Sentencia 0285 de 2002 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 25 de enero de 2002
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
CONCEJAL HIJO DE PERSONERA MUNICIPAL
- Subtema: Contralor
No podrá ser elegido contralor departamental quien, durante el año anterior a la elección, hubiere desempeñado cargo público en i) de carácter departamental en el mismo departamento en el que resulta elegido, ii) en un distrito o municipio de la misma jurisdicción departamental, iii) del orden departamental diferente del cual se elige como contralor departamental y iv) de un municipio o distrito diferente del departamento que será objeto de control fiscal por parte del elegido.
CONCEJAL HIJO DE PERSONERA MUNICIPAL
NULIDAD ELECCIÓN DE CONTRALOR DEPARTAMENTAL - Procedencia. Desempeño de cargo público del nivel municipal / INHABILIDAD DE CONTRALOR DEPARTAMENTAL - Marco legal y jurisprudencial. Desempeño de cargo público / CONTRALOR DEPARTAMENTAL - Nulidad de la elección con fundamento en desempeño
Está probado en el expediente que el señor Rivera Balaguera fue elegido Contralor Departamental de Santander el 5 de enero de 2001. De igual manera, es cierto que durante el año anterior a la elección demandada ocupó el cargo de Asesor grado 03, para el programa de educación y participación ciudadana de la Contraloría Municipal de Bucaramanga. En consecuencia, se encuentran demostrados los supuestos fácticos que sustentan la pretensión de nulidad objeto de análisis. La cosa juzgada constitucional que ha operado sobre el artículo 6, literal c), de la Ley 330 de 1996 exige su aplicación en un sentido literal. En consecuencia, debe recordarse que, tal y como lo dispone el artículo 27 del Código Civil, cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. De consiguiente, por la precisión de lo expuesto en el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996 no es válido desatender su tenor literal, por lo que es evidente que aquella consagra una inhabilidad para ser elegido contralor departamental a quienes hubieren ocupado cargo público del orden departamental, municipal o distrital de la misma jurisdicción donde se elige a la autoridad de control fiscal. Además, como se evidencia fácilmente, el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996, en esencia, reproduce el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución, el cual fue interpretado por la Corte Constitucional en las sentencias C-509 de 1997 y C-148 de 1998 en los sentidos arriba analizados. Por lo tanto, si, como se vio, el acto administrativo por medio del cual se eligió al señor Rivera Balaguera Contralor Departamental de Santander desconoció la inhabilidad que contiene la norma legal y esta causal de inelegibilidad está inmersa en la Constitución, es lógico inferir que la norma superior también ha sido vulnerada. Luego, los cargos prosperan.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil dos (2002).
Rad. No.: 68001-23-15-000-2001-0285-02(2782)
Actor: ÁNGEL RAMIRO RUEDA VARGAS Y OTROS
Demandado: CONTRALOR DE SANTANDER
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 30 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual declaró la nulidad de la elección del señor Alberto Rivera Balaguera como Contralor Departamental de Santander, para el período de 2001 a 2003.
Mediante auto del 14 de mayo de 2001, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió decretar la acumulación de los procesos electorales adelantados con base en las demandas presentadas en forma individual por Ángel Ramiro Rueda Vargas, Nohora Cristina Gutiérrez Barrera y Félix Eduardo Martínez Ramírez, contra la elección del señor Alberto Rivera Balaguera como Contralor Departamental de Santander, para el período 2001- 2003.
Lo anterior, por cuanto los artículos 237 y 238 del Código Contencioso Administrativo permiten la acumulación de procesos cuando se ejercita la acción de nulidad contra un mismo acto de nombramiento o de elección, como es el caso objeto de estudio.
En razón a que los hechos, las pretensiones, las normas que se consideran infringidas y los conceptos de violación de esas disposiciones, en esencia, coinciden en las tres demandas, la Sala realizará un resumen general de ellas.
Los Señores Ángel Ramiro Rueda Vargas, Nohora Cristina Gutiérrez Barrera y Félix Eduardo Martínez Ramírez, invocando el ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral, presentaron sendas demandas en el Tribunal Administrativo de Santander con el objeto de que se declare la nulidad del Acta número 002 del 5 de enero de 2001 de la Asamblea Departamental de Santander, mediante la cual eligió como Contralor Departamental de Santander al Señor Alberto Rivera Balaguera.
