Sentencia C-041 de 2003 Corte Constitucional - Gestor Normativo - Función Pública

Sentencia C-041 de 2003 Corte Constitucional

Fecha de Expedición: 28 de enero de 2003

Fecha de Entrada en Vigencia: 28 de enero de 2003

Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
- Subtema: Definición

La noción de servicios públicos es amplia y comprende la categoría especial de los servicios públicos domiciliarios, los cuales la Corte ha definido como aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas.

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
- Subtema: Régimen Tarifario

El concepto de gratuidad de los servicios públicos ha sido abandonado en la Constitución y ha surgido para los particulares, la obligación de contribuir en el financiamiento de los gastos en que incurra el prestador del servicio. Para determinar los costos del servicio hay que tener en cuenta el valor del consumo de cada usuario, así como los aspectos económicos que involucran su cobertura y disponibilidad permanente para la eficiente prestación. Por ello la Carta prevé que sea la ley la que fije las competencias y responsabilidades en la prestación, su cobertura, calidad y financiación, así como el régimen tarifario, en el cual se tendrán en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos.

C-041-03 PROYECTO DE CIRCULACIN RESTRINGIDA

Sentencia C-041/03

 

 

SERVICIOS PUBLICOS EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

 

SERVICIOS PUBLICOS-Caractersticas constitucionales

 

En la Constitucin de 1991 los servicios pblicos se caracterizan por: (i) tener una connotacin eminentemente social, en tanto que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su prestacin debe ser eficiente; (ii) el rgimen jurdico al cual estarn sometidos es el que fije la ley; (iii) pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa o indirectamente, sino tambin por comunidades organizadas o por particulares; (iv) el Estado mantendr siempre su regulacin, control y vigilancia; (v) su rgimen tarifario consultar, adems de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribucin de ingresos; (vi) debern ser prestados directamente por los municipios, en tratndose de los servicios pblicos domiciliarios, cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades territoriales pueden conceder subsidios para las personas de menores ingresos.

 

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Prestacin eficiente por el Estado no implica prestacin directa

 

La nocin de servicios pblicos es amplia y comprende la categora especial de los servicios pblicos domiciliarios, sobre los cuales ya la Corte se ha ocupado en varias oportunidades y los ha definido como aquellos que se prestan a travs del sistema de redes fsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad especfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. Se caracterizan por tener un punto terminal definido, que son las viviendas o los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario la persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa.

 

SERVICIOS PUBLICOS-Garanta de prestacin eficiente por el Estado/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance de la garanta de prestacin eficiente por el Estado

 

En cabeza del Estado radica la obligacin de garantizar que la prestacin de los servicios pblicos sea eficiente, pero tal imperativo constitucional no puede llevarse hasta el extremo de afirmar que tenga que prestarlos directamente. La Constitucin no establece tal compromiso, pues prev la posibilidad de que los mismos sean prestados no slo por el Estado sino tambin por comunidades organizadas o por particulares. De manera tal que todos tienen igual vocacin. El Estado es el garante de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, pero no es directamente quien proporciona el bien o servicio respectivo, salvo cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio lo permitan y aconsejen y estn de por medio derechos fundamentales. El ente estatal debe garantizar que esa prestacin sea eficiente, es decir, que se asegure que las empresas que proporcionen el servicio lo hagan de manera eficiente, completa y atendiendo las necesidades bsicas de la poblacin. Para ello, tambin debe garantizar que dichas empresas recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con el fin de lograr una mayor competitividad, lo que se traduce en una mejor prestacin del servicio.

 

SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS POR PARTICULARES-Regulacin, vigilancia y control por el Estado

 

SERVICIOS PUBLICOS-Abandono del concepto de gratuidad/SERVICIOS PUBLICOS-Costos del servicio

 

REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fijacin por ley

 

REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar

 

SERVICIOS PUBLICOS-Carcter oneroso/SERVICIOS PUBLICOS-Costos fijos

 

Teniendo en cuenta que la prestacin del servicio ha de ser eficiente y que debe respetar los principios de solidaridad y universalidad, las empresas que proporcionan el bien o servicio no pueden trabajar a prdida, es decir, deben recuperar los costos en que incurran y asegurarse de obtener recursos para poder invertir en el mismo sector con el fin de tener unos mnimos beneficios que se traduzcan en mayor competitividad y mejores beneficios para los usuarios. De esa manera los costos fijos a los que alude la norma demandada, es decir los que reflejan los costos econmicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independiente del nivel de uso, hacen que el prestador del servicio reciba cierto dinero con el cual, dentro de la libre competencia, se logre que la empresa sea viable y garantice la disponibilidad permanente del servicio y su prestacin de manera eficiente.

