos?

Agosto 05 de 2022 03:10 PM

Elaborado por: Francisco Camargo Salas

Bogotá, viernes 5 de agosto de 2022.- Hablar de reformas a la administración pública en Colombia es necesario. De hecho, debería ser un tema de gran interés general como cuando se habla de reformas a la salud, justicia, educación porque si algo tienen en común todas estas reformas es justamente un cambio a nivel organizacional y de empleo público. Sin embargo, hablar de empleo público a veces parece ser bastante técnico y abstracto pues no es fácil observar el vínculo entre este y la gestión de las entidades. Lamentablemente, lo primero que se le viene a la gente a la cabeza es “burocracia”, “funcionarios”, “corrupción” y los demás estereotipos que acompañan la discusión que se zanja apresuradamente.

Por esta razón es muy importante que desde la academia se hable de las reformas necesarias al empleo público en Colombia pero es imperativo respaldar las ideas con hechos, evidencias, datos. Y no simplemente asumir que seguimos igual que siempre en pro de mantener un argumento académico que ya está pasado de moda. Es por esto que en este artículo me propongo resumir algunos de los principales logros que ha tenido la política de empleo público en el país en los últimos 8 años, así como plantear algunas perspectivas, retos y problemas que sin duda siguen estando presentes.

El empleo público como motor de la función pública cumple con su finalidad de prestación de servicios y garantía de los derechos de las personas y comunidades, a través de una efectiva provisión de bienes y servicios públicos según las funciones y misionalidad de cada entidad. Un sistema moderno de empleo público debe facilitar el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas de manera continua y coordinada entre los diferentes sectores de la Administración Pública y los territorios del país. Pese a la importancia que representa un sistema de empleo público integral en un país, normalmente este tema no es priorizado en la agenda de reformas del sector público (BID, 2014), por la complejidad tanto técnica como política de su implementación, y porque suele generar la percepción de obtención de beneficios a largo plazo con altos costos inmediatos.

La transformación del empleo público en Colombia es continua y dinámica y responde tanto a necesidades y demandas internas de la administración pública, así como externas (desde la ciudadanía). Esto quiere decir que, ante una coyuntura cambiante, las entidades coordinadoras de la política de empleo público deben tener una lectura integral, contextual y analítica para incorporar los cambios en la política de empleo público a lugar, a lo largo del tiempo y así disponer de una política actualizada. De hecho, para quienes no lo conocen, la política de empleo público cuenta con ocho (8) pilares, a saber: mérito, competencias, desarrollo y crecimiento, productividad, gestión del cambio, integridad, diálogo y concertación, y transformación digital. En ese sentido, me gustaría referirme a los logros más importantes.

¿Qué hemos hecho en materia de mérito?
A través de la Ley 909 de 2004, se plantearon las condiciones institucionales para que el principio de mérito se asentara y se consolidara en la función pública colombiana. Inclusive, yendo más allá de la carrera administrativa, regulando el empleo público y la gerencia pública y aspectos tales como: clasificación de los empleos, naturaleza, funciones y conformación de la CNSC, funciones del DAFP, áreas de talento humano y comisiones de personal, así como instrumentos de ordenación del empleo público (planes y plantas de empleo, sistemas de información, entre otros), introducción de las competencias laborales en su diseño, sistema de ingreso, ascenso y retiro, capacitación y evaluación de desempeño. Igualmente, es necesario resaltar el Decreto 1083 de 2015, que es el Decreto Único del Sector Función Pública se encarga de reglamentar en detalle todos los distintos componentes de la política.

Adicionalmente, en el 2019 se expidió la Ley 1960, que modifica la Ley 909 de 2004 en pro de la modernización del empleo público desde tres elementos principales. Por un lado, porque establece la posibilidad de ascenso dentro de la carrera administrativa para que aquellos servidores públicos que ya se encuentran escalafonados en carrera pueden acceder a empleos superiores mediante concurso cerrado de ascenso. Por otro lado, porque amplia la posibilidad de capacitación y bienestar para los servidores públicos sin importar su tipo de vinculación con la administración y por último define la necesidad de estructurar lineamientos de movilidad horizontal.

