Sentencia C-532 de 2003 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 03 de julio de 2003
Fecha de Entrada en Vigencia: 03 de julio de 2003
Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional
REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRÁNSITO - RUNT
- Subtema: Régimen Tarifario
La declaratoria de inexequibilidad parcial del inciso 2 del artículo 9, Ley 769/02 no obsta para que el Ministerio de Transporte organice y ponga en funcionamiento el RUNT. Nada impide a las autoridades públicas competentes en el ramo adelantar el diseño, la instalación y operación del registro, sin que para ello cobren en principio una tarifa al usuario. De cualquier forma, si los costos de montaje, operación y sostenimiento del RUNT exigen el cobro de una tarifa, dicho cobro no podrá hacerse mientras el legislador no la fije o señale el método y el sistema para que la administración pueda fijarla, como lo ha indicado la presente sentencia reiterando la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Tanto la norma demandada como la ley de la que hace parte persiguen la misma finalidad, cual es la de regular el tránsito de los automotores, y la actuación de las autoridades de tránsito que manejan los registros de tránsito. Poco interesa si la naturaleza de la norma es sustantiva o procesal, por lo cual no es necesario que esta conducta deba regularse en el Código de Procedimiento Civil.
REGISTROS NACIONALES
- Subtema: Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT
La declaratoria de inexequibilidad parcial del inciso 2 del artículo 9, Ley 769/02 no obsta para que el Ministerio de Transporte organice y ponga en funcionamiento el RUNT. Nada impide a las autoridades públicas competentes en el ramo adelantar el diseño, la instalación y operación del registro, sin que para ello cobren en principio una tarifa al usuario. De cualquier forma, si los costos de montaje, operación y sostenimiento del RUNT exigen el cobro de una tarifa, dicho cobro no podrá hacerse mientras el legislador no la fije o señale el método y el sistema para que la administración pueda fijarla, como lo ha indicado la presente sentencia reiterando la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Tanto la norma demandada como la ley de la que hace parte persiguen la misma finalidad, cual es la de regular el tránsito de los automotores, y la actuación de las autoridades de tránsito que manejan los registros de tránsito. Poco interesa si la naturaleza de la norma es sustantiva o procesal, por lo cual no es necesario que esta conducta deba regularse en el Código de Procedimiento Civil.
C-532-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-532/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Facultad de establecer elementos constitutivos del gravamen
La Constitucin consagra el principio general segn el cual no puede existir tributacin sin representacin. Slo las corporaciones pblicas de eleccin popular estn facultadas para establecer los elementos constitutivos del gravamen. De acuerdo con esto, tales corporaciones estn obligadas constitucionalmente a establecer directamente a travs de la ley, las ordenanzas o los acuerdos, el sujeto activo y pasivo del impuesto, los hechos que lo generan, las bases gravables y sus tarifas.
CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Excepcin al principio de que son las nicas facultadas para establecer los elementos del gravamen
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribucin para fijar tarifas debe respetar condiciones sealadas en la Constitucin
TARIFA-Criterio flexible de definicin
METODO Y SISTEMA-Alcance de los conceptos
METODO Y SISTEMA-Criterio de sostenibilidad no es suficiente para sealar que el legislador cumpli con el deber constitucional de indicarlo en la ley
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Carcter pblico de la informacin
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Atribuciones otorgadas al Ministerio de transporte respecto al RUNT
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Estimacin de la tarifa no tiene en cuenta la temporalidad
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Tarifa no incluye en forma clara factor para mantenimiento o reparacin
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Costos cuando se presenta ineficiencia del sistema de informacin
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-No es claro si en los costos de sostenibilidad lleva implcitos los de expansin de cobertura
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Falta de claridad respecto a qu debe incluir la tarifa
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO-Criterio de sostenibilidad no es parmetro para deducir cuales son el mtodo y el sistema para fijar la tarifa
LEGISLADOR-No sealamiento de linderos sustantivos a la autoridad administrativa para fijar valor de las tarifas contraran la Constitucin
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretacin flexible y amplia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneracin por cuanto medidas preventivas guardan relacin material y teleolgica con el propsito de la ley
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Regulacin de medidas preventivas no resulta contraria al principio de unidad de materia
Referencia: expediente D-4356
Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 9 inciso 2 y 47 inciso 2 de la Ley 769 de 2002, por el cual se expide el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
Actor: Carlos Enrique Campillo Parra
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Bogot, D.C., tres (03) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trmite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad el ciudadano Carlos Enrique Campillo Parra demand los artculos 9 inciso 2 y 47 inciso 2 de la Ley 769 de 2002, por el cual se expide el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente:
Ley 769 de 2002
(Agosto 6)
Por la cual se expide el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
(...)
Artculo 9. Caractersticas de la informacin de los registros. Toda la informacin contenida en el RUNT ser de carcter pblico.
Sus caractersticas, el montaje, la operacin y actualizacin de la misma sern determinadas por el Ministerio de Transporte y su sostenibilidad deber estar garantizada nicamente con el cobro de tarifas que sern fijadas por el Ministerio para el ingreso de datos y la expedicin de certificados de informacin.
(...)
Artculo 47. Tradicin del dominio. La tradicin del dominio de los vehculos automotores requerir, adems de su entrega material, su inscripcin en el organismo de trnsito correspondiente, quien lo reportar en el Registro Nacional Automotor en un trmino no superior a quince (15) das. La inscripcin ante el organismo de trnsito deber hacerse dentro de los sesenta (60) das hbiles siguientes a la adquisicin del vehculo.
Si el derecho de dominio sobre el vehculo hubiere sido afectado por una medida preventiva decretada entre su enajenacin y la inscripcin de la misma en el organismo de trnsito correspondiente, el comprador o el tercero de buena f podr solicitar su levantamiento a la autoridad que la hubiere ordenado, acreditando la realizacin de la transaccin con anterioridad a la fecha de la medida cautelar.
(Lo subrayado corresponde a los apartes demandados).
III. LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artculos 9 inciso 2 y 47 inciso 2 de la Ley 769 de 2002, por ser violatorios de los artculos 338 y 158 de la Constitucin Poltica, respectivamente.
En relacin con el artculo 9 inciso 2, estima el demandante que ste viola el artculo 338 de la Constitucin Poltica, ya que el mtodo o sistema para fijar tarifas debe ser establecido por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Distritales y no por los gobernantes, en este caso, el Ministerio de Transporte. Aduce que no es suficiente que el artculo demandado hable de la sostenibilidad del sistema, pues ese concepto no obliga al Ministerio de Transporte a usar criterios razonables para la determinacin de las tarifas.