 

TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Principios que debe atender

 

TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Subsidios

 

TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cargo fijo

 

Con el cargo fijo contemplado en el artculo impugnado el Estado no se despoja de su funcin de garantizar la prestacin eficiente de los servicios pblicos, pues la gratuidad de los servicios pblicos domiciliarios no est contemplada por el Constituyente de 1991 y adems dentro de los deberes de toda persona se encuentra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. La tarifa que se paga por la prestacin de un servicio pblico domiciliario est vinculada no slo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en condiciones de competitividad y est determinada por el beneficio que finalmente recibe el usuario. El slo hecho de que el prestador del servicio est disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son independientes del consumo real que se efecte. A juicio de la Corte, la norma acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no vulnera la Carta Poltica toda vez que tal concepto se ve reflejado en su propio beneficio, es decir en una prestacin eficiente y permanente del servicio.

 

REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fijacin por el legislador y determinacin de entidades competentes

 

COMISIONES DE REGULACION EN TARIFA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar en determinacin de costos fijos

 

Para determinar los costos fijos, especficamente en los dems servicios permanentes de que trata el segundo inciso del artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994, las comisiones de Regulacin deben tener en cuenta criterios tales como: 1. En el momento de realizar la regulacin de los costos fijos, no pueden derivar de un mismo hecho varios costos. Es claro que las comisiones no pueden contabilizar dos veces costos tales como la facturacin o la medicin, toda vez que stos podran ser entendidos como los gastos de administracin de que habla el segundo inciso del artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994. 2. Deben valorar y ponderar los intereses de los usuarios. Esto implica el deber de garantizar que los costos fijos constituyan el mnimo esfuerzo para los usuarios. 3. En el cargo por unidad de consumo es menester que se tenga en cuenta el consumo especfico, particularizado y determinable del usuario y del servicio que preste la empresa. 4. Los criterios deben estar concretamente definidos, es decir, no pueden ser vagos, generales y excesivamente amplios, sino que deben ser precisos y estrictos. 5. Resulta absolutamente necesario que las comisiones, antes de hacer la regulacin de los costos fijos, escuchen a los usuarios del servicio. La participacin directa de los consumidores es relevante para la toma de ese tipo de decisiones. Pero tal deber no se satisface nicamente con la sola participacin de voceros o de representantes de los usuarios de los servicios, sino que debe llegar hasta el punto de abrir espacios para que estos ltimos de manera directa expongan sus reclamos y sus puntos de vista respecto de los criterios que se van a adoptar.

 

 

 

Referencia: expediente D-4166

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994

 

Actor: Dagoberto Surez Sabogal

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO

 

 

 

Bogot, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil tres (2003).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artculo 241, numeral 4 de la Constitucin Poltica, y cumplidos todos los trmites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

en relacin con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho poltico, present el ciudadano Dagoberto Surez Sabogal contra el artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios, y se dictan otras disposiciones, publicada en el Diario Oficial N 41433 del 11 de julio de 1994.

 

 

I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

 

A continuacin se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposicin objeto de proceso:

 

 

LEY 142 DE 1994

(julio 11)

 

El Congreso de Colombia

 

DECRETA

(...)

Artculo 90. Elementos de las frmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulacin, podrn incluirse los siguientes cargos:

 

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos econmicos que varen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

 

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos econmicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

 

Se considerarn como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administracin, facturacin, medicin y los dems servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulacin, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solucin de continuidad y con eficiencia.

 

90.3. Un cargo por aportes de conexin el cual podr cubrir los costos involucrados en la conexin del usuario al servicio. Tambin podr cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperacin de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansin de costo mnimo. La frmula podr distribuir estos costos en alcuotas partes anuales.

 

El cobro de estos cargos en ningn caso podr contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestin ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

 

Las comisiones de regulacin siempre podrn disear y hacer pblicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseos ptimos de tarifas. Cualquier usuario podr exigir la aplicacin de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medicin necesarios.

 

 

II. LA DEMANDA

 

Manifiesta el demandante que la norma acusada es violatoria de los artculos 1, 2, 338 y 365 de la Carta Poltica.

 

Seala que es inherente a la finalidad social del Estado asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos a todos los habitantes del territorio colombiano, y se desconoce este fin y por ende los artculos referidos, cuando mediante la disposicin acusada se trasladan esas obligaciones a los ciudadanos con el cargo fijo o cargo bsico.