De otra parte, la señora Nohora Cristina Gutiérrez Barrera solicita que se declare la nulidad del Acuerdo número 042 del 9 de noviembre de 2000, mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil designó al señor Alberto Rivera Balaguera como candidato para conformar la terna para Contralor del Departamento de Santander. Finalmente, esta misma ciudadana y el señor Ángel Ramiro Rueda Vargas también piden que se ordene a la Asamblea del Departamento de Santander que proceda a designar un nuevo Contralor Departamental, de conformidad con lo señalado en el artículo 4 de la Ley 330 de 1996.
Como fundamento de las pretensiones, los demandantes exponen los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera:
1. El 9 de noviembre de 2000, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil designó al señor Alberto Rivera Balaguera como integrante de la terna para elegir al Contralor Departamental de Santander.
2. Después de una polémica sobre la posible inhabilidad del candidato, el 5 de enero de 2001, la Asamblea Departamental de Santander eligió como Contralor de esta entidad territorial al señor Rivera Balaguera.
3. Siete diputados votaron por otro candidato por considerar que, conforme a los artículos 272 de la Constitución y 6 de la Ley 330 de 1996, el señor Rivera Balaguera se encontraba inhabilitado para ser elegido contralor departamental.
4. De acuerdo con certificación expedida por la Contraloría Municipal de Bucaramanga, el señor Rivera Balaguera estuvo vinculado a esa entidad desde el 19 de enero de 1995 y, al momento de su elección como Contralor Departamental de Santander desempeñaba el cargo de asesor, código 105, grado 03, en esa contraloría municipal.
D.- DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
En las demandas se invoca la violación de los artículos 272, inciso 8, de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996.
La violación de esas disposiciones la sustentan con los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:
1. En virtud de lo dispuesto en los artículos 272, inciso 8, de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996, no podrá ser elegido contralor quien durante el último año haya ocupado un cargo del orden departamental, distrital o municipal. Sin embargo, al momento de la elección, el demandado se desempeñaba como asesor de la Contraloría de Bucaramanga, por lo que se encontraba inhabilitado para ser elegido en el cargo de contralor.
2. Con anterioridad a la expedición de la Ley 330 de 1996, en sentencia del 4 de diciembre de 1995, expediente 1441, el Consejo de Estado sostuvo que la inhabilidad de los contralores departamentales prevista en el artículo 272 de la Constitución sólo se aplica cuando se hubiere desempeñado un cargo en el respectivo departamento en el que resulta electo. No obstante, después de la vigencia de la ley en comento el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, en autos del 19 de febrero y 23 de abril de 1998 y en sentencia del 20 de diciembre de 1998, cambió de posición y ahora considera que está inhabilitado la persona que habiendo desempeñado cargo público en cualquier nivel territorial aspire a ser contralor departamental.
3. De igual manera, la Corte Constitucional, en sentencias C-509 de 1997 y C-147 de 1998, manifestó que se aplica la inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Constitución para los contralores departamentales cuando un servidor público hubiese desempeñado un cargo en un municipio de la respectiva jurisdicción. Por lo tanto, en razón a que el municipio de Bucaramanga -lugar donde prestó sus servicios el demandado durante el año anterior a la elección- hace parte del Departamento de Santander, éste se encontraba incurso en la inhabilidad señalada en la norma superior y en el artículo 6 de la Ley 330 de 1998.
Además de los anteriores, la demandante Gutiérrez Barrera considera vulnerados los artículos 4, 13, 40 y 230 de la Constitución y 223, numeral 5, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, después de un análisis de los conceptos de inhabilidad, de los requisitos negativos que impiden acceder al empleo y del control constitucional por parte de los jueces contenciosos administrativos, la demandante concluye que es nula la elección de un candidato que no cumple con las calidades y condiciones que exige la Constitución y la ley. Por ello, según su criterio, la elección impugnada desconoce que la Carta es la norma suprema e impide que todos los ciudadanos accedan a los empleos públicos en igualdad de condiciones.