Respecto del artculo 47 inciso 2, considera que viola el principio de unidad de materia consagrado en el artculo 158 de la Constitucin Poltica. Ello porque el tema del levantamiento de las medidas preventivas sobre un vehculo no debe ser regulado por las normas de trnsito, que son de naturaleza policial y se refieren a la conservacin del orden pblico interno y la eliminacin de las perturbaciones a la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pblicas. A su juicio, dicho asunto debe ser regulado por el Cdigo de Procedimiento Civil, de forma que no se explica qu tiene que ver el decreto de medidas preventivas con la seguridad de peatones y conductores? Seala, adems, que lo grave de esta situacin es que, de esta forma, se est incluyendo un mecanismo facilitador para que quienes tengan un accidente de trnsito puedan vender el automotor y eludir as el pago de indemnizaciones por responsabilidad civil extracontractual, si se observa que durante el lapso de tiempo para realizar la tradicin del vehculo se podran firmar documentos con fecha anterior al accidente.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Transporte
William Jess Gmez Rojas, en representacin del Ministerio de Transporte, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en las siguientes consideraciones:
El cargo elevado contra el artculo 9 inciso 2 de la Ley 769 de 2002 es inane por falta de tcnica de la demanda, ya que sta no defini las nociones de sistema y mtodo en la aplicacin de la tarifa para la sostenibilidad del RUNT, as como tampoco su contenido dentro de la estructura de la ley. De ah que ante la ausencia de un criterio flexible en la concepcin del sistema y el mtodo, no existe el medio de contraste para contraponer el mismo al texto de la norma acusada. Seala adems que fue el legislador el que cre y autoriz el cobro de la tarifa y no el Ministerio de Transporte, como lo seala el actor.
El artculo 47 inciso 2 de la misma ley es constitucional, pues no se puede pretender que el Cdigo de Procedimiento Civil, el cual establece un rgimen de medidas cautelares, regule eventualidades tan especficas en materia de trnsito; adems, porque la disposicin especfica por rea dogmtica contenida en la ley no excluye la posibilidad que se comprendan elementos de distintas disciplinas conjugados por la realidad material, pues una regulacin as impedira la regulacin social y desconocera el carcter sistmico del derecho. Por ltimo, el cargo no es de recibo porque el actor slo enunci la presunta vulneracin del principio de unidad de materia, sin mencionar correlato constitucional normativo alguno, que permita la confrontacin de disposiciones.
2. Ministerio del Interior y de Justicia
Ana Luca Gutirrez Guingue, en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, por cuanto se ajustan en todos sus aspectos al orden constitucional.
Seala que conforme al artculo 338 de la Constitucin Poltica y a las sentencias C-560 de 1992 y C-577 de 1995 proferidas por esta Corporacin, corresponde a la ley, a las ordenanzas o a los acuerdos la definicin del mtodo y el sistema que deben seguir las autoridades para fijar las tarifas pertinentes. Considera que en lo concerniente al alcance de los conceptos de sistema y mtodo, esta Corte ha flexibilizado su posicin. As, segn la sentencia C-482 de 1996 la ley no tiene porque contener una descripcin detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas; basta que del contenido de la norma se deduzcan los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que ests sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes. Indica que el legislador en la Ley 769 de 2002 s estableci un mtodo y sistema para la regulacin de tales tarifas. En efecto, el artculo 9 demandado establece un primer lmite a la autoridad administrativa al encausar la destinacin del recaudo a la sostenibilidad del Registro; y que otros lmites se encuentran en el artculo 2 de la Ley 769 de 2002 que establece la enunciacin de los datos sujetos a registro o la frmula de auto declaracin de los propietarios de que trata el pargrafo 5 del artculo 8 de la misma Ley. Con fundamento en lo anterior, solicita la exequibilidad de la norma acusada.
Sobre la censura al inciso segundo del artculo 47 de la Ley 769 de 2002, considera que sta tampoco esta llamada a prosperar. Para ello seala que esta Corporacin en la sentencia C-487 de 2000 se ha manifestado sobre el principio de unidad de materia, indicando que ste debe ser interpretado de manera amplia. Por otra parte, indica que en el Cdigo de Procedimiento Civil (artculo 687) se regula lo referente al levantamiento en general de medidas cautelares y que al legislador le es imposible contemplar todas las circunstancias fctico-jurdicas en una sola norma, por lo que puede desarrollar aspectos especficos en otras normas, como en el caso del artculo demandado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nacin, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artculo 9 de la Ley 769 de 2002 y la exequibilidad del inciso segundo del artculo 47 de la Ley 769 de 2002.
En cuanto a la primera de las normas acusadas considera que cumple con las exigencias del inciso primero del artculo 338 de la Constitucin, considerando que fue a travs de una ley como el legislador dispuso que el registro nico Nacional de Trnsito deba sostenerse financieramente con el cobro de tarifas por el ingreso de datos y la expedicin de certificados de informacin; sealando adems el sujeto activo (la autoridad administrativa), sujeto pasivo del impuesto (el usuario del servicio) y el hecho generador (registro de datos, certificacin de informacin). Pero no ocurre igual con el inciso segundo del artculo 338 constitucional, que consagra que aunque la tarifa puede ser establecida por la autoridad administrativa, la ley debe fijar el mtodo y sistema para la determinacin del tributo, pues en el presente caso la norma no seal ningn mtodo o sistema para definirlo, y solo indic como nico criterio la sostenibilidad del registro, que a su juicio no ofrece ninguna determinacin tcnica para el clculo de la tarifa y lo que hace es darle total autonoma al Ministerio de Transporte para establecer las mencionadas tasas, desconociendo el principio de nullum tributum sine lege; por lo cual solicita su inexequibilidad.
En relacin con el principio de unidad de materia estima que la norma acusada tiene una relacin de conexidad sistemtica, temtica y teleolgica con el tema principal que es el establecimiento, operacin, funcionamiento y administracin del sistema de transporte. Considera que, el levantamiento de medidas preventivas sobre un vehculo interesa a la autoridad, no solo en tanto que ordena la media contra un vehculo, sino adems porque es a ella a quien le corresponde inscribir los actos de registro sobre las transacciones comerciales de vehculos, anotar las medidas cautelares y su levantamiento. Adems, porque es claro que si el propsito del Cdigo es regular el orden pblico en materia de trnsito terrestre, el legislador puede incluir normas que garanticen libremente la circulacin de quienes hayan adquirido un vehculo de buena fe y no hayan registrado el vehculo, evitando que se les cercene su derecho a la libre circulacin conforme al artculo 83 de la Constitucin Poltica.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 241 numeral 4 de la Constitucin Poltica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2. Problemas jurdicos planteados por la demanda
De los cargos planteados por el demandante se deducen dos problemas jurdicos que para resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad elevada contra el artculo 9 inciso 2 de la Ley 769 de 2002. La Corte abordar el siguiente: Someter el ejercicio de la facultad atribuida al Ministerio de Transporte de fijar la tarifa a cobrar por el ingreso de datos al Registro nico Nacional de Trnsito RUNT y la expedicin de certificados de informacin a que sta sea la nica fuente para garantizar la sostenibilidad de dicho registro respeta el mandato constitucional segn el cual la ley debe establecer el sistema y el mtodo para definir tales costos?
Y con respecto al artculo 47 inciso 2 de la misma Ley la Corte deber establecer si la norma demandada viola el principio de unidad de materia.
3. No ineptitud de la demanda
El representante del Ministerio de Transporte considera que cualquier pronunciamiento de la Corporacin en el presente proceso sera improcedente puesto que la demanda es inepta por falta de tcnica jurdica, ya que en ella el actor no defini las nociones de sistema y mtodo en la aplicacin de la tarifa para la sostenibilidad del RUNT, as como tampoco su contenido dentro de la estructura de la ley. En ausencia de una concepcin del sistema y el mtodo, no existe el medio de contraste para contraponer el mismo al texto de la norma acusada.