 

En su criterio, lo que de acuerdo con la Constitucin es un deber del Estado, se traspasa ahora a los ciudadanos y son stos los que tienen que garantizar la disponibilidad permanente de los servicios pblicos mediante el pago permanente, consecutivo y mensual de esos cargos fijos o bsicos.

 

Afirma que la norma, al establecer ese cargo fijo, desconoce el artculo 338 de la Constitucin, por cuanto el Congreso slo tiene competencia para imponer impuestos, tasas y contribuciones, y el cargo bsico no corresponde a ninguna de esas modalidades. Tal figura est diseada slo para transferir el rgimen de competencias y fines en la medida en que aquel fin del Estado se convierte en fin de sus asociados, al igual que aquel deber se transfiere a sus asociados en obligacin al tener que pagar por aquello a que el Estado est obligado.

 

A su juicio, la norma rie con el concepto de Estado social de Derecho pues los servicios pblicos estn a cargo de ste y no de los particulares, tan slo se le puede cobrar a los usuarios el consumo o el cargo por unidad de consumo del que habla el numeral 1 del artculo 90 de la Ley 142 de 1994.

 

 

III. INTERVENCIONES

 

1. Oscar Januario Bocanegra Ramrez, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, presenta escrito orientado a justificar la constitucionalidad del numeral 2 del artculo 90 de la Ley 142 de 1994.

 

Manifiesta que la determinacin de los niveles tarifarios y la escogencia de las estructuras tarifarias se hace buscando armonizar tanto el comportamiento de la demanda -capacidad de pago y crecimiento de la misma-, como la recuperacin de los costos por parte de quien presta el servicio, la rentabilidad razonable y el aseguramiento de la prestacin futura de los servicios.

 

Afirma que los costos en que incurre una empresa para prestar un determinado servicio pblico son de dos tipos: los costos fijos, que son aquellos que se causan independientemente de que se preste o no el servicio, tales como redes, equipos y edificios; y los costos variables, los cuales dependen del volumen de los servicios ofrecidos, y corresponden a los costos de operacin y mantenimiento, como mano de obra y materiales. Los primeros estn asociados con la disponibilidad del servicio y los segundos con su prestacin.

 

Asegura que la tarifa consiste en asignar esos componentes de los costos totales a las diferentes categoras de usuarios, para finalmente, de acuerdo con la demanda, determinar la tarifa para cada una de las categoras de usuarios. Seala que la estructura tarifaria de los servicios pblicos es el conjunto de los cargos que podr cobrar el comercializador al usuario final del servicio y que comprende un cargo variable o tarifa por unidad de servicio y un cargo fijo.

 

Para la fijacin de las tarifas se tiene en cuenta la capacidad de pago de los diferentes grupos de consumidores. Para ello -asegura-, en nuestro pas se acude al mtodo de clasificacin por estratos socioeconmicos y se tiene en cuenta el sistema de contribuciones y subsidios.

 

Segn dice, existen dos regmenes de tarifas: el de libertad regulada y el de libertad vigilada. El primero de ellos es el ms comn en Colombia y consiste en que la Comisin de Regulacin fija los criterios y la metodologa con arreglo a los cuales las empresas prestadoras del servicio pblico pueden determinar o modificar los precios mximos que cobrarn a los usuarios.

 

Esos regmenes tarifarios se basan en los principios de suficiencia, eficiencia y equidad, y tienen como principal objetivo la sostenibilidad de la prestacin del servicio.

 

En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante, asegura el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que de la lectura del artculo 365 de la Carta se desprende que es el Estado el que tiene el deber de garantizar la prestacin eficiente de los servicios pblicos. Y slo puede cumplir con esa funcin asegurando que las empresas que prestan los mismos recuperen sus costos y otorgando la posibilidad de realizar inversiones.

 

Sostiene que la Constitucin no consagra en cabeza del Estado la obligacin de prestar el servicio sino la garanta de que su prestacin sea eficiente.

 

Manifiesta que segn el artculo 367 de la Constitucin, la ley determinar las entidades competentes para fijar las tarifas. Tales entidades son las empresas de servicios pblicos, y esa fijacin se llevar a cabo dependiendo del rgimen de regulacin que establezca la Comisin de Regulacin.

 

Al respecto, afirma una vez que cada empresa de servicios pblicos determine sus costos particulares de prestacin del respectivo servicio pblico se podr determinar cul es la tarifa que puede aplicar al consumo total de cada uno de los usuarios finales, como quiera que la tarifa surge de las condiciones propias de cada empresa de servicios pblicos, calculada conforme con los criterios contenidos en el rgimen tarifario adoptado por el legislador y con la frmula tarifaria establecida por la comisin de regulacin respectiva.

