Sentencia C-571 de 2017 Corte Constitucional - Gestor Normativo - Función Pública

Sentencia C-571 de 2017 Corte Constitucional

Fecha de Expedición: 13 de septiembre de 2017

Fecha de Entrada en Vigencia:

Medio de Publicación:

BIENESTAR SOCIAL
- Subtema: Cajas de Compensación Familiar

La Corte Constitucional analiza la constitucionalidad de los artículos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 "Por medio del cual se crea el mecanismo de protección al cesante". Se discute acerca del requisito de tiempo de cotización a las Cajas de Compensación Familiar para acceder al Mecanismo de Protección al Cesante de los trabajadores dependientes e independientes. Declarando su exequibilidad

C-571-17

Sentencia C-571/17

 

 

MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Campo de aplicacin y requisitos para acceder a beneficios

 

 

Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurdico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de proteccin social, especficamente al Mecanismo de Proteccin al Cesante, vulner el legislador el derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin Poltica) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensacin familiar para los trabajadores dependientes y los independientes? Para resolver este problema jurdico, la Corte: (i) explica el contenido del derecho a la igualdad y la metodologa utilizada para evaluar su eventual vulneracin y (ii) el sistema de proteccin social, en el cual se enmarca el Mecanismo de Proteccin al Cesante y afirm que no hay cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que procede a declarar su constitucionalidad.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violacin 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicacin del principio pro actione 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre pronunciamiento de fondo a pesar de ausencia de criterio de comparacin o tertium comparationis

DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD-Consagracin en la Constitucin Poltica e instrumentos internacionales/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Reglas/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas

El derecho a la igualdad est previsto en el artculo 13 de la Constitucin Poltica, as como en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artculo 93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad. De este derecho se desprenden dos mandatos bsicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho dismiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparacin entre dos personas o grupos de personas. Para determinar con mayor precisin el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningn elemento en comn; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idnticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean ms relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean ms relevantes que las similitudes. Con el propsito de determinar cundo se presenta alguna de las hiptesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de anlisis. Primero, se debe establecer el criterio de comparacin (tambin denominado tertium comparationis). Segundo, se debe definir si en el plano fctico y en el plano jurdico existe realmente un trato igual o diferenciado. As, una vez establecido el criterio de comparacin, debe verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad el cargo por vulneracin del derecho a la igualdad parte de una indebida comprensin o interpretacin de lo que establece la medida analizada. De este juicio pueden entonces desprenderse dos hiptesis: o los grupos o personas no son comparables a la luz del criterio de comparacin y, en consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectacin prima facie del derecho a la igualdad. Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada, anlisis que vara, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como propsito salvaguardar el principio democrtico y la separacin de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona (artculos 1, 5 y 113 de la Constitucin, respectivamente). En este sentido, la Corte ha sealado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los casos. De no proceder as (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad en el anlisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes rganos del Estado, al igual que las posibilidades de actuacin de los particulares en ejercicio de la libre iniciativa privada, podran resultar anuladas o afectadas gravemente. Ello se debe a que, en ltimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciacin prevista por la medida analizada es o no proporcional. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este anlisis, a saber: leve, intermedia y estricta. () En cada caso deber el juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente establecidos.

 

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad

La jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este anlisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuacin: (i) Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separacin de poderes y el principio democrtico, representando el mbito de intervencin menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia especfica definida en cabeza de un rgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones econmicas, tributarias o de poltica internacional; o del anlisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciacin que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la licitud de la medida, tiene como propsito analizar dos cuestiones: (i) si determinada distincin medida- persigue una finalidad constitucional legtima o no prohibida por la Constitucin. En caso de ser ello as, se requiere adems establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idneo para alcanzar la finalidad identificada. (ii) Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectacin a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminacin inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad est compuesto tambin de dos pasos analticos, orientados a determinar (i) si la distincin prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propsito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad. (iii) Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciacin que se estudia utiliza una categora sospechosa (como aquellas mencionadas en el artculo 13 de la Constitucin a modo de prohibiciones); cuando implica la afectacin de los derechos de personas en condicin de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representacin o participacin de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectacin de los derechos de minoras insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental. Este anlisis, el ms riguroso, tiene como propsito determinar (i) si la distincin prevista en la medida analizada persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distincin es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distincin es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales.

 

SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Definicin/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Relacin/PROTECCION SOCIAL-Concepto/SEGURIDAD SOCIAL-Concepto/PROTECCION SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL-Diferencias

La Corte, en distintas oportunidades, ha estudiado la configuracin del sistema de proteccin social y ha establecido sus diferencias con el sistema de seguridad social. La primera ocasin en la que tuvo la ocasin de pronunciarse en este sentido fue la sentencia C-038 de 2004, en la que se demandaba el artculo 1 de la Ley 789 de 2002 con el argumento de que la definicin de proteccin social all prevista no era coherente con la definicin de seguridad social. En esa ocasin la Corte rechaz el cargo, limitndose a sealar que el hecho de que el artculo 1 de la Ley 789 de 2002 haya eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no representa un cargo de constitucionalidad que pueda prosperar, pues el Legislador mantiene su libertad de configuracin en este campo. En esta sentencia la Corte argument que el legislador tiene la potestad de regular el sistema de seguridad social, siempre que se limite a los principios constitucionales que regulan la seguridad social. Ms adelante, en la sentencia C-834 de 2007, la Corte precis con mayor detalle la relacin entre el sistema de proteccin social y el de seguridad social. En esa ocasin analiz una expresin del artculo 1 de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los beneficios del sistema de proteccin social estaran limitados a favor de los nacionales colombianos. En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia reitera que el concepto de proteccin social que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de seguridad social, sin que por ello sea contrario al artculo 48 Superior. La Corte ha indicado tambin que al analizar los beneficios del sistema de proteccin social debe tenerse en cuenta el principio de progresividad, el cual puede permitir que se limiten determinados beneficios en atencin al tipo de vinculacin contractual del trabajador. Al respecto, en la sentencia C-440 de 2011, que tambin reiter las diferencias entre proteccin social y seguridad social, adicionalmente, la Corte consider ajustado a la Constitucin que se limitara el reconocimiento del subsidio monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta prestacin debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de Compensacin Familiar. En esa ocasin, la Corte distingui entre lo que poda ser una aspiracin deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliacin de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiracin legtima, aunque no debe considerrsela una exigencia constitucional. () En esta misma sentencia, la Corte consider razonable que la obligatoriedad de los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores dependientes, pues haberlo ampliado a los independientes hubiera implicado la imposicin de un deber de solidaridad que resultara desproporcionado. Sustenta la Corte su argumentacin, en los antecedentes del SSF, el cual opera en Colombia, como una prestacin laboral, a cargo de los empleadores, mediante un sistema de recaudo y reparto a travs de las cajas de compensacin familiar. Se desenvuelve dentro del contrato de trabajo, como una prestacin obligatoria, establecida en la ley con un componente de solidaridad orientado a brindar proteccin especial a los trabajadores de ms bajos ingresos, en funcin de las personas que tengan a cargo. Segn lo sealado anteriormente, es posible concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el sistema de proteccin social, el legislador puede otorgar beneficios especficos a grupos de sujetos, pues su intencin es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situacin especialmente vulnerable, diferenciacin que por lo dems se sustenta en los conceptos de proteccin social y seguridad social. Sobre la base de este entendimiento, le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneracin al derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin).

 

MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Requisitos de acceso diferenciado para trabajadores dependientes e independientes

La norma que se analiza establece algunos requisitos de acceso a los beneficios previstos en el Mecanismo de Proteccin al Cesante. En efecto, las disposiciones demandadas establecen que podrn acceder a los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante los desempleados que cumplan, entre otras, las siguientes condiciones: (i) quienes como trabajadores dependientes hubieran cotizado a Cajas de Compensacin Familiar por lo menos un (1) ao de forma continua o discontinua durante los ltimos tres (3) aos; o (ii) quienes como trabajadores independientes hubieran cotizado a Cajas de Compensacin Familiar por lo menos dos (2) aos de forma continua o discontinua durante los ltimos tres (3) aos.

 

MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Elementos

 

SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Amplio margen de configuracin legislativa

 

La Corte ha reconocido un amplio margen de configuracin al legislador para regular el sistema de proteccin social, ya que ha considerado que el mismo se enmarca dentro de los siguientes aspectos: (i) Conveniencia de ampliar el alcance del SSF, que cobija la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, a un conjunto de prestaciones que se haba creado exclusivamente para el mbito de la relacin laboral, beneficiando nicamente a los trabajadores dependientes. En este caso, se evidencia en la Ley 1636 de 2013 un desarrollo de este propsito al brindar a los trabajadores independientes los medios adecuados para mitigar los efectos del desempleo, a los que no tenan acceso anteriormente. En virtud de esta ley, aquellos trabajadores dependientes o independientes que hubiesen realizado aportes a las Cajas de Compensacin Familiar podrn acceder a un beneficio que antes estaba fuera de su alcance; y (ii) No es contrario a la Constitucin y la ley permitir que los trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las Cajas de Compensacin Familiar, para acceder a algunos beneficios ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de Compensacin Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de haber impuesto un deber de cotizacin, esto hubiera implicado la imposicin de un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que resultara desproporcionado.

 

RELACIONES CONTRACTUALES CIVILES Y COMERCIALES Y EL CONTRATO DE TRABAJO-Diferenciacin

Se evidencia que el sustento normativo del rgimen jurdico laboral se ubic en el artculo 53 Superior, el cual no tiene aplicacin en relaciones contractuales originadas en vnculos civiles y comerciales. () Por una parte, si bien las relaciones laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonoma privada, tales como la libertad de seleccin, de configuracin y de conclusin, dichas relaciones se enmarcan en trminos del artculo 53 Superior en el estatuto de trabajo o Cdigo Sustantivo del Trabajo, en lnea con el mandato constitucional propio de garantizar ciertos mnimos en dicha relacin de subordinacin entre empleado y empleador. Por otra parte, el rgimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la relacin marcadamente autnoma o no subordinada de una de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonoma privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos en los que la nominacin civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relacin laboral, misma que deber ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el artculo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o dependientes y cuyo rgimen, como as lo ha explicado la Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica (artculo 14 de la Constitucin), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artculo 16 de la Constitucin), en el derecho a la propiedad privada (artculo 58 de la Constitucin), en la libertad de asociacin (artculos 38 y 39 de la Constitucin) y en la libertad econmica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (artculo 333 de la Constitucin), normas que les confieren a los asociados la potestad de crear, modificar y extinguir relaciones jurdicas. De lo anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus propios intereses, expresndose no solo en relacin con las decisiones ms personales, sino tambin en las que se toman en contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales, gremiales o mercantiles. En ese orden, la autonoma privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su decisin se derivan. La libertad de obrar o actuar por s mismo permite a las personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata. Con fundamento en ello, () las personas pueden configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden pblico de direccin y proteccin, la prohibicin de abuso del derecho, as como el deber de respeto de los derechos fundamentales.

 

TRABAJADOR DEPENDIENTE E INDEPENDIENTE-Definiciones

 

De conformidad con lo previsto en el artculo 23 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, debe entenderse por trabajador dependiente a la persona que, (i) en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada empleador); (ii) se encuentra bajo la continua subordinacin o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como retribucin del servicio. Por su parte, por trabajador independiente se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato regulado en el artculo 23 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relacin jurdica se rige por otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definicin de los trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente: Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relacin o relaciones jurdicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonoma, sin encontrarse sujetos a poder jurdico de subordinacin o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad

 

TRABAJADORES DEPENDIENTES E INDEPENDIENTES-Diferencias

 

La Corte Constitucional ha afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinacin. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero est sujeto a los horarios y a las rdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con independencia y autonoma para ejercer sus labores, por cuanto est sujeto exclusivamente a la ejecucin del objeto contractual dentro del plazo fijado, y segn las estipulaciones acordadas entre las partes.

 

SUBORDINACION LABORAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

 

CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Regulacin de aportes/CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza voluntaria de aportes y monto diferente y flexible para los trabajadores independientes

 

 

Referencia: Expediente D-11731

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 Por medio de la cual se crea el mecanismo de proteccin al cesante en Colombia

 

Actores: Jos Luis Barrera Rodrguez y Ciro Alexander Murillo Barrios.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogot, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, la Corte), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.             ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad prevista en el artculo 241 de la Constitucin Poltica, los ciudadanos Jos Luis Barrera Rodrguez y Ciro Alexander Murillo Barrios solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los artculos 3 y 13 numeral 2 de la Ley 1636 de 2013 Por medio de la cual se crea el mecanismo de proteccin al cesante en Colombia, por desconocer los artculos 2, 4, 13 y 53 de la Constitucin Poltica, as como el artculo 7 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador (en adelante, el Protocolo de San Salvador), aprobado mediante la Ley 319 de 1996.

 

Por medio de auto de fecha treinta y uno (31) de octubre de 2016, el Magistrado Ponente dispuso admitir el primero de los cargos planteados en la demanda contra los artculos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 Por medio de la cual se crea el mecanismo de proteccin al cesante en Colombia, por considerar que los mismos vulneran los artculos 2, 4 y 13 de la Carta, al constatar que este cargo reuna los requisitos exigidos por el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991. Respecto del segundo cargo, relacionado con la vulneracin del artculos 53 de la Carta y del artculo 7 del Protocolo de San Salvador), se dispuso su inadmisin y se concedi a los demandantes el trmino de tres (3) das para corregir la demanda.

 

Mediante oficio de fecha tres (03) de noviembre de 2016, la Secretara de la Corte Constitucional hizo constar que el auto inadmisorio fue notificado por medio del estado nmero 188 del dos (02) de noviembre de 2016, fijado a las 8:00 AM y desfijado a las 5:00 PM del mismo da. De la misma forma, mediante oficio de fecha nueve (09) de noviembre de 2016, la Secretara hizo constar que dentro del trmino de ejecutoria, que transcurri los das 3, 4 y 8 de noviembre de 2016, los demandantes presentaron escrito de correccin de la demanda de inconstitucionalidad, escrito que fue recibido el da ocho (8) de noviembre de 2016 en la Secretara de la Corte.