La Corte no comparte la anterior apreciacin por cuanto considera que la demanda respecto del cargo contra el inciso 2 del artculo 9 de la Ley 769 de 2002 s rene las condiciones exigidas por ley para activar el control constitucional de la Corte. En efecto, el demandante acusa dicha norma por violar el artculo 338 de la Constitucin y fundamenta su cargo en que el mtodo o sistema para fijar tarifas debe ser establecido por el Congreso y que la Ley 769 de 2002 no lo hizo sino que dej tal facultad en manos del Ministerio de Transporte, conculcando as la norma constitucional.
A la luz de los requisitos establecidos por el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 para la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad, en particular el deber de precisar el concepto de la violacin, la Corporacin ha indicado que dicha exigencia se cumple cuando 1) se sealan las normas constitucionales que se consideren infringidas; 2) se expone el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que rien con las normas demandadas; y 3) se presentan las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitucin. Sobre este ltimo punto ha precisado que las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, especficas, pertinentes y suficientes. La Corte ha definido el concepto de certeza en los cargos as: Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposicin jurdica real y existente[1] y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implcita[2] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[3]. As, el ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad supone la confrontacin del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretacin de su propio texto....[4]
En el presente caso, el actor considera que la norma acusada deja en manos del Ministerio de Transporte la atribucin de fijar la tarifa a pagar por el certificado que se expida en relacin con el registro automotor, contrariando as la norma constitucional que radica en los rganos de representacin popular la fijacin de dicha tarifa (artculo 338 C.P.). El actor, a diferencia de lo estimado por el representante del Ministerio de Transporte, no deba definir las nociones de sistema y mtodo en la aplicacin de la tarifa ni su contenido dentro de la estructura de la ley como requisito para que el cargo de inconstitucionalidad fuera claro, cierto, pertinente y especfico. El dicho del demandante segn el cual la norma acusada asigna una atribucin propia de los rganos de representacin popular a un rgano del ejecutivo en contravencin del artculo 338 de la Carta, contiene una proposicin jurdica concreta que habilita a la Corte para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
4. Sobre la inconstitucionalidad del artculo 9, inciso 2 de la ley 769 de 2002
4.1 Doctrina constitucional en materia del mtodo y sistema para la fijacin de tarifas
El artculo 338 de la Constitucin consagra el principio general segn el cual no puede existir tributacin sin representacin. Slo las corporaciones pblicas de eleccin popular estn facultadas para establecer los elementos constitutivos del gravamen. De acuerdo con esto, tales corporaciones estn obligadas constitucionalmente a establecer directamente a travs de la ley, las ordenanzas o los acuerdos, el sujeto activo y pasivo del impuesto, los hechos que lo generan, las bases gravables y sus tarifas.
Por otra parte, la misma Constitucin ha establecido una excepcin a este principio, sealando que, cuando se trate de tasas y contribuciones, las corporaciones colegiadas respectivas podrn atribuir la fijacin de las tarifas a autoridades administrativas. Esta excepcin se explica porque, en materia de tasas y contribuciones, las tarifas se fijan teniendo en cuenta el costo en que incurre el Estado para la prestacin del servicio y el beneficio que recibe el contribuyente, criterios que son relativos en el tiempo y dependientes de consideraciones tcnicas acerca de los costos, lo cual inscribe la determinacin de las tarifas en un mbito relativamente flexible y variable, que el constituyente estim conveniente dejar a las autoridades administrativas.[5]
Sin embargo, tal atribucin debe respetar ciertas condiciones sealadas en la propia Carta. Ella est limitada a la fijacin de un mtodo y un sistema por parte de las corporaciones pblicas, de tal manera, primero, que orienten el ejercicio de la facultad de la autoridad ejecutiva de conformidad con los parmetros trazados por el rgano de representacin popular, respetndose as el principio democrtico, y, segundo, que permitan prevenir los excesos y arbitrariedades en los que pudieran incurrir las respectivas autoridades al momento de fijar el monto de las tarifas.
La Corte ha reconocido un criterio flexible de definicin de tarifas, que no se reduce al establecimiento de frmulas sacramentales. As en la sentencia C- 816 de 1999, la Corte sostuvo:
No se trata de frmulas sacramentales ni de simples denominaciones, sino de linderos sustanciales de la atribucin que se otorga a las autoridades administrativas. En consecuencia, bien pueden encontrarse fijados en la norma el mtodo y el sistema sin nombrarlos, o por el contrario estar mencionados y materialmente no hallarse contenidos en el precepto. Ser el Juez Constitucional el encargado de verificar si su contenido corresponde o no a la exigencia plasmada en la Carta Poltica, segn que se consagre una atribucin tcnicamente reglada o que se conceda una autorizacin para obrar arbitrariamente.[6]
Y ms adelante, reiterando lo dicho en la sentencia C-455 de 1994, ha sealado:
En esos trminos, una interpretacin coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusin segn la cual los mtodos -pautas tcnicas encaminadas a la previa definicin de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas especficas de medicin econmica, de valoracin y ponderacin de los distintos factores que convergen en dicha determinacin- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garanta del contribuyente frente a la administracin". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).[7]
As, cuando el Congreso ha atribuido a una autoridad administrativa la facultad de fijar la tarifa de una tasa, sin establecer el sistema y el mtodo que permitan definir los costos del servicio prestado, la norma necesariamente ha de ser declarada inexequible.
En una reciente sentencia la Corte fij el alcance de los conceptos mtodo y sistema en materia de tasas y contribuciones especiales. A partir de la sentencia C-1371 de 2000[8] es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artculo 338 de la Constitucin sea interpretado a la luz del principio de efecto til de las normas. Luego, esta doctrina fue reiterada en los siguientes trminos:
(P)ara determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitucin no seal lo que deba entenderse por sistema y mtodo, pero reconoci la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurri un entidad, (ii) para sealar los beneficios generados como consecuencia de la prestacin de un servicio (donde naturalmente est incluida la realizacin de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definicin se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, as como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, tambin lo es que la significacin de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurdica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los trminos guardan cierta relacin de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.
En efecto, un sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulacin dinmica entre sus partes[9]. Supone coherencia interna para relacionar entre s los componentes de un conjunto, que en el mbito tributario representan la combinacin de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, as como la forma de hacer su distribucin.
Por su parte, el mtodo est referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrnsecamente. As, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligacin tributaria.
17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el sistema como el mtodo, referidos en el artculo 338 de la Constitucin, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los rganos de representacin popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripcin detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdera por completo su razn de ser.
Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de sealar los elementos estructurales del mtodo y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parmetros previamente indicados.
Una exigencia muy fuerte sobre la determinacin del mtodo y del sistema prcticamente hara inocua la posibilidad de delegacin, pues la propia ley estara fijando la tarifa de la contribucin. Por el contrario, una excesiva indeterminacin dejara en manos de las autoridades administrativas la regulacin absoluta de ese elemento, en contrava del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminacin del tributo y la representacin popular. Lo que la ley exige es, ms que la simple enunciacin de criterios, la definicin de una cierta manera de proceder en la articulacin de esos criterios.