 

Seala que el pas abandon la concepcin de gratuidad en la prestacin de los servicios pblicos y dio paso a la obligacin de los usuarios de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que se lleven a cabo en desarrollo de aqullos. As, cuando la norma dispone que los cargos de las frmulas tarifarias se compondrn de un cargo por unidad de consumo y otro por fijo, implica que al prestador del servicio se le deben reconocer todos los costos que se generan por el desarrollo de tal actividad.

 

No importa si el consumidor efecta o no consumos, pues el slo hecho de que el prestador del servicio est disponible para brindar el mismo genera un costo para la empresa, el cual no puede ser gratuito para el usuario. Se trata de dos valores distintos que corresponden a remuneraciones diferentes, pues uno es en el que incurre la empresa por estar disponible el servicio y el otro corresponde a los consumos reales que tengan lugar.

 

Finalmente, concluye que los servicios pblicos domiciliarios son una actividad de inters general.

 

2. El ciudadano Guillermo Obregn Gonzlez, obrando en su calidad de apoderado de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposicin acusada, toda vez que no desconoce la Constitucin. Por el contrario, es un claro desarrollo de los artculos 365 y 367 C.P.

 

Asegura que en la prestacin de los servicios pblicos se garantiza la libertad de empresa, e independientemente de quien los preste -ya sea el Estado o los particulares- los usuarios deben pagar un precio o tarifa con el fin de garantizar su financiacin, lo cual redunda en una prestacin eficiente. Precisamente con miras a lograr este objetivo el Estado mantendr de manera exclusiva la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios.

 

Manifiesta que el artculo 365 de la Carta no impone al Estado la obligacin de asumir las prestaciones econmicas de manera directa, es decir, los costos fijos que demande la prestacin del servicio. Al Estado le corresponde asegurar que las empresas de servicios pblicos sean viables financieramente. Su deber consiste en crear condiciones de mercado que permitan a los prestadores del servicio operar en condiciones tales que puedan brindar a los usuarios una continua, segura y buena calidad del mismo, lo que se traduce en que el servicio que se preste sea eficiente.

 

El cobro del cargo fijo es una remuneracin va tarifa de aquellos costos en que incurre el prestador del servicio para garantizar su prestacin continua y eficiente, pues es claro que se generan costos independientes del consumo del servicio, tales como la lectura, la facturacin, impresin, la revisin de instalacin y la atencin al pblico, entre otros. Lo mnimo que puede asegurar el Estado es que se recuperen va tarifa los costos relativos a la disponibilidad del servicio.

 

Sostiene que el concepto de cargo fijo no es desconocido en nuestro rgimen econmico, pues en el sistema financiero, por ejemplo, se reconoce a las entidades una remuneracin fija por los costos de manejo de tarjetas de crdito, conocida como cuota de manejo, la cual est destinada a hacer posible que el servicio est disponible cuando el cliente lo requiera.

 

Afirma que la Corte Constitucional ha sostenido que el criterio de costos es soporte esencial del sistema tarifario y que ese criterio busca garantizar la suficiencia financiera de los prestadores del servicio, sin la cual no se garantizara el acceso universal a los usuarios.

 

Para concluir, el apoderado de la Superintendencia hace una referencia al tratamiento regulatorio de cada sector de los servicios pblicos domiciliarios, en donde se advierte la existencia de cargos fijos y la facultad de las comisiones de Regulacin para incluir dentro de las frmulas tarifarias su cobro.

 

3. El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Juan Dios Bravo Gonzlez, considera que la norma acusada es exequible en cuanto no quebranta el artculo 338 de la Carta Poltica.

 

Sostiene que la Constitucin no contempla que los servicios pblicos domiciliarios deban prestarse de manera gratuita ni tampoco a prdida. Lo que se busca es que existan entidades slidas que compitan dentro del marco de una regulacin especial y que sean escogidas por los propios usuarios segn la calidad del servicio que presten. Ese precio que se paga encuentra su razn de ser en el hecho de que la prestacin adecuada y eficiente del servicio implica que el prestador del mismo cuente con una infraestructura apta para tal fin y existen costos que no siempre estn relacionados con el volumen del servicio prestado o consumido. Los servicios pblicos, con contadas excepciones, son onerosos y los usuarios tienen la obligacin de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.

 

Manifiesta que lo que pagan los usuarios de un servicio pblico de esa naturaleza por su prestacin es un precio, no una prestacin de carcter tributario, aunque s tendran tal carcter los mayores valores que pagan los usuarios de los estratos 5 y 6 y los de los predios industriales y comerciales para subsidiar los estratos 1, 2 y 3, de conformidad con el artculo 89 de la Ley 142 de 1994.