 

El Magistrado sustanciador, mediante auto del veintitrs (23) de noviembre de 2016, al analizar el escrito de subsanacin de la demanda, dispuso admitir el segundo cargo formulado. Por consiguiente, en dicho auto orden (i) correr traslado al Procurador General de la Nacin a fin de que emitiera su concepto en los trminos de los artculos 242.2 y 278.5 de la Constitucin. Igualmente, dispuso: (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma e (iii) informar de su iniciacin al Presidente del Congreso para los fines previstos en el artculo 244 de la Carta, as como al Presidente de la Repblica, a los Ministerios del Trabajo, Salud y Proteccin Social y Hacienda y Crdito Pblico.

 

As mismo, por medio de la Secretara General de la Corte, se invit a participar en el presente proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Asociacin de Abogados Laboralistas, a la Cmara de Servicios Legales de la ANDI y a las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, del Rosario y Javeriana.

 

Cumplidos los trmites previstos en el artculo 242 de la Constitucin y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

 

A.          NORMA DEMANDADA

 

A continuacin se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:

 

LEY 1636 de 2013

(junio 18)

D.O. 48.825, junio 18 de 2013

 

Por medio de la cual se crea el mecanismo de proteccin al cesante en Colombia.

 

El Congreso de Colombia

 

Decreta: 

[]

 

ARTCULO 3o. CAMPO DE APLICACIN. Todos los trabajadores del sector pblico y privado, dependientes o independientes, que realicen aportes a las Cajas de Compensacin Familiar, por lo menos por un ao continuo o discontinuo en los ltimos tres (3) aos si se es dependiente, y por lo menos dos aos continuos o discontinuos en los ltimos tres (3) aos si se es independiente, accedern al Mecanismo de Proteccin al Cesante, sin importar la forma de su vinculacin laboral, y de conformidad con lo establecido por la reglamentacin que determine el Gobierno Nacional.

 

[]

 

ARTCULO 13. REQUISITOS PARA ACCEDER A LOS BENEFICIOS. Podrn acceder a los Beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante, los desempleados que cumplan las siguientes condiciones:

 

[]

 

2. Que hayan realizado aportes un ao continuo o discontinuo a una Caja de Compensacin Familiar durante los ltimos tres (3) aos para dependientes y dos aos continuos o discontinuos en los ltimos tres (3) aos para independientes. [].

 

B.          LA DEMANDA

 

Los actores formularon dos cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas:

El primero de ellos afirma que los apartes demandados son contrarios a los artculos 2, 4 y 13 de la Constitucin, por la diferencia de trato que establecen entre los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante. Para los accionantes, las normas demandadas exige[n] para los Empleados Dependientes cotizaciones de aportes a la Caja de Compensacin familiar por un ao continuo o discontinuo de los ltimos tres (3) aos, en cambio si es Independiente se le aumenta un (1) ao ms de cotizacin respecto al Empleado Dependiente, es decir que requiere dos (2) aos de cotizacin continua o discontinua de ese lapso de los ltimos tres aos[1].

 

En opinin de los demandantes, los trabajadores independientes tienen los mismos derechos en materia constitucional y legal que los trabajadores dependientes, por lo que no se puede desmejorar la situacin del uno o del otro, solo por el hecho de ser su Propio Patrono o estar bajo el Mando de un Patrn[2]. As, por circunstancias como devengar honorarios y no salarios o no contar con un contrato de trabajo enmarcado en la ley laboral, no se les puede desmejorar sus condiciones para acceder a un programa de proteccin al cesante[3], ms an si se tiene en cuenta que a los trabajadores independientes les corresponde una carga ms pesada desde el punto de vista de la prestacin de sus servicios personales, como asumir de manera completa el valor de los aportes al sistema de seguridad social o no devengar primas o vacaciones.

 

Argumentan que la normativa en cuestin implica el desconocimiento del principio de igualdad en las relaciones laborales del pas, lo que desemboca en el establecimiento de un marco normativo injusto que desatiende los mandatos contenidos en el artculo 2 de la Constitucin Poltica y en el desconocimiento del mandato de supremaca constitucional, dispuesto en el artculo 4 Superior.

 

El segundo cargo planteado por los demandantes sostiene que se desconoce el artculo 53 de la Constitucin y el artculo 7 del Protocolo de San Salvador, aprobado mediante la Ley 319 de 1996, argumentando que ambas normas establecen garantas laborales que son aplicables tanto para los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo con subordinacin como para aquellos que desempean sus labores en virtud de contratos de prestacin de servicios.

 

Al respecto, manifestaron que el hecho de que un trabajador no est vinculado mediante contrato de trabajo no puede equivaler a ser excluido de un programa de proteccin al cesante. Para los accionantes, mecanismos subsidiarios en favor del Empleado, como [el contemplado en] la Ley 1636 de 2013[4], son una garanta para todos los trabajadores, por lo que no resulta razonable la agravacin de los requisitos para que los trabajadores independientes accedan a dicho mecanismo.

 

Igualmente, destacaron que la Corte Constitucional ha manifestado jurisprudencialmente la igualdad de tratamiento del trabajo independientemente del tipo de relacin laboral[5], trayendo a colacin las sentencias C-100 de 2005 y C-825 de 2006, que en opinin de los demandantes contienen una premisa que obliga a otorgar unas garantas equivalentes para los trabajadores, sin importar el tipo de vnculo contractual en el que desarrollen sus labores.

 

Este segundo cargo fue inadmitido por el Magistrado sustanciador (ver supra, seccin I, Antecedentes), frente a lo cual los demandantes presentaron un escrito de correccin de la demanda argumentando, por una parte, que las disposiciones demandadas desconocen el artculo 53 por cuanto este garantiza la igualdad de oportunidades para los trabajadores, y, por otro, que esas disposiciones vulneran el Protocolo de San Salvador (sin hacer referencia especfica a alguno de sus artculos) ya que ese tratado protege el derecho a la no discriminacin.

 

C.          INTERVENCIONES

 

1.            Intervenciones oficiales

 

a.            Ministerio de Hacienda

 

El Ministerio de Hacienda intervino ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda o en su defecto que declare la exequibilidad de la norma analizada.

 

En primera instancia, consider que existe ineptitud sustantiva de la demanda, pues ambos cargos planteados por el accionante carecen de los requisitos de certeza y pertinencia. El Ministerio destac que se incumple el requisito de certeza por cuanto los accionantes plantearon una interpretacin de las disposiciones acusadas que desconocen dos circunstancias: (i) el rgimen de los trabajadores independientes se instituy para la expansin de cobertura de servicios sociales, y (ii) la Ley 1636 de 2013 prev la ampliacin progresiva para este tipo de trabajadores [de] los beneficios de los trabajadores dependientes[6]. Por otro lado, en cuanto al supuesto incumplimiento del requisito de pertinencia, indic que la demanda no tiene en cuenta el contexto normativo, en particular lo dispuesto en la Ley 789 de 2002, el cual les hubiera permitido a los demandantes inferir que en materia de aportes a cajas de compensacin familiar no es posible alegar un tratamiento discriminatorio entre trabajadores dependientes e independientes.

 

Ahora bien, con relacin al fondo del asunto, solicit que la Corte proceda a declarar la exequibilidad de la norma demandada. Como fundamento de su peticin, explic que el Sistema de Subsidio Familiar (en adelante, el SSF) en su concepcin original cubra solamente a los trabajadores dependientes, siendo imposible para las personas vinculadas mediante contrato de prestacin de servicios acceder a sus beneficios. En este sentido, consider que la norma analizada ampla la cobertura y la proteccin que brinda el SSF, disponiendo unos requisitos de acceso diferenciado para situaciones jurdicas distintas, como son el trabajo dependiente y la vinculacin civil.

 

Agreg que, debido a las diferencias entre las vinculaciones laboral y civil, los requisitos para el acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante son especficos para cada caso, as: (i) los trabajadores independientes por contrato laboral tienen una obligacin de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso, mientras que (ii) en el caso del contrato de trabajo el empleador est obligado a pagar un cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Proteccin al Cesante (en adelante, el FOSFEC). As, los trabajadores no subordinados estn obligados a contribuir un cincuenta por ciento (50%) menos de lo que corresponde a cada trabajador vinculado mediante contrato de trabajo, cuestin que explica la diferencia en los tiempos de cotizacin para el acceso a los beneficios previstos en la norma demandada.

 

Seal que el contexto en el que debe interpretarse la norma demandada est dado por las disposiciones de la Ley 789 de 2002, lo cual a su juicio implica lo siguiente:

 

[n]o es posible argumentar un trato desigual injustificado, en la medida que en materia de aportes a cajas de compensacin y del rgimen de subsidio familiar los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son sujetos comparables, en la medida que los aportes a Cajas de Compensacin Familiar son propios de la relacin laboral, y fue mediante la Ley 789 de 2002, que el legislador cre un rgimen de afiliacin voluntario con el fin de extender este tipo de beneficios tambin para trabajadores independientes[7].

 

Adicionalmente, manifest que lo demandado se enmarca en una serie de medidas que buscan la expansin progresiva de beneficios de carcter social para los trabajadores. As, esta norma estableci la posibilidad de que las personas vinculadas mediante contratos de prestacin de servicios participen en los beneficios del SSF, lo cual constituye un esfuerzo por hacerlos partcipes del Sistema de Proteccin Social, iniciado con la Ley 789 de 2002.

 

Record que son distintos los aportes realizados por los trabajadores vinculados mediante contrato de prestacin de servicios y los empleados dependientes (esto es, dos por ciento (2%) y cuatro por ciento (4%), respectivamente), lo cual a su juicio tiene la siguiente implicacin:

 

Este diferencial en el aporte, que se realiza en beneficio de los trabajadores independientes, es la razn por la cual el diseo del esquema de Financiamiento del Sistema de Proteccin al Desempleo en Colombia, con el fin de equiparar a los diferentes aportantes elegibles para los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante y as garantizar su sostenibilidad manteniendo el esquema de incentivos comparables entre estos dos grupos poblacionales en funcin de sus aportes, estableci la regla establecida en las normas demandadas[8].

 

Adujo que el SSF, segn lo definido en la sentencia C-440 de 2011, es un sistema con acceso diferenciado a los beneficios, pues opera a travs del mecanismo de solidaridad entre trabajadores con mayores y menores ingresos, por un lado, y sus empleadores, por el otro.

 

Argument que el acceso al SSF no corresponde a una prestacin propia del Sistema de Seguridad Social, sino del de proteccin social. En este sentido, manifest que, de acuerdo con lo dicho por la Corte en las sentencias C-834 de 2007 y C-440 de 2011, [e]l concepto de proteccin social contenido en la Ley 789 de 2002, es distinto del de seguridad social, por cuanto, aqul es un conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos, para obtener como mnimo los derechos a la salud, la pensin y al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio pblico, como un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carcter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad fsica y moral, entre otros[9] .

 

Argument que dar acceso al SSF a quienes no lo tenan representa un progreso en los beneficios de las personas vinculadas mediante contratos de prestacin de servicios. Explic adems lo siguiente:

 

[s]e debe tener en cuenta que[,] aunque las exigencias frente a los trabajadores independientes son distintas en cuanto al tiempo exigido de aportes, los beneficios son los mismos[;] as[,] el artculo 12 de la Ley 1636 de 2013 que define los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante establece que stos son los mismos tanto para las personas que provengan de una vinculacin laboral como dependientes como para los independientes. De esta forma, se garantiza la igualdad de tratamiento en trminos de la proteccin social[10].

 

Finalmente, el Ministerio sostuvo que, a diferencia de lo afirmado por los demandantes, los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son comparables, en cuanto, a los aportes a Cajas de Compensacin Familiar. Por ello, afirm que, [d]ado que las normas demandadas[,] as como las disposiciones de la Ley 789 de 2002[,] constituyen mecanismos para ampliar beneficios propios de la relacin laboral, a los trabajadores independientes, y en consecuencia, las medidas no deben ser iguales para estos dos tipos de trabajadores[11].

 

b.            Ministerio del Trabajo

 

El Ministerio del Trabajo intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para ello, seal que no existe razn para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas [p]uesto que equiparan a las personas que se postulan como cesantes que provienen de ser trabajadores independientes frente a las personas que se postulan como cesantes provenientes de una vinculacin como trabajadores dependientes y garantizan los mismos beneficios y condiciones de acceso para unos y otros[12].

 

Asimismo, explic que los aportes de dependientes e independientes son distintos, en tanto quien est vinculado mediante un contrato de prestacin de servicios debe aportar un dos por ciento (2%) de sus honorarios al SSF, mientras que para los trabajadores dependientes el empleador debe costear un aporte del cuatro por ciento (4%), a pesar de lo cual los beneficios para ambos son iguales al cumplir los requisitos de cotizacin diferenciales. Sostuvo al respecto lo siguiente:

 

[e]ste diferencial en el aporte llev a que el diseo del esquema de Financiamiento del Sistema de Proteccin al Desempleo en Colombia equiparara a los diferentes aportantes elegibles para ser beneficiarios del Mecanismo de Proteccin al Cesante con el fin de garantizar la sostenibilidad del mismo y de igual forma mantener el esquema de incentivos comparables entre estos dos grupos poblacionales en funcin de sus aportes[13].

 

Agreg que el acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante se da cuando se llega al equilibrio entre el nivel de aportes al SSF y el tiempo de los mismos, de manera que tanto las cargas impuestas para el acceso como los beneficios producto de este esfuerzo de parte de los trabajadores son equivalentes. Por lo anterior, concluy que los cargos no deben prosperar ya que las situaciones reguladas por las normas demandadas son diferentes entre trabajadores dependientes e independientes, de modo que es claro que su propsito no es discriminar, sino que por el contrario [b]uscan eliminar las barreras de acceso que pudiesen tener los trabajadores Independientes, estableciendo algunos requisitos para que pudiesen ser cobijados por el Mecanismo de Proteccin al Cesante y por lo tanto acreedores a los beneficios que este otorga[14].