18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras sistema y mtodo como frmulas retricas sacramentales, porque el criterio definitorio ser siempre de carcter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenuticas frente a cualquier clase de norma.[10] En consecuencia, basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que estn sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes.[11] [12]
Con fundamento en los argumentos expuestos, procede la Sala a estudiar en concreto las disposiciones acusadas.
4.2 Inconstitucionalidad parcial del artculo 9 de la Ley 769 de 2002 por inexistencia de sistema y mtodo para la fijacin de las tarifas a cobrar por el uso del RUNT
Tanto el escrito de demanda como el concepto rendido por el Procurador General, coinciden en sealar que la norma es inconstitucional, porque la ley no establece en ninguna parte el mtodo y sistema para la fijacin de las tarifas para el sostenimiento del RUNT, sin que pueda considerarse suficiente el criterio de sostenibilidad al que hace referencia la norma demandada, pues constituye un criterio excesivamente amplio para que sirva como lindero sustancial al Ministerio de Transporte.
De otra parte, la representante del Ministerio del Interior y de la Justicia indica que de la Ley 769 de 2002 s se pueden inferir ciertos lmites a la autoridad en materia de determinacin de las tarifas. A su juicio, tales lmites se encuentran en el criterio de sostenibilidad que se indica en el mismo artculo demandado, as como en el artculo 2 de la Ley 769 de 2002 y en el pargrafo 5 del artculo 8 de la misma ley.
As, la Corte estudiar si los criterios anteriormente sealados, pueden considerarse como un mtodo y un sistema que determine la forma de calcular las tarifas que el legislador autoriz cobrar al Ministerio de Transporte.
4.2.1 Criterio de sostenibilidad del artculo 9 de la Ley 769 de 2002
Quienes defienden la constitucionalidad de la norma estiman que el lindero sustancial se encuentra en el mismo artculo demandado. Consideran que el legislador encaus la destinacin exclusiva del citado recaudo a la sostenibilidad del Registro, estableciendo un primer lmite a la autoridad administrativa en lo que atae a la necesidad de ajustar la estructura tcnica y financiera del sistema de informacin, RUNT, al monto estimado de ingresos por inclusin de datos y expedicin de certificados, siendo esta la nica fuente de provisin de fondos.
En principio, no podra considerarse que cuando la norma demandada seala, a propsito del RUNT, que su sostenibilidad deber estar garantiza nicamente con el cobro de tarifas que sern fijadas por el Ministerio para el ingreso de datos y la expedicin de certificados de informacin, el criterio de sostenibilidad que all se menciona se establezca como el mtodo o sistema para la determinacin de las tarifas. Ello porque como ya se seal en la sentencia C-455 de 1994, reiterada por las sentencias C-816 de 1999, C-1371 de 2000 y C-155 de 2003, el mtodo y el sistema hacen referencia a criterios tcnicos y formas de medicin econmica y de ponderacin de factores, que indiquen claramente la forma de calcular la tarifa. El simple criterio de sostenibilidad, prima facie, no indica cmo, ni de qu manera, ni con base en qu valores o pautas debe fijarse el monto de las tarifas, de tal forma que no es suficiente para sealar que el legislador cumpli con el deber constitucional de indicar en la ley, el mtodo y el sistema para la determinacin de las tarifas que autoriz fijar al Ministerio de Transporte.
4.2.2 El artculo 2 de la Ley 769 de 2002 no ofrece un criterio suficiente.
El artculo 2 de la Ley 769 de 2002[13] define los distintos trminos utilizados en la Ley, en lo referente al RUNT, por ejemplo los conceptos de Registro Nacional Automotor y de Registro Terrestre Automotor, e indica los actos que deben inscribirse en ellos. Esta disposicin, a lo sumo, seala los actos que conforman el hecho generador que justifica el cobro de la tasa; pero no establece cmo determinar la tarifa de la misma, ni puede deducirse de este artculo el mtodo ni el sistema que indique como calcularla.
4.2.3 El pargrafo 5 del artculo 8 de la Ley demandada se limita a indicar una forma de agilizacin del proceso de recoleccin de informacin.
El citado artculo 8 de la Ley 769 de 2002[14], en su pargrafo 5, seala:
Artculo 8. Pargrafo 5. La autoridad competente en cada municipio o Distrito deber implementar una estrategia de actualizacin de los registros, para lo cual podr optar entre otros por el sistema de autodeclaracin.
El propietario que no efecte la declaracin ser sancionado con multa de 2 salarios mnimos legales mensuales, adems de la imposibilidad de adelantar trmites en materia de Trnsito y Transporte ante cualquier organismo de trnsito del pas.
Los Organismos de Trnsito disearn el formato de autodeclaracin con las instrucciones de diligenciamiento pertinentes, que ser suministrado al interesado sin costo alguno.
Lo que este artculo establece es una forma para agilizar el proceso de recoleccin de informacin que llegar al RUNT. Para ello se adopta el sistema de autodeclaracin, indicando adems una sancin pecuniaria para quien no la realice. Pretende la norma disear as un procedimiento para que las personas mantengan actualizados los registros del RUNT, sin sealar en ningn momento cmo debe calcularse el monto de las tarifas para financiar la existencia del sistema de informacin.
4.2.4 Del artculo 9 de la Ley 769 de 2002 en su conjunto tampoco es posible extraer el mtodo y sistema para fijar la tarifa a cobrar
Si se analiza el texto de la norma parcialmente demandada se tiene que ste, adems de reconocer el carcter pblico de la informacin contenida en el Registro nico Nacional de Trnsito (inciso 1 del artculo 9), otorga al Ministerio de Transporte dos atribuciones: 1) determinar las caractersticas, el montaje, la operacin y actualizacin de dicha informacin (inciso 2 oracin 1 primera parte); 2) fijar las tarifas para el ingreso de datos y la expedicin de certificados de informacin (inciso 2 oracin 1 segunda parte) que garanticen en forma exclusiva la sostenibilidad de la informacin del registro. La demanda slo acusa la inconstitucionalidad de la segunda atribucin por desconocer el artculo 338 inciso 2 de la Carta Poltica que exige a la ley fijar el sistema y el mtodo para definir los costos y los beneficios del servicio prestado por las autoridades.
El registro pblico de trnsito busca dar seguridad a las actividades relacionadas con el uso de automotores vehculos, remolques, semirremolques, etc. e involucra diversos sujetos conductores, empresas de transporte pblico y privado, centros de enseanza automovilstica, aseguradoras as como situaciones fcticas y jurdicas licencias, infracciones, accidentes de trnsito (artculo 8[15] de la Ley 769 de 2002). En ese sentido, mltiples son los usos que es posible darle a la informacin recogida en los diferentes registros que conforman el Registro nico Nacional de Transito p.ej. expedicin de certificados, uso estadstico de la informacin, control e identificacin del uso automotor, etc., as como diversa las maneras de recaudar eficientemente la informacin a registrar.
Ahora bien, se podra argumentar que la norma acusada, sin tener que hacer una descripcin detallada y rigurosa del mtodo y el sistema para fijar la tarifa, habra establecido los elementos mnimos para ello, a saber: 1) la tarifa debe ser el nico medio de financiacin del RUNT; 2) el costo de la tarifa consta de las erogaciones necesarias para ingresar unos datos, expedir unos certificados y sostener el registro funcionando.