 

Finalmente, asegura que de la lectura de los artculos 367 y 368 de la Carta se desprende que el Congreso tiene competencia para expedir una norma como la ahora demandada.

 

4. La ciudadana Ana Luisa Fernanda Tovar Pulecio, actuando en nombre y representacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, presenta escrito mediante el cual solicita a la Corte que declare ajustada a la Constitucin la disposicin acusada.

 

Teniendo en cuenta que su escrito fue presentado en forma extempornea y toda vez que dentro del trmino de fijacin en lista haba intervenido el ciudadano Oscar Januario Bocanegra Ramrez, en su calidad de apoderado de esa Cartera, la Corporacin se abstendr de relatar su contenido.

 

 

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

 

El Procurador General de la Nacin solicita a la Corte que declare exequible el numeral 2 del artculo 90 de la Ley 142 de 1994. En su criterio, los servicios pblicos constituyen uno de los mecanismos para cumplir con los cometidos estatales sealados en el artculo 2 de la Carta Poltica.

 

Sostiene que conforme a lo dispuesto en el artculo 365 ibdem, el Estado tiene el deber de asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos a todos los habitantes, pero en manera alguna ese precepto constitucional implica que dicha prestacin se haga a ttulo gratuito. La tesis de la gratuidad ha sido revaluada y slo se puede predicar, aunque no plenamente, respecto de la justicia y la educacin.

 

Asegura que si bien es cierto los servicios pblicos son onerosos, ello no implica que quien no tenga los recursos suficientes est privado de su prestacin, pues para ello la Constitucin dispuso la posibilidad de conceder subsidios (art. 366).

 

A su juicio, esa prestacin eficiente implica que el usuario debe asumir unos costos por la simple prestacin del servicio, adicionales a los reales del consumo. La empresa respectiva est obligada a prestar el servicio con calidad y continuidad, lo cual no se logra sino con el concurso de todos los que intervienen en esa relacin.

 

Manifiesta el Jefe del Ministerio Pblico que entre el usuario y la empresa que presta el servicio surge una relacin de la cual se derivan derechos y deberes para ambas partes. Seala que los servicios pblicos generan costos, los cuales deben ser asumidos por los usuarios dentro de los conceptos de justicia, equidad, solidaridad y redistribucin del ingreso. La tarifa constituye el precio del servicio y es determinante para poder acceder a los servicios pblicos. Aqulla incluye los costos en que se incurri para llevar hasta el consumidor el servicio pblico domiciliario.

 

Afirma que teniendo en cuenta que la Constitucin no precis la forma en que debe hacerse el reparto de costos y beneficios entre los usuarios, es el legislador quien con sujecin a los principios de justicia y equidad debe determinar tales criterios. As las cosas, dichos costos se clasifican en costos variables o los que dependen del volumen ofrecido, y los costos fijos, que se refieren a la permanencia del servicio y no dependen de la prestacin directa del mismo. Una vez hecho lo anterior, se procede a fijar la tarifa.

 

Seala que los cargos fijos de que habla la norma garantizan la permanencia y eficiencia de los servicios pblicos que estn a cargo del Estado, pero de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 95, numeral 9, y 367 de la Constitucin, son los usuarios los que deben asumir ese costo. Tales cargos bsicos deben obedecer a criterios de solidaridad y redistribucin de los ingresos, para lo cual deben las entidades pblicas autorizadas por la ley disear un esquema que atienda los conceptos de justicia, equidad y progresividad.

 

En cuanto a la presunta vulneracin del artculo 338 de la Carta, alegada por el demandante, afirma que las tasas hacen parte de lo que en forma genrica denomina la Constitucin contribuciones fiscales o tributos. Las tasas son una recuperacin total o parcial de los costos que genera la prestacin del servicio pblico y con ellas se autofinancia el servicio mediante la remuneracin que se paga a la entidad que lo presta.

 

Aclara que toda tasa implica una erogacin decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es la prestacin de un servicio pblico especfico y el fin que persigue la tasa es la financiacin del servicio pblico que se suministra.

 

Manifiesta que la Carta confiere competencia a las corporaciones pblicas para establecer tributos y, de acuerdo con el artculo 150, numeral 12, de la Carta, el Congreso ejerce su facultad impositiva al definir, en materia de tarifas y tasas, el sistema y el mtodo para deducir los costos. As las cosas, seala que el legislador ordinario no es el llamado a determinar las tarifas de los servicios pblicos, pues ello le corresponde al organismo especializado en el asunto, tal como lo dispone el artculo 367 ibdem.