Si se traduce esto a números se tiene lo siguiente. Según los datos del Plan Anual de Vacantes (Función Pública 2021), se tiene que desde la primera convocatoria para concursos de méritos en el año 2006 hasta el 2022, la CNSC había adelantado un total de 87 convocatorias, donde han sido ofertadas un total de 311.658 vacantes definitivas de las cuales 4.976 corresponden a modalidad de ascenso desde la expedición de la Ley 1960 de 2019, distribuidas de la siguiente manera:

Ilustración 1. Histórico de vacantes ofertadas CNSC 2006-2021

Fuente: Datos tomados del SIEP, Informes de gestión publicados en la página WEB de la CNSC, BNLE (Función Pública, 2022)

 

Al respecto vale la pena mencionar 3 elementos. Primero, gracias al trabajo mancomunado entre Función Pública y la CNSC los tiempos y los costos de los concursos han disminuido. Segundo, en este momento no hay concursos demandados o suspendidos por orden judicial, situación sobre la que se trabajó bastante desde el año 2018. Tercero, como bien lo muestran las cifras, entre el 2018 y lo que va de 2022, se han ofertado más vacantes de carrera administrativa que desde la expedición de la Ley 909 en 2004. 

Paralelamente, la necesidad de contar con un empleo público diverso e incluyente se relaciona directamente con los procesos de transformación de este, pues debe incluir un enfoque que tenga como objetivo la atracción de talento diverso, para constituir un cuerpo de servicio civil representativo respecto a la población por la que trabaja. Así las cosas, Función Pública ha puesto en marcha una serie de acciones orientadas a la construcción paulatina de la inclusión y la diversidad en el sector público en tres componentes: jóvenes, género y personas con discapacidad (PcD). Al respecto, los resultados agregados son los siguientes.

En el tema de jóvenes se tienen dos programas principales. Estado Joven (en coordinación con el Ministerio del Trabajo) que está enfocado en favorecer la inserción de los estudiantes al mundo laboral y al sector público. Se han hecho 9 convocatorias y se han beneficiado 11.798 jóvenes en todo el país. Y también tenemos el programa “Más Jóvenes en el Estado”, dirigido a jóvenes profesionales, con corte a julio de 2022, contamos con 57.518 jóvenes vinculados o contratados en entidades públicas del orden nacional y territorial. 

Con el fin de reglamentar la Ley 2039 de 2020, se articuló un trabajo técnico con agremiaciones universitarias y entes gubernamentales, el cual derivó en la promulgación del Decreto 952 de 2021 a través del cual se dan las directrices para el reconocimiento de la experiencia previa como experiencia profesional válida para la inserción laboral de jóvenes en el sector público.

Frente al componente de género, el seguimiento anual que se hace a la ley de cuotas también demuestra un avance que siempre se encuentra por encima de la cuota establecida del 30%, como se aprecia a continuación:

Ilustración 2. Evolución histórica Ley de Cuotas 2015-2021
 

Fuente: Función Pública, 2021

 

Por último, con respecto al componente de Personas con Discapacidad (PcD) a partir de la expedición del Decreto 2011 de 2017 (compilado en el Decreto 1083 de 2015), en el cual se establecen los porcentajes de vinculación de las personas con discapacidad en función del tamaño de la planta de personal de la entidad, se abrió una puerta muy importante para la incorporación de estas personas al sector público para que tengan acceso a un empleo formal. Función Pública hace monitoreo del cumplimiento e implementación de lo anterior a través de reportes de discapacidad. Según la información registrada por las entidades en el SIGEP y a través de fuentes externas en el último corte a julio de 2022, se tienen12.050 PcD entre servidores y contratistas. 

Resultados de la Gestión Estratégica del Talento Humano -GETH

Desde el año 2015 se empezó con la paulatina estructuración y definición de lo que hoy ya se conoce como los lineamientos de Gestión Estratégica del Talento Humano (GETH). Dichos lineamientos son el conjunto de prácticas y acciones críticas que contribuyen al cumplimiento de metas organizacionales a través de la atracción, desarrollo y retención del mejor talento humano posible, liderado por el nivel estratégico de la entidad y articulado con la planeación institucional.

Los lineamientos GETH tienen no solo son una base normativa sino también técnica y conceptual que se basó en una revisión académica, investigativa y de buenas prácticas internacionales para asegurarse de incorporar las tendencias más efectivas y modernas en lo relacionado con la gestión del talento humano (con elementos tanto del sector público como privado). 

La GETH debe entenderse como un proceso transversal dentro de cualquier entidad y de gran relevancia de cara al cumplimiento de los objetivos institucionales y los procesos de gestión pública en general. En este sentido, es importante resaltar que la política de Gestión Estratégica del Talento Humano constituye una de las 19 políticas que componen el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG) y, de hecho, conceptualmente constituye el corazón del modelo. 

Eso se debe a que son los servidores los que planean, diseñan, ejecutan y analizan el resto de las políticas que componen el MIPG y en esa medida constituyen su núcleo. Una de las premisas clave de esto es que una buena gestión del talento humano tendrá un impacto positivo en la implementación de las demás políticas pues las entidades se asegurarán de contar con el personal idóneo para implementarlas, es decir, una gestión correcta del talento humano promoverá la productividad de la entidad y su Índice de Desempeño Institucional.

Respecto a lo anterior, se pueden observar los resultados de medición de la política desde la implementación de MIPG tanto para las entidades del orden nacional como territorial, descritos a continuación:

Ilustración 3. Evolución Pol 01. 2018-2021
 

Fuente: Elaboración propia con base en resultados FURAG (2021)

 

Como se puede apreciar a partir de la gráfica anterior, el comportamiento de la política de talento humano en el nivel nacional ha aumentado y se consolida como una de las políticas con mejor puntuación, indicativo que las entidades están implementando los lineamientos más allá de lo que estipula la norma y le están dando un carácter cada vez más estratégico al talento humano y a los procesos de gestión del empleo. Sin embargo, es necesario reconocer que en el nivel territorial la puntuación todavía es objeto de mejora, toda vez que en este nivel se tienen entidades con características heterogéneas que dificultan los procesos de asesoría en GETH así como los tiempos en la implementación de los lineamientos.

Servidor Público 4.0 y un futuro inmediato

Ahora vivimos en un mundo donde gracias al uso y aplicación de Big Data, algoritmos, inteligencia artificial, las personas pueden tomar decisiones más eficientes, con menor nivel de incertidumbre y en menor tiempo. Este contexto no es ajeno a la administración pública colombiana, que está en constante transformación y modernización. Las entidades públicas no pueden permanecer como fotografías en el paso del tiempo, tienen que modificarse en sincronía con los cambios, las demandas y las nuevas necesidades sociales; o de lo contrario serían redundantes. En este sentido, la sociedad como conjunto necesita unas entidades gubernamentales fortalecidas, eficaces y productivas, capaces de procesar y dar respuesta a las necesidades que se desprenden de la sociedad civil y los distintos grupos de valor organizados.

En consecuencia, el cambio también debe estar en el corazón de la administración pública de cualquier entidad: el servicio público y aquellas personas que la conforman. Son los servidores públicos quienes piensan, diseñan, implementan y evalúan las políticas públicas en todos los ámbitos y son ellos los que, mediante sus competencias, capacidades técnicas y vocación de servicio acercan el Estado a los ciudadanos. Por esto, Función Pública define el servidor público 4.0 como: 

“Servidor impulsado a mejorar sus capacidades, habilidades, destrezas y conocimientos de cara a la cuarta revolución industrial, respondiendo a los entornos acelerados y cambiantes, enfocado en el conocimiento, el aprendizaje continuo, asertividad en la comunicación y la interiorización de la mística y la filosofía propia de su labor al servicio de la sociedad” (Función Pública, 2022 p.4)

En esta línea de ideas, ¿cómo entender entonces la relación que se configura entre los avances tecnológicos y el empleo público? Primero, la digitalización es equivalente en un corto o mediano plazo, a procesos de automatización del empleo. Como consecuencia, muchas actividades que hoy en día son realizadas por personas, en unos años serán realizadas por máquinas, computadores o algoritmos, algo que ya sucede pero que continuará aumentando al pasar los años (Schwab, 2016), que serán más eficaces pues reducen costos de producción, tiempo y errores.

En consecuencia, un primer problema que se debe sortear es qué hacer con el segmento de los servidores cuyas funciones están en riesgo de quedar automatizadas. Respecto a este escenario, el Reporte de Desarrollo Mundial (2019), a cargo del Banco Mundial, sugiere que la única manera de contrarrestar esta situación es invirtiendo en el desarrollo del talento humano. Si bien la automatización de algunos oficios es un hecho seguro, aquí lo importante es desarrollar capacidades y competencias demandadas por el mercado laboral en la población. Estas competencias se tienen que empezar a desarrollar desde los procesos formativos y educativos y, para el caso de trabajadores que ya hacen parte del mercado laboral, a través de los programas de entrenamiento y educación continuada.

¿Qué tipo de servicio público se requiere? ¿qué tipo de servidor público necesita la administración pública? Sin duda la pandemia por COVID-19 ha sido un escenario de reflexión sobre cómo se establecen relaciones entre las personas y su ambiente. Un escenario que además ha suscitado muchas lecciones, preguntas y desafíos. Lo que sí queda claro es que el Estado no ha parado durante esta pandemia. Ahora más que nunca los servidores se deben a los ciudadanos, a través de la demostración de esa vocación de servicio. Sin embargo, también es claro que la gestión del cambio ahora toma una importancia superlativa. 

Adicionalmente, durante la pandemia y gracias al uso y apropiación de las TIC se pudo implementar con éxito la estrategia de “trabajo en casa”, tanto en el orden nacional como territorial y, donde la presencialidad ha vuelto paulatinamente bajo las estricticas medidas y protocolos de bioseguridad y salud pública. De igual forma, el trabajo en casa impone desafíos en materia de generación de habilidades, competencias y capacidades tecnológicas en los servidores, por lo que, en un esfuerzo de coordinación interinstitucional se construyó el primer diplomado de “Servidor Público 4.0” bajo el liderazgo operativo y formativo de la ESAP, y que tiene por objetivo convertirse en un diplomado de vanguardia para todos los servidores y que sirve de puente conceptual y técnico entre su labor y la revolución digital discutida en líneas anteriores. En su primera versión, se inscribieron más de 6.600 personas una cifra récord.

Así mismo, para que un servidor público responda a las dinámicas actuales del empleo público, se expidió el Decreto 1227 de 2022 que actualiza la reglamentación del teletrabajo para el sector público. En consecuencia, el reto es que todas las entidades públicas vean en el teletrabajo una oportunidad de bienestar, productividad, buen servicio al ciudadano y cuidado con el medio ambiente.

Otro de los retos, donde ya se han tenido avances tangibles es el de la construcción de un servicio público diverso y representativo de toda la sociedad colombiana. El trabajo sobre los tres componentes de género discapacidad y jóvenes ha sido fundamental, pero todavía hay camino por recorrer y es necesario no solo seguir trabajando sobre estos, sino sobre otros componentes, para así asegurarse de construir equipos de trabajo que sean incluyentes bajo distintas variables y donde toda la población se pueda ver reflejada, pero siempre respetando el principio constitucional del mérito. Así que seguir avanzando en la carrera administrativa, en la inclusión, en la diversidad y en el servidor público 4.0, deben ser una constante, a la que se le deben agregar nuevas formas de vinculación con el Estado. Pues finalmente el empleo, como el servicio publico moderno, es aquel que se adapta a los cambios y a las nuevas dinámicas de una sociedad digital, pos pandémica y que enfrenta el cambio climático, donde el centro del Estado son los ciudadanos y su corazón los servidores públicos que ingresen y se desarrollen por mérito.

Referencias:

  • Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Diagnóstico Institucional del Servicio Civil en América Latina: Colombia. Una Década de Reformas Del Servicio Civil En América Latina
  • Congreso de la República. (1991). Constitución Política de Colombia. Bogotá: Imprenta Nacional.
  • Congreso de la República. (2000). Ley 581. Bogotá.
  • Congreso de la República. (2004). Ley 909. Bogotá.
  • Departamento Administrativo de la Función Pública. (2021). Plan Anual de Vacantes. Bogotá
  • Departamento Administrativo de la Función Pública. (2022). Lineamientos del Programa Servidor Público 4.0. Bogotá.
  • Presidencia de la República. (2015). Decreto 1083. Bogotá
  • Schwab, K. (2016). La Cuarta Revolución Industrial. Editorial: Debate
  • World Bank. 2019. World Development Report 2019: The Changing Nature of Work. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1328-3

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