No obstante, la anterior defensa de la norma acusada no resiste el anlisis de constitucionalidad, por las siguientes razones:
Primero, la estimacin de la tarifa no tiene en cuenta la temporalidad, esto es, los ciclos de operacin del RUNT, de forma que no se contempla la variacin de la tarifa a cobrar dependiendo de si el nmero de usuarios aumenta o disminuye. Para la estimacin de la tarifa a cobrar por el uso del RUNT no se incluye criterio alguno para orientar a la administracin en cuanto a las variaciones temporales en la demanda por el servicio. Aun cuando, en principio, se podra pensar que los costos de operacin del RUNT dependen exclusivamente de las erogaciones para financiar el ingreso de los datos a un banco electrnico, para mantener dicha base de informacin actualizada y en funcionamiento y para expedir los respectivos certificados, lo cierto es que el monto de la tarifa depende del nmero de usuarios del registro. Tal y como est concebida la norma acusada, no hay manera de determinar las variaciones en la tarifa a cobrar por el uso del registro que pueden presentarse en los diferentes ciclos: cmo establecer las variaciones de la tarifa segn la demanda por el servicio en los diferentes ciclos? Sobre el particular nada dice la ley, quedando en manos de la administracin pblica decidir discrecionalmente sobre las respectivas variaciones de las tarifas, lo que resulta contrario a las exigencias constitucionales.
Segundo, no es claro si en la sostenibilidad del registro deba incluirse un criterio no solo para el mantenimiento sino tambin para reparaciones. Tampoco se dice cul sera el criterio para determinar dicho monto, ni cmo se distribuira en el tiempo, o si, por el contrario, tales reparaciones deben cubrirse en el momento de la ocurrencia de daos con un sobrecosto puntal en la tarifa a cobrar durante dicho ao. No siendo clara la forma de incluir un factor relativo no solo al mantenimiento sino adems a las reparaciones del RUNT en la fijacin de la tarifa del servicio, no se cumple el requisito mnimo establecido en la doctrina constitucional en la materia.
Tercero, nada se seala respecto a niveles razonables de costos que puedan excluir la ineficiencia del sistema de informacin. Aun cuando un concepto tcnico podra establecer el monto de los costos para el ingreso de informacin al banco de datos, as como para la expedicin de los respectivos certificados, lo cierto es que dichos costos dependen directamente de diversas variables no solo de administracin sino de ineficiencias que deben ser excluidas, las cuales afectan el monto de la tarifa a cobrar por el uso del servicio. Tal circunstancia exige por lo mismo que la ley tenga en cuenta un mnimo de eficiencia del sistema de informacin, el cual implica impedir que la tarifa a cobrar sea excesiva pero a la vez suficiente para garantizar el cubrimiento de los costos de operacin del mismo.
Cuarto, tampoco es claro en la norma si en los costos de sostenibilidad del sistema van implcitos los costos provenientes de la expansin de la cobertura del RUNT. Tal objecin resulta pertinente en el presente contexto, ya que precisamente el RUNT est llamado a funcionar con cubrimiento nacional, no siendo posible garantizar, en una primera etapa, dicho cubrimiento, lo que presupone su progresiva expansin, situacin no prevista en la norma legal dentro del proceso de fijacin de la tarifa.
Quinto, no es claro en la norma si la tarifa a cobrar debe incluir los costos derivados no slo de la conservacin de la informacin en el registro, sino adems los costos de una utilizacin de la informacin contenida en el RUNT con fines distintos a la mera certificacin de la misma, v.gr. el uso de estadsticas relevantes para formular polticas pblicas o evaluar las existentes.
En conclusin, el criterio de sostenibilidad no es suficiente como parmetro que en s mismo permita deducir cules son el mtodo y el sistema para fijar la tarifa del RUNT establecidos en la ley. La ausencia de un mtodo a seguir para la determinacin de la tarifa a cobrar por el servicio, de los beneficios del mismo, as como la omisin legislativa en el sealamiento de los elementos que articulados dinmicamente le dan coherencia a las reglas y directrices para la determinacin de tales costos, afectan la constitucionalidad de la norma acusada.
Ninguno de los criterios que se presentaron como pautas posibles para el establecimiento del mtodo y sistema que permitan calcular el valor de las tarifas, puede considerarse como suficiente a la luz de las exigencias constitucionales.
La Corte no encuentra que la Ley 769 de 2002 haya sealado linderos sustantivos a la autoridad administrativa para fijar el valor de las tarifas, lo que conduce al desconocimiento por parte de la norma acusada del mandato del artculo 338 de la Constitucin que permite que el Legislador autorice a las autoridades administrativas para la fijacin de las tarifas de las tasas, siempre y cuando el sistema y el mtodo para definir los costos sean determinados por la propia ley.
Por las anteriores razones la Corte proceder a declarar la inexequibilidad de la expresin que sern fijadas por el Ministerio, contenida en el inciso 2 del artculo 9 de la Ley 769 de 2002. Ello porque el resto del inciso 2, segn el cual la sostenibilidad del RUNT deber estar garantizada nicamente con el cobro de tarifas ... para el ingreso de datos y la expedicin de certificados de informacin, no presenta problema alguno de constitucionalidad.
Dado que el pargrafo 1 del artculo 8 de la Ley 769 de 2002 otorga al Ministerio de Transporte un plazo de dos (2) aos prorrogables por una sola vez por un trmino de un (1) ao, contados a partir de la fecha de promulgacin de este cdigo para poner en funcionamiento el RUNT, la Corte no encuentra necesario diferir los efectos de inexequibilidad de la expresin analizada.
La declaratoria de inexequibilidad parcial del inciso 2 del artculo 9 no obsta para que el Ministerio de Trasporte organice y ponga en funcionamiento el RUNT. Nada impide a las autoridades pblicas competentes en el ramo adelantar el diseo, la instalacin y operacin del registro, sin que para ello cobren en principio una tarifa al usuario. Como bien lo ha sostenido la Corte Constitucional en su jurisprudencia para el caso de los certificados de notariado y registro, la tarifa constituye la retribucin por las distintas prestaciones que recibe el usuario del sistema. No obstante, no toda la informacin que ofrecen las oficinas de Registro resulta onerosa para el usuario, ni su acceso est sometido a condicionamientos especiales (...).[16] En caso de que el servicio de expedicin de certificados implique costos reducidos, la tarifa podra ser incluso cero si as lo decide el legislador. De cualquier forma, si los costos de montaje, operacin y sostenimiento del RUNT exigen el cobro de una tarifa, dicho cobro no podr hacerse mientras el legislador no la fije o seale el mtodo y el sistema para que la administracin pueda fijarla, como lo ha indicado la presente sentencia reiterando la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
5. Sobre la constitucionalidad del artculo 47 inciso 2 de la Ley 769 de 2002
Esta Corte en forma reiterada se ha pronunciado respecto al principio de unidad de materia, sealando que conforme a los artculos 158 y 169 de la Constitucin Poltica, los proyectos de ley deben referirse a una misma materia, no siendo admisibles las disposiciones que no se relacionen con ella, lo que se traduce tambin en que el ttulo de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido.