 

De acuerdo con lo anterior, concluye que el cargo fijo que contempla la norma demandada es admisible en la medida en que es establecido por el Congreso en ejercicio de su facultad constitucional, que le permite imponer y determinar el alcance de los tributos.

 

 

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION

 

1. Cuestin a resolver

 

Para el actor se vulneran los artculos 1, 2, 338 y 365 de la Constitucin por cuanto a travs del cargo fijo, consagrado en el artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994, el Estado est trasladando una funcin que le es propia -la de asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos- a los particulares, olvidando que los servicios pblicos estn a su cargo y no de estos ltimos. As mismo, argumenta que el Congreso slo tiene competencia para imponer impuestos, tasas y contribuciones, y el cargo fijo no hace parte de ninguno de ellos.

 

Debe la Corte determinar cul es el papel que, en materia de servicios pblicos, le impuso el Constituyente al Estado y si el cargo fijo que la norma impone a los usuarios del servicio pblico domiciliario implica el traslado de funciones por parte del ente estatal a los particulares. Igualmente, debe establecer si el legislador tiene o no competencia para imponer la obligacin de pagar dicho cargo fijo.

 

2. Los servicios pblicos en el Estado social de Derecho

 

La concepcin del Estado social de Derecho (art. 1 C.P.) comporta el cumplimiento de ciertos fines en cabeza de la organizacin estatal orientados a servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Poltica (art. 2 C.P.). Tales propsitos conllevan a que las actuaciones del Estado estn enderezadas a cubrir necesidades bsicas insatisfechas y a garantizar las mnimas condiciones para que la existencia del hombre sea acorde con su dignidad humana.

 

Dentro de ese contexto el Constituyente otorg especial importancia a los servicios pblicos al establecer que los mismos son inherentes a la finalidad social del Estado y consagr dentro de los deberes de ste el de asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365 C.P.). El Captulo 5 del Ttulo XII de la Carta se ocupa del tema de los servicios pblicos y de su estrecha relacin con el Estado social de Derecho, de tal forma que no se puede concebir la existencia de ste sin que dentro de sus tareas se encuentre la de garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, a travs de una prestacin eficiente y oportuna de los servicios pblicos.

 

As las cosas, en la Constitucin de 1991 los servicios pblicos se caracterizan por: (i) tener una connotacin eminentemente social, en tanto que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su prestacin debe ser eficiente[1]; (ii) el rgimen jurdico al cual estarn sometidos es el que fije la ley; (iii) pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa o indirectamente, sino tambin por comunidades organizadas o por particulares; (iv) el Estado mantendr siempre su regulacin, control y vigilancia; (v) su rgimen tarifario consultar, adems de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribucin de ingresos; (vi) debern ser prestados directamente por los municipios, en tratndose de los servicios pblicos domiciliarios, cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades territoriales pueden conceder subsidios para las personas de menores ingresos.

 

3. Los servicios pblicos domiciliarios. El deber constitucional del Estado de garantizar su prestacin eficiente no implica su prestacin directa

 

La nocin de servicios pblicos es amplia y comprende la categora especial de los servicios pblicos domiciliarios, sobre los cuales ya la Corte se ha ocupado en varias oportunidades y los ha definido como aquellos que se prestan a travs del sistema de redes fsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad especfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas[2].

 

Los servicios pblicos domiciliarios se caracterizan, entonces, por tener un punto terminal definido, que son las viviendas o los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario la persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa[3].

 

Ahora bien, en cabeza del Estado radica la obligacin de garantizar que la prestacin de los servicios pblicos sea eficiente, pero tal imperativo constitucional no puede llevarse hasta el extremo de afirmar que tenga que prestarlos directamente. La Constitucin no establece tal compromiso, pues prev la posibilidad de que los mismos sean prestados no slo por el Estado sino tambin por comunidades organizadas o por particulares (art. 365 C.P.). De manera tal que todos tienen igual vocacin.

 

Precisamente, atendiendo dicho presupuesto, la Ley 142 de 1994 contempl en su artculo 10 el derecho de las personas a organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, las cuales deben cumplir con los requisitos all sealados. Tal previsin es un reflejo del principio de participacin y de la libre actividad econmica e iniciativa privada, garantizadas en el artculo 333 de la Carta, dentro de los lmites del bien comn[4].

 

No obstante, hay que destacar que cuando son los particulares los que proporcionan el bien o servicio, deben estar siempre bajo la regulacin, vigilancia y control del Estado, pues la Constitucin le atribuy una competencia general en dicha materia (art. 365 C.P.). Lo anterior por cuanto la economa se encuentra bajo la direccin general del Estado y por ello las distintas actividades en ese mbito, entre las cuales se encuentra la prestacin de los servicios pblicos, son objeto de su intervencin para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano (art. 334 C.P.)[5].