2.- CONTESTACIÓN DE LAS DEMANDAS
El Señor Alberto Rivera Balaguera intervino en el proceso, por intermedio de apoderada, para contestar las demandas y solicitar que se denieguen las pretensiones de las mismas. Al efecto expuso los argumentos que se resumen de la siguiente manera:
1. En razón a que las inhabilidades constituyen serias restricciones al derecho fundamental a elegir y ser elegido que consagra el artículo 40 de la Constitución, su aplicación se impone igualmente restrictiva, en el sentido en que no pueden por vía analógica extenderse a casos o materias semejantes no previstas expresamente en el texto legal. En consecuencia, sólo es correcta la interpretación de esas disposiciones si se utiliza el método teleológico y se desentraña la finalidad de las mismas.
2. Si bien es cierto que a la fecha de elección como Contralor Departamental de Santander el demandante era empleado de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, no es menos cierto que las funciones que desempeñaba estaban desprovistas de toda jurisdicción, mando, dirección administrativa, autoridad civil o política, todas ellas descritas en los artículos 188 a 190 en la Ley 136 de 1994. Por ende, el empleo que desempeñó el demandado no tiene la virtualidad de colocar en una posición de preeminente ventaja a su titular, de tal manera que se atente contra el derecho a la igualdad de los aspirantes ni se afecte la imparcialidad del voto. De ahí que no se aplica la inhabilidad que invoca el demandante, en tanto que la elección no envuelve violación a los bienes jurídicos tutelados por el constituyente y por el legislador.
3. Tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencias C-509 de 1997 y C-147 de 1998, la interpretación de las inhabilidades consagradas en el artículo 272 de la Constitución debe efectuarse con carácter eminentemente restrictivo. Con respecto al doctor Alberto Rivera Balaguera no se presenta la causal de inhabilidad, pues el cargo que desempeñó no le otorgó ventaja sobre los demás aspirantes, su solvencia moral y jurídica auguran un buen desempeño en la gestión fiscalizadora, y no se daría el evento de un autocontrol dado que la vigilancia en el orden municipal le corresponde a la Contraloría Municipal de Bucaramanga.
4. El tema objeto de análisis fue aclarado por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 21 de enero de 1999, expediente 2130, de la cual transcribió apartes.
En capítulo especial de las demandas se solicitó la suspensión provisional del acto administrativo acusado, por considerar que el contralor electo se encuentra incurso en la inhabilidad prevista en los artículos 272, inciso 8, de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996. Esa petición fue negada por el Tribunal Administrativo de Santander en autos del 8 de febrero de 2001 -proceso adelantado por Ángel Ramiro Rueda Vargas-, 25 de mayo -demanda instaurada por Nohora Cristina Gutiérrez Barrera- y 15 de febrero del mismo año -demanda presentada por Félix Eduardo Martínez Ramírez-.
Sin embargo, al decidir el recurso de apelación presentado por los señores Rueda Vargas y Gutiérrez Barrera, la Sección Quinta del Consejo de Estado por autos del 29 de marzo y 25 de mayo de 2001, respectivamente, revocó las providencias impugnadas y resolvió decretar la suspensión provisional del acto acusado.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 30 de agosto de 2001, declaró la nulidad del acto mediante el cual se declaró la elección del señor Rivera Balaguera como Contralor Departamental de Santander. Así mismo, se declaró inhibido para decidir la legalidad del Acuerdo número 042 del 9 de noviembre de 2000 del Tribunal Superior el Distrito Judicial de San Gil. Para adoptar esas decisiones expuso las consideraciones que se pueden resumir de la siguiente manera:
1ª. De conformidad con los artículos 272 de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996 y la interpretación jurisprudencial que de ellos ha hecho la Corte Constitucional en sentencias C-509 de 1997 y C-147 de 1998 y el Consejo de Estado, se encuentran inhabilitados para ocupar el cargo de contralor departamental quienes hubiesen ocupado un cargo público del orden municipal en el año anterior a la elección. Por ello, en el caso objeto de estudio la violación del literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996, resulta clara y evidente.
2ª. En razón a que el acto administrativo de elección sólo está contenido en la decisión de la Asamblea Departamental del 5 de enero de 2001, el Tribunal no se pronuncia sobre la demanda del Acuerdo número 042 de 2000 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, en tanto que este último no contiene el acto de declaratoria de elección.
El demandado, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Como sustento de su inconformidad aduce, en resumen, lo siguiente:
1. El señor Alberto Rivera Balaguera no está inhabilitado para ser Contralor del Departamento de Santander, porque el modesto cargo desempeñado en la Contraloría Municipal carece de virtualidad para colocarlo en condiciones ventajosas determinantes para ser elegido contralor. De hecho el cargo de asesor para el programa de educación y participación ciudadana corresponde al desempeño de una función subalterna, sin poder decisorio y jamás implicó la posibilidad de producir actos administrativos de naturaleza fiscal susceptibles de control por parte de la Contraloría Departamental. Por esta misma razón, no resultan pertinentes los argumentos contenidos en la sentencia del 10 de diciembre de 1998 del Consejo de Estado, que sirvió de sustento a la declaratoria de nulidad proferida por el Tribunal, pues no puede compararse el cargo de Contralor Municipal que, según los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994, envuelve autoridad civil y dirección administrativa, facultades que sí colocan al funcionario en situación privilegiada, con eficacia para incidir en la elección, con el empleo de un simple y subalterno servidor que nada tenía que ver con el ejercicio de funciones fiscales y que carece de posibilidades para acceder a una posición privilegiada.
2. Las razones expuestas por la Corte Constitucional en las sentencias C-509 de 1997 y C-147 de 1998, deben seguirse ...no precisamente por su obligatoriedad perse, sino porque esa interpretación concilia de manera racional y justa los derechos de elegir y ser elegido con los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad, consagrados unos y otros por la misma Carta. Por lo tanto, debe entenderse que la inhabilidad que se estudia debe interpretarse en un sentido finalista. El régimen de inhabilidades exige en cada caso concreto un detenido análisis de la situación fáctica que se presenta a efectos de encontrar si ella resulta comprendida en los postulados descritos por la norma positiva.
Dentro de la oportunidad señalada en el artículo 251 del Código Contencioso Administrativo para presentar alegatos de conclusión, las partes no presentaron escrito alguno.
7.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de rigor solicita que se confirme la decisión de primera instancia. En apoyo de esa conclusión expone, en resumen, los siguientes planteamientos:
1. De la simple comparación entre los documentos allegados al expediente y los artículos 272 de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996, se tiene que el demandado se encontraba incurso en la causal de inhabilidad que consagran esas disposiciones.
2. Las razones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-509 de 1997 y 147 de 1998 debe seguirse, no precisamente por su obligatoriedad perse, sino porque esa integración concilia de manera racional la interpretación que la jurisprudencia ha realizado en torno a la inhabilidad objeto de análisis ha sido clara en señalar que el ejercicio de cargos en entidades de orden departamental, municipal o distrital es causal de nulidad, por lo que para declarar la nulidad del acto administrativo de elección basta demostrar el ejercicio del cargo público en el año anterior a la elección. Así, pues, como ese supuesto está probado, la elección debe anularse.
De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El recurso de apelación se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.
En este proceso se pretende la nulidad de dos actos administrativos. De un lado, se cuestiona la legalidad y constitucionalidad del Acta número 002 del 5 de enero de 2001 de la Asamblea Departamental de Santander, en cuanto contiene el acto de elección del Señor Alberto Rivera Balaguera como Contralor Departamental de Santander, para el período 2001 -2003. De otro lado, se pide la nulidad del Acuerdo número 042 del 9 de noviembre de 2000, mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil designó al señor Alberto Rivera Balaguera como candidato a Contralor del Departamento de Santander.
Antes de precisar la materia objeto de análisis se advierte que, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, para obtener la nulidad de una elección debe demandarse el acto por medio del cual ésta se declara y no los actos anteriores a la elección. Ahora bien, el Acuerdo número 042 de 2000 no contiene la elección demandada, pues, es claro que no es un acto administrativo definitivo sino que configura un acto de trámite o preparatorio de la elección. Por esos motivos, de acuerdo con lo expuesto por el a quo, no hay lugar a resolver sobre la pretensión de nulidad del acto administrativo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil. La decisión versará sobre la legalidad y constitucionalidad del acto de elección del Contralor Departamental de Santander.
A juicio de los demandantes, tesis que acogió la sentencia objeto de apelación, el señor Rivera Balaguera no podía ser elegido Contralor Departamental de Santander, puesto que durante el año anterior a su elección se desempeñó en un cargo de la Contraloría Municipal de Bucaramanga. Por esta razón, se consideró que el demandado se encontraba incurso en la inhabilidad prevista en los artículos 272, inciso 8, de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996, conforme se desprende de lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-509 de 1997 y C-148 de 1998. Por su parte la apoderada del demandado sostiene que la inhabilidad a que hacen referencia las demandas no debe interpretarse literalmente sino que debe entenderse en un sentido finalista, puesto que, como lo afirmó la Corte Constitucional en las mismas sentencias que citan las demandas, la norma pretende evitar que se concedan privilegios en favor de quien ha ejercido la función pública durante el año anterior a la elección y, al mismo tiempo, pretende impedir que el funcionario termine controlando sus propios actos.
Pues bien, está probado en el expediente que el señor Rivera Balaguera fue elegido Contralor Departamental de Santander el 5 de enero de 2001 (folios 13 a 39 del cuaderno 2). De igual manera, es cierto que durante el año anterior a la elección demandada ocupó el cargo de Asesor grado 03, para el programa de educación y participación ciudadana de la Contraloría Municipal de Bucaramanga (folios 165 del cuaderno 5 y 167 del cuaderno 1). En consecuencia, se encuentran demostrados los supuestos fácticos que sustentan la pretensión de nulidad objeto de análisis.
Con base en lo anterior, el problema jurídico que la Sala debe resolver se circunscribe a analizar si una persona que desempeñó, durante el año anterior a la elección, un empleo público en un municipio puede ser elegido como Contralor de un departamento de cuya jurisdicción hace parte el municipio.
Inhabilidad de los contralores departamentales por desempeño de un cargo público de nivel municipal
Las normas que consagran la inhabilidad invocada en las demandas son los artículos 272, inciso octavo, de la Constitución y 6, literal c), de la Ley 330 de 1996. La primera de ellas se relaciona con las causales de inelegibilidad para los contralores departamentales, municipales y distritales, mientras que la segunda es norma especial para los contralores departamentales. En su tenor literal esas normas disponen lo siguiente:
No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.
Artículo 6 de la Ley 330 de 1996:
No podrá ser elegido contralor quien:
c) Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia
Como se observa, la lectura literal de las normas invocadas en las demandas permite deducir las siguientes hipótesis: que no podrá ser elegido contralor departamental quien, durante el año anterior a la elección, hubiere desempeñado cargo público en i) de carácter departamental en el mismo departamento en el que resulta elegido, ii) en un distrito o municipio de la misma jurisdicción departamental, iii) del orden departamental diferente del cual se elige como contralor departamental y iv) de un municipio o distrito diferente del departamento que será objeto de control fiscal por parte del elegido.
Pues bien, respecto de la hipótesis ii) la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-509 de 1997. En efecto, en ese pronunciamiento dijo lo siguiente:
el contenido normativo de la anterior disposición, en el segmento demandado, [literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996] versa sobre la limitación al acceso de un cargo público, con un campo de aplicación que comprende no sólo a quienes se hayan desempeñado en el año anterior como servidores públicos dentro del mismo departamento, sino también para aquellos que hubiesen servido en ámbitos territoriales distintos, como el distrital y el municipal, dada la incorporación de las expresiones legales específicamente demandadas
En este sentido, la Corte declaró la exequibilidad pura y simple de las expresiones distrital o municipal contenidas en el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996, en tanto que consideró razonable y proporcional la limitación del derecho de acceso a los cargos públicos. De hecho, dijo que la norma tiene un objetivo válido constitucionalmente, toda vez está dirigida a impedir el ingreso de personas que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y las prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas, para incidir en su favor en una elección o nominación posterior, con clara violación del principio de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la función administrativa (C.P., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada.
A su turno, en la sentencia C-147 de 1998, la Corte Constitucional estudió el resto de hipótesis que se derivan de la norma, que, en sentido estricto, se limitaba al análisis de las situaciones que no habían sido objeto de control constitucional en la sentencia C-509 de 1997. En efecto, al respecto la Corte dijo:
esa impugnación admite dos hipótesis diversas:
- De un lado, puede tratarse de un servidor público de un municipio que aspira a ser contralor del departamento del cual forma parte el municipio, como sería el caso de un funcionario de Ibagué que quiere ser contralor del Tolima. En estos eventos, la inhabilidad de un año se aplica, conforme a lo señalado en la sentencia C-509 de 1997, por cuanto, a pesar de que el municipio y el departamento son entidades territoriales distintas, lo cierto es que existen unas relaciones estrechas entre las contralorías departamentales y la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios bajo su jurisdicción.
- De otro lado, puede tratarse de otra situación, a saber, que un funcionario que fue servidor público en un departamento, ya sea a nivel departamental o municipal, aspire a ser elegido inmediatamente como contralor en otro departamento, como sería el caso del funcionario de Quibdó que quiere ser contralor de la Guajira. El interrogante que surge es entonces si en tales eventos también opera la inhabilidad prevista por el artículo 272 de la Carta y reproducida por la norma acusada, según la cual no puede ser contralor departamental quien, durante el año anterior, haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.
No obstante, en relación con la segunda hipótesis, la Corte dijo que esa interpretación no es razonable, por lo que la inhabilidad para ser contralor departamental prevista por el artículo 272 de la Carta no se aplica cuando se trata de situaciones ocurridas en departamentos diferentes. Por ello, se declaró exequible el resto del literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996, esto es, las expresiones Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental (...), salvo la docencia, en los términos de esta sentencia.
Nótese que la ratio decidendi de la sentencia y, por ende, la cosa juzgada que ampara el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996 está referida a una interpretación literal de la norma y no, como lo sostiene el demandante, a una hermenéutica finalista. Incluso, como se vio, la sentencia C-147 de 1998 trae expresa referencia a la aplicación de la inhabilidad, en los términos señalados en la sentencia C-509 de 1997 -la cual declaró exequible sin condicionamientos la norma objeto de estudio- a los casos en donde un servidor público de un distrito o municipio quiere ser elegido contralor de un departamento del cual forma parte el distrito o municipio. En efecto, esa situación es la que se presenta en el asunto sub iúdice.
De lo anteriormente expuesto se concluye que la cosa juzgada constitucional que ha operado sobre el artículo 6, literal c), de la Ley 330 de 1996 exige su aplicación en un sentido literal.
En consecuencia, debe recordarse que, tal y como lo dispone el artículo 27 del Código Civil, cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. De consiguiente, por la precisión de lo expuesto en el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996 no es válido desatender su tenor literal, por lo que es evidente que aquella consagra una inhabilidad para ser elegido contralor departamental a quienes hubieren ocupado cargo público del orden departamental, municipal o distrital de la misma jurisdicción donde se elige a la autoridad de control fiscal.
Además, una vez se produzca el fallo de la Corte Constitucional que resuelve la exequibilidad de las normas, no le corresponde al juez administrativo analizar nuevamente las razones de la constitucionalidad de la norma, pues no sólo se dejaría sin sentido la cosa juzgada material sino que la justificación constitucional de una norma no puede eliminar la interpretación literal de la misma.
De modo que cuando en un proceso electoral se resuelve sobre la inhabilidad para desempeñar el cargo de contralor departamental derivada del hecho de ocupar un cargo del orden distrital o municipal durante el último año, al juez administrativo no le corresponde entrar a examinar si en el caso concreto el cargo desempeñado le permitió al elegido ejercer influencia en su elección o si envuelve la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada en el mismo, pues esos aspectos fueron objeto de análisis por la Corte Constitucional, por vía general, para declarar la exequibilidad del literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996.
De lo anteriormente expuesto se infiere que la inhabilidad para ser elegido contralor departamental prevista en el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996 se refiere a todos los cargos desempeñados en el departamento, siempre y cuando sea uno de los órdenes departamental, distrital o municipal de la misma jurisdicción territorial, pues sobre esa disposición existe cosa juzgada constitucional.
Además, como se evidencia fácilmente, el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996, en esencia, reproduce el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución, el cual fue interpretado por la Corte Constitucional en las sentencias C-509 de 1997 y C-148 de 1998 en los sentidos arriba analizados. Por lo tanto, si, como se vio, el acto administrativo por medio del cual se eligió al señor Rivera Balaguera Contralor Departamental de Santander desconoció la inhabilidad que contiene la norma legal y esta causal de inelegibilidad está inmersa en la Constitución, es lógico inferir que la norma superior también ha sido vulnerada. Luego, los cargos prosperan.
Finalmente, la Sala considera importante realizar algunas precisiones sobre la jurisprudencia de esta Sección a que han hecho referencia los demandantes y el demandado.
Es cierto que en los casos estudiados en las sentencias del 4 de diciembre de 1995 (expediente 1441), del 8 de octubre de 1998 (expediente 2026), del 11 de septiembre de 1998 (expediente 1964) y del 21 de enero de 1999 (expediente 2130) los cargos no prosperaron, en tanto que se consideró que los demandados no incurrieron en las inhabilidades invocadas en aquellas oportunidades. Sin embargo, los casos resueltos no son idénticos a la situación que ahora estudia la Sala, por las siguientes razones:
La sentencia del 4 de diciembre de 1995 estudió la demanda presentada en contra del Contralor Municipal de Armenia, quien durante el año anterior a la elección estuvo vinculado como Delegado Fiscal de esa contraloría y a la Contraloría Departamental del Quindío. No obstante, por tratarse del cargo de contralor municipal las normas que se estudiaron fueron, entre otras, los artículos 163, literal a), de la Ley 136 de 1994, que fue modificado por el artículo 9 de la Ley 177 de 1994; y 272, inciso 7, de la Constitución. Como se observa, la Sección estudió la inhabilidad invocada para el caso de los Contralores Municipales, quienes tienen una reglamentación especial y diferente de la prevista para los Contralores Departamentales. En idéntica circunstancia se encuentran las sentencias, también invocadas por el demandado, del 8 de octubre de 1998 -Contralor Municipal de Ibagué, que se desempeñó como Gerente de la Beneficencia del Tolima-, del 11 de septiembre de 1998 -Contralora Municipal de Valledupar, que trabajó como Tesorera del Departamento del Cesar- y del 21 de enero de 1999 -Contralor Municipal de Duitama, que laboró en el municipio de Paipa-.
Conforme a lo anterior, las sentencias citadas por el demandado no se aplican al caso objeto de estudio, puesto que se referían a supuestos fácticos diferentes (contralores municipales) y, por lo tanto, a normas disímiles a las que ahora debe interpretar la Sala.
Por el contrario, en el supuesto que nos ocupa, esto es, la inhabilidad prevista en el literal c) del artículo 6 de la Ley 330 de 1996 para los contralores departamentales, la interpretación que en anteriores oportunidades ha adoptado la Sala coincide con la conclusión a la que aquí se llega. En efecto, en auto del 23 de abril de 1998, expediente 1835, en donde se resolvió confirmar la suspensión provisional del acto de elección de la entonces Contralora del Departamento del Cesar decretada por el Tribunal Administrativo del Cesar -quien había ocupado el cargo de Contralor del Municipio de Valledupar-; la Sala dijo:
Esta segunda opinión que es la sostenida por la Sala, quedó modificada parcialmente al expedirse la Ley 330 de 1996 que dictó disposiciones en relación específica con las contralorías departamentales, pues en su artículo 6 consagró el régimen de inhabilidades para los contralores de nivel departamental, prescribiendo en el literal c) que ...
Precisada mediante desarrollo legal la norma superior, resulta claro que la inhabilidad allí prevista está incurso quien habiendo desempeñado cargo público en cualquier nivel territorial aspire a ser Contralor Departamental
Esa misma tesis fue reiterada por la Sala, mediante sentencia del 10 de diciembre de 1998, cuando resolvió confirmar la decisión de anular el acto administrativo de elección de la Contralora Departamental del Cesar.
Por todo lo expuesto, se concluye que al momento de su elección como Contralor Departamental de Santander el señor Rivera Balaguera se encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista en los artículos 272, inciso octavo, de la Carta Política y 6, literal de la Ley 330 de 1996, por lo que esta Sala, de acuerdo con el Señor Procurador Séptimo Delegado ante esta Corporación, confirmará la sentencia objeto de apelación.
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Primero.- Confirmase la sentencia apelada de fecha 30 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Segundo.- En firme esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
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MARIO ALARIO MENDEZ |
REINALDO CHAVARRO BURITICA
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Presidente |
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ROBERTO MEDINA LOPEZ |
DARIO QUIÑONES PINILLA
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