Sin embargo, este principio ha de ser interpretado de manera flexible y amplia de modo que, si bien la expedicin y contenido de las leyes respete las disposiciones constitucionales ya referidas, no llegue al punto de anular el principio democrtico[17] que radica en el legislativo la facultad de hacer las leyes. De este modo slo cuando el contenido del precepto carece de alguna relacin razonable y objetiva con la materia dominante de la ley, puede decirse que se viola la unidad temtica. As la Corte ha establecido que.
La interpretacin del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrtico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relacin de conexidad causal, teleolgica, temtica o sistemtica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si estn incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Antase que el trmino "materia", para estos efectos, se toma en una acepcin amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.[18]
Respecto a la aproximacin al anlisis del cumplimiento de este requisito, la Corte ha reiterado lo siguiente:
(L)a Corte ha sostenido que solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacin de conexidad causal, teleolgica, temtica o sistemtica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si estn incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Un proyecto de ley no puede versar sobre varias materias. La Constitucin expresamente proscribe semejantes hiptesis[19].
As entonces, el principio de unidad de materia persigue la racionalizacin, tecnificacin, depuracin y transparencia en el ejercicio de la actividad legislativa, adems de propender por un ordenamiento jurdico coherente y sistemtico, que garantice la seguridad jurdica y la legitimidad institucional.[20]
Bajo esta luz, la Corte ha advertido que el principio de unidad de materia no puede ser entendido rgidamente de forma que desconozca el principio democrtico as como la funcin legislativa. Sobre el particular ha sostenido esta Corporacin:
En repetidas oportunidades la Corte ha sealado que el concepto de unidad de materia[21] a que se refiere el artculo 158 de la Constitucin no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rgido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseo de la cuestin de fondo del proyecto legal. Adems, que dicha unidad slo se rompe cuando existe absoluta falta de conexin o incongruencia causal, temtica, sistemtica y teleolgica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.[22]
Y en torno a las implicaciones de dicho principio en el control constitucional tambin ha manifestado:
() Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar tambin el principio democrtico que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderacin pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepcin que se tenga de l permite inferir de qu grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. As, si se opta por un control rgido, violara la Carta toda norma que no est directamente relacionada con la materia que es objeto de regulacin y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, slo violaran la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rgido desconocera la vocacin democrtica del Congreso y sera contrario a la clusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un ncleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese ncleo temtico y los otros diversos contenidos se presente una relacin de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.[23][24]
Hechas estas precisiones, la Corte considera que la acusacin del actor por supuesta infraccin del principio de unidad de materia es infundada y debe, por consiguiente, desestimarse. La disposicin parcialmente demandada establece, en su primer inciso (no demandado), la obligacin de inscribir la tradicin del dominio de los vehculos automotores en el organismo de trnsito correspondiente y fija los plazos mximos para cumplir con dicha obligacin. Por su parte, el inciso 2 del artculo 47 acusado regula la hiptesis en la cual el vehculo se ve afectado por una medida preventiva, v.gr. por que ha sido embargado luego de un accidente, decretada entre la enajenacin y la inscripcin de la misma. La norma permite que el comprador o el tercero de buena fe soliciten el levantamiento de la medida preventiva a la autoridad que la hubiere ordenado, para lo cual deben acreditar que la transaccin se realiz con anterioridad a la fecha de la medida cautelar. De esta forma, el legislador ha optado por proteger a los terceros compradores de buena fe, que sean afectados por una medida preventiva sobre el vehculo, decretada entre la enajenacin y la inscripcin de la tradicin del dominio del automotor en el organismo de trnsito correspondiente.
Aun cuando la norma entra a regular materias sustantivas relacionadas con la proteccin de los derechos de los compradores de buena fe de vehculos automotores sobre los cuales recaigan medidas preventivas decretadas luego de su enajenacin pero antes de la inscripcin de la misma ante la autoridades competentes, para la Corte es claro que existe una relacin de conexidad material, sistemtica y teleolgica entre tal disposicin y las actividades de las autoridades de trnsito encargadas de llevar a cabo la correspondiente inscripcin en el Registro Nacional de Automotores. En efecto, la norma se identifica con el fundamento de la ley que en su artculo 1 seala:
Artculo 1. mbito de aplicacin y principios. Las normas del presente Cdigo rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulacin de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de trnsito, y vehculos por las vas pblicas o privadas que estn abiertas al pblico, o en las vas privadas, que internamente circulen vehculos; as como la actuacin y procedimientos de las autoridades de trnsito.
De esta manera, si dentro de los fundamentos de la ley est el regular el trnsito de los vehculos, as como reglamentar la actuacin y procedimientos de las autoridades de trnsito, resulta claro que la norma que regula lo concerniente a la inscripcin o levantamiento de las medidas preventivas sobre vehculo, resulta relacionada con ella, considerando que la circulacin de un vehculo evidentemente se ve afectada por las medidas preventivas que sobre l se decreten.
Adems, el levantamiento del registro pblico de las medidas preventivas decretadas sobre un automotor es algo claramente relacionado con el cumplimiento de las funciones de las autoridades de trnsito como encargadas del manejo del registro. Tal atribucin guarda una relacin material y teleolgica con el propsito de la ley, que no slo es regular la circulacin de, entre otros, vehculos y peatones, sino tambin regular la actuacin y procedimientos de las autoridades de trnsito (artculo 1 de la Ley 769 de 2002). La norma acusada de vulnerar el principio de unidad de materia prefigura la conducta de las autoridades de trnsito con respecto a la inscripcin de los automotores en el registro pblico, asunto este que realiza parcialmente la finalidad de la ley, a saber la regulacin de las actuaciones de las autoridades de transito. En consecuencia, no le asiste razn al demandante puesto que desconoce la relacin de unidad material y teleolgica de la disposicin impugnada con la ley en la cual se inscribe.
Por tanto, regular el levantamiento de medidas preventivas en el Cdigo Nacional de Trnsito no resulta contrario al principio de unidad de materia; existe entre ambos conexidad temtica y teleolgica.
No rompe esta relacin material y teleolgica el que la norma acusada sea procesal. Al respecto, la Corte reitera lo expresado en la Sentencia C-487 de 2000, donde se seal que:
(T)ampoco se opone a la nocin de unidad de materia la circunstancia de que una ley pueda estar integrada por normas sustantivas y procesales, si ellas guardan entre s una conexidad temtica o teleolgica, en virtud de la cual todas ellas estn dirigidas a conseguir el desarrollo normativo del asunto u objeto material que constituye el meollo de la ley.[25]
Tanto la norma demandada como la ley de la que hace parte persiguen la misma finalidad, cual es la de regular el trnsito de los automotores, y la actuacin de las autoridades de trnsito que manejan los registros de trnsito. Poco interesa si la naturaleza de la norma es sustantiva o procesal, por lo cual no es necesario que esta conducta deba regularse en el Cdigo de Procedimiento Civil. Por todo lo anterior, se declarar la constitucionalidad del inciso 2 del artculo 47 de la Ley 769 de 2002 respecto del cargo examinado, esto es, en relacin con la presunta vulneracin del principio de unidad de materia.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresin que sern fijadas por el Ministerio, contenida en el inciso 2 del artculo 9 de la Ley 769 de 2002.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el resto del aparte del inciso 2 del artculo 9 de la Ley 769 de 2002 acusado y que dice: y su sostenibilidad deber estar garantizada nicamente con el cobro de tarifas para el ingreso de datos y la expedicin de certificados de informacin.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2 del Artculo 47 de la Ley 769 de 2002, en cuanto su contenido normativo no viola el principio de unidad de materia.
Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERA
Magistrado
ALFREDO BELTRN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CRDOBA TRIVIO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME CORDOBA TRIVIO, no firma la presente sentencia por encontrarse en incapacidad mdica debidamente certificada.
MARTHA VICTORIA SCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaracin de voto a la Sentencia C-532/03
UNIDAD DE MATERIA-Rige a todo proyecto desde cuando es presentado y hasta las modificaciones en segundo debate/UNIDAD DE MATERIA-Parmetro para el control de constitucionalidad (Aclaracin de voto)
Referencia: expediente D-4356
Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 9 inciso 2 y 47 inciso 2 de la Ley 769 de 2002, por el cual se expide el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporacin, el suscrito Magistrado aclara el voto sobre el tema de unidad de materia; de acuerdo con el artculo 158 de la Constitucin, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y sern inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. De conformidad con esta norma desde el momento mismo en que se presenta un proyecto de ley queda determinado el mbito material del mismo, de modo, que cualquier modificacin o adicin al mismo debe respetar ese mbito material o estar en conexidad con l. Esta norma, rige a su vez la interpretacin del inciso segundo del artculo 160 de la Constitucin que permite durante el segundo debate en cada Cmara introducirle al proyecto las adiciones o modificaciones que juzguen necesarias, siempre y cuando estn dentro del mismo mbito material del proyecto inicial.
Es entonces, importante resaltar que el tema de unidad de materia rige a todo proyecto desde cuando es presentado hasta las modificaciones que se le hagan en el segundo debate y es un parmetro para el control de constitucionalidad que debe hacer la Corte Constitucional.
En los anteriores trminos dejo consignada la aclaracin de voto.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] As, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. lvaro Tafur Galvis, la Corte tambin se inhibi de conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 5 del Decreto 2700 de 1991, pues del estudio ms detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella.
[2] Sentencia C-504 de 1995; M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. La Corte se declar inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artculo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direccin General de Impuestos Nacionales, pues la acusacin carece de objeto, ya que alude a una disposicin no consagrada por el legislador.
[3] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mrito respecto de los artculos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor present cargos que se puedan predicar de normas jurdicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrn Sierra.
[4] Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
[5] Ver entre otras las sentencias C-1371 de 2000, M.P. lvaro Tafur Galvis y C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6] M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo (En esta ocasin la Corte declar inexequible el artculo 96 de la Ley 488 de 1998 que atribua al Gobierno Nacional la facultad de fijar las tasas para la tramitacin de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial al estado de la tcnica y al sistema nacional de normalizacin, certificacin y metrologa y a las actividades propias del INVIMA relacionadas con el control, inspeccin y vigilancia de los medicamentos, alimentos, cosmticos, productos varios e insumos. Considero la Corte que la norma acusada es abiertamente inconstitucional, pues, pese a la perentoria exigencia superior, al no sealar directamente el mtodo y el sistema previstos en el artculo 338 de la Constitucin Poltica, transfiere de manera incondicionada al Gobierno la atribucin de fijar las tarifas de unas tasas.)
[7] Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. (En esta sentencia la Corte unific su doctrina en torno a mtodo y sistema en materia de tributos, tasas y contribuciones).
[8] M.P. lvaro Tafur Galvis. (En esta sentencia la Corte al declarar la exequibilidad de algunos apartes de la Ley 505 de 1999, preciso que el sealamiento de los elementos y procedimientos que permitirn fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulacin detallada y rgida, pues se estara desconociendo la delegacin misma autorizada a las autoridades administrativas en el artculo 338 superior, antes citado. As, ese sealamiento legal deber hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza especfica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate.)
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Ver fundamento No. 14 de esta sentencia.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996. Ver tambin C-816 de 1999.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] Artculo 2. Definiciones. Para la aplicacin e interpretacin de este cdigo, se tendrn en cuenta las siguientes definiciones:
Acera o andn: Franja longitudinal de la va urbana, destinada exclusivamente a la circulacin de peatones, ubicada a los costados de sta.
Accesibilidad: Condicin esencial de los servicios pblicos que permite en cualquier espacio o ambiente exterior o interior el fcil disfrute de dicho servicio por parte de toda la poblacin.
Accidente de trnsito: Evento generalmente involuntario, generado al menos por un vehculo en movimiento, que causa daos a personas y bienes involucrados en l e igualmente afecta la normal circulacin de los vehculos que se movilizan por la va o vas comprendidas en el lugar o dentro de la zona de influencia del hecho.
(...)
Registro nacional automotor: Es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad, caractersticas y situacin jurdica de los vehculos automotores terrestres. En l se inscribir todo acto, o contrato providencia judicial, administrativa o arbitral, adjudicacin, modificacin, limitacin, gravamen, medida cautelar, traslacin o extincin del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre vehculos automotores terrestres para que surtan efectos ante las autoridades y ante terceros.
Registro terrestre automotor: Es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad, caractersticas y situacin jurdica de los vehculos automotores terrestres. En l se inscribir todo acto, o contrato providencia judicial, administrativa o arbitral, adjudicacin, modificacin, limitacin, gravamen, medida cautelar, traslacin o extincin del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre vehculos automotores terrestres para que surtan efectos ante las autoridades y ante terceros.
(...)
Zona de estacionamiento restringido: Parte de la va delimitada por autoridad competente en zonas adyacentes a instalaciones militares o de polica, teatros, bancos, hospitales, entidades oficiales y de socorro, iglesias, establecimientos industriales y comerciales, en la cual solo pueden estacionar los vehculos autorizados.
[14] Artculo 8. Registro nico Nacional de Trnsito, RUNT. El Ministerio de Transporte pondr en funcionamiento directamente o a travs de entidades pblicas o particulares el Registro nico Nacional de Trnsito, RUNT, en coordinacin total, permanente y obligatoria con todos los organismos de trnsito del pas. || El RUNT incorporar por lo menos los siguientes registros de informacin: || 1. Registro Nacional de Automotores. || 2. Registro Nacional de Conductores. || 3. Registro Nacional de Empresas de Transporte Pblico y Privado. || 4. Registro Nacional de Licencias de Trnsito. || 5. Registro Nacional de Infracciones de Trnsito. || 6. Registro Nacional de Centros de Enseanza Automovilstica. || 7. Registro Nacional de Seguros. || 8. Registro Nacional de personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas que prestan servicios al sector pblico. || 9. Registro Nacional de Remolques y Semirremolques. || 10. Registro Nacional de Accidentes de Trnsito. || Pargrafo 1. El Ministerio de Transporte tendr un plazo de dos (2) aos prorrogables por una sola vez por un trmino de un (1) ao, contados a partir de la fecha de promulgacin de este cdigo para poner en funcionamiento el RUNT para lo cual podr intervenir directamente o por quien reciba la autorizacin en cualquier organismo de trnsito con el fin de obtener la informacin correspondiente. || Pargrafo 2. En todos los organismos de trnsito y transporte existir una dependencia del RUNT. || Pargrafo 3. Los concesionarios, si los hay, debern reconocer, previa valoracin, los recursos invertidos en las bases de datos trados a valor presente, siempre y cuando les sean tiles para operar la concesin. || Pargrafo 4. Las concesiones establecidas en el presente artculo se debern otorgar siempre bajo el sistema de licitacin pblica, sin importar su cuanta. || Pargrafo 5. La autoridad competente en cada municipio o Distrito deber implementar una estrategia de actualizacin de los registros, para lo cual podr optar entre otros por el sistema de auto declaracin. || El propietario que no efecte la declaracin ser sancionado con multa de 2 salarios mnimos legales mensuales, adems de la imposibilidad de adelantar trmites en materia de Trnsito y Transporte ante cualquier organismo de trnsito del pas. || Los Organismos de Trnsito disearn el formato de auto declaracin con las instrucciones de diligenciamiento pertinentes, que ser suministrado al interesado sin costo alguno.
[15] Artculo 8. Registro nico Nacional de Trnsito, RUNT. El Ministerio de Transporte pondr en funcionamiento directamente o a travs de entidades pblicas o particulares el Registro nico Nacional de Trnsito, RUNT, en coordinacin total, permanente y obligatoria con todos los organismos de trnsito del pas.
El RUNT incorporar por lo menos los siguientes registros de informacin:
1. Registro Nacional de Automotores.
2. Registro Nacional de Conductores.
3. Registro Nacional de Empresas de Transporte Pblico y Privado.
4. Registro Nacional de Licencias de Trnsito.
5. Registro Nacional de Infracciones de Trnsito.
6. Registro Nacional de Centros de Enseanza Automovilstica.
7. Registro Nacional de Seguros.
8. Registro Nacional de personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas que prestan servicios al sector pblico.
9. Registro Nacional de Remolques y Semirremolques.
10. Registro Nacional de Accidentes de Trnsito.
Pargrafo 1. El Ministerio de Transporte tendr un plazo de dos (2) aos prorrogables por una sola vez por un trmino de un (1) ao, contados a partir de la fecha de promulgacin de este cdigo para poner en funcionamiento el RUNT para lo cual podr intervenir directamente o por quien reciba la autorizacin en cualquier organismo de trnsito con el fin de obtener la informacin correspondiente.
Pargrafo 2. En todos los organismos de trnsito y transporte existir una dependencia del RUNT.
Pargrafo 3. Los concesionarios, si los hay, debern reconocer, previa valoracin, los recursos invertidos en las bases de datos trados a valor presente, siempre y cuando les sean tiles para operar la concesin.
Pargrafo 4. Las concesiones establecidas en el presente artculo se debern otorgar siempre bajo el sistema de licitacin pblica, sin importar su cuanta.
Pargrafo 5. La autoridad competente en cada municipio o Distrito deber implementar una estrategia de actualizacin de los registros, para lo cual podr optar entre otros por el sistema de autodeclaracin.
El propietario que no efecte la declaracin ser sancionado con multa de 2 salarios mnimos legales mensuales, adems de la imposibilidad de adelantar trmites en materia de Trnsito y Transporte ante cualquier organismo de trnsito del pas.
Los Organismos de Trnsito disearn el formato de autodeclaracin con las instrucciones de diligenciamiento pertinentes, que ser suministrado al interesado sin costo alguno.
[16] Sentencia T-052 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. (En esta ocasin la Corte concedi a una persona la tutela de sus derechos de acceso a documentos pblicos, informacin y peticin vulnerados por una oficina de registro al establecer restricciones irrazonables y desproporcionadas a la consulta del folio de matrcula inmobiliaria. Dijo la Corte sobre el particular: La aplicacin ponderada y racional de la norma supone la armonizacin entre las atribuciones del organismo oficial para restringir los trminos de la consulta y el derecho de los particulares a "examinar todo el archivo de la Oficina", de manera que sin desconocer los derechos de los potenciales usuarios se evite la paralizacin o la grave interferencia de los servicios de registro. || No cabe duda, entonces, que la solucin que responde a los criterios inmediatamente sealados y que se juzga razonable y proporcionada, es la que se contrae a la posibilidad de ofrecer a los usuarios en la pantalla del computador o por otro medio adecuado, el nombre del propietario del inmueble, el nmero de matrcula inmobiliaria, los gravmenes que soporta el inmueble y las medidas cautelares registradas, con indicacin del juzgado de donde ellas provienen y el nombre del demandante. Obviamente, si el interesado requiere la informacin complementaria del folio de matricula, tales como linderos del inmueble, tradiciones de dominio anteriores a la ltima que figura en el mismo, etc., debe pagar el servicio correspondiente a la expedicin de la copia del folio. De esta manera se concilia, tanto el derecho a la consulta, como la eficacia y eficiencia del servicio pblico y el derecho de la oficina de registro a percibir el valor de la correspondiente tasa.
[17] Al respecto, pueden verse la sentencia C-023 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
[18] C-407 de 1994, M.P. Alejandro Martnez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martnez Caballero, C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-390 de 1996, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, C-187 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Daz, C-105 de 1997, M.P. Fabio Morn Daz, C-443 de 1997, M.P. Alejandro Martnez Caballero, C-897 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
[19] Corte Constitucional. Sentencia C-025/93 MP: Eduardo Cifuentes Muoz.
[20] Cfr. Sentencias C-501/01, C-540/01 y C-1144/01. En la primera de las sentencias citadas se afirm que el principio de unidad de materia se dirige a la racionalizacin del proceso legislativo en una triple dimensin: En primer lugar, mediante la inclusin de actos de control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas pues en razn de ese principio se les permite a los presidentes de las comisiones legislativas rechazar las iniciativas que incumplan ese principio. En segundo lugar, garantizando una deliberacin pblica y transparente en el proceso de formacin de la ley pues con ella se evita la aprobacin de normas no consideradas en los debates parlamentarios como escenarios de concrecin de la democracia. Y, en tercer lugar, por sus implicaciones directas sobre la intensidad del control constitucional pues impone la necesidad de mantener una relacin de equilibrio entre la materia de las leyes y el principio democrtico.
3 Sentencias C-390/96, C-435/96, 428/97 y 584/97, entre otras.
[22] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrn Sierra.
[23] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Crdoba Trivio.
[24] Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[25] M.P. Antonio Barrera Carbonell. (En esta ocasin la Corte declar exequible el artculo 16 de la ley 446 de 1997, en cuanto su contenido normativo no viola el principio de unidad de materia. Segn dicha disposicin dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administracin de Justicia, la valoracin de daos irrogados a las personas y a las cosas, atender los principios de reparacin integral y equidad y observar los criterios tcnicos actuariales. Tal precepto fue demandado por ser una norma de carcter sustancial que, segn el actor, no poda estar contenida en una ley que regula una materia de ndole procesal sin violar con ello el mandato de la unidad de materia consagrado en la Constitucin. La Corte rechaz el argumento del demandante al considerar que no se opone a la nocin de unidad de materia la circunstancia de que una ley pueda estar integrada por normas sustantivas y procesales, si ellas guardan entre s una conexidad temtica o teleolgica, en virtud de la cual todas ellas estn dirigidas a conseguir el desarrollo normativo del asunto u objeto material que constituye el meollo de la ley.