 

As las cosas, resulta claro que el Estado es el garante de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, pero no es directamente quien proporciona el bien o servicio respectivo, salvo cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio lo permitan y aconsejen y estn de por medio derechos fundamentales (arts. 367 C.P. y 6 de la Ley 142 de 1994).

 

En efecto, el ente estatal debe garantizar que esa prestacin sea eficiente, es decir, que se asegure que las empresas que proporcionen el servicio lo hagan de manera eficiente, completa y atendiendo las necesidades bsicas de la poblacin. Para ello, tambin debe garantizar que dichas empresas recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con el fin de lograr una mayor competitividad, lo que se traduce en una mejor prestacin del servicio.

 

El concepto de gratuidad de los servicios pblicos ha sido abandonado en la Constitucin Poltica de 1991 (art. 367) y ha surgido, en cabeza de los particulares, la obligacin de contribuir en el financiamiento de los gastos en que incurra el prestador del servicio dentro de los criterios de justicia y equidad (arts. 95, 367, 368 y 369 C.P.). Para determinar los costos del servicio hay que tener en cuenta una serie de factores que incluyen no slo el valor del consumo de cada usuario sino tambin los aspectos econmicos que involucran su cobertura y disponibilidad permanente de manera tal que la prestacin sea eficiente. Precisamente con tal fin la Constitucin prev que sea la ley la que fije no slo las competencias y responsabilidades en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, sino el rgimen tarifario, en el cual se tendrn en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribucin de ingresos.

 

Sobre el carcter oneroso de los servicios pblicos, es importante recordar lo que la Corte dijo al respecto:

 

"El tema de los servicios pblicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinin colectiva, sobre todo despus del abandono del concepto de servicios pblicos gratuitos que tantas expectativas caus en los comienzos del Estado Social de Derecho. Hoy en da esa gratuidad ha sido abandonada quedando superstite en pocos servicios como la Justicia (Artculo 229 C.N.) o la educacin (Artculo 67 C.N.), o la salud (Artculos 49 y 50 C.N.), de manera ms o menos parcial. Actualmente los servicios pblicos son onerosos, surgiendo la obligacin para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (Numeral 8, Artculo 95 y Artculo 368 ibidem)".

 

"La determinacin de los costos de los servicios, implica la evaluacin de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestacin hasta la eficiencia y clasificacin de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo de un pas, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energa elctrica, medios de comunicacin, etc., se aprecia la dimensin del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social que se encuentran en el origen y justificacin de la organizacin de los servicios pblicos"[6].

 

Teniendo en cuenta que la prestacin del servicio ha de ser eficiente y que debe respetar los principios de solidaridad y universalidad, las empresas que proporcionan el bien o servicio no pueden trabajar a prdida, es decir, deben recuperar los costos en que incurran y asegurarse de obtener recursos para poder invertir en el mismo sector con el fin de tener unos mnimos beneficios que se traduzcan en mayor competitividad y mejores beneficios para los usuarios. De esa manera los costos fijos a los que alude la norma demandada, es decir los que reflejan los costos econmicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independiente del nivel de uso, hacen que el prestador del servicio reciba cierto dinero con el cual, dentro de la libre competencia, se logre que la empresa sea viable y garantice la disponibilidad permanente del servicio y su prestacin de manera eficiente (art. 333 C.P.).

 

Atendiendo tales previsiones el artculo 128 de la Ley 142 de 1994 dispuso que la empresa presta los servicios pblicos al usuario a cambio de un precio, el cual se determina de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley. Ese precio no tiene una finalidad tributaria sino tcnica y operativa. De tal forma que las tarifas deben atender a los principios de eficiencia econmica y suficiencia financiera y deben reflejar, por tanto, los costos y gastos propios de la operacin[7]. No obstante y con el fin de hacer efectivo el principio de solidaridad, se prev la posibilidad de que la Nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas concedan subsidios en sus respectivos presupuestos, con el propsito de que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios.

 

De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que con el cargo fijo contemplado en el artculo impugnado el Estado no se despoja de su funcin de garantizar la prestacin eficiente de los servicios pblicos, pues la gratuidad de los servicios pblicos domiciliarios no est contemplada por el Constituyente de 1991 y adems dentro de los deberes de toda persona se encuentra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. La tarifa que se paga por la prestacin de un servicio pblico domiciliario est vinculada no slo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en condiciones de competitividad y est determinada por el beneficio que finalmente recibe el usuario. El slo hecho de que el prestador del servicio est disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son independientes del consumo real que se efecte. A juicio de la Corte, la norma acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no vulnera la Carta Poltica toda vez que tal concepto se ve reflejado en su propio beneficio, es decir en una prestacin eficiente y permanente del servicio.