 

2.            Intervenciones acadmicas

 

a.            Universidad del Rosario

 

La Universidad del Rosario intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. En este sentido, consider que los preceptos objeto de la presente demanda estructuran una distincin no justificada entre los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes[15], por lo que estos ltimos se encuentran en una situacin de inequidad frente a los primeros.

 

Al respecto, seal que [n]o existe un argumento objetivo que indique que los trabajadores independientes han de soportar una carga ms gravosa que los trabajadores dependientes. En opinin de la interviniente, la exposicin de motivos del Proyecto de Ley No. 241 de 2012 (Senado) y Proyecto de Ley No. 217 (Cmara), que luego se convertira en la Ley 1636 de 2013, se advierte que la intencin del Gobierno nacional al impulsar esta medida fue que esta sirviera para proteger a todos los trabajadores, sin distincin. Al respecto, cit la exposicin de motivos, en la que se explicaba que el Mecanismo de Proteccin al Cesante:

 

[r]educe la vulnerabilidad de los trabajadores, en tanto protege a las personas cesantes durante la bsqueda de un nuevo empleo, permitiendo mantener durante el desempleo un consumo estable y asignar mejor los recursos del hogar en gastos necesarios como educacin y seguridad social[16].

 

Por lo anterior, seal que es contradictorio que la norma busque reducir la vulnerabilidad de los trabajadores, pero a la vez dificulte para algunos de ellos el acceso al mecanismo. En consecuencia, concluy que [l]a norma acusada se debe declarar inexequible en el entendido de que tanto a los trabajadores dependientes como a los trabajadores independientes se les debe exigir el mismo tiempo de cotizacin para acceder al mecanismo contemplado en la Ley 1636 de 2013[17].

 

b.            Universidad Externado de Colombia

 

La Universidad Externado de Colombia intervino ante la Corte, con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. Expuso que la norma vulnera los artculos 13, 25 y 53 de la Constitucin Poltica, ya que el legislador no deba establecer diferencias en los requisitos para el acceso a los beneficios de la Ley 1636 de 2013, y que dichas diferencias no encuentran justificacin constitucional que permita el trato diferenciado en las dos categoras de trabajadores. Para la Universidad, el trabajador independiente asume una carga mayor que no se ve reflejada en unos beneficios adicionales, quedando desprotegido al momento de la finalizacin de su relacin contractual.

 

D.          CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN

 

El Procurador General de la Nacin solicit a la Corte lo siguiente: (i) con relacin al primero de los cargos, declarar la exequibilidad de las normas demandadas; y, (ii) con relacin al segundo, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.

 

As, estim que, al corregir la demanda, producto de una inicial inadmisin del segundo cargo, los demandantes no ofrecieron razones claras y suficientes para sustentarlo adecuadamente, pues no expusieron una argumentacin con la que demostraran la contradiccin entre las disposiciones demandadas y los artculos 53 de la Constitucin y 7 del Protocolo de San Salvador, que permita a la Corte pronunciarse de fondo[18].

 

Por su parte, con relacin al primer cargo, consider que la norma deba declararse exequible. En este sentido, argumentaron que las disposiciones acusadas se insertan en [u]na poltica de proteccin laboral impulsada por el Gobierno Nacional con el objeto de crear un mecanismo de proteccin al cesante, cuya finalidad es, por ende, la articulacin y ejecucin de un sistema integral de polticas activas y pasivas de mitigacin de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores[19].

 

Al referirse en concreto a las disposiciones acusadas, la Procuradura advirti que en efecto existe una diferencia de trato entre los trabajadores dependientes e independientes para acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante, por lo que afirm que era necesario analizar, con base en un test de igualdad, si dicha diferencia de trato era justificada. Al respecto, afirm lo siguiente:

 

[r]esulta indudable que las normas parcialmente acusadas satisfacen ntegramente el test de igualdad, habida cuenta de que los supuestos fcticos son diferentes: pues [(i)] una es la situacin de los trabajadores dependientes y otra la de los independientes; (ii) la decisin de tratarlos de manera diferente est fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la consecucin de dicho fin por los medios propuestos es posible y adems adecuada[20].

 

Para fundamentar esta conclusin cit las sentencias C-560 de 1996 y C-333 de 2003, en las que en su opinin se concluy que no se desconoce el derecho a la igualdad cuando las regulaciones aplicables a trabajadores dependientes e independientes son distintas, [p]ues los trabajadores independientes se encuentra (sic) en una situacin fctica diferente a la de los trabajadores dependientes, dada la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales de cada uno[21].

 

Adems, seal que en el mercado laboral colombiano existe propensin a las vinculaciones temporales, desfase entre oferta y demanda y difcil ingreso a los puestos de trabajo disponibles, lo que, en su opinin, [j]ustifica o al menos explica que el legislador haya regulado un asunto laboral con la diferencia de trato[22], disponiendo un tiempo diferente de cotizacin para los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante. Agreg que las mencionadas circunstancias del mercado laboral colombiano deben admitir un margen de configuracin legislativa que permita [r]egular de manera desigual el perodo de cotizacin para que unos y otros puedan acceder al mecanismo de proteccin del cesante[23].

 

Destac que, aunque la diferencia en las formas de vinculacin justificaba la imposicin de requisitos distintos para el acceso al mecanismo, el legislador previ el reconocimiento de idnticos beneficios y condicion el acceso al auxilio a la voluntad del respectivo trabajador o contratista, en tanto [u]no como otro, puedan acceder voluntariamente al mecanismo, habiendo hecho las cotizaciones correspondientes, cuando queden cesantes, logrando as obtener los beneficios all contemplados[24].

 

Respecto de los artculos 25, 26, 48 y 53 de la Constitucin, la Procuradura reconoci que las normas analizadas persiguen un fin constitucionalmente imperioso, a saber, brindar apoyo al trabajador o contratista desvinculado, previo cumplimiento de determinados requisitos para acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante, situacin compatible en este caso con el establecimiento de exigencias diferenciadas, atendiendo a los distintos tipos de vinculacin de la persona.

 

Concluy su intervencin afirmando que la medida cuestionada no desconoce ningn derecho fundamental de los trabajadores independientes, ya que, por el contrario, ella persigue lograr distintas ventajas, a saber:

 

(i) permitir al trabajador decidir voluntariamente realizar la afiliacin y el ahorro, lo que resulta conducente pues se corresponde con el ejercicio de la autonoma que se le reconoce el artculo 16 superior, en tanto este supone que las persona construye su plan de vida, incluyendo el plan de vida laboral; (ii) materializa igualmente la libertad de escoger qu trabajar y donde hacerlo, reconocida en el artculo 26 constitucional, pues facilita que los hombres y las mujeres en todo caso puedan trabajar donde quieran y celebrar los diferentes contratos de trabajo que deseen; y (iii) posibilitar tambin la proteccin laboral a travs del mecanismo de proteccin al cesante de la persona desempleada, y este sin perjuicio del tipo del empleado del que se trate[25].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          COMPETENCIA

 

1.                En virtud de lo dispuesto en el artculo 241.4 de la Constitucin Poltica, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra los artculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 Por medio de la cual se crea el mecanismo de proteccin al cesante en Colombia.

 

B.          CUESTIONES PREVIAS

 

Aptitud de la demanda

 

2.                En su intervencin allegada a este proceso, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico consider que la Corte debera declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, considerando que la demanda no es apta. Sustenta su posicin en el hecho que, a su juicio, las razones expuestas por los demandantes para solicitar la inexequibilidad de los artculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 no son ciertas, por cuanto los demandantes olvidan que los trabajadores independientes tienen un rgimen de afiliacin voluntaria para efectos de los aportes a cajas de compensacin, y no son pertinentes, por cuanto la demanda parte de una interpretacin subjetiva de la norma demandada y no tiene en cuenta las disposiciones de la Ley 789 de 2002, la cual debera servir de contexto de interpretacin para concluir que no es posible afirmar que existe un trato diferenciado e injustificado.

 

3.                A su vez, la Procuradura General de la Nacin manifest que los accionantes en realidad no formularon argumentos que permitan comparar el contenido de las disposiciones demandadas con lo establecido en el artculo 53 de la Constitucin Poltica y con el artculo 7 del Protocolo de San Salvador, por lo que la Corte debe declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneracin de estos artculos.

 

4.                Teniendo en cuenta lo anterior, conviene resaltar que el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Segn dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisin el objeto demandado, el concepto de la violacin y la razn por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.

 

5.                Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte precis las caractersticas que debe reunir el concepto de la violacin. As, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo, las razones que sustenten una demanda de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, especficas, pertinentes y suficientes.

 

6.                Segn dicha sentencia, los requisitos mencionados implican que: la demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una proposicin jurdica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin conexin con el texto de la disposicin acusada (certeza); debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposicin a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relacin concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradiccin entre el precepto demandado y una norma de jerarqua constitucional, en oposicin a una argumentacin basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para despertar una duda mnima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26].

 

7.                As mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicacin del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qu consiste la pretensin del accionante para as evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho:

 

[] la apreciacin del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicacin del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitucin del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un mtodo de apreciacin tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo[27].

 

8.                En el caso concreto, observa la Corte que la demanda seala y transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales. Igualmente, indica la razn por la cual este tribunal es competente para conocer de la demanda y plantea dos cargos de inconstitucionalidad contra dichas disposiciones. Ahora bien, como mostrar la Corte a continuacin, los dos cargos esgrimidos por los demandantes se sustentan en los mismos argumentos y proponen el mismo problema jurdico, por lo que en realidad encuentra la Sala que solo se formula un cargo de inconstitucionalidad contra las disposiciones acusadas. Como tambin se mostrar a continuacin, dicho cargo cumple los requisitos de admisibilidad, por lo que la Corte proceder a realizar un pronunciamiento de fondo, restringido al anlisis del presunto desconocimiento del derecho a la igualdad por parte de las disposiciones acusadas.

 

9.                As, con relacin al cargo por vulneracin del derecho a la igualdad, advierte la Corte que la demanda es clara, pues en ella es posible identificar que los actores cuestionan un trato diferenciado entre los trabajadores independientes y los dependientes, al establecer las disposiciones demandadas requisitos distintos para el acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante. La demanda tambin es cierta, en la medida que los artculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) efectivamente sealan que, para efectos de acceder al mencionado mecanismo, se exigen requisitos distintos para trabajadores dependientes e independientes, pues los primeros deben haber realizado aportes durante por lo menos por un (1) ao continuo o discontinuo en los ltimos tres (3) aos, mientras que los segundos deben haber realizado aportes durante por lo menos dos (2) aos continuos o discontinuos en los ltimos tres (3) aos.

 

10.           Igualmente, la demanda es especfica, pues confronta las disposiciones acusadas con normas de rango constitucional. En efecto, los demandantes cuestionan que las disposiciones acusadas desconocen los artculos 2, 4 y 13 de la Constitucin, por un lado, y los artculos 53 de la Constitucin y 7 del Protocolo de San Salvador, por otro lado, argumentando en ambos casos que se desconoce el derecho a la igualdad por la regulacin diferenciada entre trabajadores dependientes e independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante. Los accionantes relacionan este argumento con el artculo 13 de la Constitucin, al igual que con los artculos 2 y 4 de la misma, indicando que el desconocimiento del derecho a la igualdad desconoce los fines esenciales del Estado y la supremaca de la Constitucin. Pero, adems, justifican que un tratamiento diferenciado como el previsto en las disposiciones cuestionadas desconoce tambin el artculo 53 de la Constitucin, pues advierten que esta norma hace referencia a la igualdad de oportunidades para los trabajadores. A su vez, sostienen que, por esa misma razn, se vulnera el Protocolo de San Salvador, ya que en dicho tratado internacional se garantiza el derecho a la no discriminacin.

 

11.           Como se observa, es preciso aclarar que, a pesar de que los demandantes plantean dos cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en realidad se trata de un nico cargo contra las disposiciones demandadas, esto es, el desconocimiento del derecho a la igualdad. Como se sostuvo anteriormente, el cargo formulado por el accionante es especfico, pues la demanda no solo se bas en la presunta vulneracin del artculo 53 Superior, sino en otras disposiciones superiores (los artculos 2, 4 y 13 de la Constitucin y el artculo 7 del Protocolo de San Salvador), por lo que le corresponder a la Corte evaluar de fondo una potencial vulneracin a dicho precepto constitucional.

 

12.           La demanda tambin es pertinente, pues los argumentos en ella planteados son de naturaleza constitucional, en tanto la desigualdad de trato entre los trabajadores dependientes e independientes que los accionantes desprenden de las disposiciones demandadas es confrontada con los preceptos de la Constitucin. Finalmente, la demanda es tambin suficiente para propiciar un juicio de constitucionalidad de la norma, por las siguientes razones: (i) expone una situacin de trato desigual entre trabajadores dependientes e independientes respecto de los requisitos de acceso para obtener el reconocimiento de los beneficios para la proteccin al cesante, frente a la cual argumenta que tanto los trabajadores dependientes como los trabajadores independientes comparten similitudes relevantes que deberan conducir a que fueran tratados de la misma forma, y (ii) tal argumentacin despierta una duda mnima sobre la constitucionalidad de la medida.

 

Cabe anotar que, en las sentencias que se identifican a continuacin, a pesar de que la Corte identific la ausencia de un criterio de comparacin o tertium comparationis, procedi a realizar un pronunciamiento de fondo, con el nimo de fortalecer el precedente y fijar entendimientos sobre los fundamentos constitucionales que rigen las relaciones laborales, y las relaciones que se derivan de contratos civiles y comerciales, as:

 

(i)               C-590 de 1996, mediante la cual la Corte analiz los artculos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotizacin para trabajadores independientes y el monto y distribucin de las cotizaciones.

(ii)            C-393 de 2007, mediante la cual se estudi un problema jurdico similar al planteado en esta demanda, especficamente, la constitucionalidad de los artculos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, los cuales regulaban los requisitos especiales para acceder al subsidio al desempleo y a la capacitacin para la reinsercin laboral.

(iii)          C-440 de 2011, mediante la cual la Corte analiz el artculo 72 (parcial) de la Ley 633 de 2000 y el pargrafo 1 (parcial) del artculo 19 de la Ley 789 de 2002, referentes a la excepcin aplicable a los trabajadores independientes, respecto del subsidio monetario.

(iv)          C-241 de 2014, mediante la cual la Corte analiz el artculo 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990, referentes a la distincin entre empleados pblicos cobijados por el proceso de reestructuracin de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo vnculo laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud.

(v)            C-509 de 2014, mediante la cual la Corte analiz los incisos segundo y tercero del artculo tercero de la Ley 1562 de 2012, referentes a la modificacin al Sistema de Riesgos Laborales.

(vi)          C-929 de 2014, mediante la cual la Corte analiz el inciso segundo del artculo 38 (parcial) y el artculo 40 ambos del Decreto Ley 775 de 2005, relacionados con los servidores de las superintendencias pblicas y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004.

(vii)       C-401 de 2016, mediante la cual la Corte analiz el artculo 2 (parcial) de la Ley 1748 de 2014, referente a la regulacin del Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulacin del Rgimen de Prima Media, y las obligaciones de brindar informacin transparente a los consumidores de los servicios financieros.

(viii)     C-390 de 2016, mediante la cual la Corte analiz el artculo 23 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, referente al trato discriminatorio de concejales de municipios.

 

13.           En consecuencia, la demanda presenta a la Corte los elementos mnimos para emprender un juicio de constitucionalidad, por vulneracin del derecho a la igualdad.

 

C.          PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURDICO, MTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIN

 

14.           Los demandantes consideran que algunos apartes del artculo 3 y del numeral 2 del artculo 13 de la Ley 1636 de 2013 deben ser declarados inconstitucionales, por cuanto establecen una diferencia de trato discriminatoria e injustificada entre los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante, pues para los primeros exige que se hayan realizado aportes a cajas de compensacin familiar por lo menos durante por un (1) ao continuo o discontinuo en los ltimos tres (3) aos, mientras que para los segundos se exige que hayan realizado tales aportes durante por lo menos dos (2) aos continuos o discontinuos en los ltimos tres (3) aos. De acuerdo con los demandantes, dicha diferencia implica un desconocimiento de los artculos 2, 4, 13 y 53 de la Constitucin Poltica, as como un desconocimiento a lo dispuesto en el artculo 7 del Protocolo de San Salvador.

 

15.           Las intervenciones ciudadanas allegadas al presente proceso proponen dos alternativas que podra seguir la Corte al resolver la mencionada demanda (adems de la inhibicin, la cual ya fue estudiada en los numerales 2 a 13), a saber, (i) la exequibilidad de las disposiciones acusadas, o (ii) la inexequibilidad de las mismas. As, por un lado, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministerio del Trabajo y la Procuradura General de la Nacin solicitaron que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para tal efecto, argumentaron que la demanda no tiene en cuenta las diferencias en la regulacin de aportes a cajas de compensacin familiar que existen entre los trabajadores dependientes y los independientes, la cual justifica a su vez la diferencia de trato prevista en las disposiciones acusadas. Explicaron que esa regulacin establece que los trabajadores independientes tienen una obligacin de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso (de conformidad con lo dispuesto en el pargrafo 1 del artculo 19 de la Ley 789 de 2002), mientras que en el caso de los trabajadores dependientes el empleador est obligado a pagar un cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al SSF.

 

En segundo lugar, manifestaron que las normas demandadas amplan las garantas a favor de los trabajadores independientes, quienes en virtud de la Ley 1636 de 2013 cuentan con la posibilidad de acceder a un mecanismo de proteccin para cuando se encuentren cesantes, lo cual, refleja la adopcin de medidas progresivas que vienen ampliando ciertos beneficios en favor de los trabajadores independientes, misma progresividad que se evidencia a partir de la adopcin de la Ley 789 de 2002. Sostuvieron que ese mecanismo de proteccin se concede en los mismos trminos que a los trabajadores dependientes, estableciendo solo una diferencia de acceso para ellos, la cual se encuentra justificada por las diferencias en aportes al SSF. Adicionalmente, sostienen los intervinientes que los requisitos de acceso garantizan la sostenibilidad financiera del Mecanismo de Proteccin al Cesante.

 

En tercer lugar, argumentaron que la diferencia de trato establecida en las normas demandadas persigue un fin constitucionalmente aceptado y que la consecucin de dicho fin es posible a travs de los medios propuestos. Y, finalmente, anotaron los intervinientes que la diferencia de trato que se cuestiona se da en el marco del Sistema de Proteccin Social, estableciendo as una ostensible diferencia con el Sistema de Seguridad Social.

 

16.           Por su parte, tanto la Universidad del Rosario como la Universidad Externado de Colombia solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, argumentando que no existe una diferencia objetiva que justifique la regulacin diferente en materia de requisitos para acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante. Advirti, la Universidad del Rosario que la exposicin de motivos de la Ley 1636 de 2013 establece que dicho mecanismo tiene como propsito reducir la vulnerabilidad de los trabajadores, al proteger a las personas cesantes durante la bsqueda de un nuevo empleo. Sostuvo que esa finalidad no admite distinciones, por lo que debera ser perseguida a favor de todos los trabajadores, con independencia de su forma de vinculacin laboral.

 

17.           Segn se seal en los numerales 2 a 13 de la Seccin B de esta sentencia, la Corte considera que el cargo por vulneracin del derecho a la igualdad cumple los requisitos de admisibilidad, por lo que proceder a pronunciarse de fondo sobre l.

 

18.           Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurdico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de proteccin social, especficamente al Mecanismo de Proteccin al Cesante, vulner el legislador el derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin Poltica) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensacin familiar para los trabajadores dependientes y los independientes?

 

19.           Para resolver este problema jurdico, la Corte: (i) explicar el contenido del derecho a la igualdad y la metodologa utilizada para evaluar su eventual vulneracin y (ii) el sistema de proteccin social, en el cual se enmarca el Mecanismo de Proteccin al Cesante. A continuacin, (iii) la Sala analizar el caso concreto.

 

D.          DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD Y JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD

 

20.           El derecho a la igualdad est previsto en el artculo 13 de la Constitucin Poltica, as como en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artculo 93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad[28]. De este derecho se desprenden dos mandatos bsicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho dismiles[29]. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparacin entre dos personas o grupos de personas.

 

21.           Para determinar con mayor precisin el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber[30]: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningn elemento en comn; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idnticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean ms relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean ms relevantes que las similitudes.

 

22.           Con el propsito de determinar cundo se presenta alguna de las hiptesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de anlisis. Primero, se debe establecer el criterio de comparacin (tambin denominado tertium comparationis). Con relacin a este primer paso de anlisis la Corte ha sealado lo siguiente[31]:

 

[e]l concepto de igualdad es relacional y siempre presupone una comparacin entre personas o grupos de personas. La jurisprudencia constitucional se ha remitido en esta materia a la clsica formulacin de Aristteles segn la cual debe tratarse igual a los iguales y en forma desigual a los desiguales. Pero, iguales o diferentes respecto de qu? Como en abstracto todos somos personas iguales y en concreto todos somos individuos diferentes, es preciso identificar un parmetro para valorar semejanzas relevantes y descartar diferencias irrelevantes. Esto porque no todo criterio para diferenciar entre personas o grupos de personas para efectos de otorgarles diverso tratamiento es constitucional. As, la propia Constitucin prohbe, incluso al legislador, discriminar por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica con respecto al reconocimiento y proteccin de derechos, libertades y oportunidades (art. 13 inciso 1 C.P.).

 

La identificacin del criterio de comparacin[32] sirve para examinar si la clasificacin del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. As, la determinacin de si dos grupos son comparables depende de su situacin vista a la luz de los fines de la norma.

 

Una clasificacin es claramente racional si incluye a todas las personas en similar situacin, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene relacin alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificacin es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situacin a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) p.ej. garantiza la educacin gratuita a los nios de baja estatura y no a los de alta estatura , incluye personas colocadas en situacin diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) p.ej. garantiza la educacin gratuita a nios de padres adinerados o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situacin similar e incluye a otras no colocadas en situacin semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) p.ej. garantiza la educacin gratuita a todos los nios de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos .

 

En los casos donde la racionalidad de la clasificacin es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciacin y la delimitacin del mbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de separacin de las ramas del poder pblico debe haber una distribucin de funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, as como el respeto y la realizacin de principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuracin legislativa en materia del diseo de las polticas pblicas, sin que le sea exigible jurdica, ni prcticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad mxima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciacin y la delimitacin de las clases resultantes de aplicar dicho criterio (Negrillas fuera del texto adicional).

 

23.           Segundo, se debe definir si en el plano fctico y en el plano jurdico existe realmente un trato igual o diferenciado. As, una vez establecido el criterio de comparacin, debe verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad el cargo por vulneracin del derecho a la igualdad parte de una indebida comprensin o interpretacin de lo que establece la medida analizada. De este juicio pueden entonces desprenderse dos hiptesis: o los grupos o personas no son comparables a la luz del criterio de comparacin y, en consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectacin prima facie del derecho a la igualdad.

 

24.           Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada[33], anlisis que vara, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como propsito salvaguardar el principio democrtico y la separacin de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona (artculos 1, 5 y 113 de la Constitucin, respectivamente).

 

25.           En este sentido, la Corte ha sealado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los casos. De no proceder as (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad en el anlisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes rganos del Estado, al igual que las posibilidades de actuacin de los particulares en ejercicio de la libre iniciativa privada, podran resultar anuladas o afectadas gravemente. Ello se debe a que, en ltimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciacin prevista por la medida analizada es o no proporcional[34]. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este anlisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuacin[35]:

 

a.                     Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separacin de poderes y el principio democrtico, representando el mbito de intervencin menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia especfica definida en cabeza de un rgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones econmicas, tributarias o de poltica internacional; o del anlisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciacin que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la licitud de la medida, tiene como propsito analizar dos cuestiones: (i) si determinada distincin medida- persigue una finalidad constitucional legtima o no prohibida por la Constitucin. En caso de ser ello as, se requiere adems establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idneo para alcanzar la finalidad identificada.

 

b.                     Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectacin a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminacin inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad est compuesto tambin de dos pasos analticos, orientados a determinar (i) si la distincin prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propsito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad.

 

c.                      Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciacin que se estudia utiliza una categora sospechosa (como aquellas mencionadas en el artculo 13 de la Constitucin a modo de prohibiciones); cuando implica la afectacin de los derechos de personas en condicin de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representacin o participacin de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectacin de los derechos de minoras insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental.

 

Este anlisis, el ms riguroso, tiene como propsito determinar (i) si la distincin prevista en la medida analizada persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distincin es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distincin es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales.

 

26.           En cada caso deber el juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente establecidos.

 

E.            SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

 

27.           El Mecanismo de Proteccin al Cesante previsto en la norma demandada, est directamente relacionado con el sistema de proteccin social creado por la Ley 789 de 2002, por lo cual, en este caso, resulta relevante describir las caractersticas principales de dicho sistema, y distinguirlo del sistema de seguridad social. Al respecto, la mencionada Ley 789, en su artculo 1, defini el sistema de proteccin social como el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. Esa misma norma indica que la finalidad del mencionado sistema de proteccin social es la concrecin de la garanta de los derechos constitucionales a la salud, la pensin y el trabajo.

 

28.           La Corte, en distintas oportunidades, ha estudiado la configuracin del sistema de proteccin social y ha establecido sus diferencias con el sistema de seguridad social. La primera ocasin en la que tuvo la ocasin de pronunciarse en este sentido fue la sentencia C-038 de 2004, en la que se demandaba el artculo 1 de la Ley 789 de 2002 con el argumento de que la definicin de proteccin social all prevista no era coherente con la definicin de seguridad social. En esa ocasin la Corte rechaz el cargo, limitndose a sealar que el hecho de que el artculo 1 de la Ley 789 de 2002 haya eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no representa un cargo de constitucionalidad que pueda prosperar, pues el Legislador mantiene su libertad de configuracin en este campo. En esta sentencia la Corte argument que el legislador tiene la potestad de regular el sistema de seguridad social, siempre que se limite a los principios constitucionales que regulan la seguridad social.

 

29.           Ms adelante, en la sentencia C-834 de 2007, la Corte precis con mayor detalle la relacin entre el sistema de proteccin social y el de seguridad social. En esa ocasin analiz una expresin del artculo 1 de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los beneficios del sistema de proteccin social estaran limitados a favor de los nacionales colombianos. En esta sentencia la Corte realiz algunas precisiones sobre la relacin del sistema de proteccin social y el de seguridad social. Sostuvo que el sistema de proteccin social es:

 

[u]n conjunto de polticas orientadas a disminuir la situacin de vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos, para obtener como mnimo los derechos a la salud, la pensin y al trabajo. A rengln seguido indica que el objeto fundamental, en el rea de pensiones, es un crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados, en tanto que en materia de salud, los programas estn enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder, en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios bsicos [] En tal sentido, es preciso tener en cuenta que en nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble connotacin. Por una parte, se trata de un derecho irrenunciable de todas las personas, que adquiere el carcter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad fsica y moral, entre otros; por otra, es un servicio pblico, de carcter obligatorio, que pueden prestar las entidades pblicas o privadas, segn lo establezca la ley, bajo la direccin, coordinacin y control del Estado y con sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Por tal razn, la Corte ha sostenido que El concepto de seguridad social hace referencia al conjunto de medios de proteccin institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna."[36] (Negrillas fuera de texto original).

 

En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia reitera que el concepto de proteccin social que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de seguridad social, sin que por ello sea contrario al artculo 48 Superior. As, el concepto de proteccin social es un conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos; por el contrario, la seguridad social es, a su vez, un servicio pblico, y un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carcter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad fsica y moral, entre otros As, reitera el entendimiento de la sentencia C-038 de 2004 cuando consider que la Corte no encuentra que el artculo 1 contenga definiciones, diseos o instrumentos que vulneren especficamente los principios constitucionales de la seguridad social.

 

30.           La Corte ha indicado tambin que al analizar los beneficios del sistema de proteccin social debe tenerse en cuenta el principio de progresividad, el cual puede permitir que se limiten determinados beneficios en atencin al tipo de vinculacin contractual del trabajador. Al respecto, en la sentencia C-440 de 2011, que tambin reiter las diferencias entre proteccin social y seguridad social, adicionalmente, la Corte consider ajustado a la Constitucin que se limitara el reconocimiento del subsidio monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta prestacin debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de Compensacin Familiar. En esa ocasin, la Corte distingui entre lo que poda ser una aspiracin deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliacin de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiracin legtima, aunque no debe considerrsela una exigencia constitucional. Sostuvo en este sentido la Corte:

 

En esa dimensin abstracta, es claro que resultara ms favorable para esos sectores de la poblacin un sistema que contemple el subsidio monetario frente a uno que no lo hace, y que el segundo sera regresivo en relacin con el primero. Sin embargo, como la labor del juez constitucional no consiste en la valoracin de las mltiples alternativas de configuracin del sistema de subsidio familiar, sino que se desenvuelve en un escenario estrictamente jurdico, en este caso, la primera conclusin que surge del estudio de los antecedentes normativos del sistema del subsidio familiar es que las disposiciones demandadas, apreciadas en su conjunto, contrariamente a lo sostenido por el demandante, no son regresivas, sino que avanzan en el desarrollo progresivo del derecho a la seguridad social, en este caso, en el mbito propio del subsidio familiar, al incluir la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, as sea parcialmente, a un conjunto de prestaciones que se haba desarrollado en el mbito de la relacin laboral y beneficiaba nicamente a los trabajadores dependientes []

 

[s]i bien es cierto que constituye una aspiracin legtima la puesta en marcha de sistemas que permitan que los trabajadores independientes y los desempleados accedan a esquemas de proteccin que hoy por hoy estn disponibles nicamente para los trabajadores dependientes, entre ellos el subsidio monetario en funcin del nivel de ingreso y el nmero de personas a cargo, no es menos cierto que la ausencia de tales esquemas, en particular en cuanto hace al subsidio familiar en dinero, no puede atribuirse como censura desde la perspectiva constitucional, al actual diseo del sistema de subsidio familiar, sino que se inscribe dentro de los mandatos de intervencin que le imponen al Estado la responsabilidad de avanzar, de manera progresiva, en sistemas de proteccin que aseguren para todas las personas un mnimo vital en condiciones de dignidad. En ese contexto, el demandante pasa por alto que la propia ley contempl instrumentos diferentes orientados a los desempleados y los independientes y que se inscriben dentro del propsito de desarrollo progresivo de sistemas de proteccin al trabajo en todas sus modalidades, comprendido en ese objetivo la lucha contra el desempleo y la proteccin para quienes se encuentren en esa situacin. Por consiguiente, no resulta contrario a la Constitucin que la ley, al abrir la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados, de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las cajas de compensacin familiar para acceder a algunos de los beneficios por ellas ofrecidos, disponga que de tales beneficios se excepta el subsidio monetario. En los anteriores trminos, habr de declararse la exequibilidad de las disposiciones acusadas, por los cargos examinados.

 

31.           En esta misma sentencia, la Corte consider razonable que la obligatoriedad de los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores dependientes, pues haberlo ampliado a los independientes hubiera implicado la imposicin de un deber de solidaridad que resultara desproporcionado. Sustenta la Corte su argumentacin, en los antecedentes del SSF, el cual opera en Colombia, como una prestacin laboral, a cargo de los empleadores, mediante un sistema de recaudo y reparto a travs de las cajas de compensacin familiar. Se desenvuelve dentro del contrato de trabajo, como una prestacin obligatoria, establecida en la ley con un componente de solidaridad orientado a brindar proteccin especial a los trabajadores de ms bajos ingresos, en funcin de las personas que tengan a cargo.

 

32.           Segn lo sealado anteriormente, es posible concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el sistema de proteccin social, el legislador puede otorgar beneficios especficos a grupos de sujetos, pues su intencin es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situacin especialmente vulnerable, diferenciacin que por lo dems se sustenta en los conceptos de proteccin social y seguridad social. Sobre la base de este entendimiento, le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneracin al derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin). Por ejemplo, puede regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones realizadas a Cajas de Compensacin Familiar, teniendo en cuenta que para el caso de los trabajadores dependientes dicha cotizacin es obligatoria, mientras que para el caso de los trabajadores independientes los aportes a dichas Cajas son voluntarios.

 

F.           ANLISIS DEL CASO CONCRETO

 

33.           La demanda de inconstitucionalidad que se analiza argumenta que las disposiciones acusadas los artculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 desconocieron el derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin), ya que tratan de manera desigual situaciones de hecho que, en su criterio, son asimilables.

 

34.           Las disposiciones demandadas regulan algunos de los requisitos que se exigen para ser beneficiario de estas polticas que hacen parte del Mecanismo de Proteccin al Cesante. Para evaluar su constitucionalidad se tendr en cuenta la metodologa de anlisis expuesta en la seccin II.D anterior, con el propsito de determinar si en el presente caso existe efectivamente un desconocimiento del derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin). As, debe la Corte analizar primero si los grupos comparados en la accin de inconstitucionalidad son en efecto asimilables (ver supra, numeral 22). Este es un presupuesto indispensable pues, de no haber comparacin posible, pierde relevancia la solicitud de tratamiento igual.

 

Criterio de comparacin, afectacin prima facie del derecho a la igualdad e intensidad del juicio de igualdad

 

35.           Al respecto, conviene recordar que la norma que se analiza establece algunos requisitos de acceso a los beneficios previstos en el Mecanismo de Proteccin al Cesante. En efecto, las disposiciones demandadas establecen que podrn acceder a los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante los desempleados que cumplan, entre otras, las siguientes condiciones: (i) quienes como trabajadores dependientes hubieran cotizado a Cajas de Compensacin Familiar por lo menos un (1) ao de forma continua o discontinua durante los ltimos tres (3) aos; o (ii) quienes como trabajadores independientes hubieran cotizado a Cajas de Compensacin Familiar por lo menos dos (2) aos de forma continua o discontinua durante los ltimos tres (3) aos. Precisamente, esta diferenciacin es la que es acusada de inconstitucional.

 

36.           En este caso, la norma establece algunos requisitos de acceso diferenciados para trabajadores dependientes e independientes, quienes a la luz de lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley 1636 de 2013, comprenden los trabajadores que pueden acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante. Observa la Sala que a la luz de los fines de la norma, tanto los trabajadores dependientes como los independientes podrn ser trabajadores cesantes, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en dicha Ley. As mismo, podrn ser parte de las polticas activas y pasivas de mitigacin de los efectos del desempleo que enfrentan dichos trabajadores, una vez se evidencie el cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma. De esta forma, la finalidad de la norma no distingue si dichos trabajadores fueron desvinculados de un contrato laboral, o terminaron los contratos celebrados por estos bajo el rgimen de contratos civiles o comerciales, por lo cual, prima facie observa la Sala que existe tertium comparationis y que se podra crear con las normas demandadas una afectacin al derecho a la igualdad, por cuanto, se trata de un grupo de trabajadores cesantes, a quienes la norma busca garantizar su reinsercin en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalizacin. En este sentido, la demanda aqu analizada se bas en un anlisis razonable de la norma a la luz de la Constitucin.

 

37.           Siendo los grupos comparables, corresponde a la Sala determinar si la diferencia de trato entre trabajadores dependientes e independientes, a la luz de las disposiciones acusadas se encuentra constitucionalmente justificada. En otros trminos, debe analizarse si la naturaleza jurdica de las relaciones de trabajo dependiente y las que se dan en virtud de contratos de naturaleza civil o comercial son a tal punto asimilables que ameritan un tratamiento idntico para el acceso del trabajador independiente o contratista a los beneficios que establece la ley demandada o si por el contrario, dada su naturaleza, requiere un tratamiento diferente que atienda las particularidades del trabajo dependiente e independiente.

 

38.           Se requiere entonces determinar la intensidad del juicio a aplicar al caso concreto, que en este caso habr de corresponder a un juicio de intensidad leve (ver supra, numeral 25.a), lo anterior, por cuanto:

 

a.     La medida estudiada se refiere a la concesin de un beneficio por parte del Estado que se concreta en medidas de naturaleza econmica[37], frente a las cuales la Corte ha reconocido un amplio margen de configuracin al legislador:

 

(i) El Mecanismo de Proteccin al Cesante se enmarca en una serie de medidas legislativas que buscan la expansin progresiva de beneficios de carcter social para los trabajadores, esto es, en un conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente los ms desprotegidos[38]. En tanto sistema de acceso a beneficios econmicos, el Sistema de Subsidio Familiar no es una prestacin propia del Sistema de Seguridad Social[39] ya que no est previsto para desarrollar los contenidos del artculo 48 Constitucional.

 

(ii)        En este sentido, la Corte ha reconocido el amplio margen de configuracin del legislador en la definicin de dichas polticas pblicas de fomento, afirmando al respecto que [l]a Corte distingui entre lo que poda ser una aspiracin deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliacin de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiracin legtima, aunque no debe considerrsela una exigencia constitucional[40].

 

b.     De un anlisis preliminar de las disposiciones acusadas no se advierte, prima facie, que la diferenciacin que establecen afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. Lo anterior, por cuanto, el Sistema de Proteccin Social parte de reconocer las diferencias entre trabajadores (ver supra, numeral 32), y busca extender algunos beneficios de los trabajadores dependientes a los trabajadores independientes, beneficios que originalmente no tenan. En igual sentido, una vez acreditados los requisitos de ley, dichos trabajadores independientes podrn acceder de forma igualitaria a los beneficios previstos en el Mecanismo de Proteccin al Cesante.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala proceder a realizar el examen sobre la licitud de la medida, el cual tiene como propsito analizar si la distincin creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional legtima o no prohibida por la Constitucin, y establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idneo para alcanzar la finalidad identificada.

 

Juicio leve de igualdad

 

39.           En relacin con el anlisis relativo a si la distincin creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional legtima o no prohibida por la Constitucin, manifiesta la Sala que de conformidad con lo evidenciado en los numerales 27 a 32 de la Seccin II.E de esta sentencia, el Mecanismo de Proteccin al Cesante se inserta dentro del sistema de proteccin social creado por la Ley 789 de 2002. Dicho sistema, como ha sido identificado por la jurisprudencia constitucional, corresponde a un conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad de los ms desprotegidos, as como a facilitar la reinsercin de la poblacin cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de calidad de vida, permanencia y formalizacin, y no debe confundirse con el sistema de seguridad social. Es importante destacar que el sistema de seguridad social es distinto, pues se encarga de la realizacin para todos los habitantes de un derecho irrenunciable a travs de la prestacin de servicios y el reconocimiento de prestaciones reconocidas en la propia Constitucin, sometidos a la regulacin legislativa; estos servicios, sistema, derecho y prestacin son ajenas al sistema de proteccin social al que pertenece la norma analizada.

 

40.           Especficamente, el Mecanismo de Proteccin al Cesante se encuentra diseado como un mecanismo de proteccin social y compuesto por los siguientes elementos bsicos: (a) cuenta de cesantas, en la cual cada trabajador destinar voluntariamente un porcentaje de sus cesantas como ahorro para el mecanismo de proteccin; (b) creacin del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Proteccin al Cesante FOSFEC, el cual busca desarrollar un mecanismo solidario que permita cubrir las prestaciones de los cesantes que no alcanzan a ahorrar los recursos suficientes, y el fondo se financia a travs de una redistribucin de los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar; y (c) los trabajadores que se beneficien del FOSFEC tendrn la obligacin de hacer una bsqueda activa de empleo, la cual ser supervisada por el Servicio Pblico de Empleo.

 

41.           En cuanto al diseo del mencionado Mecanismo de Proteccin al Cesante para los trabajadores independientes, resulta fundamental analizar la exposicin de motivos del proyecto que deja entrever algunas de las razones por las que se configur el mecanismo de manera diferenciada respecto de los trabajadores dependientes. As, en la ponencia para primer debate en la Cmara de Representantes consta que[41]: (a) los trabajadores independientes conforman uno de los sectores poblacionales que aporta a la actividad econmica del pas; (b) es una poblacin que se encuentra en situacin de desventaja, por cuanto el independiente es su propio empleador, asumiendo la carga prestacional y de riesgo derivada de su actividad; (c) con su inclusin en la poltica pblica se mejoran sus condiciones, permitindole capacidad de ahorro, capacidad adquisitiva, formalizacin en aportes al rgimen contributivo y aportes voluntarios a las Cajas de Compensacin Familiar. En el mismo informe de ponencia, consta un reporte del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social que seala la necesidad de minimizar el costo de formalizacin del trabajador independiente, por lo que deban disearse tasas de contribucin diferenciadas para trabajadores independientes, lo cual, atendiendo el hecho que en la prctica el independiente percibe un ingreso variable y no regular en el tiempo. As, se seal que es mejor tener trabajadores cotizando menos que tenerlos desafiliados de los sistemas de proteccin[42]. En este sentido, disponer de una tasa de contribucin alta para los trabajadores independientes implicara que estos no haran uso del mecanismo por considerarlo oneroso, pues este beneficio se estableca con un enfoque eminentemente voluntario.

 

Posteriormente, en el informe de ponencia para segundo debate en la Cmara de Representantes, se indic que era necesario exigir a los trabajadores independientes aportes a las Cajas de Compensacin Familiar, con el fin de alinear los incentivos econmicos de los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante. Lo anterior, por cuanto, si se les permitiere a dichos trabajadores independientes hacer uso del Mecanismo sin que hubiesen realizado aportes, se podran tener incentivos a permanecer en el desempleo[43]. Es en el debate a dicha ponencia, en el cual se incluye el tratamiento diferenciado demandado.

 

Estos antecedentes legislativos muestran como en el Congreso se identificaron algunas necesidades regulatorias que luego quedaron plasmadas en la ley: (i) se requiere de una contribucin de parte del trabajador para acceder a los beneficios del Mecanismo; (ii) los aportes altos desincentivan el uso del Mecanismo y evitan que su propsito protector se haga realidad; (iii) en el caso de los trabajadores independientes, dado su ingreso variable e irregular, deba mitigarse la tendencia al abandono del Mecanismo, estableciendo modelos de aporte diferenciados y flexibles (mismo que se refleja en la voluntariedad de los aportes).

 

42.           Estas consideraciones conducen a reconocer que existi una razn que fue tenida en cuenta por el legislador al momento de disear los requisitos de acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante, y que derivaron en el establecimiento de un nmero de aos adicionales en el aporte voluntario que deben evidenciar los trabajadores independientes a las Cajas de Compensacin Familiar.

 

43.           Ahora bien, la Corte ha reconocido un amplio margen de configuracin al legislador para regular el sistema de proteccin social, ya que ha considerado que el mismo se enmarca dentro de los siguientes aspectos:

 

a.      Conveniencia de ampliar el alcance del SSF, que cobija la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, a un conjunto de prestaciones que se haba creado exclusivamente para el mbito de la relacin laboral, beneficiando nicamente a los trabajadores dependientes. En este caso, se evidencia en la Ley 1636 de 2013 un desarrollo de este propsito al brindar a los trabajadores independientes los medios adecuados para mitigar los efectos del desempleo, a los que no tenan acceso anteriormente. En virtud de esta ley, aquellos trabajadores dependientes o independientes que hubiesen realizado aportes a las Cajas de Compensacin Familiar podrn acceder a un beneficio que antes estaba fuera de su alcance; y

 

b.     No es contrario a la Constitucin y la ley permitir que los trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las Cajas de Compensacin Familiar, para acceder a algunos beneficios ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de Compensacin Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de haber impuesto un deber de cotizacin, esto hubiera implicado la imposicin de un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que resultara desproporcionado[44].

 

44.           En este sentido, la vulneracin al derecho a la igualdad no puede predicarse de las disposiciones demandadas, porque las mismas se inscriben dentro del sistema especfico de proteccin social, el cual se encuentra diseado y estructurado a partir de la existencia y reconocimiento de las diferencias existentes entre las relaciones laborales entre los trabajadores dependientes y sus empleadores, y las relaciones comerciales y civiles entre los trabajadores independientes y sus contratantes, y que hace parte de la actividad del Estado de buscar mecanismos que permitan extender la proteccin propia del SSF a la poblacin de no hace parte de dicho sistema, tal como se evidencia con la expedicin de la Ley 789 de 2002 y la Ley 1636 de 2013. As mismo, como se constata de los informes de ponencia y debates del proyecto, la diferenciacin en los aportes tambin permite (i) fortalecer el acceso de trabajadores independientes de forma voluntaria al sistema de aportes a Cajas de Compensacin Familiar, y (ii) atender la necesidad de la realizacin de aportes, de forma tal que con los mismos se garantiza que no se generar el incentivo contrario de permanecer desempleado.

 

Por otra parte, las diferencias en los aportes que realizan dichos trabajadores, ya fue declarada y reconocida por la Corte, como un criterio constitucional de diferenciacin[45].

 

De esta forma, concluye la Sala que los requisitos de acceso objeto de la demanda persiguen una finalidad constitucional legtima, no prohibida por la Constitucin.

 

45.           Con base en lo anterior, corresponde ahora a la Corte establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idneo para alcanzar la finalidad identificada. Sobre el particular, observa la Sala que los requisitos de acceso objeto de la presente demanda son idneos para garantizar la finalidad identificada, por las siguientes razones que se expondrn en detalle a continuacin: (i) diferencias entre las relaciones de los trabajadores dependientes e independientes; (ii) la naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar; (iii) el monto de los aportes a dichas Cajas de Compensacin Familiar es diferente y flexible para los trabajadores independientes; y (iv) los trabajadores independientes podrn acceder de forma igualitaria al Mecanismo de Proteccin al Cesante, una vez cumplan con los requisitos de cotizacin diferenciales, requisitos que por lo dems garantizan la sostenibilidad financiera del mencionado Mecanismo.

 

46.           Diferencias entre trabajadores dependientes e independientes: Es importante recordar que la diferenciacin entre las relaciones contractuales civiles y comerciales y el contrato de trabajo parte de la propia Constitucin, que asigna a cada una de estas expresiones contractuales unos fundamentos constitucionales diversos. De especial relevancia resultaron para el Constituyente las relaciones laborales, cuyo elemento distintivo lo constituye la subordinacin, razn por la cual dispuso protecciones especiales, derivadas de la necesidad de concordar un ordenamiento jurdico que protege la libertad frente a la posibilidad de que un tercero se inmiscuya en dicha esfera y dicte el comportamiento de quien, subordinado, presta sus servicios personales. El artculo 53 de la Carta, es la respuesta constitucional a este dilema entre libertad y trabajo, que se resuelve disponiendo un rgimen especial para la regulacin de la autonoma y la libertad econmica y de contratacin de las personas, que contiene una variedad amplia de garantas que previene que la subordinacin se convierta en negacin de la libertad del hombre. De otro lado, otro tipo de relaciones contractuales en las que la voluntad del individuo es la que determina el alcance de la prestacin de servicios no fueron cobijados por este tipo de medidas, pues se entiende que en este caso sern las partes del contrato las que acuerden libremente la forma de la prestacin del servicio, sin que se pueda hablar de sometimiento forzoso de una de las partes a la voluntad de otro. En este ltimo caso el inters de la proteccin se encamina a la libertad de contrato, por lo que el Estado se abstiene de intervenir para permitir el adecuado funcionamiento de la libertad econmica de los individuos.

 

47.           As, se evidencia que el sustento normativo del rgimen jurdico laboral se ubic en el artculo 53 Superior[46], el cual no tiene aplicacin en relaciones contractuales originadas en vnculos civiles y comerciales[47]. Al respecto, la Corte Constitucional ha afirmado[48]:

 

[E]sta Corporacin considera pertinente sealar que los principios mnimos y garantas constitucionales consagradas en el artculo 53 constitucional son de carcter general y aplicables a todas las modalidades de la relacin laboral; en consecuencia, en el caso sub-examine su aplicacin escapa al contenido y finalidad del contrato de prestacin de servicios dada la independencia y autonoma con que el contratista ejecuta su labor, unido a la prohibicin de que el mismo equivalga o se asimile a un contrato de trabajo, salvo lo enunciado en esta providencia para aquellos casos en que se acredite la existencia de la relacin laboral (Subrayado y negrillas fuera de texto original).

 

48.           Por una parte, si bien las relaciones laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonoma privada, tales como la libertad de seleccin, de configuracin y de conclusin, dichas relaciones se enmarcan en trminos del artculo 53 Superior en el estatuto de trabajo o Cdigo Sustantivo del Trabajo, en lnea con el mandato constitucional propio de garantizar ciertos mnimos en dicha relacin de subordinacin entre empleado y empleador (ver infra numeral 49).

 

Por otra parte, el rgimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la relacin marcadamente autnoma o no subordinada de una de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonoma privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos en los que la nominacin civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relacin laboral, misma que deber ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el artculo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o dependientes y cuyo rgimen, como as lo ha explicado la Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica (artculo 14 de la Constitucin), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artculo 16 de la Constitucin), en el derecho a la propiedad privada (artculo 58 de la Constitucin), en la libertad de asociacin (artculos 38 y 39 de la Constitucin) y en la libertad econmica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (artculo 333 de la Constitucin), normas que les confieren a los asociados la potestad de crear, modificar y extinguir relaciones jurdicas[49]. De lo anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus propios intereses, expresndose no solo en relacin con las decisiones ms personales, sino tambin en las que se toman en contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales, gremiales o mercantiles[50].

 

En ese orden, la autonoma privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su decisin se derivan. La libertad de obrar o actuar por s mismo permite a las personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata.[51] Con fundamento en ello, () las personas pueden configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden pblico de direccin y proteccin, la prohibicin de abuso del derecho, as como el deber de respeto de los derechos fundamentales[52].

 

49.           Teniendo en cuenta las diferencias anteriormente expuestas, de conformidad con lo previsto en el artculo 23 del Cdigo Sustantivo del Trabajo[53], debe entenderse por trabajador dependiente [54] a la persona que, (i) en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada empleador); (ii) se encuentra bajo la continua subordinacin o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como retribucin del servicio.

 

50.           Por su parte, por trabajador independiente se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato regulado en el artculo 23 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relacin jurdica se rige por otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definicin de los trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente[55]:

 

Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relacin o relaciones jurdicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonoma, sin encontrarse sujetos a poder jurdico de subordinacin o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad (Negrillas fuera de texto original).

 

51.           Atendiendo a la definicin legal de ambas categoras, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente, de forma reiterada, los rasgos distintivos y esenciales de estas figuras. As, en distintos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinacin. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero est sujeto a los horarios y a las rdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con independencia y autonoma para ejercer sus labores, por cuanto est sujeto exclusivamente a la ejecucin del objeto contractual dentro del plazo fijado, y segn las estipulaciones acordadas entre las partes[56].

 

52.           En el mismo sentido expuesto por la jurisprudencia constitucional, la Corte Suprema de JusticiaSala de Casacin Laboral ha considerado que el elemento distintivo de los trabajadores dependientes y los independientes es el de la subordinacin en la que se encuentran los primeros. As, ha dicho que los trabajadores dependientes deben ceirse a las instrucciones sobre tiempo, cantidad, modo o lugar de trabajo indicadas por el empleador, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los trabajadores independientes, quienes deben desarrollar sus labores de manera autnoma e independiente, sin sujetarse a dichas instrucciones que configuran escenarios de subordinacin propios de la relacin laboral[57].

 

53.           Naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar y el monto de los aportes diferente y flexible para los trabajadores independientes: Con base en las diferencias anotadas, tienen asidero algunas consecuencias jurdicas especficas que el legislador ha decidido asignar a ambas figuras. As, por ejemplo, existen consecuencias diferenciadas para quien contrata a otra persona mediante contrato laboral que cuando se hace mediante otra forma contractual. En efecto, segn lo ha sealado la jurisprudencia constitucional, debido a la autonoma e independencia con la que los trabajadores independientes desempean su labor, las obligaciones que adquieren quienes los contratan se limitan exclusivamente al mbito propio del contrato acordado, sin extenderse al mbito de la seguridad social. En este sentido, ha sostenido la Corte lo siguiente[58]:

 

[l]as obligaciones que surgen entre los trabajadores independientes y quienes contratan la prestacin de sus servicios o la ejecucin de una obra o labor determinados, no rebasan el campo propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no trascienden en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes pueden exigrseles obligaciones que conciernan a su seguridad o proteccin, como s sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, aun cuando ello no es obstculo para que puedan utilizarse mecanismos como los seguros para garantizar dicha proteccin.

 

54.           Esto es precisamente lo que sucede con relacin a los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar que se realizan en el marco del sistema de proteccin social, pues la manera como se realizan en el caso de los trabajadores dependientes no es la misma para los trabajadores independientes. En efecto, para el caso de los trabajadores dependientes, los artculos 11 y 12 de la Ley 21 de 1982 establecen que los empleadores obligados a realizar aportes al subsidio familiar deben realizar una contribucin correspondiente al cuatro por ciento (4%). Por su parte, el pargrafo primero del artculo 19 de la Ley 789 de 2002 estableci que la afiliacin a Cajas de Compensacin Familiar en el caso de trabajadores independientes se realizar de forma voluntaria, atendiendo a la siguiente regla:

 

Cuando el desempleado aporte el ciento por ciento (100) de la cotizacin del dos por ciento (2%) sobre la base de dos (2) salarios mnimos, tendr todos los mismos derechos que tienen los dems afiliados salvo al subsidio monetario. Esta misma regla se aplicar al trabajador independiente que aporte el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos, conforme el sistema de presunciones establecido dentro del rgimen de salud. En todo caso las cajas podrn verificar la calidad de la informacin sobre los ingresos del afiliado para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley, o para hacerle dar cumplimiento a las normas generales sobre aporte.

 

55.           Con el artculo 19 de la Ley 789 de 2002, el legislador dio aplicacin al principio de desarrollo progresivo, con el fin de que los trabajadores independientes pudieran acceder a todos los beneficios de los trabajadores dependientes que realizan aportes a las Cajas de Compensacin Familiar, exceptuando nicamente el subsidio monetario. Esta nica distincin, segn se expondr ms adelante (ver infra, numeral 60), fue considerada constitucional por la Corte, en la medida en que atiende las diferencias existentes entre los trabajadores dependientes y los independientes.

 

56.           As, la forma en que estn regulados los aportes a Cajas de Compensacin Familiar para cada tipo de trabajadores, muestra tres diferencias claras, (i) una relacionada con la obligatoriedad de los aportes, la cual aplica solo para las relaciones de trabajo celebradas en virtud de contratos laborales, ya que en el caso de los trabajadores independientes la realizacin de aportes es voluntaria, (ii) otra en cuanto al monto de lo aportado, siendo del cuatro por ciento (4%) en el caso de los trabajadores dependientes y del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores independientes, y (iii) una ltima con relacin al sujeto obligado a realizar los aportes, que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador y en el de los independientes en el propio trabajador.

 

57.           Teniendo en cuenta lo anterior, como la vulneracin al derecho a la igualdad que alega el demandante toma en cuenta los artculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, los cuales regulan el acceso a los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante, a travs de la revisin de los aportes a Cajas de Compensacin Familiar, no es posible afirmar que se trate de una situacin en la que las regulaciones aplicables al contrato laboral o de trabajo dependiente deba ser idntica a la que rige vinculaciones civiles o comerciales de trabajo independiente, y en consecuencia deban los trabajadores en el marco de ambos regmenes recibir un trato idntico. Por el contrario, se trata de supuestos fcticos y sujetos distintos, lo cual justifica de forma razonable el tratamiento diferenciado otorgado por el legislador.

 

58.           Los trabajadores independientes podrn acceder de forma igualitaria al Mecanismo de Proteccin al Cesante, una vez cumplan con los requisitos de cotizacin diferenciales, requisitos que por lo dems garantizan la sostenibilidad financiera del mencionado Mecanismo de Proteccin al Cesante: Para reforzar esta conclusin, conviene sealar que, en oportunidades anteriores, la Corte Constitucional se ha ocupado de analizar la constitucionalidad de medidas legislativas que otorgan un tratamiento diferenciado a los trabajadores dependientes y a los independientes[59]. En tales ocasiones ha considerado que existe una justificacin razonable y objetiva que hace constitucionalmente admisible tal trato diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los regmenes jurdicos en los que se insertan. As, por resultar precedentes directos al caso que se estudia en esta oportunidad, se evidencia en la sentencia C-560 de 1996 que la Corte analiz los artculos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotizacin para trabajadores independientes y el monto y distribucin de las cotizaciones. Quien en esa oportunidad demand la constitucionalidad de ambas disposiciones argumentaba que se desconoca el derecho a la igualdad, por cuanto para los trabajadores dependientes se haba dispuesto que el monto de las cotizaciones se distribuira entre l y su empleador, mientras que no suceda lo mismo en el caso de los trabajadores independientes, quienes, segn lo previsto en las normas demandadas, tenan que sufragar la totalidad de las cotizaciones. En esa oportunidad, la Corte analiz la regulacin de ambas instituciones jurdicas, para concluir lo siguiente:

 

La distinta situacin jurdica y material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago ntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social[60].

 

59.           En el mismo sentido, en la sentencia C-393 de 2007 la Corte se pronunci sobre la constitucionalidad de los artculos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, por un problema jurdico muy similar al estudiado en la presente ocasin. Las mencionadas normas establecen beneficios a los desempleados dependiendo de la afiliacin a Cajas de Compensacin Familiar, lo que el demandante consideraba contrario al derecho a la igualdad, pues en su opinin tales beneficios deberan concederse a todos los desempleados, sin distincin alguna[61]. En aquella oportunidad, la Corte consider que se ajustaba a la Constitucin que buena parte de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo y la Proteccin del Desempleo fueran destinadas a atender a personas desempleadas que previamente haban estado afiliadas a una Caja de Compensacin Familiar. En este sentido, la Corte consider que la distincin formulada por las normas demandadas atenda a supuestos de hecho distintos, de los no caba predicar vulneracin alguna del derecho a la igualdad. Sostuvo en aquella oportunidad la Corte:

 

[e]l hecho de que el subsidio familiar constituya una prestacin social justifica la diferenciacin entre dos grupos de personas que respecto de las cajas de compensacin se encuentran en situaciones que se aprecian prima facie como manifiestamente distintas. Otra sera la cuestin si el subsidio por desempleo fuera provedo directamente por el Estado. El derecho del trabajador al subsidio familiar se deriva de la existencia de una relacin laboral. Dado que el trabajo suministrado por el asalariado genera ordinariamente excedentes para el dueo del capital, se ha dispuesto que ste, adems del salario, le brinde al trabajador una serie de prestaciones sociales, que consisten en beneficios o servicios para atender los riesgos y necesidades que se causen durante el ciclo laboral, el cual comprende tanto la evolucin de la relacin laboral como los periodos durante los cuales el trabajador no se encuentra vinculado laboralmente por estar desempleado.

 

60.           Otro ejemplo es la sentencia C-440 de 2011, en la que la Corte resolvi la constitucionalidad de una expresin del pargrafo del artculo 19 de la Ley 789 de 2002, de acuerdo con el cual el trabajador independiente que aporte a Cajas de Compensacin Familiar el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos tendr todos los mismos derechos que tienen los dems afiliados, salvo al subsidio monetario. Esta ltima expresin (salvo al subsidio monetario) fue la que se demand en aquella oportunidad, argumentando el desconocimiento del principio de progresividad y del derecho a la igualdad. Con relacin a este segundo cargo, la Corte explic en aquella oportunidad que no se desconoca la igualdad por cuanto la situacin de los trabajadores dependientes, de un lado, y la de los trabajadores independientes y los desempleados, por otro lado, no resultaba asimilable en cuanto al pago del subsidio monetario, pues este deba ser pagado por el empleador, lo cual era un beneficio que solo poda aplicar para el caso de los trabajadores dependientes. En este sentido, sostuvo en aquella oportunidad la Corte:

 

[l]os cargos no pueden predicarse de las disposiciones demandadas, porque las mismas se inscriben dentro de un sistema especfico, diseado a partir de la existencia de una relacin de trabajo dependiente, que impide la estructuracin de un cargo de igualdad en relacin con quienes, como los trabajadores independientes y los desempleados, se encuentran en supuestos fcticos distintos.

 

61.           Finalmente, es necesario puntualizar que la medida legislativa que se controvierte no pretende crear una distincin entre tipos de trabajadores cesantes, a efectos de proteger tan solo a algunos de ellos, a saber: aquellos que cuando se encontraban laborando se desempearon como trabajadores dependientes. La Ley 1636 de 2013, Por medio de la cual se crea el Mecanismo de Proteccin al Cesante, segn lo establece su artculo 1, tiene como beneficiarios a todos los trabajadores, sin distincin alguna. Esto mismo es reiterado por las normas demandadas (artculos 3 y 13 de la mencionada ley), de las cuales se advierte que el Mecanismo de Proteccin al Cesante protege tanto a los trabajadores dependientes y a los independientes, y que se requiere realizar evidenciar el aporte a las Cajas de Compensacin Familiar, con el propsito de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema[62].

 

62.           En consecuencia, la Corte no advierte que exista un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que proceder a declarar su constitucionalidad.

 

G.           SNTESIS DE LA DECISIN

 

63.           En el presente caso la Corte estudi una demanda de inconstitucionalidad contra las disposiciones del artculo 3 (parcial) y del 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, segn los cuales el requisito de aportes a las Cajas de Compensacin Familiar para acceder al Mecanismo de Proteccin al Cesante es distinto para trabajadores dependientes y para trabajadores independientes. Los demandantes argumentaron que dichas disposiciones son inconstitucionales por dos razones: en primer lugar, porque desconocen el derecho a la igualdad, protegido en los artculos 2, 4 y 13 de la Constitucin, y, en segundo lugar, por cuanto desatienden el mandato constitucional de reconocer garantas laborales iguales para los trabajadores independientes y para los dependientes, mandato que, en su opinin, se desprende del artculo 53 de la Constitucin y del artculo 7 del Protocolo de San Salvador.

 

64.           Antes de proceder al estudio de fondo de la demanda, la Corte analiz la aptitud de los cargos planteados. Al respecto, consider que, pese a que los demandantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en realidad se trata de un nico cargo contra las disposiciones demandadas: el desconocimiento del derecho a la igualdad. Por esa razn, advirti que su estudio de constitucionalidad estara circunscrito al anlisis de dicho cargo. Explic adems que este nico cargo cumpla con los requisitos de aptitud de la demanda, por lo que era procedente que la Corte se ocupara de su anlisis de fondo.

 

65.           Teniendo en cuenta los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, la Corte consider que el problema jurdico que le corresponda resolver era el siguiente: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de proteccin social (el Mecanismo de Proteccin al Cesante), vulner el legislador el derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin Poltica) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensacin familiar para los trabajadores dependientes y los independientes?

 

66.           Para resolver el anterior interrogante, la Corte abord tres cuestiones. En primer lugar, explic de forma breve el juicio integrado de igualdad, metodologa de anlisis ampliamente utilizada por la jurisprudencia constitucional para resolver problemas jurdicos que plantean la eventual vulneracin del derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin). Al respecto, la Corte record que este juicio est compuesto de tres pasos analticos. En primer lugar, dado que el derecho a la igualdad implica necesariamente una comparacin entre dos grupos de personas, es preciso determinar cul es el criterio de comparacin, con el fin de determinar si los supuestos de hecho que se pretende cotejar son realmente asimilables o dismiles. En segundo lugar, se debe definir si en el plano fctico y en el plano jurdico existe realmente un trato igual o diferenciado a los sujetos que se est comparando. Y, en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada, anlisis que vara pues puede ser realizado en tres intensidades distintas: estricta, intermedia y leve. A cada una de estas intensidades corresponden criterios de anlisis distintos, segn se explic en la decisin (ver supra, numeral 25, literales a, b y c).

 

67.           En el segundo apartado, la Corte explic el sistema de proteccin social, al cual est relacionado el Mecanismo de Proteccin al Cesante. Al respecto, record que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el sistema de proteccin social y el de seguridad social son distintos, pues el primero tiene la finalidad de crear polticas pblicas que permitan reconocer beneficios especficos a grupos de sujetos, ya que su intencin es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situacin especialmente vulnerable. En cambio, la seguridad social es un derecho irrenunciable de todas las personas, y un servicio pblico obligatorio que el Estado tiene el deber de asegurar. Explic que el legislador est habilitado para establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes en el marco del sistema de proteccin social, sin que ello constituya una vulneracin al derecho a la igualdad (artculo 13 de la Constitucin). Por ejemplo, puede regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones realizadas a Cajas de Compensacin Familiar, teniendo en cuenta que para el caso de los trabajadores dependientes ella es obligatoria, mientras que para el caso de los trabajadores independientes ella es voluntaria.

 

68.           Una vez definida la metodologa de anlisis del problema jurdico planteado, la Corte, en tercer lugar, procedi a analizar el caso concreto. Para ello, segn lo requiere el juicio integrado de igualdad, inici por estudiar el criterio de comparacin en el que se fundamentaba el cargo de inconstitucionalidad, con el fin de determinar si en efecto, en el contexto de la norma analizada, los trabajadores dependientes y los independientes resultaban comparables. En este sentido, la Corte precis que las disposiciones acusadas se refieren a la determinacin de uno de los requisitos de acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante, relacionado con el tiempo de cotizacin a las Cajas de Compensacin Familiar, y en este sentido concluy que exista criterio de comparacin en la medida que se trata de trabajadores cesantes, quienes se encuentran cubiertos por la finalidad perseguida por la norma demandada en su artculo 1, por lo que, podra advertirse la existencia de un grupo de personas asimilables, y una afectacin prima facie al derecho a la igualdad.

 

69.           Con base en lo anterior, procedi la Corte a definir la intensidad del juicio de igualdad como leve, por cuanto, se trata de una medida de poltica pblica que busca la expansin progresiva de beneficios de carcter social para los trabajadores (Sistema de Proteccin Social), as como, no se evidencia una afectacin grave al goce de un derecho fundamental, en la medida que, el mencionado Sistema parte de reconocer las diferencias entre trabajadores dependientes e independientes, a pesar de lo cual, una vez acreditados los requisitos, dichos trabajadores independientes podrn acceder de forma igualitaria a los beneficios previstos en el Mecanismo de Proteccin al Cesante. Teniendo en cuenta lo anterior, procedi la Sala a realizar el examen sobre la constitucionalidad de la medida, el cual tiene como propsito analizar: si la distincin creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional legtima o no prohibida por la Constitucin, y establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idneo para alcanzar la finalidad identificada.

 

70.           Concluy la Sala que la distincin creada en las normas demandadas persigue una finalidad legtima o no prohibida en la Constitucin, con fundamento en las siguientes consideraciones: (a) dada la naturaleza de las normas objeto de anlisis las mismas se inscriben dentro del sistema especfico de proteccin social, el cual se encuentra diseado y estructurado a partir de la existencia y reconocimiento de las diferencias que se presentan entre las relaciones laborales de los trabajadores dependientes y sus empleadores, y las relaciones comerciales y civiles de los trabajadores independientes y sus contrapartes; (b) de la revisin de los antecedentes legislativos de las normas demandadas, se evidenci la necesidad de incluir a los trabajadores independientes, con el fin de permitirles formalizar sus aportes a las Cajas de Compensacin Familiar, aportes que siguen un principio de flexibilidad en cuanto tienen presente la variabilidad de los ingresos de los trabajadores independientes, reconociendo tambin que dichos aportes son necesarios para alinear los incentivos hacia la formalizacin y no hacia el desempleo. Finalmente, destac la Sala que en el precedente directamente aplicable al caso, la Corte defini que no era contrario a la Constitucin y a la ley, permitir diferencias en los aportes que realizan los trabajadores (ver supra, numerales 42 y 44) para acceder a ciertos beneficios.

 

71.           Adicionalmente, para determinar si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idneo para alcanzar la finalidad identificada, resolvi la Corte que los requisitos de acceso objeto de la presente demanda son idneos para garantizar la finalidad, con base en los siguientes argumentos:

 

Diferencias entre trabajadores dependientes e independientes

(i) desde la Constitucin misma se establece una diferenciacin entre trabajadores dependientes e independientes. As, la base constitucional del contrato de trabajo se ubic en el artculo 53 Superior que contiene una serie de garantas encaminadas a que la subordinacin que conllevan no se convierta en la negacin de la libertad individual, mientras que aquel aplicable a las relaciones que no son subordinadas o dependientes encuentran sustento constitucional en el reconocimiento general de autonoma, expresada fundamentalmente en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica (artculo 14 de la Constitucin), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artculo 16 de la Constitucin), en el derecho a la propiedad privada (artculo 58 de la Constitucin), en la libertad de asociacin (artculos 38 y 39 de la Constitucin) y en la libertad econmica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (artculo 333 de la Constitucin); y (ii) el elemento distintivo entre las formas contractuales laborales y las civiles o comerciales es el de la subordinacin. As, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero est sujeto a los horarios y a las rdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos civiles y comerciales, el trabajador independiente cuenta con libertad y autonoma para ejercer sus labores, por lo que simplemente est obligado a la ejecucin del objeto contractual dentro del plazo fijado, segn las estipulaciones acordadas.

Naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar y el monto de los aportes es diferente y flexible para los trabajadores independientes

Con base en las diferencias anotadas, seal la Corte que existen tambin consecuencias diferenciadas para quien es parte de una relacin laboral frente a quien contrata mediante otra forma contractual. Una de estas consecuencias distintas se aprecia en la aplicacin del rgimen de proteccin social, y en concreto, frente a los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar, resaltando que en el caso de los trabajadores independientes quienes desempean sus labores bajo relaciones civiles y comerciales-: (i) los aportes no son obligatorios, distinto a lo que ocurre en relaciones de trabajo celebradas en virtud de contratos laborales; (ii) el monto de lo aportado es menor, siendo del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores independientes, mientras que alcanza el cuatro por ciento (4%) en el caso de los trabajadores dependientes; y (iii) el sujeto obligado a realizar los aportes en el caso de los independientes es el propio trabajador, mientras que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador al que corresponde aportar.

Efectos de los requisitos de acceso para los trabajadores independientes al Mecanismo de Proteccin al Cesante

Igualmente, se precis que las normas analizadas no tienen como propsito limitar el acceso al Mecanismo de Proteccin al Cesante para los trabajadores dependientes, por cuanto, una vez acrediten los requisitos de cotizacin diferenciales, podrn acceder de forma igualitaria a dicho mecanismo. En este sentido, la Sala reiter la jurisprudencia constitucional relacionada con casos anlogos al que ac se estudia (ver supra, numerales 58 y siguientes), en los que se ha considerado que existe una razn objetiva que hace constitucionalmente admisible el trato diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los regmenes jurdicos en los que se insertan. Por lo dems, reiter la Corte que los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar, por parte de los trabajadores independientes, son fundamentales para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema.

 

72.           As, se verific que el criterio de diferenciacin que adoptaron las normas demandadas para el acceso a los beneficios del Mecanismo de Proteccin al Cesante es reflejo de las propias diferencias entre los sujetos a los que aplica la respectiva regulacin, por lo que la norma analizada no se presenta como discriminatoria, y por el contrario, realiza el derecho a la igualdad. En efecto, se encontr que frente a los aportes a las Cajas de Compensacin Familiar para el acceso del beneficio se disponen reglas distintas basadas en la naturaleza de los vnculos jurdicos de los trabajadores, en tanto el contrato laboral o de trabajo dependiente y las vinculaciones civiles o comerciales de trabajo independiente son distintas en su esencia y consecuencias, razn por la cual se justificaba que los trabajadores en el marco de ambos regmenes recibieran un trato diverso en la forma de acceso al beneficio. Por lo anterior, la Corte afirm que no se advierte un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que procedera a declarar su constitucionalidad.

 

III.      DECISIN

 

La Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO.- LEVANTAR la suspensin de trminos en el proceso de la referencia, dispuesta mediante el Auto 305 de 2017, en consonancia con el Decreto 889 de 2017.

 

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, por el cargo analizado en la presente decisin.

 

Notifquese, comunquese y cmplase.

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

Presidente

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Vicepresidente

 

 

 

CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

ANTONIO JOS LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

JOS FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS ROS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

ROCO LOAIZA MILIN

Secretaria General (E)

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 4.

[2] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 13.

[3] Ibd.

[4] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 9.

[5] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 10.

[6] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 67 anverso.

[7] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 67 reverso.

[8] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 68 anverso.

[9] Ver sentencia C-440 de 2011, citada por el Ministerio de Hacienda, segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 68 revs.

[10] Segn consta en el Cuaderno Principal, fls. 68 reverso 69.

[11] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 69.

[12] Ibd.

[13] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 75 reverso.

[14] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 76 anverso. Adicionalmente, cita el Ministerio del Trabajo la sentencia C-1047 de 2001, con el objetivo de fundamentar la ausencia de vulneracin al derecho a la igualdad, al no haber discriminacin alguna entre trabajadores dependientes e independientes.

[15] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 62.

[16] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 63-64.

[17] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl. 64.

[18] Segn consta en el Cuaderno Principal, fls. 91-92.

[19] Ibd.

[20] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl.96.

[21] Ibd.

[22] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl.97.

[23] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl.98.

[24] Ibd.

[25] Segn consta en el Cuaderno Principal, fl.99.

[26] Para efectos de sntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos adicionales de esta Corte.

[27] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.

[28] Ver, entre otros, los artculos 1.1 y 24 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

[29] Ver, sentencia C-022 de 1996.

[30] Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.

[31] Ver sentencia C-741 de 2003.

[32] Ver al respecto el precursor artculo de Tussman & tenBroek, The Equal Protection ot the Laws, 37 Calif.L.Rev. 341 (1949).

[33] Ver sentencia C-093 de 2001.

[34] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016.

[35] Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017.

[36] En esa oportunidad, la Corte declar la exequibilidad de la disposicin acusada, argumentando, entre otras cosas, que la alusin a los colombianos en el texto del artculo 1 de la Ley 789 de 2002 no se traduce, a lo largo de dicha ley, en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros, ya que no se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una Caja de Compensacin Familiar no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio familiar.

[37] En este sentido, en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley Nmero 241 de 2012 Senado, la cual consta en la Gaceta No. 238 del diecisiete (17) de mayo de 2012, se indic la necesidad de poner en marcha el Mecanismo de Proteccin al Cesante a travs de una ley toda vez que implica la captacin de recursos del pblico, con un manejo y destinacin especial, que requiere una regulacin especfica a la cual deber sujetarse una futura reglamentacin gubernamental.

[38] Ver, sentencia C-440 de 2011.

[39] Al respecto, ver sentencias C-038 de 2004, C-834 de 2007 y C-440 de 2011.

[40] Ver, sentencia C-440 de 2011.

[41] Ver, Gaceta del Congreso No. 119 del 21 de marzo de 2013.

[42] Ibid.

[43] Ver, Gaceta del Congreso No. 209 del 17 de abril de 2013. Al respecto, El mecanismo propuesto no contempla la inclusin de los trabajadores independientes, con el fin de reducir el riesgo moral que puede surgir en este tipo de mecanismos, como se present en la seccin experiencias internacionales. En su adaptacin al mercado de trabajo colombiano, el mecanismo contempla solamente a los trabajadores sobre los cuales los empleadores hayan realizado aportes a las Cajas de Compensacin Familiar en un periodo determinado, incluyendo a los trabajadores con salario integral. Los trabajadores independientes podran tener incentivos a permanecer en desempleo y hacer uso del mecanismo y del Fosfec cada vez que cumplan los requisitos mnimos para ello, es decir al menos cada tres aos. Bajo este escenario, y con el fin de evitar generar estos incentivos, el mecanismo propuesto no contempla a los trabajadores independientes.

[44] Ver, sentencia C-440 de 2011.

[45] Ver, sentencia C-440 de 2011

[46] De conformidad con lo dispuesto en el libro Interpretacin y Gnesis de la Constitucin de Colombia, diversos autores, 1992: Los principios mnimos aqu consagrados son, en general, resultado de la evolucin del Derecho del Trabajo y en buena medida han sido incorporados ya a nuestra legislacin laboral: igualdad en oportunidades, limitaciones de la jornada, descansos y vacaciones peridicas; capacitacin y adiestramiento; proteccin a la maternidad a la mujer y al menor. As mismo, en dicho libro, respecto del artculo 25 de la Carta se afirma que En desarrollo de este precepto constitucional el Estado se obliga a rodear de garantas los empleos existentes, a combatir el desempleo y a multiplicar las oportunidades de trabajo. El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas concierne a los requisitos mnimos a que estn sujetos los trminos de la contratacin laboral. Este aspecto del derecho al trabajo es exigible de los patronos, para impedir que el trabajo tenga caractersticas humillantes o degradantes y para garantizar que sus condiciones sean equitativas, en trminos de salario, jornada, descansos y dems aspectos regulados por la legislacin laboral. El Estado ejerce una funcin de vigilancia e interviene para garantizar la efectividad de este derecho.

[47] Ejemplos de dichos tipos de contratos, pueden ser: contrato de prestacin de servicios, contrato de mandato (Art. 1262 del C.Co), contrato de suministro (Art. 968 del C.Co), contrato de consignacin (Art. 1377 del C.Co), contrato de agencia comercial (Art. 1317 del C.Co), preposicin (Art. 1332 del C.Co), y otros como el contrato de factoring, el contrato de comisin o corretaje.

[48] Ver sentencia C-154 de 1997.

[49] Ver sentencia C-186 de 2011.

[50] Expediente D-11758.

[51] Cfr. F. Hinestrosa. Tratado de las obligaciones. Ed. Universidad Externado, Colombia, 2002, p. 861.

[52] Expediente D-11758.

[53] Artculo 23.-Modificado por la Ley 50 de 1990, Artculo 1o. Elementos esenciales: 1o) Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: (Nota: La expresin sealada en negrilla fue declarada exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-397 de 2006.).

a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por s mismo;

b) La continuada subordinacin o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a ste para exigirle el cumplimiento de rdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duracin del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mnimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al pas; y (Nota 1: La expresin sealada en negrilla en este literal fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-386 del 5 de abril de 2000Nota 2: Ver Sentencia C-397 de 2006.).

c) Un salario como retribucin del servicio.

2o) Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artculo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razn del nombre que se le d ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen. (Nota: La expresin sealada en negrilla fue declarada exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-397 de 2006.).

[54] Esta definicin se predica nicamente cuando se evidencia una relacin laboral, y no se predica de aquellos casos en los que la nominacin civil o mercantil del contrato sea apenas aparente. De ser este ltimo el caso, la misma deber ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el artculo 53 de la Carta.

[55] Ver sentencia C-560 de 1996.

[56] Ver, entre otras, sentencias C-560 de 1996, T-1040 de 2001, C-1089 de 2003.

[57] Ver, por ejemplo, Corte Suprema de JusticiaSala de Casacin Penal, sentencia SL15507-2015, Radicacin 45068.

[58] Ver sentencia C-560 de 1996.

[59] As lo evidencia la prctica constitucional en distintas ocasiones. Ver, entre otras, las sentencias: (i) C-241 de 2014 (relacionada con la distincin entre empleados pblicos cobijados por el proceso de reestructuracin de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo vnculo laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud, por lo que su contrato contina vigente en las condiciones inicialmente pactadas): El trato legal divergente se justifica respecto de grupos sometidos a una situacin fctica diferente, y el beneficio otorgado por la norma tiene por objeto maximizar la proteccin de un derecho fundamental. En este caso, se protegi el derecho al trabajo de los empleados pblicos cuya contratante fue objeto de liquidacin, supresin o cesin en los trminos de la Ley 10 de 1990, y por ello, se previ la continuidad de la modalidad de contratacin y la extensin de los factores salariales y prestacionales adquiridos en la extinta entidad, durante la vigencia del vnculo laboral en el establecimiento receptor; (ii) C-509 de 2014 (sistema general de riesgos laborales): En el Sistema General de Riesgos Laborales est permitida la inclusin de los contratistas dentro del contexto de accidente de trabajo del artculo 3 de la Ley 1562 de 2012, pues la equiparacin legal con los trabajadores dependientes materializa el principio de  ampliacin de la cobertura en seguridad social (Art. 48 CP) y repercute en el mbito de la afiliacin obligatoria sin modificar las relaciones contractuales previas; (iii) C-929 de 2014 (relacionada con los servidores de las superintendencias pblicas y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004): De igual modo, la Jurisprudencia de esta Corte ha aceptado que no siempre se puede exigir al legislador un trato idntico entre sujetos con algn grado de similitud, en el evento de ser posible diferenciarlos. En el caso de funcionarios de las superintendencias, dicha diferenciacin se origina en las funciones de inspeccin, control y vigilancia que adelantan, su carcter tcnico y especializado, y la posibilidad que tiene el legislador de modular las materias de flexibilizacin -ingreso, capacitacin, permanencia, ascenso y retiro- de dicha carrera con el fin de adecuarla o compatibilizarla con el funcionamiento de la entidad C 250 de 2013; (iv) C-401 de 2016 (con relacin a la regulacin del Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulacin del Rgimen de Prima Media): As las cosas, se concluye que la norma acusada establece unas condiciones distintas acerca de la informacin que deben suministrar a los afiliados del RPM y del RAIS, porque si bien comparten similitudes, lo cierto es que son diferentes, de ah que el contenido de los extractos y periodicidad sea distinto, lo cual no desconoce el derecho a la igualdad. El legislador, actuando dentro de su margen de configuracin normativa, puede extender progresivamente el mencionado sistema de proteccin social, y puede fijar condiciones de acceso y permanencia en el mismo; (v) C-390 de 2016 (trato discriminatorio concejales de municipios): En conclusin, el hecho de conceder un beneficio en materia de seguridad social para los concejales de los municipios de menores categoras (de 4 a 6 categora), sin incluir a los concejales de los municipios de 3 categora, no implica necesariamente una violacin a la igualdad, por cuanto la vulneracin de este  principio con respecto a regmenes prestacionales distintos, supone la comparacin integral de los mismos y no de uno o algunos de los beneficios especficos, considerados aisladamente. Tampoco constituye un trato evidentemente arbitrario, que permitiera excepcionalmente en anlisis del beneficio concreto de forma aislada e individual.

[60] Ver sentencia C-560 de 1996.

[61] Los mencionados artculos regulan el Fondo para el Fomento del Empleo y la Proteccin del Desempleo (en adelante, FONEDE). Como explica la sentencia citada, la Ley 789 de 2002 dispuso que el FONEDE se dividir en distintas porciones con diferentes aplicaciones y destinatarios. Tres porciones son para la atencin directa a las personas desempleadas: una es equivalente al 30% de los recursos del FONEDE y se destinar a brindar subsidios a los desempleados que han estado afiliados a una caja de compensacin familiar, por lo menos un ao dentro de los tres aos anteriores a la presentacin de la solicitud. Otra, que no puede ser superior al 25%, se aplicar a la capacitacin de los desempleados que estuvieron vinculados a una caja de compensacin familiar, por lo menos un ao dentro de los tres aos anteriores. Y la tercera, con cargo al 5% de los recursos del Fondo, tiene por objeto brindar subsidios a los desempleados que no han estado afiliados a una caja de compensacin familiar, por lo menos un ao dentro de los tres aos anteriores.

[62] Ver, Gaceta del Congreso No. 209 del 17 de abril de 2013.