 

Por otro lado, al contrario de lo expuesto por el demandante, para la Corte es claro que el Congreso s est facultado por la Constitucin (arts. 150 -numeral 3- y 367 C.P.) para fijar el rgimen tarifario de los servicios pblicos domiciliarios y para determinar las entidades competentes para fijar las tarifas. En materia de servicios pblicos domiciliarios fue directamente el Constituyente quien defiri tal competencia en el legislador y en ejercicio de esa facultad puede, como en efecto lo ha hecho, determinar cules son los elementos de las frmulas tarifarias y cules los cargos que pueden incluirse. Siempre, teniendo en cuenta, adems de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribucin de ingresos. Precisamente la Ley 142 de 1994 dispone que las comisiones de Regulacin son las llamadas a establecer las tarifas, de acuerdo con las previsiones que all se consagran y respetando los principios que en la materia consagr la Constitucin.

 

Se declarar, entonces, la constitucionalidad de la disposicin acusada en cuanto no contraviene los artculos 1, 2, 338 y 365 de la Carta Poltica.

 

Por ltimo, la Sala considera necesario reiterar que el rgimen tarifario, conforme a lo dispuesto por el artculo 367 de la Carta Poltica, debe consultar no slo criterios de costos sino tambin de solidaridad, y que, segn el artculo 73 de la Ley 142 de 1994, las comisiones de Regulacin tienen como finalidad promover la libre competencia y regular los monopolios, en orden a una prestacin eficiente de los servicios pblicos. En cumplimiento de esos objetivos, tales rganos deben asegurar la calidad de los servicios, evitar conductas arbitrarias de los prestadores del servicio y defender los derechos de los usuarios.

 

De acuerdo con lo anterior, para determinar los costos fijos, especficamente en los dems servicios permanentes de que trata el segundo inciso del artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994, las comisiones de Regulacin deben tener en cuenta criterios tales como:

 

1. En el momento de realizar la regulacin de los costos fijos, no pueden derivar de un mismo hecho varios costos. Es claro que las comisiones no pueden contabilizar dos veces costos tales como la facturacin o la medicin, toda vez que stos podran ser entendidos como los gastos de administracin de que habla el segundo inciso del artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994.

 

2. Deben valorar y ponderar los intereses de los usuarios. Esto implica el deber de garantizar que los costos fijos constituyan el mnimo esfuerzo para los usuarios.

 

3. En el cargo por unidad de consumo es menester que se tenga en cuenta el consumo especfico, particularizado y determinable del usuario y del servicio que preste la empresa.

 

4. Los criterios deben estar concretamente definidos, es decir, no pueden ser vagos, generales y excesivamente amplios, sino que deben ser precisos y estrictos.

 

5. Resulta absolutamente necesario que las comisiones, antes de hacer la regulacin de los costos fijos, escuchen a los usuarios del servicio. La participacin directa de los consumidores es relevante para la toma de ese tipo de decisiones. Pero tal deber no se satisface nicamente con la sola participacin de voceros o de representantes de los usuarios de los servicios, sino que debe llegar hasta el punto de abrir espacios para que estos ltimos de manera directa expongan sus reclamos y sus puntos de vista respecto de los criterios que se van a adoptar.

 

 

DECISIN

 

En mrito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

 

 

RESUELVE:

 

Declarar EXEQUIBLE, pero slo por los cargos analizados en esta Sentencia, el artculo 90.2 de la Ley 142 de 1994.

 

Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

 

 

 

 

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Presidente

 

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERA

Magistrado

 

 

 

 

ALFREDO BELTRN SIERRA

Magistrado

 

 

 

 

MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

 

JAIME CRDOBA TRIVIO

Magistrado

 

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

 

CLARA INS VARGAS HERNNDEZ

Magistrada

 

 

 

 

LVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General (e)

 

 

 

 

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

HACE CONSTAR:

 

Que el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso debidamente autorizado por la Sala Plena.

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretario General (e)

[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-389 del 22 de mayo de 2002 (M.P. Clara Ins Vargas Hernndez).

[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-578 del 3 de noviembre de 1992 (M.P. Alejandro Martnez Caballero).

[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-578 de 1992, ya citada.

[4] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1162 del 6 de septiembre de 2000 (M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo).

[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-444 del 26 de agosto de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

[6] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-580 del 5 de noviembre de 1992 (M.P. Fabio Morn Daz).

[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-252 del 28 de mayo de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz).