C-150-15

Sentencia C-150/15

(Bogotá D.C., Abril 8 de 2015)

 

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Existencia de vicio de procedimiento subsanable, relativo a la omisión de votación nominal y pública y falta de claridad y certeza sobre aprobación unánime

 

LEY ESTATUTARIA-Especificidad de las materias que regula

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Carácter jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo

De acuerdo con el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política y con lo señalado por esta Corporación, el examen que en estos casos se ejerce es un control: (i) jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un órgano judicial como la Corte Constitucional; (ii) automático, dado que no requiere la formulación de acción pública de inconstitucionalidad, sino que procede por ministerio de la Constitución; (iii) previo a la sanción de la ley -posterior a su aprobación por el Congreso- y, en esa medida, es una examen judicial que se incorpora al proceso para su formación; (iv) integral, en tanto supone la confrontación de totalidad de las disposiciones del proyecto de ley respecto de la posible configuración de cualquier vicio material, vicio competencial o vicio de trámite; (v) definitivo, puesto que cierra todo debate constitucional respecto del proyecto de ley, salvo en los casos en los que se modifique de manera relevante el parámetro constitucional de control; y, finalmente, (vi) participativo, en tanto permite la intervención de la ciudadanía y autoridades durante el proceso de control, según lo dispuesto para los trámites ordinarios.  

 

PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Reglas aplicables

La Constitución Política y la Ley 5 de 1992, han establecido las reglas aplicables al procedimiento de aprobación de disposiciones estatutarias. Las exigencias generales que se adscriben a tales reglas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (i) un proyecto de ley estatutaria se tramita de acuerdo al procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de las especificidades constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992, art 204-; (ii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe desarrollarse en una sola legislatura -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-; (iii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria exige su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art 119-.

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

PARTICIPACION CIUDADANA EN LA CONSTITUCION-Parámetro de control de constitucionalidad material/PARTICIPACION CIUDADANA-Derecho deber

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su carácter democrático

La Asamblea Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política, estableció un marco jurídico “democrático y participativo”. El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho” reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y pluralista”. Su carácter democrático tiene varios efectos. Entre otras cosas, implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente.

 

DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos

La democracia en tanto eje axial del sistema jurídico colombiano así como los conceptos que usualmente se encuentran asociados a ella como “soberanía”, “pueblo”, “participación” y “representación” son empleados en la Constitución con varios propósitos, plenamente articulados con las implicaciones antes referidas. En efecto, tales categorías son incorporadas en la Carta Política para establecer la fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos (la democracia como fuente de legitimidad), para reconocer y tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera democráticamente  y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la democracia como expresión  de reglas de funcionamiento y toma de decisiones).

 

PARTICIPACION EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL-Importancia y su condición de fuente de legitimidad

 

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Fundamento constitucional

 

MODELO DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION-Dimensiones/DEMOCRACIA-Doble dimensión procedimental y sustancial/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción/DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tensión 

DERECHO DE LOS CIUDADANOS A PARTICIPAR EN DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Jurisprudencia constitucional

PARTICIPACION COMO DERECHO-Alcance

PARTICIPACION COMO DERECHO-Instrumentos internacionales

MECANISMOS DE PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Contenido

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Características

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo 

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tendencia expansiva/EXPANSION DE LA DEMOCRACIA-Alcance

PARTICIPACION CIUDADANA-Carácter iusfundamental supone la facultad de oponerse a la fijación de exigencias desproporcionadas para el ejercicio de un derecho político o para la implementación de un mecanismo de participación

MAYORIA DECISORIA-Jurisprudencia constitucional/REGLA DE LA MAYORIA-Importancia

PROTECCION CONSTITUCIONAL DE PARTICIPACION-Implica libertad de las personas para asumir actitudes pasivas o activas respecto de la democracia

PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Deberes del Estado

La Corte entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados. Estos deberes del Estado se concretan en deberes específicos a los que a continuación la Corte se refiere: (i) El deber de abstenerse de estatizar la democracia y, en consecuencia, la obligación de proteger el pluralismo, (ii) Deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones sociales de diferente naturaleza. (iii) Deber de promover estructuras democráticas en las diferentes formas de organización social. (iv) Prohibición, que vincula a todos los órganos públicos, funcionarios y particulares, de eliminar alguna de las dimensiones de la democracia. (v) Mandato de no sustituir a las autoridades estatales competentes en el desarrollo de actividades de control.

 

 

FORMAS DE PARTICIPACION-Contenido y alcance/FORMAS DE PARTICIPACION-No se agotan con las posibilidades existentes en esta materia

La Corte sintetiza las diversas formas de participación que ha reconocido la Constitución. 1. En primer lugar, la participación se manifiesta en la posibilidad que tienen todos los individuos así como las minorías de oponerse a las determinaciones de las mayorías cuando tales decisiones tengan la aptitud de afectar los derechos que constitucionalmente les han sido reconocidos y que les permiten expresar su individualidad. De otra forma dicho se trata de la protección de un ámbito de libre configuración personal, inmune a cualquier injerencia injustificada y que permite a las personas tomar decisiones individualmente o en familia. Esta protección de las decisiones privadas como forma de participación se apoya, entre otras disposiciones, en el artículo 1º que reconoce la dignidad de las personas y el pluralismo, en el artículo 16 de la Carta al amparar el libre desarrollo de la personalidad y en el artículo 42 al establecer el derecho de la pareja a definir la conformación de su familia. 2. En segundo lugar, la Constitución reconoce la participación de comunidades étnicas en los procesos de adopción de medidas que puedan impactar o afectar directamente sus formas de vida (art. 330 y Convenio 169 de la OIT). 3. En tercer lugar y según se recordó en otro lugar de esta providencia, la Constitución prevé diversas formas de participación social mediante la habilitación para que las personas constituyan organizaciones que gestionen sus intereses o los representen en diferentes instancias. Allí se encuadran, entre otros, los colegios profesionales (art. 26), las organizaciones sindicales y gremiales (art. 39), las organizaciones en las que participan los jóvenes (art. 45), las organizaciones deportivas (art. 52) las instituciones de educación (art. 68), las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) así como los partidos y movimientos políticos (art. 107). 4. En cuarto lugar las formas de participación en entidades públicas o en el ejercicio de funciones públicas. Ello ocurre, por ejemplo, al admitir que los jóvenes intervengan activamente en los organismos públicos o privados que tengan a su cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45), al señalar que los usuarios del servicio de salud o los ciudadanos impactados por una medida ambiental puedan intervenir en los procesos de decisión (arts. 49 y 79) o al permitir la participación de las comunidades en los Consejos Nacional y territoriales de Planeación (art. 340). Tal forma de participación se prevé también cuando se dispone, por ejemplo, que los particulares puedan ejercer funciones públicas (arts. 123 y 210) administrando justicia (art. 116) o que los colegios profesionales actúen en igual dirección (art. 26). En quinto lugar, la Constitución fija como una forma de participación el ejercicio de las acciones administrativas o judiciales requeridas para el control de las actividades a cargo del Estado o para la efectividad de los derechos colectivos. En ese marco se establece el derecho de petición (art. 23), la acción de cumplimiento (art. 87), la acción popular (art. 88), la solicitud de aplicación de sanciones penales o disciplinarias (art. 92) y la acción pública de inconstitucionalidad (art. 241), entre otras. Igualmente, tal y como lo señala el artículo 89 de la Carta, deberán preverse los demás recursos, acciones y procedimientos para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. 6. En sexto lugar, el texto constitucional disciplina las formas de participación que se instrumentan mediante la representación en los órganos correspondientes. En esa medida prevé el conjunto de reglas que determinan el funcionamiento democrático estableciendo, por ejemplo, las reglas para la conformación de las mayorías y para la votación en las corporaciones públicas (arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre otros). En ese marco fija las reglas de composición de los diferentes órganos (arts. 171, 176, 190, 258, 260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros). 7. En séptimo lugar, un régimen que regula las formas de participación directa de los ciudadanos en desarrollo de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución, puede desplegar el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375, 377, 378, entre otros). 8. Debe advertir la Corte que las anteriores formas de participación no agotan las posibilidades existentes en esta materia. En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización del principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2).    

 

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Operancia

REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION-Fundamentos y alcance

DERECHO DEL CIUDADANO A PARTICIPAR EN CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Contenido y alcance

MECANISMOS DE PARTICIPACION-No todos suponen el mismo grado de intervención del pueblo ni tampoco tienen los mismos efectos jurídicos

MECANISMOS DE PARTICIPACION SEGUN TIPO DE RELACION CON EL PODER POLITICO-Criterios generales que permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana

 

Con un propósito exclusivamente analítico y sin perjuicio de la caracterización de los mecanismos de participación según el tipo de relación con el poder político en la que se active (mecanismos de conformación, mecanismos de ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar algunos criterios para clasificarlos. Estos criterios que son generales y no toman en consideración cada una de las particularidades del mecanismo, si permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana. 1. Un primer criterio de clasificación se relaciona con la función o papel que cumplen los ciudadanos en el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede (i)  determinar quien tomará las decisiones –elección de representantes-, (ii) promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo abierto e iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él mismo una decisión (referendo, consulta popular, revocatoria del mandato y plebiscito). 2. Esta distinción permitiría identificar un segundo criterio relativo al papel que cumple el derecho al voto en los mecanismos que lo prevén. En algunos casos el ejercicio del voto tiene como efecto imponer inmediatamente una decisión que modifica el ordenamiento jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en otros impone la obligación de implementar una determinada decisión –consulta popular-, en otros permite establecer el apoyo respecto de una determinada actuación o política –plebiscito- y en los demás pretende designar a las personas que tomarán las decisiones. 3. Un tercer criterio de clasificación es el relacionado con el grado de intervención de las autoridades públicas y, en particular, de los órganos de representación en el mecanismo de participación correspondiente. Conforme a ello existirían (i) mecanismos con extendida intervención de autoridades públicas dado que la iniciativa, la convocatoria o desarrollo y los resultados del mecanismo les ha sido asignado a ellas prioritariamente –como ocurre con el cabildo abierto-, (ii) mecanismos con mediana intervención de autoridades públicas en los cuales o bien la iniciativa le corresponde a los ciudadanos pero los resultados del mecanismo dependen del órgano representativo (iniciativa popular normativa) o bien la iniciativa y la convocatoria se encuentra en manos de las autoridades públicas aunque no sus resultados en tanto se atenderá lo que decida el pueblo (consulta popular y plebiscito) y (iii) mecanismos con leve intervención de las autoridades públicas bien porque la iniciativa, convocatoria y resultados dependa de los ciudadanos (referendo constitucional derogatorio y revocatoria del mandato) o bien porque la iniciativa y resultados se encuentren radicados en los ciudadanos, aunque no su convocatoria (referendos constitucional aprobatorio). 4. Combinando estos criterios podría señalarse que son altamente participativos aquellos mecanismos en los cuales (1) se prevé la posibilidad de ejercer el derecho a votar, (2) dicha posibilidad implica la imposición inmediata de la decisión en caso de aprobarse  y (3) supone una reducida intervención de las autoridades públicas en la iniciativa, convocatoria y definición de resultados. En el otro extremo se encontrarán aquellos mecanismos (4) en los que no se prevé el ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de establecerse no supone la imposición inmediata de una decisión y (6) contempla una activa participación de las autoridades públicas en las diferentes fases.

 

PARTICIPACION CIUDADANA-Mecanismos

MECANISMOS DE PARTICIPACION-Trámite de las solicitudes ciudadanas

 REFERENDO-Contenido y alcance/REFERENDO-Modalidades

 

El referendo se encuentra enunciado en el numeral 2 del artículo 40 y en el artículo 103 de la Constitución. El artículo 106 establece el fundamento general para la regulación de los referendos territoriales. El artículo 170, a su vez, se ocupa específicamente del referendo legal derogatorio. En el artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo que debe seguirse para convertir una región en entidad territorial. Igualmente, el artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de asignar competencias de control judicial a la Corte Constitucional. También los artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de los referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente. Al amparo de lo dispuesto por las citadas disposiciones constitucionales, el artículo 3 de la Ley 134 de 1994 definió al referendo como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Se prevé allí también que el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.  Este Tribunal ha señalado que el referendo es expresión del "derecho político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político” y, en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un “derecho político fundamental de origen constitucional”. Tal y como se señaló, mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la soberanía, puede modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo un proyecto de disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de las intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia, proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema jurídico. Este Tribunal ha destacado que el referendo es una modalidad de participación semi-indirecta y “hace relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado.” En esa dirección se ha establecido que la distinción del referendo respecto del plebiscito consiste en que en el primero el pronunciamiento popular se refiere a “un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor” al paso que el plebiscito “versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto positivo o escrito.” Es esa característica la que también permite diferenciar al referendo de la denominada consulta popular, dado que en esta no se somete a consideración del pueblo un texto normativo sino que se le hace una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional o territorial, según el caso. El referendo, como se advirtió, puede tener diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las formas de referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto el agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como condición para su procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte presentará las principales reglas constitucionales que disciplinan este mecanismo de participación ciudadana y, para ello, se ocupará de establecer una distinción entre las diferentes formas de referendos.

 

REFERENDO DEROGATORIO-Contenido y alcance/REFERENDO CONSTITUCIONAL DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO TERRITORIAL DEROGATORIO-Contenido

 

La Constitución no prevé una definición del referendo derogatorio. Sin embargo, el fundamento constitucional de tal mecanismo de participación se encuentra, además de su enunciación general en los artículos 40 y 103 de la Constitución, en el artículo 377 relativo al referendo constitucional derogatorio, en los artículos 170 y 241 num. 3 en el caso del referendo legal derogatorio y en el artículo 106 en lo relativo al referendo derogatorio de normas del orden territorial. Con apoyo en tales disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de 1994 dispuso que esta modalidad de participación consiste en “el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo con el propósito de que este decida si lo deroga o no”. 

 

REFERENDO APROBATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO APROBATORIO TERRITORIAL-Contenido

 

De la misma manera en que ello ocurre para el caso del referendo derogatorio, el aprobatorio no es objeto de definición en la Constitución. Sin embargo, existen, además de las normas generales contenidas en los artículos 40 y 103, diferentes disposiciones que se ocupan de tal figura. Así ocurre respecto del referendo constitucional aprobatorio en los artículos 155, 241 num. 2, 378 y 379, del referendo legal aprobatorio en el artículo 241 num. 3 y, en relación con el referendo derogatorio de normas del orden territorial, en el artículo 106.   El artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal mecanismo consiste en “el sometimiento, a consideración del pueblo, de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local de iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación por parte de la respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o parcialmente, lo aprueba o lo rechaza”. Esta Corporación, al ocuparse de examinar el citado artículo 5 consideró lo siguiente: “Este instrumento tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del principio de soberanía popular y de la cláusula general de la Constitución que permite al legislador regular formas de participación distintas a las desarrolladas en la misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto, darle eficacia a la iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual desestimularía la presentación de iniciativas populares.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Reglas aplicables

 

La lectura de las disposiciones constitucionales permite identificar las principales reglas aplicables a este tipo de referendo. Así, en primer lugar (i) el artículo 378 prevé las condiciones de promoción del mecanismo prescribiendo  que la iniciativa puede ser del Gobierno o de un grupo de ciudadanos que, según lo señalado en el artículo 155 de la Carta, debe ser igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral. La segunda regla, señalada en la misma disposición, (ii) demanda la intervención del Congreso, exigiendo que mediante la aprobación de una ley por mayoría absoluta de ambas Cámaras, se decida someter a referendo la iniciativa presentada. En tercer lugar, también el artículo 378, (iii) ordena que el cuestionario planteado a los electores se presente de forma tal que puedan elegir libremente en el articulado aquello que votan positivamente y aquello que votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el artículo 241 num. 2 señala que antes del pronunciamiento del pueblo, esta Corporación examine la constitucionalidad de la convocatoria únicamente por vicios de procedimiento. En quinto lugar (v) la aprobación de la reforma constitucional exige la participación de más de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral y la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes. En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo constitucional no se encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le imponen son las que corresponden a los vicios de procedimiento en su formación. Es necesario destacar, que la modificación constitucional mediante referendo de iniciativa ciudadana, en realidad combina dos mecanismos de participación con rasgos propios. La primera fase se edifica a partir de una iniciativa popular normativa de los ciudadanos al paso que la segunda, cuando el Congreso ha adoptado la ley correspondiente, se apoya en la participación directa del pueblo para aceptar o rechazar la propuesta normativa. Esta característica especial del referendo, que comparte parcialmente con el referendo constitucional derogatorio, debe ser tenida en cuenta al momento de fijar su alcance así como sus límites.  

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales

 

Considerando que el referendo constitucional aprobatorio ha sido uno de los mecanismos que mayor atención de la jurisprudencia constitucional ha suscitado, a continuación se enunciarán ampliamente las principales reglas fijadas por esta Corporación en la materia: 1. Obligación de acudir al referendo constitucional cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución.   2. Prohibición de sustitución constitucional. 3. Inaplicación del artículo 170 de la Constitución a los referendos constitucionales. 4. Irrelevancia, para el juzgamiento de la validez de una ley que convoca a un referendo constitucional, de la expedición de un acto legislativo antes del pronunciamiento popular.  5. Etapas que debe satisfacer la iniciativa ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de la República. 6. Prohibición de acumular los apoyos obtenidos para la inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República. 7. Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor. 8. Obligación de respetar los topes individuales y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo.  9. Trámite de presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular normativa para la convocatoria de un referendo constitucional. 10. Posibilidad de solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones extraordinarias. 11. Posibilidad de que el Gobierno proponga modificaciones a la iniciativa gubernamental de referendo constitucional.  12. Posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de referendo constitucional. 13. Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa. 14. Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible en un referendo constitucional aprobatorio. 15. Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo. 16. Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular. 17. Protección a la libertad del elector. 18. Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector. 19. Supuestos generales que desconocen la libertad del elector. 20. Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias. 21. Admisibilidad de preguntas complejas. 22. Prohibición de la votación en bloque de un referendo multitemático y de sus efectos plebiscitarios. 23. Prohibición de incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo. 24. Prohibición de votar más de tres referendos en un solo día. 25. Prohibición de disponer la votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral. 26. (i) Prohibición del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y (ii) a la prohibición de otorgar estímulos a la participación.   27. Respeto a los efectos de la abstención. 28. Efectos de la decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución. 29. Características del control judicial de la convocatoria a un referendo constitucional. 30. Parámetro de control de la ley que aprueba la convocatoria a un referendo constitucional. 31. Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo constitucional. 32. Competencia de la Corte Constitucional para examinar los actos reformatorios adoptados en virtud de un referendo constitucional. 33. Prohibición de suspender el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias de una convocatoria a referendo constitucional. 

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución

 

Ha sostenido la Corte que no es posible, mediante la consulta popular, modificar la Constitución. Cuando el mecanismo de participación pueda tener como efecto obtener un pronunciamiento del pueblo sobre un asunto de trascendencia nacional que, al mismo tiempo, implica una reforma constitucional, el trámite que debe seguirse es el correspondiente al del referendo constitucional. En esa medida la Corte Constitucional ha señalado que “si el Gobierno considera que cuando una determinada política económica, incluso si ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que se escoja el camino de la reforma constitucional, incluso por vía de referendo, y no de la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar la Carta por medio de consultas populares.

 

PROHIBICION DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Prohibición  

Esta Corporación ha señalado que la modificación de la Constitución mediante el referendo no puede desconocer los límites competenciales que se siguen de su texto y, en esa medida, no es posible que el pueblo sustituya así la Carta. Este planteamiento se ha fundado, entre otras razones, en el hecho consistente en que la manifestación popular en esas condiciones se apoya en un procedimiento reglado impuesto por el Constituyente de 1991 y en consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en aquellos casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa ciudadana. En prueba de ello, ha sostenido que la modificación de la Constitución a través del referendo se encuentra diseñada de manera tal que combina (i) instrumentos de democracia participativa, en tanto es el pueblo quien toma la decisión, (ii) formas de democracia representativa dado que es el Congreso quien aprueba la ley que convoca y (iii) controles judiciales puesto que se exige una decisión de la Corte Constitucional antes del pronunciamiento del pueblo. En estrecha conexión con ese punto de partida y demandando del poder constituyente algunos rasgos para que su manifestación sea legítima –plural y deliberante-, esta Corporación ha señalado que la competencia del pueblo para modificar la Constitución puede ser más amplia o más reducida según su facultad para precisar la agenda o la extensión de sus posibilidades de manifestación. En el caso del referendo de iniciativa ciudadana ha advertido que el pueblo tiene límites para su pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no actúa como poder constituyente o el Gobierno Nacional, de una parte y el pronunciamiento del pueblo solo tiene el alcance de aceptar o rechazar la propuesta, de otra. En todo caso, al definir el alcance del control de la Corte la sentencia C-397 de 2010 señaló que en relación con la intensidad del examen por violación de límites competenciales no existía diferencia alguna entre el referendo con iniciativa gubernamental y aquel precedido de iniciativa ciudadana. En aplicación de los límites a la reforma constitucional este Tribunal ha declarado inexequibles varias reformas constitucionales adoptadas por el Congreso de la República.  También al adelantar el control de leyes que convocaban a referendos constitucionales, concluyó que algunas de ellas desconocían, total o parcialmente, las restricciones de la facultad de reforma radicada en el pueblo según el artículo 374.   Así, en la sentencia C-551 de 2003 al examinar una de las preguntas de la Ley 769 de 2003 -Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional- en la que se establecía la posibilidad de reducir o ampliar el término de ocupación del cargo por parte de funcionarios ya electos para aquel entonces, la Corte sostuvo que ello no era posible dado que (i) desconocía la prohibición de emplear el referendo como una forma de obtener un voto de confianza o de una moción de desconfianza, (ii) suponía una modificación a la Constitución mediante una forma plebiscitaria, (iii) implicaba adoptar mediante referendo una regla ad hoc carente de generalidad y, en ese contexto contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía no en una reforma de la Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la libertad del elector al referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a determinados votantes la decisión de elegir por la continuidad de mandatarios de otras entidades territoriales.  Asimismo consideró inexequible, por sustituir ejes definitorios de la Constitución, la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo con el propósito de que el pueblo se pronunciara acerca de la posibilidad de admitir la reelección por segunda vez de la persona que hubiere sido elegida como Presidente de la República en dos ocasiones. La Corte señaló que con ese tipo de modificación se sustituían elementos esenciales de la Carta que “tienen que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores que, según la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.” Adicionalmente, constató una rotura o quiebre de la Constitución dado que la reforma tenía como propósito beneficiar a una persona en particular afectando la generalidad de las leyes y, en esa medida el derecho a la igualdad.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inaplicación del artículo 170 de la Constitución Política

 

Las restricciones temáticas establecidas en el artículo 170 de la Constitución y que comprenden leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de presupuesto y leyes relativas a materias fiscales o tributarias, no se aplican a los referendos constitucionales aprobatorios, dado que el supuesto que regula esa disposición es el correspondiente a los referendos legales derogatorios de origen popular.

 

JUZGAMIENTO DE VALIDEZ DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irrelevancia de la expedición de un acto legislativo antes de pronunciamiento popular

 

No afecta la validez constitucional de una ley que convoca un referendo constitucional aprobatorio, la adopción de un acto legislativo -antes del pronunciamiento popular- que comprenda las materias sometidas a decisión del pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los textos del referendo no son normas constitucionales, (ii) los eventuales conflictos deberán ser resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas a referendo, (iii) la aprobación popular implica que las normas se encuentran respaldadas por una garantía especial de supremacía –según lo dispone el artículo 46 de la Ley 134 de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv) implicaría anular la democracia participativa en tanto se atribuiría el predominio al Congreso y no al Pueblo.

 

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR ANTE ORGANIZACION ELECTORAL-Etapas que debe satisfacer antes de ser presentada ante el Congreso de la República

 

Con fundamento en las disposiciones constitucionales y legales actualmente vigentes la iniciativa normativa para convocar a un referendo, antes de ser radicada en el Congreso, debe cumplir al menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las enunció así: “Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral, previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.”

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de acumular apoyos obtenidos para inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República

 

Con fundamento en la distinción de las diferentes etapas de la iniciativa ciudadana, este Tribunal ha indicado que resulta constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador estatutario en la Ley 134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la inscripción del promotor, de aquellos que se requieren para presentar el proyecto de ley que convoca al pueblo. En esa dirección, la Corte ha concluido que no resulta factible acumular el número de apoyos de cada una de tales fases en tanto obedecen a momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos intencionales diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la posibilidad de que se inscriba un Comité con el propósito de promover un referendo –y en esa medida tiene un componente plebiscitario-  al paso que el segundo momento pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y, en esa medida, los ciudadanos respaldan un determinado texto normativo.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor

 

Se opone a los principios de transparencia y pluralismo político que organizaciones o personas a las que no les sea reconocida la condición de Comité Promotor desarrollen funciones asignadas exclusivamente a dicho Comité. La infracción de esta regla se produce, entre otros supuestos, cuando existe una estrecha conexión o una simbiosis entre las actividades desplegadas por un Comité Promotor y una organización que no lo es.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligación de respetar los topes individuales y globales en campañas/CAMPAÑAS ASOCIADAS A UN REFERENDO-Respeto de los límites establecidos para su financiación

 

Constituye un desconocimiento del principio de transparencia y del principio de pluralismo, violar las normas que fijan restricciones al monto de recursos con apoyo en los cuales se financian las campañas asociadas a un referendo. La Corte ha indicado que en el trámite de referendos de iniciativa ciudadana existen dos campañas sujetas a los topes individuales y globales de financiación: (a) la que se lleva a efecto para la obtención del apoyo que se requiere para inscribir la iniciativa y (b) la orientada a promover el voto por el si o por el no. Esta última campaña inicia después de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o de que el Presidente de la República fije la fecha para la realización del referendo (C-551 de 2003). El cumplimiento de tales límites cuenta con un fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.”. Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites establecidos para la financiación de las campañas, se extiende a la totalidad de mecanismos de participación en la que ella sea procedente. En esa medida, las autoridades tienen la responsabilidad de verificar su estricta observancia. 

 

INICIATIVA POPULAR NORMATIVA PARA CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite de presentación, ante el Congreso de la República

 

En atención a la aplicación de lo previsto para los demás proyectos de ley en el artículo 139 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo que ha cumplido las exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el Presidente del Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras. El proyecto presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria vigente, de dos certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos mínimos y al respeto de los topes electorales. Sobre el particular la Corte ha señalado que “[e]ste es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de solicitar mensaje de urgencia y de adelantar debates en sesiones extraordinarias

 

Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos.

 

SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Límites

 

Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos. 

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de que el gobierno proponga modificaciones

 

El Gobierno se encuentra constitucionalmente habilitado, en el caso de una iniciativa de referendo constitucional presentada por él, para proponer modificaciones y adiciones siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de unidad de materia definida por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen antes de cerrada la discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones propuestas por el Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y, en caso de pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de no ser ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del artículo 157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate.

 

PROYECTO DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de introducir enmiendas

 

El Congreso es competente para introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno bajo la condición de que las modificaciones no impliquen la introducción de un tema nuevo. Según la Corte para “el caso del referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”. Esta restricción es comprensible si se tiene en cuenta que la competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una voluntad externa. La posibilidad de introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones que lo conviertan en otro sustancialmente diferente. Una interpretación más amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar la legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas prevé el artículo 378 de la Constitución.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible

 

En el caso de un referendo constitucional aprobatorio los límites impuestos por el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 y, en consecuencia, el mandato de que todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, está definido por el propósito de reformar la Constitución y no por la diversidad específica de temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010, siguiendo lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente: “En síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución.” El principio de identidad flexible, que impide cambios sustanciales en el proyecto durante su trámite en el Congreso, resulta más exigente en el caso de las iniciativas populares. El rigor de su aplicación dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa. En ese sentido la Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa.” Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad de modificar el proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la República, también se aplican al momento de la conciliación en caso de desacuerdos entre las Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar de ser conciliables los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara, en el caso de iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que además respeten la orientación y sentido de aquellas”.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo

 

La ley que tiene como propósito convocar a un referendo constitucional debe contener en uno de sus artículos, un enunciado normativo en el que expresamente se señale la orden de convocar al pueblo para pronunciarse en referendo. Este elemento normativo es esencial en la ley y, en consecuencia, (i) no puede suplirse con su título o con el decreto en el que se establece la fecha del referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia integradora adoptada por la Corte Constitucional.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular

 

No constituye una omisión, que determine la inconstitucionalidad de la ley mediante la cual se convoca al referendo, que en ella no se señale la fecha específica en que el pronunciamiento popular se llevará a efecto. Esto es así dado que una interpretación sistemática de las normas estatutarias, indica que dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la decisión de la Corte Constitucional, el Presidente de la República mediante decreto fijará la fecha para la realización del referendo que no podrá llevarse a cabo antes de treinta (30) días de expedido –tiempo durante el cual podrán desarrollarse las campañas correspondientes- ni después de seis (6) meses.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Protección a la libertad del elector

 

Existe una obligación constitucional específica de garantizar la libertad del elector en el referendo constitucional. Así lo establece el artículo 378 al señalar que el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y que votan negativamente. El deber de proteger la libertad del elector se desdobla, según las sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las exigencias de lealtad y claridad. 

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector

 

El parámetro para determinar el respeto de la libertad del elector está constituido no solo por el artículo 378 de la Carta sino también por las disposiciones legislativas relacionadas con ella y contempladas en la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana. Ella es, en la actualidad, la Ley 134 de 1994. 

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Supuestos generales que desconocen la libertad del elector

 

Una pregunta desconoce la libertad del elector y, en esa medida, constituye una infracción del primer inciso del artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad del ciudadano, induce la respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como consecuencia de ello, podría conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político”.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias

 

Se encuentran prohibidas, prima facie, las notas introductorias de las preguntas sometidas a un referendo constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe un riesgo de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector puede suponer que no está votando por un texto normativo sino, en su lugar, por determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas normativos ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los encabezados de las preguntas”.  Se encuentran definitivamente prohibidas aquellas notas introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que utilizan expresiones que no sean valorativamente neutras o que no presentan de manera completa el contenido de los artículos que introducen. Para fundamentar esta prohibición definitiva la Corte ha señalado que “las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa (…)”. Además de ello, este Tribunal ha señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el contenido normativo a aprobar.” De conformidad con la segunda es necesario que el vínculo causal entre los propósitos enunciados y el medio empleado –el texto normativo- no sea hipotético sino, por el contrario, altamente probable.   Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del elector.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Admisibilidad de preguntas complejas

 

No se encuentran constitucionalmente excluidas del referendo constitucional materias que resulten técnicamente complejas, siempre y cuando las preguntas formuladas no sean ambiguas. Las preguntas compuestas son constitucionalmente admisibles y no desconocen la libertad del elector “si el Congreso desea someter a consideración del pueblo un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada forma”. En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del elector el sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la aprobación de un sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta le es extraño.

 

REFERENDO MULTITEMATICO-Prohibición de votación en bloque

 

Se encuentra constitucionalmente prohibida, por desconocer la libertad del elector y el carácter no plebiscitario de un referendo constitucional, prever la votación en bloque en el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo ha sostenido este Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta.

 

LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Prohibición de incluir contenidos plebiscitarios

 

Desconoce la naturaleza jurídica del referendo, el sometimiento de preguntas que puedan tener como propósito el apoyo a determinadas políticas o el respaldo de específicas actuaciones del gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003 indicó lo siguiente: “Un referendo constitucional debe entonces estar desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico. Esta Corporación analizó entonces el texto de las reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al establecer excepciones a la congelación de los gastos de funcionamiento, introduce expresiones de contenido plebiscitario, cuando señala que quedan excluidos de dicho congelamiento “los gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática”. En efecto, la expansión de la llamada “seguridad democrática” es un programa específico del actual gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia tiene un sentido plebiscitario.  Por el contrario, es perfectamente válido que un referendo proponga dar un tratamiento particular a los gastos de seguridad, pues la noción de seguridad es una categoría que no es específica de ningún gobierno, y que incluso tiene fundamento constitucional, como un componente del orden público, que es responsabilidad del Gobierno y que tiene además implicaciones presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales circunstancias, y con el fin de eliminar el sentido plebiscitario de la excepción a los gastos de funcionamiento, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, del artículo 1 de la ley 796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.”

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de votar más de tres referendos en un solo día

 

Se viola la prohibición de votar más de tres referendos en un solo día, prevista en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994 y cuyo propósito consiste en proteger la libertad del elector, cuando en una misma convocatoria se abordan más de tres temas distintos. Se considerarán temas distintos “aquellos numerales que no tengan entre sí ninguna conexidad razonable, en términos temáticos, instrumentales, sistémicos o teleológicos.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de disponer la votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral

 

Es compatible con la Constitución que el legislador establezca la prohibición de que concurra en un mismo día la realización de un referendo constitucional y cualquier otro acto electoral, tal y como en la actualidad se prescribe en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994. En la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte: “Lo anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991, que no se desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter electoral. Esta norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la Constitución Política, que dispone que el referendo constitucional deberá realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo. De otra parte, no obstante que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta del orden nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia que el Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta Política, para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.” No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido la posibilidad de que en algunos casos   se autorice la concurrencia del referendo constitucional con otros actos electorales. En esa dirección, el artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784 de 2014- permite que los referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado puedan realizarse el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello naturalmente sin perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de Presidente y Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la Constitución, tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición del voto en blanco/REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de otorgar estímulos a la participación 

 

Está prohibido incluir en un referendo constitucional aprobatorio la posibilidad del voto en blanco dado que en el artículo 378 de la Constitución no se prevén alternativas diferentes al voto de aprobación o de rechazo. Esta regla tiene como efecto la prohibición de adoptar medidas discriminatorias entre las personas que votan en blanco y las personas que, legítimamente, deciden abstenerse de participar. Esta pauta fue definida en la sentencia C-551 de 2003 y luego reiterada en las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010. En ambas se concluyó que se oponía a la Constitución una disposición que autorizara el voto en blanco en un referendo constitucional. En la primera de ellas se hizo una declaración de inexequibilidad específica respecto de este punto dado que la ley no fue declarada inconstitucional en su totalidad. Ello no fue así en el caso de las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010 si se tiene en cuenta que allí fueron declaradas inexequibles las leyes. En aplicación de esta prohibición la Corte consideró que el inciso 5 del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones” y en el que se establecía la posibilidad de promover el voto en blanco, no era aplicable a los mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de aprobación o rechazo.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Respeto a los efectos de la abstención

 

La abstención, en el caso de los referendos constitucionales, es una opción legítima de participación dado que cuando no se satisface el umbral establecido se priva de efectos la decisión positiva o negativa de los participantes. En consecuencia, la determinación del cumplimiento o incumplimiento del umbral requerido para la validez del referendo constitucional, debe hacerse en relación con cada una de las preguntas. De no ser ello así, se aceptaría una discriminación entre aquellos que deciden abstenerse respecto de la totalidad de las preguntas y aquellos que únicamente lo hacen en relación con algunas.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Efectos de la decisión del pueblo de no aprobar una reforma constitucional

 

La no aprobación de una pregunta sometida a referendo constitucional, no se erige en parámetro para evaluar la constitucionalidad de una disposición legislativa expedida por el Congreso. En consecuencia, ese hecho no implica la inconstitucionalidad de una norma equivalente a la no aprobada en referendo. Destaca la Corte que no existe ninguna disposición que restrinja la posibilidad de tramitar ante el Congreso una iniciativa de reforma constitucional no aprobada por el pueblo en el referendo. Los límites en esa materia se encuentran compuestos: (1) por una prohibición de someter a decisión durante un plazo específico, normas aprobadas o derogadas en un referendo, salvo la existencia de una mayoría especial en el Congreso y (2) por una prohibición de convocar un referendo respecto de materias tramitadas en un referendo previo, cuando no ha transcurrido un determinado período de tiempo.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Características del control judicial de la convocatoria

 

La Corte ha enunciado las características del control constitucional que se ejerce en estos casos. Dicho control se lleva a cabo con anterioridad al pronunciamiento popular (previo), es ejercido únicamente por este Tribunal (concentrado), opera sin necesidad de acción pública (automático), se ocupa de los denominados vicios de procedimiento y, en esa medida el control no es material (especifico), los ciudadanos pueden intervenir para exponer argumentos a favor o en contra de la iniciativa (participativo) y la sentencia que se adopta pone fin a cualquier debate (definitivo). En aplicación del carácter definitivo del control desplegado por la Corte, la sentencia C-541 de 2010 estableció que habría lugar a “estarse a lo resuelto” en aquellos casos en los cuales se demandaba una norma materialmente igual a la derivada de un texto aprobado en un referendo constitucional y previamente examinado por la Corte Constitucional en desarrollo de sus competencias de control automático. En ese marco también ha sostenido que el control de constitucionalidad al que alude el numeral 2 del artículo 241 de la Carta recae sobre la ley que convoca al referendo constitucional, no sobre un proyecto de ley y, en esa medida, aunque se trata de un control automático no es un control previo a la sanción por parte del Presidente de la República.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Parámetro de control de la ley que aprueba la convocatoria

 

El parámetro de control de la ley aprobatoria de la convocatoria a un referendo se encuentra conformado no solo por las normas comprendidas en el capítulo XIII de la Constitución. Además de tales disposiciones, la jurisprudencia ha señalado que constituyen referentes para el juzgamiento, las normas constitucionales y legales que rigen el trámite de aprobación de las leyes así como las normas incorporadas en la Ley 134 de 1994 y que guarden un vínculo estrecho y directo con la Carta Política. Precisando las disposiciones que constituyen el parámetro de control indicó esta Corporación en la sentencia C-397 de 2010: “Teniendo en cuenta este presupuesto, el parámetro de constitucionalidad que tiene la Corte para revisar éste acto, se extiende no solo a las normas constitucionales que regulan el procedimiento de reforma constitucional por iniciativa ciudadana o popular (artículos 241.2, 378 y 379 de la C.P.), sino también a los preceptos constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes (artículos 155, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170 de la C.P.) y a las normas que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos (arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de 2003). Del mismo modo se debe tener en cuenta la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP) y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos en lo que se refiere a la revisión de la etapa previa al trámite legislativo. Por último, se debe tener en cuenta la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, en lo que se refiere a la etapa de aprobación de la iniciativa ciudadana por parte del Congreso.”

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de aprobación

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Competencia de la Corte Constitucional para examinar los actos reformatorios adoptados

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de suspender el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias de convocatoria

 

En el Auto 278 de 2009 la Corte estableció que cuando se adelanta el control constitucional de una ley convocatoria a un referendo constitucional no es pertinente declarar la prejudicialidad, aun en el caso de que se estén adelantando procedimientos para determinar la regularidad de la votación de la ley. En estrecha conexión con ello, en el Auto 348 de 2009 precisó que la determinación adoptada por el Consejo Nacional Electoral respecto de la validez de una actuación, en el curso de la iniciativa ciudadana, no suspendía al ejercicio de las competencias a cargo de la Corte Constitucional. También ha declarado que no procede la declaración de prejudicialidad, encontrándose pendiente un pronunciamiento del Consejo de Estado respecto de la validez del decreto que convoca a sesiones extraordinarias durante el curso de aprobación de una ley de referendo constitucional, dado que a la Corte le corresponde examinar integralmente dicho trámite. En esa dirección se encuentran los Autos 296 y 303 de 2009.    

 

CONSULTA POPULAR-Contenido

 

La Constitución contiene varias disposiciones relativas a la consulta popular. Además de las mención general en los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104 regula la consulta popular facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105 las consultas populares facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo 297 prevé las consultas territoriales obligatorias como condición para decretar la creación de nuevos departamentos, (iv) el artículo 319 se ocupa de las consultas territoriales obligatorias para la conformación de un área metropolitana o para la anexión de un municipio a una de ellas y (v) el artículo 321 contempla las consultas territoriales obligatorias para la participación de un municipio en una provincia. La consulta popular del orden nacional y del orden territorial tiene una dimensión representativa en la que interviene en el orden nacional y por expresa disposición constitucional el Presidente y el Senado de la República (art. 104) y, en el orden territorial el Gobernador o el Alcalde –también en virtud de la exigencia constitucional precisa fijada en el artículo 105- y las asambleas, concejos o juntas administradoras locales –por disposición legal-. En esta fase representativa, es el Gobierno el titular de la iniciativa y quien determina, en el caso de no tratarse de una consulta obligatoria, la oportunidad para su realización. Una vez agotada esta fase se activa la dimensión participativa permitiendo que los ciudadanos tomen una decisión, con efectos obligatorios, respecto del asunto consultado.

 

CONSULTA POPULAR-Definición          

 

El artículo 8 de la ley 134 de 1994 prevé una definición de la consulta popular que coincide con la comprensión que de tal figura ha tenido la jurisprudencia constitucional. Dicha disposición establece que es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. Prescribe además, que en todos los casos la decisión adoptada por el pueblo resulta obligatoria. La Corte se ha ocupado de definir la Consulta Popular. Así, en la sentencia C-180 de 1994, señaló su condición de mecanismo de participación ciudadana consistente “en la posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión.” Esta definición implica que el pueblo no adopta directamente la decisión respecto del asunto consultado sino que, en otra dirección, impone un mandato de actuación al ejecutivo. Conforme a ello destacó este Tribunal que la Consulta consiste en “la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que posteriormente, la obliga a traducirla en acciones concretas.”  Su instrumentación, ha destacado la Corte, tiene como finalidad “definir la realización o buscar el apoyo generalmente de actuaciones administrativas de carácter trascendental en el ámbito nacional, regional o local. La consulta popular, además de concretar el derecho a la participación ciudadana, constituye también una forma de canalizar disputas entre dos órganos del poder público legitimados democráticamente. Es por ello que la jurisprudencia ha dicho que “permite que cuestiones complejas, sobre las cuales haya enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones.” Además de la caracterización referida, este Tribunal ha concluido que en tanto la consulta popular es un mecanismo de participación y la participación es un derecho fundamental, es procedente acudir a la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de las reglas que regulan tal mecanismo y, en particular, para exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el pueblo.

 

CONSULTA POPULAR-Reglas jurisprudenciales

 

CONSULTAS POPULARES TERRITORIALES-Inexistencia de reserva estatutaria estricta para su regulación

 

Para la regulación de la consulta popular territorial pueden concurrir disposiciones estatutarias o las integradas al Estatuto General de la Organización Territorial, según ello se encuentra establecido en el artículo 105 de la Constitución. De esta manera, la reserva de ley estatutaria no se activa en lo relativo a estas consultas territoriales con la misma fuerza en que ocurre respecto de los otros mecanismos de participación, dado que para esas consultas existe una competencia legalmente repartida.

 

CONSULTA POPULAR-Carácter facultativo y excepcionalmente obligatorio

 

No obstante que en principio la realización de la consulta popular es una facultad del Presidente, de los Gobernadores y de los Alcaldes, este Tribunal ha considerado que ella resultan obligatoria para la formación de nuevos departamentos (art. 297), para la conformación de un área metropolitana o para la vinculación de un Municipio a una de ellas (art. 319 inc. 2 y 3) y para la vinculación de un municipio a una provincia ya constituida (art. 321. Inc. 4).  Este Tribunal, también ha precisado que la determinación de la procedencia de una consulta popular cuando ella se ha establecido como obligatoria, no impide que la administración valore discrecionalmente si se cumplen los supuestos que determinan el deber de realizarla.

 

 

CONSULTA POPULAR-Competencia del legislador para establecer umbral de participación para la eficacia del pronunciamiento del pueblo

 

Se encuentra constitucionalmente permitido que el legislador establezca para el caso de la consulta popular y como condición de validez del pronunciamiento popular, una participación mínima del pueblo. En esa dirección la Ley 134 de 1994, al regular cuándo una decisión adoptada en desarrollo de este mecanismo resulta obligatoria, dispuso la necesidad de una participación mínima de la tercera parte del censo electoral y una votación a favor de la mitad más uno de los sufragios. Dicha disposición fue declara exequible en la sentencia C-180 de 1994. La libertad de configuración del Congreso para fijar tal umbral no se extiende, al caso de la consulta popular emplazada por el Congreso para que el pueblo decida si convoca o no una asamblea constituyente. En este caso la Constitución fija directamente una regla de participación ciudadana mínima.

 

CONSULTA POPULAR-Prohibición de estimular la participación

 

Debido a que el establecimiento de un nivel mínimo de participación en la consulta popular –la tercera parte del censo electoral-, implica que la abstención es un medio legítimo de oposición a la iniciativa (abstención activa), no resulta admisible otorgar estímulos a la participación. La sentencia C-041 de 2004 fijó con claridad esta regla de decisión: “En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma. Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue aprobado o no.” Esta regla resulta también aplicable a la consulta popular promovida por el Congreso para decidir la convocatoria de una Asamblea Constituyente.

 

EXIGENCIA DE CONSULTA POPULAR EN PROCEDIMIENTOS DE CONFORMACION DE AREAS METROPOLITANAS-Vigencia temporal limitada

 

En aquellos casos en lo que la Constitución ha establecido la consulta popular como condición para la vinculación de los municipios a un área metropolitana, dicha exigencia no puede establecerse como parámetro para examinar la validez de aquellas constituidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Ello es así debido a que no se encontraba establecido dicho requisito. Destacando la importancia de esa nueva regla constitucional y refiriéndose a su ámbito temporal de aplicación, señaló la Corte: “La consulta popular como requisito para la creación de Áreas Metropolitanas o para la vinculación de nuevos municipios a las áreas ya existentes, es una condición constitucional de la mayor importancia, puesto que realiza los principios de democracia participativa ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el constituyente ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es indispensable para que un municipio entre a formar parte de un Área Metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura democrática del Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la creación de un área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta aplicable como presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad de regular hechos que, como la constitución de un Área Metropolitana con anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por consiguiente la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes de la expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de tales entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la exigencia de la consulta popular”.

 

CONSULTA POPULAR NACIONAL-Prohibición de ejercer control judicial previo al pronunciamiento del pueblo/CONSULTA POPULAR TERRITORIAL-Autorización para regular el control judicial

 

Se encuentra constitucionalmente prohibido que la ley le asigne a la Corte Constitucional un control judicial previo de la consulta popular del orden nacional dado que ello no encuadra en lo dispuesto el numeral 3 del artículo 241 de la Carta. Existe entonces una solución constitucional definida que no puede ser modificada ni ampliada por el legislador. Ahora bien, es posible por no ser un asunto regulado en la Constitución, que la Ley Estatutaria fije reglas relativas al control judicial de consultas populares del orden territorial. Al amparo de esa facultad, puede asignar a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo competencias de control previo de la consulta popular.

 

CONSULTA POPULAR-Restricciones competenciales del pueblo

 

No resulta posible que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones normativas o una decisión respecto de la convocatoria a la asamblea constituyente, salvo que, en este último caso, se proceda de conformidad con lo establecido en el artículo 376 de la Constitución. La Consulta popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104 y 105 de la Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial. En esa medida, no será posible que mediante una consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial.

 

CONSULTA POPULAR-Prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales

 

CONSULTA POPULAR-Prohibición prima facie de invalidar su ejecución mediante la interposición de una acción de tutela

 

No resulta posible acudir a la acción de tutela con el propósito de invalidar la ejecución de una consulta popular distrital cuando se han surtido todos los procedimientos previstos para ello y, adicionalmente, la votación ya se ha cumplido.

 

ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Trámite 

 

CONSULTA POPULAR PARA CONVOCAR A UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Reglas

 

La modificación de la Carta mediante una asamblea constituyente se encuentra sometida a varias reglas que comprenden, entre otras cosas, el procedimiento de consulta al pueblo para que decida si se convoca dicha asamblea. Tales reglas pueden enunciarse de la siguiente forma. En primer lugar, (i) el Congreso tiene la competencia para disponer si consulta al pueblo la convocatoria de una asamblea constituyente o, de otra forma dicho, “quien efectúa la consulta es el Congreso de la República”. En segundo lugar, (ii) la ley mediante la cual se prevé la consulta al pueblo debe ser aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara. En tercer lugar, (iii) la ley que dispone la realización de la consulta debe indicar la competencia, el período y la composición de la asamblea constituyente. En cuarto lugar, (iv) la Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la ley que somete a decisión del pueblo la Convocatoria a una Asamblea Constituyente, únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Finalmente, en quinto lugar, (v) la convocatoria de la asamblea constituyente se producirá si vota a favor la tercera parte de los integrantes del censo electoral lo que implica, en consecuencia, que es el pueblo quien convoca a la Asamblea. En la segunda fase del procedimiento de reforma, esto es, una vez el pueblo ha decidido convocar a la asamblea constituyente (vi) debe procederse a su elección por el voto directo de los ciudadanos en un acto electoral que no puede coincidir con otro. Una vez elegida (vii) la facultad de reforma constitucional por parte del Congreso de la República quedará suspendida durante el término asignado a la asamblea para el cumplimiento de sus atribuciones. Finalmente (viii) la asamblea tendrá la competencia para fijar su propio reglamento. La Ley 134 de 1994 se refiere a este mecanismo de participación en la misma disposición que se ocupa de regular la consulta popular. De esta manera, el artículo 8 señala que cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración del pueblo mediante una ley aprobada por el Congreso. Adicionalmente, el artículo 63 precisa que la consulta para la convocación de una asamblea y la elección de los delegatarios serán dos actos separados. Asignándole un efecto obligatorio a las decisiones adoptadas por el pueblo en la consulta popular, el artículo 62 de la ley 134 de 1994 prevé la absoluta inmodificabilidad de las reglas que fueron objeto de votación en la consulta. De esta manera la Asamblea Constituyente, además de los límites que más adelante se mencionan, se encuentra sujeta a las determinaciones adoptadas por el pueblo con anterioridad a su convocatoria y que demarcan, entre otras cosas, el alcance de su competencia. La Corte señaló, al examinar dicha regla, que “se acompasa con la naturaleza misma del derecho que tienen quienes han aprobado la decisión de convocar la Asamblea”^.

 

PLEBISCITO-Fundamento constitucional/PLEBISCITO-Finalidad/PLEBISCITO-Definición/PLEBISCITO-Modalidad “semi-indirecta”/CONSULTA POPULAR NACIONAL Y PLEBISCITO-Distinción

 

Este mecanismo de participación, que la jurisprudencia de esta Corte ha considerado como una modalidad semi-indirecta de participación del pueblo, apenas es mencionado en la Constitución. La Corte ha encontrado el fundamento constitucional del plebiscito (i) en el artículo 103 que lo enuncia, (ii) en el artículo 104 que le confiere al Presidente de la Republica, previo concepto favorable del Senado de la República, la posibilidad de consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y (iii) en el artículo 241 núm. 3 que le atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre su constitucionalidad únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Así las cosas, el plebiscito y la consulta popular cuentan con un fundamento constitucional común contenido en el artículo 104 de la Carta y, por ello, como lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser considerado como una forma de consulta popular. El artículo 7 de la ley 134 de 1994 definió el plebiscito indicando que el mismo consiste en un pronunciamiento del pueblo mediante el cual se apoya o se rechaza una determinada decisión del ejecutivo. Al adelantar el examen de constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180 de 1994 estableció los rasgos característicos del plebiscito indicando que podía ser definido “como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera autónoma, defina su destino” o como “el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad”. En esa misma oportunidad, este Tribunal intentó precisar las diferencias que existían entre dicho mecanismo, de una parte, y la consulta popular y el referendo, de otra. Al contrastarlo con el referendo la Corte cifró la diferencia en el hecho consistente en que el plebiscito no pretende un pronunciamiento del pueblo respecto de una norma, tal y como lo señala el artículo 3 de la Ley 134 de 1994 al establecer que ese instrumento –el referendo- consiste en el pronunciamiento del pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El plebiscito tiene como propósito someter al escrutinio del pueblo una decisión del poder ejecutivo nacional y, en esa medida, el pronunciamiento popular no se desprende totalmente de la persona misma del Presidente de la República. Lo dicho anteriormente permite establecer también la distinción entre la consulta popular nacional y el plebiscito. La primera, a diferencia del segundo, tiene por objeto el pronunciamiento del pueblo respecto de una pregunta de carácter general y, en esa medida, puede comprender materias que no son del resorte exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la intervención de otros órganos del poder público. Que el plebiscito tenga como propósito fundamental conocer la opinión de las personas respecto de una determinada actuación del ejecutivo y no adoptar una norma o exigir su adopción en caso de requerirse, se sigue del hecho consistente en que el control constitucional posterior a cargo de la Corte Constitucional, establecido en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta, se ocupa únicamente de vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. De admitirse que el plebiscito tuviera el mismo objeto o los mismos efectos que el referendo o la consulta popular, implicaría aceptar que el pronunciamiento popular podría desconocer la Constitución sin que pudiera, de forma alguna, controlarse judicialmente. En síntesis, el plebiscito tiene como finalidad avalar o rechazar una decisión del ejecutivo con propósitos fundamentalmente políticos y no normativos y, por ello, el control de constitucionalidad únicamente se adelanta para examinar posibles vicios en su convocatoria o realización. La consulta popular del orden nacional se segrega de la gestión o actuación misma del Presidente en tanto el llamado que se hace al pueblo busca trazar un marco de actuación que puede o no concluir en la adopción de decisiones de carácter normativo. En el referendo, el pueblo directamente toma una decisión sobre una norma o un proyecto de norma sin requerirse la intervención posterior de órgano alguno –salvo lo relativo a su formalización de acuerdo a lo que establece el artículo 48 de la ley 134 de 1994- para considerar inmediatamente aplicable la decisión normativa del pueblo (aprobatoria o derogatoria). Estos tres mecanismos de participación se inscriben en una línea continua caracterizada por la intervención del pueblo en la toma de una decisión. Se diferencian, sin embargo, en los propósitos, en su mayor o menor vinculación con un específico gobernante y en el tipo de efectos que tienen en el ordenamiento jurídico.

 

PLEBISCITO-Reglas jurisprudenciales

 

MATERIAS OBJETO DE PLEBISCITO-Restricciones/PLEBISCITO-Mandato de aplicar las restricciones previstas para el referendo

 

Si bien el legislador puede delimitar los asuntos o materias objeto de la consulta plebiscitaria, es obligatorio que tales restricciones comprendan, al menos, asuntos relativos a leyes aprobatorias de tratados internacionales, a las leyes de presupuesto y a materias fiscales o tributarias. En efecto, la Corte señaló, al pronunciarse sobre la posibilidad de someter a plebiscito las materias comprendidas por el numeral 16 del artículo 150, que ello era inexequible “como quiera que conforme al artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los tratados internacionales”. Adicionalmente y considerando que la modificación de la Constitución solo es posible a través de los mecanismos establecidos en el artículo 374, la Corte consideró que se ajustaba a la Carta la prohibición de someter al plebiscito decisiones relativas a la duración del periodo presidencial o que impliquen modificación de la Constitución. En esa dirección este Tribunal sostuvo que la Corte no encontraba objeción a dicha regulación “máxime cuando la propia Carta Política prevé que la reforma a sus preceptos se solicite mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos distintos del plebiscito”

 

PLEBISCITO-Permisión del legislador para establecer requisitos adicionales a los previstos en el artículo 104 de la Constitución

 

A pesar de que la Corte señaló que uno de los fundamentos constitucionales del plebiscito era el establecido en el artículo 104 de la Carta en el que se establecía únicamente la aprobación del Senado de la República, declaró la exequibilidad de la disposición en la que se señalaba que la oposición de cualquiera de las Cámaras impedía la convocatoria del pronunciamiento plebiscitario (art. 78 de la ley 134 de 1994). Admitir esa conclusión supone la existencia de una regla que habilita al legislador para fijar condiciones adicionales a las determinadas en la Constitución para la realización de un plebiscito

 

PLEBISCITO-Prohibición de promover la participación mediante la creación de estímulos

 

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PUBLICAS-Fundamento constitucional/INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PUBLICAS-Definición

 

Los artículos 40, 103 y 106 contienen reglas generales relativas a este mecanismo de participación. Así (i) el numeral 5 del artículo 40 señala que los ciudadanos, en general, tienen iniciativa en las corporaciones públicas, (ii) el artículo 103 enuncia como mecanismo la iniciativa legislativa, esto es, la iniciativa que puede promoverse ante el Congreso de la República y (iii) el artículo 106 regula este mecanismo en el nivel territorial indicando que los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre asuntos que son de competencia de la respectiva corporación pública quien tiene la obligación de tramitarlos. El artículo 2 de la ley 134 definió, con fundamento en las anteriores disposiciones generales, que la iniciativa es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales con el objetivo de que tales proyectos sean debatidos y posteriormente, sean aprobados, modificados o negados por la corporación pública  respectiva. Con apoyo en las normas antes mencionadas, este Tribunal ha indicado que la iniciativa reconocida a una parte de los ciudadanos “tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y control político”.

 

INICIATIVAS RELATIVAS A PROYECTOS DE LEY O DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Condiciones específicas para presentarlas

 

El artículo 155 consagra las condiciones específicas para presentar ante el Congreso iniciativas relativas a proyectos de ley o de reforma constitucional. Allí se indica (i) que tienen la iniciativa un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, (ii) que la iniciativa debe ser tramitada de acuerdo con lo que establece el artículo 163 de la Constitución en lo relativo a los proyectos con manifestación de urgencia y (iii) que en el caso de la iniciativa formulada por ciudadanos, estos son titulares de un derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en las diferentes etapas que se surtan ante el Congreso y que es objeto de regulación en el artículo 230 de la ley 5 de 1992. A su vez, al regular la iniciativa popular normativa para actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución dispuso que además del Gobierno y diez (10) Congresistas, también puedan ejercerla los ciudadanos en un número igual -al menos- al cinco por ciento (5%) del censo electoral así como el veinte por ciento (20%) de los concejales o de los diputados. Dado que tales normas regulan simultáneamente y de manera diferente el porcentaje de concejales o diputados requeridos para la presentación de la iniciativa, estableciendo el primero el treinta por ciento (30%) y el segundo el veinte por ciento (20%), la Corte consideró que el conflicto normativo que se suscitaba debía resolverse a favor del primero de tales porcentajes dado que “pese a preverse en norma anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos legislativos o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los requeridos por el ordenamiento constitucional para las leyes”. No obstante lo dicho en la sentencia C-180 de 1994, en oportunidad posterior la Corte estableció que el conflicto entre las dos disposiciones debía solucionarse de manera diferente. Indicó entonces que al paso que el artículo 155 se ocupaba, de manera general, de la iniciativa de cualquier proyecto de ley o de reforma constitucional, el artículo 375 aludía a los proyectos de acto legislativo. En esa medida la relación era una relación de regla general excepción que fue así explicada en la sentencia C-222/97: “También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos, que exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es especial para ese procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los artículos 376 y 378.”

 

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Reglas jurisprudenciales

 

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Prohibición respecto de materias que tienen iniciativa de un órgano precisado en la Constitución o que no pueden ser objeto de pronunciamiento popular en referendo

 

En virtud de esta regla es compatible con la Constitución que la ley señale que ciertas materias no pueden ser objeto de iniciativa tal y como ocurre, por ejemplo, con aquellas que únicamente pueden ser impulsadas por el Gobierno. Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó: “Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,  las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los órdenes nacional y local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP. Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público. Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.” Conforme a lo dicho por la Corte, existe una regla según la cual es constitucionalmente posible limitar la iniciativa normativa respecto de aquellas materias que no pueden ser sometidas a referendo según el artículo 170 de la Constitución.

 

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Prohibición de desconocer la reserva de ley estatutaria, autorizando que una ley ordinaria excluya determinadas materias de la iniciativa popular

 

Esta regla determina que la ley estatutaria que se expida para la regulación de los mecanismos de participación ciudadana debe contener los límites a las posibilidades de ejercer la iniciativa normativa, sin que resulte posible autorizar que mediante una ley ordinaria se fijen o remitir para ello a un ordenamiento no estatutario vigente.

 

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Prohibición de ejercer un control judicial previo a su trámite

 

Esta regla se sigue de la decisión de esta Corporación de declarar inexequible la norma que atribuía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo -según se tratara de una iniciativa nacional o territorial- competencias para examinar previamente la iniciativa a fin de determinar si cumplía las condiciones previstas en la ley y en la Constitución. Para la Corte ese tipo de regulación desconoce la Carta dado que (i) otorga a tales corporaciones judiciales un poder muy amplio para incidir en la iniciativa, (ii) desconoce las competencias asignadas al Consejo de Estado y (iii) impide un pronunciamiento posterior de los Tribunales respecto de las normas que fruto de la iniciativa fueran aprobadas.

 

CABILDO ABIERTO-Fundamento constitucional/CABILDO ABIERTO-Definición

 

La Constitución únicamente se refiere al denominado cabildo abierto en el artículo 103 de la Carta al mencionar los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. El artículo 9 de la ley 134, declarada exequible en su oportunidad, definió el cabildo como la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. La Corte ha indicado que ese mecanismo consiste en “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten.” También ha señalado que el instrumento referido “se constituye en la forma más efectiva para que los ciudadanos residentes en los respectivos entes territoriales, puedan discutir y estudiar los asuntos que son de interés para la comunidad”. Igualmente precisó que mediante el mismo se pretende “ampliar los escenarios de participación de los ciudadanos y, en concreto, que la comunidad política de manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de la respectiva población. (…)”. Asimismo advirtió que en el cabildo “los habitantes tienen el derecho de participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad”.

 

CABILDO ABIERTO-Objetivo 

 

Mecanismos de participación como el cabildo abierto tienen como objetivo, al igual que los demás “foros cívicos”, promover el diálogo horizontal de los ciudadanos complementando, en esa medida, el diálogo vertical que se materializa mediante los mecanismos propios de la democracia representativa. Por ello resulta posible establecer que las autoridades disciplinen su realización con el propósito de asegurar que los procesos de deliberación que allí se surten se lleven a cabo sin interferencias. Fue por ello que la Corte Constitucional encontró admisible –aunque no se trataba propiamente de un cabildo abierto- que en un foro cívico convocado por el alcalde de un Municipio para discutir asuntos presupuestales, no se admitiera el ingreso de aquellos que en ese entonces eran candidatos a la alcaldía

 

CABILDO ABIERTO-Reglas jurisprudenciales

 

CABILDO ABIERTO-Posibilidad de que el legislador le atribuya capacidad de decisión

 

El cabildo es un mecanismo de democracia participativa que activa la relación de control del poder político en tanto hace posible el diálogo directo de la administración con la ciudadanía. En todo caso también puede manifestarse como una forma de ejercicio de dicho poder político cuando en las normas que lo regulan se contempla que los resultados de la discusión sean obligatorios. La posibilidad de asignarle tales efectos fue expresamente reconocido por este Tribunal en la sentencia C-180 de 1994.

 

CABILDO ABIERTO-Posibilidad de que el legislador defina, en general, los sujetos habilitados para participar

 

Las características de este mecanismo hacen posible que el legislador establezca que los participantes en el cabildo sean aquellos que tengan un interés específico en la materia. Esto implica la posibilidad de que el legislador estatutario establezca que en el cabildo participen únicamente los residentes en determinado nivel territorial. Dijo la Corte que la premisa según la cual el cabildo abierto tiene como propósito discutir asuntos de interés para la comunidad “enfatiza la especial relación que entre el sujeto y el asunto debe existir y que concita su pertenencia, por razón de la residencia, a la respectiva localidad o municipio.

 

CABILDO ABIERTO-Prohibición de que el legislador de asigne a las autoridades territoriales competencias para la regulación de la convocatoria y funcionamiento

 

Considerando que la Constitución no se ocupa de regular las condiciones de realización del cabildo abierto, el margen de configuración del que dispone el Congreso para regular esta institución de participación democrática es particularmente amplio. Es por ello que la Corte ha sostenido que “el constituyente deja en manos del legislador su reglamentación”. En tanto titular exclusivo de esa competencia no es posible que le asigne a los concejos municipales, distritales o a las juntas administradoras locales, la expedición de las normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los cabildos cuando no se encuentren contenidas en la ley.

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Fundamento constitucional

 

La Carta Política hace referencia específica a la revocatoria del mandato en dos disposiciones. La primera de ellas, el artículo 40, señala que el derecho a la participación de los ciudadanos se concreta, entre otros, en el derecho a revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establezca la ley. A su vez, el artículo 103 lo enuncia como uno de los mecanismos de participación ciudadana. Adicionalmente el artículo 259, aunque no contiene una mención específica de dicha figura, alude al denominado voto programático indicando que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. El artículo 6 de la Ley 134 de 1994 definió la revocatoria como el derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Según esta Corporación la revocatoria del mandato consiste en “la posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido (…)”. Igualmente ha advertido que se trata de un instrumento que permite “el control político directo sobre el poder público”. La Corte ha tenido oportunidad de explicar el fundamento de la revocatoria señalando que “la estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como para los gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el cumplimiento del programa electoral.” Como consecuencia de ello “las promesas electorales bajo el nuevo esquema constitucional deben cumplirse, lo cual explica que los electores puedan adelantar la revocatoria del mandato

 

VOTO PROGRAMATICO-Jurisprudencia constitucional/VOTO PROGRAMATICO-Realización de la democracia representativa

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Reglas jurisprudenciales

 

REVOCATORIA DEL MANDATO Y PERDIDA DE INVESTIDURA-Distinción

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Prohibición de que el legislador establezca, al adoptar la regulación en materia de voto programático, un determinado contenido a los programas que deben inscribir los candidatos

 

Resulta contrario a las exigencias propias del pluralismo político imponer a los candidatos a la alcaldía o a la Gobernación, un determinado modelo para la presentación del programa que se obligan a cumplir en el evento de ser elegidos.    En aplicación de esta regla, la Corte consideró inexequible una disposición que indicaba que los programas serían entendidos como propuestas integrales, coherentes con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan por el desarrollo armónico de la respectiva entidad territorial en lo social, económico, político, laboral, cultural y ecológico.

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Posibilidad de establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la elección del alcalde antes de activar la revocatoria

 

La jurisprudencia de esta Corporación ha encontrado compatible con la Constitución las disposiciones que establecen un límite temporal a la iniciativa de la revocatoria. De esta manera es factible que el legislador prevea que antes de determinado tiempo se impida cualquier propósito revocatorio. En esa dirección, al examinar una disposición que establecía que la revocatoria solo procedería si había transcurrido un año desde el momento de la posesión del respectivo mandatario, la Corte concluyó que era exequible “puesto que es un término razonable establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o gobernador pueda comenzar a dar cumplimiento a su programa.

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Posibilidad de que el legislador establezca la obligación de presentar, en la solicitud de la revocatoria, las razones que la motivan

 

Este Tribunal ha considerado que establecer la obligación de presentar las razones que motivan una solicitud de revocatoria es plenamente compatible con la Carta Política. Según la sentencia C-011 de 1994 “establecer las razones por las cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para ejercer el control político” y, en esa medida resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral el por qué de la convocatoria”. Al examinar una exigencia similar, la sentencia C-180 de 1994 expresó: “La Corte considera constitucional esta disposición, en cuanto dicha exigencia es parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues no podría entenderse que se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar a cabo una convocatoria a votación para revocar un mandato, sin conocer los motivos que fundamentan dicha solicitud.”

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Posibilidad de que el legislador establezca un apoyo mínimo de la solicitud de revocatoria para promover la convocatoria a la votación/REVOCATORIA DE MANDATO-Prohibición de excluir del proceso revocatorio a los ciudadanos que no participaron en las elecciones

 

En desarrollo de la libertad de configuración de la que dispone el legislador estatutario, es posible que establezca condiciones mínimas de apoyo a la solicitud de la revocatoria. Eso permite conferirle seriedad suficiente a la iniciativa e impide, adicionalmente, que solicitudes aisladas puedan dar lugar a la activación de funciones electorales. Así, en la sentencia C-011 de 1994 al estudiar una disposición que señalaba que la solicitud de revocatoria debía venir acompañada de un memorial suscrito por personas que hubieren participado en la jornada de elección del mandatario en un número equivalente  al cuarenta por ciento (40%) de los votos válidos emitidos en esa oportunidad, Posteriormente, al examinar una nueva regla legislativa que establecía que el porcentaje del cuarenta por ciento (40%) se aplicaría no al número de votos válidos emitidos en la elección sino al número de votos que hubiera obtenido el elegido, este Tribunal consideró que ella se ajustaba a la Constitución. A diferencia de lo establecido en la sentencia C-011 de 1994 respecto de la constitucionalidad de la exigencia según la cual los suscriptores de la solicitud solo podían ser los participantes de la jornada electoral previa, la Corte estableció en la sentencia C-179 de 2002 que esa condición vulneraba el derecho de los ciudadanos a participar en el control del poder público.

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Posibilidad de establecer exigencias mínimas de participación y votación para que la revocatoria resulte posible

 

Con fundamento en esta regla, la jurisprudencia advierte que no se oponen a la Constitución aquellas disposiciones legales que prevén un umbral mínimo de participación para decidir la revocatoria. En esa medida, ha considerado exequible (i) la regla que establece un umbral mínimo de participación del sesenta por ciento (60%) de los participantes en la jornada electoral en la que se eligió el mandatario y una mayoría a favor de la revocatoria del sesenta por ciento (60%) de los participantes o (ii) la regla que, modificando la anterior, fijó un umbral mínimo de participación del cincuenta y cinco por ciento (55%) de los votos válidos en la elección anterior y una mayoría respaldando la revocatoria de la mitad más uno de los votantes. Cabe advertir que atendiendo el cambio de postura respecto de los ciudadanos legitimados para intervenir en el proceso de revocatoria, la Corte consideró que permitir la concurrencia a la votación de ciudadanos que no habían intervenido en la elección previa, se ajustaba a la Carta Política.

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Posibilidad de establecer una prohibición de iniciar un nuevo trámite de revocatoria cuando en virtud de la votación ella no ha prosperado

 

La Corte consideró que era constitucionalmente que el legislador estableciera la improcedencia de un nuevo trámite de revocatoria cuando, en virtud de la votación del pueblo, ella hubiere resultado fallida. Así, en la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte: “En relación con el artículo 70, dispone que si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse dicha solicitud en lo que resta de su periodo. En cuanto a esta norma, estima la Corte que es constitucional, pues de una parte, se trata del desarrollo de la facultad que el Constituyente otorgó en el artículo 103 al legislador para regular este mecanismo, y de otra, lo que se pretende es evitar que mediante continuas solicitudes de revocatoria, los enemigos políticos le impidan al respectivo mandatario, cumplir a cabalidad con su mandato o programa político.”

 

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Designación del reemplazo definitivo del alcalde revocado

 

La regla relacionada con la designación del reemplazo del gobernador o alcalde, que ha sido objeto de revocatoria, fue inicialmente precisada por la Corte al señalar que se oponía a la Constitución disponer que el Presidente de la República o los Gobernadores designaran definitivamente el reemplazo del alcalde revocado. Sin embargo, la Corte juzgó que si era posible la designación interina de un alcalde o gobernador hasta tanto se desarrollaran las nuevas elecciones. Sobre ello la sentencia C-011 de 1994 presentó varias consideraciones, luego reiteradas en la sentencia C-180 de 1994.

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Prohibición de promover la participación en los procesos de revocatoria del mandato mediante la creación de estímulos

 

Dado que el éxito de la revocatoria del mandato depende de la satisfacción de un umbral mínimo de participación, no resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes participen. Así lo estableció la sentencia C-041 de 2004 citada al enunciar la aplicación de esta regla al referendo, a la consulta popular y al plebiscito.

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Prohibición de extender la revocatoria del mandato a los miembros del Congreso

 

La Corte ha considerado que la revocatoria del mandato se aplica, en atención a lo establecido en materia de voto programático en el artículo 259 de la Carta, únicamente a los alcaldes y gobernadores. Refiriéndose a la posibilidad de aplicar tal institución a los congresistas sostuvo esta Corte: “El funcionamiento en bancadas tiene como objetivo racionalizar las labores del Congreso y de las Corporaciones de elección popular. En tal sentido, la prohibición de la doble militancia tiene como razón de ser la de servir de instrumento disciplinante para la existencia misma de las bancadas. Así, en principio, bancadas y doble militancia no dependen de la clase de mandato que se les conceda a los parlamentarios. Sobre el particular, cabe señalar que si bien puede ser independiente la existencia de disciplina interna de los partidos mediante el funcionamiento de bancadas de la clase de mandato que se maneje, es necesario tener presente las relaciones existentes entre mandato parlamentario y funcionamiento de partidos, pues esta relación determina en buena parte la forma de ser de nuestro sistema democrático. De tal suerte que, para las Corporaciones de elección popular no puede hablarse de mandato imperativo, pues no está en los representantes de un partido concretar todo el programa, la razón de ser, la naturaleza de los órganos colegiados es la negociación, el consenso y la conclusión en la ley de las decisiones más próximas a un ideario. No puede exigírseles mandato imperativo, ni revocatoria del mandato.” Así las cosas, en el sistema actual, resultante de la reforma política y de la ley de bancadas, si bien no existen responsabilidades directas entre elector y representante por incumplimientos del mandato ( no pueden existir ), si existe un mecanismo para que los elegidos actúen de manera armónica y cohesionada en torno a los intereses del partido, cual es, la prohibición de la doble militancia y el régimen disciplinario interno que hasta donde la dinámica política parlamentaria lo permite, debe orientar a los representantes a actuar de manera coherente con tal ideario político en que consiste el programa del partido.”

 

REVOCATORIA DE MANDATO-Obligación de las autoridades territoriales de proteger las expresiones orientadas a promoverla

 

La Corte ha señalado que la actuación de las autoridades locales, en el marco de una iniciativa ciudadana de revocatoria del mandato, debe ser respetuosa de los derechos que se garantizan a quienes lideran la iniciativa. En esa medida ha dispuesto (i) que la restricción a las manifestaciones públicas de los interesados así como (ii) las intervenciones en medios de comunicación por parte de los mandatarios locales, deben ser especialmente cuidadosas a efectos de no desconocer la libertad de expresión e información, de no vulnerar el derecho al buen nombre y a la honra y de no inhibir o afectar el derecho a la participación de los ciudadanos.  

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas relativas a la promoción y vocería de origen popular/PROMOCION Y VOCERIA DE MECANISMOS DE PARTICIPACION DE ORIGEN POPULAR-Promotor y comité promotor/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas sobre vocería y promoción por parte de ciudadanos, organizaciones sociales, movimientos o partidos políticos

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Requisitos para inscripción

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Condición temporal mínima para inscripción de revocatoria de mandato

 

La Corte encuentra que dicha restricción temporal debe interpretarse en el sentido de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente. Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada entre el derecho a la participación y los principios que rigen la actuación administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia en las funciones de gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la concreción de los propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en el trámite respectivo.

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Registro de propuestas

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Etapa de recolección de apoyos ciudadanos/FORMULARIO DE RECOLECCION DE APOYOS-No debe contener alusiones personales, publicidad personal o comercial/PROMOCION Y VOCERIA DE MECANISMOS DE PARTICPACION DE ORIGEN POPULAR-Desistimiento de iniciativa por parte del Comité Promotor

 

MATERIAS OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR-Reglas en relación con el trámite/REGISTRADURIA-Funciones en relación con mecanismos de participación ante las Corporaciones Públicas/MATERIAS OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR-Publicación de la iniciativa/COMITE PROMOTOR-Legitimación para manifestarse positivamente frente al archivo de iniciativa por vencimiento de la legislatura, a pesar de haber conseguido apoyo ciudadano, afecta de manera inconstitucional la expresión popular y el principio democrático

 

TRAMITE DE LAS PROPUESTAS SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas

 

PROMOCION DE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA SOBRE INICIATIVAS INCONSTITUCIONALES-Prohibición general/REFERENDO CONSTITUCIONAL-Revisión de constitucionalidad/TRIBUNALES DE JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO-Competencia sobre constitucionalidad de mecanismo de participación democrática que pretendan adelantarse/CONTROL JUDICIAL DE REFERENDO CONSTITUCIONAL Y CONSULTA PARA DECIDIR CONVOCATORIA DE ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Características/CONTROL JUDICIAL DE REFERENDO LEGAL, CONSULTA POPULAR NACIONAL Y PLEBISCITO-Características/CONTROL JUDICIAL DE REFERENDOS TERRITORIALES-Alcance/CONTROL JUDICIAL DE CONSULTAS POPULARES TERRITORIALES-Características/CONSULTAS POPULARES TERRITORIALES-Límites competenciales/CONTROL JUDICIAL DE INICIATIVA POPULAR NORMATIVA, REVOCATORIA DE MANDATO Y CABILDO ABIERTO-Contenido y alcance

 

ETAPA PREVIA AL TRAMITE DEL MECANISMO EN CORPORACIONES PUBLICAS-Requisitos especiales

 

PLEBISCITO Y CONSULTA POPULAR NACIONAL Y TERRITORIAL-Reglas relativas al concepto previo de la Corporación pública correspondiente

 

REALIZACION DE MECANISMOS DE PARTICIPACION-Decreto de convocatoria/MECANISMOS DE PARTICIPACION-Término para que la autoridad correspondiente realice convocatoria para su realización/MECANISMOS DE PARTICIPACION-Plazo máximo para su realización efectiva/REFERENDO-Reglas especiales que prohíben la realización de más de tres referendos en una misma ocasión, así como su concurrencia con otro certamen electoral

 

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Campañas/CAMPAÑAS SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas/ABSTENCION EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional

 

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Competencias del Consejo Nacional Electoral

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Inclusión de Consejo Nacional de Participación Ciudadana, permite un adecuado diálogo no solo entre las diferentes entidades nacionales y territoriales sino también entre diversos representantes de organizaciones sociales

 

PARTICIPACION CIUDADANA QUE REQUIERE VOTACION POPULAR-Mecanismos en que procede

 

TARJETA ELECTORAL O MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION-Contenido/TARJETA ELECTORAL O MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION-Reglas especiales/VOTO EN BLOQUE DE REFERENDOS MULTITEMATICOS-Jurisprudencia constitucional/TARJETA ELECTORAL O MECANISMO DE VOTACION PARA CONVOCATORIA DE ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Exigencias

 

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA QUE REQUIEREN VOTACION POPULAR-Aplicación de reglas sobre publicidad, encuestas, escrutinios y reclamaciones contenidas en la normatividad electoral

 

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para suspender la realización de votación en mecanismos de participación

 

MECANISMO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Requisitos para que la decisión del pueblo sea obligatoria 

 

APROBACION POR VOTACION POPULAR DE MATERIAS O ASUNTOS QUE SE SOMETEN A MECANISMOS DE PARTICIPACION-Reglas relacionadas con las consecuencias/EDIL-No resulta compatible con la Constitución, asignarle competencia de expedir una norma con fuerza de resolución local cuando la junta administradora así no procede

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Notificación, remoción del cargo y elección de sucesor

 

DECISION POSTERIOR SOBRE NORMAS SOMETIDAS A REFERENDO-Reglas especiales

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva/RENDICION DE CUENTAS-Definición/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Principios y elementos/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Medios de acción/RENDICION DE CUENTAS-Finalidades/RENDICION DE CUENTAS-Formas de materialización/RENDICION DE CUENTAS A LA CIUDADANIA-Obligatoriedad/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Etapas/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Manual único y lineamientos/MANUAL UNICO DE RENDICION DE CUENTAS-Propósitos/RENDICION DE CUENTAS-Elaboración anual de estrategia/RENDICION DE CUENTAS-Espacios de dialogo/RENDICION DE CUENTAS-Escenarios en los cuales se debe desarrollar/RENDICION DE CUENTAS POR LAS CORPORACIONES PUBLICAS TERRITORIALES-Reglas

 

PARTICIPACION CIUDADANA DE LA SOCIEDAD CIVIL-Instrumentos encaminados a promover estrategias de seguimiento de la gestión pública

MECANISMOS PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL-Reglas/CONTROL SOCIAL A LO PUBLICO-Definición/CONTROL SOCIAL-Objeto/CONTROL SOCIAL-Alcance/CONTROL SOCIAL-Modalidades/CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA-Objetivos/CONTROL SOCIAL A LO PUBLICO-Principios/VIGILANCIA CIUDADANA A TRAVES DE FORMAS DE CONTROL SOCIAL A LO PUBLICO-Reglas/REDES DE VEEDURIAS CIUDADANAS-Contenido/VEEDURIAS CIUDADANAS-Funciones/VEEDURIAS CIUDADANAS-Habilitación para presentar denuncias por posible detrimento del patrimonio público

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Control fiscal/DENUNCIAS EN CONTROL FISCAL-Procedimiento para la atención y respuesta/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plazo improrrogable de respuesta a denuncia en control fiscal no puede implicar, en ningún caso, la afectación de las garantías procesales establecidas en el proceso de responsabilidad fiscal/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Competencia al Contralor en materia de procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el control fiscal no puede implicar modificación de etapas, términos y garantías previstos en el régimen legal de responsabilidad fiscal

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Participación social ante las corporaciones públicas de elección popular y el Congreso de la República/CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR-Reglas aplicables  

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Coordinación y promoción de la participación ciudadana/CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones/CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Composición/CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Resulta inaplicable su autorización para que en decisión mayoritaria y sin consultar los grupos sociales correspondientes, reemplace a la mitad de representantes de la sociedad civil/ORGANOS DEL NIVEL TERRITORIAL QUE INCIDEN EN LA CONFIGURACION, APLICACION Y SEGUIMIENTO DE POLITICAS PUBLICAS-Reglas para su funcionamiento/CONSEJOS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones/CONSEJOS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE PARTICIPACION CIUDADANA-Composición/COMISIONES REGIONALES DE MORALIZACION COMO PROMOTORAS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones

 

PARTICIPACION CIUDADANA EN ADMINISTRACIONES DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y DISTRITALES-Promoción

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Acuerdos participativos o presupuestos participativos

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Aspectos relativos a la financiación de la participación

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Derechos y responsabilidades de los ciudadanos

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Atributos del derecho a la participación

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Deberes de las autoridades públicas alrededor de las instancias de participación ciudadana

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas relativas a las denominadas “alianzas para la prosperidad”/ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD-Instrumento de la ciudadanía para hacer efectivo su derecho constitucional a participar en las decisiones que los afectan

 

 

 

Revisión constitucional: Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012 SENADO “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.

 

Referencia: Expediente PE-038

 

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

 

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

1. Texto del proyecto de ley estatutaria.

 

El texto completo del proyecto se incorpora en el Anexo No 1 de la presente sentencia^[1]. Adicionalmente, los artículos se van reproduciendo a medida que se adelanta el control material de constitucionalidad de sus disposiciones^[2].

 

2. Actuaciones procesales.

 

2.1. Con el fin de adelantar el examen de constitucionalidad previsto en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución, el Magistrado Sustanciador dispuso: (i) avocar el conocimiento del proyecto de ley estatutaria; (ii) oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes a efectos de que remitieran diversos documentos relativos al trámite legislativo surtido por el proyecto de ley objeto de examen; y, una vez recaudadas las pruebas requeridas, (iii) correr traslado al Procurador General de la Nación; (iv) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y al Ministro de Justicia para que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en el proceso; (v) invitar autoridades públicas, asociaciones territoriales y étnicas, universidades, academias, centros de pensamiento y organizaciones de la sociedad civil para que, en caso de estimarlo procedente, participaran en el proceso de constitucionalidad.

 

2.2. El Magistrado Sustanciador dispuso (i) requerir a las secretarías generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, para la remisión de  varios documentos; y (ii) solicitar al Ministerio del Interior informar si se habían llevado a efecto procesos de información o concertación, diálogos, reuniones o consultas orientadas a identificar el impacto del proyecto de ley en las comunidades étnicas así como la opinión de sus integrantes.

 

2.3. En auto de fecha 27 de septiembre de 2012 fueron requeridos el Senado de la República y la Cámara de Representantes, para el envío de documentos relacionados con el trámite legislativo del proyecto de ley objeto de examen. En providencia de fecha 30 de octubre de 2012 el Magistrado Sustanciador dispuso requerir al Secretario General del Senado de la República, a efectos de que remitiera un informe relacionado con algunos aspectos del trámite adelantado respecto del proyecto de ley.

 

2.4. En auto de fecha 15 de noviembre, y luego de recaudadas las pruebas correspondientes, el Magistrado Sustanciador dispuso dar cumplimiento a las órdenes restantes del auto mediante el cual se avocó conocimiento del proyecto de la referencia.

 

3. Intervenciones.

 

3.1. Ministerio del Interior.

 

3.1.1. El trámite de esta ley estatutaria se realizó mediante un proceso participativo de amplio alcance, en el cual se promovió un ejercicio de deliberación y consulta ciudadana con el propósito de recoger y sistematizar opiniones y propuestas de diversos actores. Lo anterior se realizó a través de la creación de una Mesa Nacional de Participación Ciudadana que sesionó en Bogotá entre enero y junio de 2011, así como de 12 Mesas Regionales organizadas en el mismo número de capitales del país. De esta forma, las normas del proyecto de ley bajo revisión fueron socializadas debidamente y por consiguiente, el proceso de confección normativa se encuentra ajustado a la Constitución Política. Es importante señalar que para el caso en concreto de este proyecto de ley estatutaria, la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior no adelantó consulta previa a los grupos étnicos, bajo el entendido que no procede este trámite cuando se trata de una ley de carácter general e impersonal que, en sí misma, no causa afectación a las comunidades étnicas.

 

3.1.2. El contenido normativo del proyecto de ley estatutaria es coherente con el modelo de Estado Social de Derecho, caracterizado por ser democrático, participativo y pluralista (art.1 CP). En ese sentido, hace posible que el ciudadano cumpla su deber constitucional de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país (numeral 5 art. 95 CP).

 

3.1.3. Este proyecto de ley estatutaria fomenta los principios y valores de la participación ciudadana (art. 41 CP), lo que permite materializar el control político que pueden realizar los ciudadanos mediante los mecanismos de participación democrática. Adicionalmente debe resaltarse del proyecto de ley, la introducción de ajustes para hacer más efectivo el empleo de los mecanismos de participación directa.

 

3.1.4. La regulación del control social a lo público (arts. 60 y 61 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011), se encuentra en consonancia con los artículos 1, 3, 40 y 270 de la CP. Los artículos que regulan la materia reconocen diferentes formas de control social, lo que amplía el espectro de esta práctica ciudadana.

 

3.1.5. El artículo 67 del proyecto de ley estatutaria, constituye un refuerzo de las redes de veedurías, las cuales se articulan como un escenario organizado y sistémico que contribuye a fortalecer a la sociedad civil. Si bien las leyes estatutarias están reservadas para la regulación de los mecanismos de participación política, ello no significa que las mismas no puedan contener preceptos no estatutarios relativos a materias conexas, como es el caso de las veedurías ciudadanas, organizaciones no gubernamentales y a las organizaciones civiles en la gestión administrativa.

 

3.1.6. El Consejo Nacional de Participación Ciudadana, consagrado en el artículo 77 del proyecto de ley estatutaria, hace posible establecer el diálogo con amplios sectores de la sociedad (consejos, agremiaciones, grupos de interés entre otros). Asimismo la nueva regulación plantea una dinámica especial frente a la promoción de la participación ciudadana de las administraciones Departamentales, Municipales y Distritales. El Sistema de Participación Ciudadana, establecido en el artículo 80 del proyecto de ley estatutaria, contribuye a la participación en su condición de derecho y deber de los ciudadanos. En ese marco se consolidan escenarios para deliberar y concertar diversidad de asuntos relevantes desde la perspectiva de la participación. Los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de Participación Ciudadana (art. 84 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) permiten la existencia de escenarios de participación de las autoridades públicas y de la ciudadanía, encargados de definir la política de participación.

 

3.1.7. El presupuesto participativo (art. 90, 91, 92, 93 y 100 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) constituye un elemento innovador que fortalece el Estado y la Sociedad Civil. Ello contribuye a satisfacer la necesidad de que la sociedad democrática, participe activamente en la defensa de lo público. El criterio de gasto en participación (art. 94 y 98 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011), guarda coherencia con las reglas y pautas aplicables a los procesos de planeación y ejecución presupuestal para la debida apropiación presupuestal. De esta manera se promueve la financiación efectiva de la participación ciudadana. Las Alianzas para la Prosperidad (art. 105, 106, 107 y 108 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) propician la existencia de instancias de diálogo entre las instituciones y los ciudadanos, razón por la cual se encuentra conforme con lo establecido en la Constitución.

 

3.1.8. El artículo 104 del proyecto de ley estatutaria, se ajusta a lo establecido en el artículo 6 de la CP y, del mismo modo, al principio de correlatividad que se predica entre los deberes de las autoridades públicas alrededor de las instancias de participación ciudadana y los deberes que el Estado impone a los ciudadanos.

 

3.1.9. Finalmente, la presente ley estatutaria desarrolla uno de los fines del Estado, consagrados en el artículo 2° de la Constitución, que consiste en facilitar la participación de los ciudadanos a través de la creación de mecanismos de participación política. Adicionalmente le señala al legislador ordinario y extraordinario los parámetros dentro de los cuales debe desarrollar el control y la fiscalización popular del gasto público.

 

3.2. Misión de Observación Electoral (MOE).

 

3.2.1. El parágrafo del artículo 5 del proyecto de ley estatutaria, introduce un trato diferenciado entre el “vocero” y el “promotor” de los mecanismos directos de participación ciudadana. Este parágrafo excluye la responsabilidad del “vocero” respecto de algunos de los mecanismos directos de participación ciudadana (referendos, consultas populares y revocatoria de mandato de origen popular) y sólo lo hace responsable de los mecanismos de iniciativa popular legislativa o normativa. Por esta razón, se debe declarar la constitucionalidad condicionada, en el entendido que la responsabilidad del “vocero” se extiende a todos los mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, el parágrafo del artículo mencionado, implanta un trato diferenciado e injustificado constitucionalmente entre “vocero” y “promotor”, al omitir la creación de un régimen de responsabilidad para el “promotor”, que realiza su labor con independencia de las organizaciones políticas y sociales. Por tanto, la Corte Constitucional debe modular el fallo y establecer que el régimen de responsabilidad previsto aplica tanto para los “voceros”, como para los “promotores”, incluyendo a los miembros del comité promotor en los casos que así lo requieran. En ese sentido, la Corte debe modular la constitucionalidad de las disposiciones que incurran en el tratamiento diferenciado (art. 6, 8, 13, 15, 16, 19 y 20 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011), y en su lugar, incluir en ellas, las referencias al promotor, al comité promotor y al vocero.

 

3.2.2. El artículo 6 del proyecto de ley estatutaria, no contempla como requisito para la inscripción ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, la necesidad de recolectar apoyos ciudadanos. Empero, este requisito se encuentra vigente en la Ley 134 de 1994 (art.10 y art. 64 modificado por el art. 1° de la Ley 741 de 2002), la cual no fue derogada de forma expresa por este proyecto de ley. Esto permitiría interpretar que el requisito del apoyo ciudadano para la inscripción se encuentra vigente y que requiere ajustarse a los requisitos previstos en la ley anterior (Ley 134 de 2011). Así, resulta necesario que la Corte Constitucional establezca claridad en la materia, interpretando el artículo 9 del proyecto de ley estatutaria como exequible, en el entendido que, dicho proceso de recolección de apoyos ciudadanos, no es requerido para la inscripción de la iniciativa.

 

3.2.3. El literal c) del artículo 9 del proyecto de ley estatutaria debe ser declarado inconstitucional, toda vez que hace más difícil el ejercicio del derecho a la participación ciudadana. La regulación establece que se requiere recolectar y presentar el apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al 10% del censo electoral, para presentar una iniciativa popular normativa, mientras que la Ley 134 de 1994 (inciso 1° artículo 28) prevé que el número de apoyos debe ser superior al 5% del censo electoral vigente. En ese orden de ideas, el Legislador desborda su competencia de regulación, cuando ha establecido un requisito para el ejercicio de un derecho y mediante una ley posterior hace más difícil el ejercicio de dicho derecho.

 

3.2.4. El artículo 170 de la CP establece como requisito para la realización de referendos derogatorios de una ley, la recolección de apoyos ciudadanos equivalentes al 10% del censo electoral. Sin embargo, el literal a) del artículo 20 de este proyecto de ley estatutaria, tácitamente somete a un procedimiento legislativo este tipo de referendos. Si bien no está mencionado en la norma el referendo derogatorio de una ley, dicho artículo pretende regular el trámite en corporaciones públicas de cada uno de los mecanismos directos de participación ciudadana. Ese requisito adicional constituye un obstáculo a la participación ciudadana, toda vez que obliga a que la iniciativa de la ciudadanía sea tramitada ante el Congreso, lo cual es contrario a la lógica, porque, si el Congreso emitió una ley, incluso en contra de la voluntad de un sector de la ciudadanía, no es probable que esté dispuesto a derogarla a iniciativa de la misma ciudadanía. En consecuencia, la Corte Constitucional debe declarar la exequibilidad del literal a) del artículo 20 del proyecto de ley estatutaria, en el sentido que no son incluidos bajo esta regulación los referendos derogatorios.

 

3.2.5. La segunda frase del parágrafo 1° del artículo 20 del proyecto de ley estatutaria debe ser declarada inexequible, toda vez que incluye una indebida obligación en cabeza del “vocero” y del “promotor”, lo que contraría la libertad de expresión y la intangibilidad de las iniciativas de origen popular. Dicha frase, establece que “[d]e presentarse cambios de forma, en cada uno de los respectivos debates, el vocero del comité promotor manifestará que los cambios introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa”. Esta disposición, vulnera la intangibilidad de las iniciativas de origen popular, en el entendido que el Congreso puede eludir dicha intangibilidad al afirmar, con razón o sin ella, que el promotor está de acuerdo con las modificaciones introducidas en el proyecto. 

 

3.2.6. El parágrafo del artículo 34 del proyecto de ley establece que el gobierno, los partidos y los movimientos políticos podrían inscribirse ante la organización electoral para ser reconocidos como partícipes de la campaña. Es decir que, permitiría la intervención política del gobierno Departamental, Distrital o Municipal en la campaña de la revocatoria de mandato. Ello contraría el artículo 127 de la CP y las disposiciones disciplinarias y penales que desarrollan esa norma constitucional. En consecuencia, la Corte Constitucional debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 34 del proyecto de ley estatutaria, bajo el entendido que éste no puede ser utilizado en contra de las disposiciones que prohíben la intervención en política de los funcionarios públicos.

 

3.2.7. El artículo 48 del proyecto de ley estatuaria debe ser declarado exequible, en el entendido que las obligaciones contempladas en dicho artículo, también cobijan a los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes. En esta disposición no se hace ninguna distinción entre congresista y servidores públicos, razón por la cual se puede entender que los primeros quedarían exentos del proceso de rendición de cuentas. El Congreso incurrió en una omisión legislativa que carece de razón que la justifique y que genera una desigualdad negativa. En una democracia participativa no existen motivos que justifiquen la exclusión de servidores públicos del deber de rendir cuentas. Por tanto, esta omisión legislativa desconoce el artículo 40 y 103 de la CP, ya que no asegura de manera efectiva que los ciudadanos puedan hacer un control político y además no permite que los elegidos sean responsables ante sus electores.

 

3.3. Representantes del Foro Nacional por Colombia y de las Corporaciones Viva la Ciudadanía, Nuevo Arco Iris, Transparencia por Colombia y Misión de Observación Electoral.

 

3.3.1. El proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011, se constituye en una herramienta destinada a profundizar la democracia participativa en este país, atendiendo siempre a los principios consagrados en la Carta Política, entre los cuales se encuentra la participación, como principio constitutivo de un Estado. De esta forma, busca mejorar el marco legal vigente para ejercer el derecho a participar en las decisiones públicas, sin desconocer que no alcanza a resolver todos los problemas detectados en el funcionamiento de los mecanismos de participación que existen.

 

3.3.2. Entre los aspectos a resaltar de este proyecto de ley, se encuentran: (i) la distinción entre mecanismos de participación directa de origen popular y los de origen en la autoridad pública; (ii) la flexibilización de algunos requisitos exigidos para el uso de los mecanismos de participación directa (Títulos II y III del proyecto), lo cual contribuye a que sean puestos en funcionamiento de manera efectiva; (iii) es un aspecto positivo, la introducción de un capítulo sobre rendición de cuentas, porque impone como requisito la entrega previa y oportuna de información pertinente y veraz a la ciudadanía, siendo, no obstante, inconstitucional esta disposición normativa en la medida que exime a los Congresistas del deber de rendir cuentas, marcando una discriminación que atenta contra la democracia del país.

 

3.3.3. Es un aspecto novedoso que, en los artículos 53, 54 y 55 del proyecto de ley estatutaria, se establezca una obligación de las instancias de participación consistente en rendir cuentas a la ciudadanía sobre sus acciones y los resultados de su gestión.

 

3.3.4. Resulta importante la inclusión de un capítulo sobre el control social a la gestión pública y sus resultados (art. 60 y 61 de la Ley Estatutaria 134 de 2011) en tanto constituye un desarrollo del artículo 270 de la CP. Además, el capítulo V del proyecto de ley, recoge algunas propuestas realizadas en las Mesas de Participación organizadas para la consulta ciudadana, en especial aquella que señala que el control social se puede realizar a través de diferentes modalidades y no sólo a través de las veedurías ciudadanas.

 

3.3.5. El Consejo Nacional de Participación es fundamental para un desarrollo efectivo de la participación en el país. Ello se explica en el hecho de que hace parte de sus funciones la promoción de los sistemas de participación. Sin embargo, el proyecto no le confiere relevancia al Sistema Nacional de Planeación que carece en la actualidad de una reglamentación, impidiendo que los miembros de tal sistema sean reconocidos por las autoridades públicas y afectando, por ello, su función de articulación de los Consejos de Planeación.

 

3.3.6. Los Consejos Municipales y Departamentales, al igual que los Consejos Nacionales, son órganos funcionales para el desarrollo de la participación. Adicionalmente se erigen en órganos de consulta de esas políticas de participación. Empero, el proyecto de ley, al disponer que los Consejos de Participación Ciudadana sólo puedan funcionar en los municipios de grado uno y dos, excluye un número muy importante de pequeños municipios. Ello es una discriminación contraria a la Constitución.

 

3.3.7. Es un aporte muy importante el estímulo de los Presupuestos Participativos que se incluye en el artículo 87 del proyecto de ley, como una de las tareas a cargo de las oficinas encargadas de la participación en las entidades territoriales. De igual forma, es necesario que en el capítulo del Proceso del Presupuesto Participativo, se imponga la obligación a las corporaciones públicas de incorporar a sus presupuestos los resultados de los acuerdos participativos. No obstante, es inconveniente que el artículo 93 del proyecto de ley disponga que las instancias de los presupuestos participativos sustenten los acuerdos y compromisos adquiridos ante los Consejos de Planeación respectivos, con el fin de que puedan ser incluidos en el presupuesto, toda vez que se trata de dos dinámicas diferentes.

 

3.3.8. Resulta significativo que el proyecto de ley estatutaria, en el Título VII, artículos 94 y 98, señale el destino particular que las autoridades públicas deben conferirle a los recursos que correspondan a gastos en participación. Asimismo, es importante que, el proyecto de ley estatutaria defina en el artículo 95, las pautas para incrementar los recursos destinados a la promoción de la participación y, adicionalmente, que precise las fuentes  de donde provendrán en el futuro tales recursos. Sin embargo, es un aspecto negativo no haber señalado el incremento de los recursos y el tipo de proyectos que debe auspiciar el Fondo de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Democracia. Esto deja tal determinación en cabeza de autoridades ajenas, que en ocasiones pueden desconocer la importancia de la participación democrática. Es fundamental establecer la posibilidad de que los Departamentos y los Municipios creen fondos propios de participación para los planes, programas y proyectos de participación en su respectiva jurisdicción.

 

3.3.9. Constituye un aspecto destacado del proyecto, la incorporación  de incentivos (art. 101 de la Ley Estatutaria 134 de 2011), para que la ciudadanía ejerza su derecho a la participación y para que las autoridades públicas lo fomenten.

 

3.3.10. Constituye un aporte del proyecto de ley, la delimitación de las responsabilidades de las autoridades públicas con respecto a la promoción de la participación. En particular debe destacarse la obligación del Ministerio del Interior y de las dependencias que designen las autoridades departamentales y municipales en la orientación de la política de participación en sus respectivas jurisdicciones.

 

3.3.11. Las Alianzas para la Prosperidad establecidas en el artículo 105 del proyecto de ley, resultan inconvenientes por tres razones. En primer lugar, desconocen el principio de economía de espacios que inspiró este proyecto, en tanto crea un espacio nuevo de participación cuyos propósitos pueden ser completados por los ya existentes. En segundo lugar, la denominación de esta figura coincide con el eslogan político de un gobierno. Finalmente, en tercer lugar, debilita la figura de la consulta previa, debido a que a su amparo se podrían suscitar acuerdos previos entre las empresas y las comunidades étnicas cuando se trate de proyectos que afecten a estas últimas.

 

3.3.12. Por último, es  relevante la creación de una comisión que se ocupe de compilar todos los textos legales que regulan la participación ciudadana. Ello resulta de mayor importancia si se considera que este proyecto de ley no derogó la Ley 134 de 1994. Conforme a ello, la inexistencia de una normativa única puede suscitar agudos problemas de interpretación.

 

3.4. Pedro Santana Rodríguez, Lina Macías, Carlos Alberto Lerma y Gabriel Bustamante Peña, en su condición de miembros de la Corporación Viva la Ciudadanía.

 

3.4.1. El proyecto de ley estatutaria no abarca íntegramente todas las necesidades requeridas para que se lleve a cabo un efectivo desarrollo del concepto de la democracia participativa, el cual se constituyó en uno de los valores más relevantes en la expedición de la Constitución Política de 1991. Existe una excesiva reglamentación y creación de consejos y otros órganos que hace que en la práctica no haya una efectiva participación política por parte de la ciudadanía. Asimismo, el proyecto no avanza en la dirección de otorgar mayor poder en espacios como el Consejo Nacional de la Participación que permite un mejor y efectivo goce del derecho a la participación política.

 

3.4.2. Existe una omisión legislativa, en tanto el proyecto de ley estatutaria no hace mención a los pueblos indígenas ni afrocolombianos desconociendo así, la política diferencial de promoción y participación política de todos los ciudadanos. En igual sentido existe una omisión legislativa al no tener en cuenta a las personas con discapacidad ni prever instancias de participación para los niños y niñas. Lo anterior desconoce el principio constitucional a la diversidad étnica y cultural, el cual sólo puede ser desarrollado de manera adecuada cuando existe una verdadera interrelación con el principio de la democracia participativa.

 

3.4.3. De otro lado, la regulación establecida en los artículos 93 y siguientes del proyecto en relación con los presupuestos participativos, implica un desconocimiento de los límites de la planeación participativa y de manera particular de aquellos relativos a la actuación de los Consejos Territoriales de Participación. Pretender que las decisiones soberanas de los ciudadanos, tomadas democráticamente en sus cabildos o asambleas ciudadanas, vayan a los consejos territoriales de planeación para su aval y su aprobación, vulnera los principios de la soberanía popular y la democracia participativa. Someter los presupuestos participativos a un aval por parte de los consejos territoriales, desnaturaliza la misma figura que desarrolla principios de la democracia directa.

 

3.4.4. En relación con la normatividad relacionada con las denominadas “alianzas para la prosperidad”, estos artículos deben ser declarados inexequibles. La expresión “mecanismos de acción conjunta que permitan el desarrollo social sostenible” es una figura paralela a la consulta previa que la afecta de manera grave teniendo en cuenta que el gobierno y las empresas siempre han tenido una actitud de rechazo frente a ésta. Las “alianzas para la prosperidad” es una figura que “inevitablemente entrará en choque” con la consulta previa cuando se trate de un proyecto minero desarrollado en territorio de un pueblo indígena o una comunidad afrocolombiana. En este sentido, debe preguntarse, qué ocurre si la consulta decide en un sentido y los acuerdos en otro. Si bien dichos acuerdos no derogan la institución de la consulta previa, en la práctica la van a condicionar y limitar. Por lo anterior, todos los artículos relacionados con las “Alianzas para la Prosperidad”, debieron haber sido consultados con las comunidades indígenas y afrodescendientes, situación que no se llevó a cabo. Así las cosas se requiere declarar la inexequibilidad de la totalidad de los artículos que hacen referencia a las alianzas para la prosperidad (arts. 105, 106, 107 y 108); o, en su defecto, declarar su exequibilidad condicionada bajo el entendido que estos no pueden ser aplicados en territorios de comunidades indígenas y afrodescendientes hasta que no se adelanten los respectivos procesos de consulta previa.

 

3.5. Corporación Colegio Mayor de Cultura y Ciencias y José Rogelio Sánchez Hernández.

 

Se solicita que se incluya el texto normativo correspondiente al entonces artículo 70 del Proyecto de Ley Estatutaria, presentado en la ponencia para el “informe de conciliación al proyecto de Ley Estatutaria No. 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, acumulado con el 113 2011”, el cual fue retirado en el trámite de conciliación publicado en la Gaceta No. 343 de 2012. Lo anterior debido a que se requiere que a los ciudadanos de la academia y a las ONG´s, les sea reconocida su labor en calidad de veedores por su lucha contra la corrupción. 

 

3.6. Plinio Alarcón Buitrago.

 

3.6.1. El literal a) del artículo 9° del proyecto de ley estatutaria bajo revisión debe ser declarado constitucional, porque, el espíritu de la norma aplica para que los ciudadanos puedan presentar solicitudes de referendos derogatorios o aprobatorios. La Corte Constitucional debe definir el alcance de esta norma, para que no haya lugar a interpretar que la misma sólo aplica en los casos de los referendos aprobatorios, dado que, lo que se busca proteger, es el derecho de los ciudadanos a presentar solicitudes de referendo derogatorio.

 

3.6.2. La Corte Constitucional debe definir y aclarar los conceptos de “Referendo Derogatorio” y el de “Iniciativa popular de acto legislativo”, porque, si bien ambos mecanismos pretenden reformar la Carta Política, lo cierto es que poseen trámites y efectos jurídicos distintos.

 

3.6.3. Por otra parte, cuando la iniciativa de referendo derogatorio, supere en apoyos el 5% del censo electoral en la fecha respectiva para la solicitud y, no sea aprobada la ley que debe convocar por parte del Congreso de la Republica, la Corte Constitucional debe determinar que ante tal circunstancia el Registrador Nacional del Estado Civil queda facultado para convocar de manera directa el referendo.

 

3.6.4. Finalmente la Corte Constitucional debe incluir una cláusula especial, sin efectos retroactivos, que señale en forma clara y precisa que, los procesos de referendo iniciados en el marco de la Ley 134 de 1994, no serán modificados con la entrada en vigencia del nuevo marco jurídico.

 

3.7.  Jaime Castro Castro y Miguel Gómez Martínez.

 

3.7.1. La Corte debe señalar en su pronunciamiento que las disposiciones del proyecto de ley y, en particular, las normas relativas a la revocatoria del mandato, serán aplicables de forma inmediata puesto que en el mismo se prescribe que la ley regirá desde el momento de su promulgación. Esto implica que la regulación referida habrá de disciplinar, incluso, “las etapas no agotadas de los procesos revocatorios en curso”.

 

3.7.2. Con el propósito de justificar que ese es el alcance que debe darse a la cláusula de vigencia, es posible exponer diferentes argumentos. En primer lugar, dado que el derecho a la participación es un derecho fundamental, las leyes que lo regulan deben ser interpretadas de conformidad con el principio in dubio pro cive. En segundo lugar, los derechos y obligaciones de los servidores públicos se establecen en normas de orden público, lo que implica que no puede argumentarse la existencia de derechos adquiridos a efectos de eludir su aplicación inmediata o afirmar su carácter inmodificable. En tercer lugar, quien ostenta la competencia para la modificación de las normas legales o constitucionales lo puede hacer en cualquier tiempo tal y como se sigue, por ejemplo, del hecho consistente en que la Asamblea Constituyente de 1991 dispuso la terminación del período para el cual habían sido elegidos los Congresistas o de la posibilidad de que en la Constitución o en la ley se establezcan -o se eliminen- obligaciones, delitos o faltas disciplinarias. En cuarto lugar, la interpretación propuesta se funda en la importancia constitucional de la revocatoria en tanto es una forma de ejercicio de la soberanía que se radica en el pueblo y de su derecho a controlar políticamente la gestión de gobernadores y alcaldes, cuya materialización pretende facilitar la ley.

 

3.7.3. En síntesis, el pronunciamiento de la Corte en la dirección solicitada es necesario dado que: (i) no existen ninguna razón para aplazar la aplicación de la ley; (ii) es obligación de la Corte promover el ejercicio de los derechos reconocidos en la Carta; (iii) es importante promover el control político de los ciudadanos si se consideran “las protuberantes fallas de los organismos de control, que a veces obedecen a los formalismos legales que retrasan y enredan sus investigaciones”; y (iv) es imprescindible cerrar las discusiones alrededor de esta cuestión en particular a fin de evitar la afectación del trámite de los diferentes procesos revocatorios.^[3]      

 

4. Concepto del Procurador General de la Nación.

 

4.1. En cuanto al trámite del proyecto de la Ley Estatutaria, luego de realizar el análisis formal de procedimiento resulta posible concluir que (i) el proyecto fue tramitado en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de junio de 2012, con lo cual se cumple lo previsto en el artículo 153 superior; (ii) entre el primer y segundo debate en cada una de las cámaras medió un término superior a ocho días y entre la aprobación del proyecto en el Senado y el inicio del trámite en la Cámara de Representantes un término superior a quince días, por lo que se cumple con lo establecido en el artículo 160 de la Constitución; (iii) se cumplió con los informes de ponencia requeridos; (iv) se cumplieron con los anuncios previos a la votación de las ponencias; (v) el proyecto fue aprobado de conformidad con las mayorías exigidas por la Constitución en cada una de las sesiones; (vi) se cumplió con las publicaciones establecidas en el artículo 157 constitucional y (vii) la comisión de conciliación se ocupó sólo de los puntos divergentes entre las cámaras y su informe fue aprobado y publicado de acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de la Constitución Política.

 

4.2. En relación con el contenido sustancial de la norma esta cumple con la exigencia de reserva de Ley Estatutaria señalada en el artículo 152 superior y la jurisprudencia constitucional, en tanto se pretende regular y reglamentar situaciones relativas al derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

 

4.3. Se presenta un problema de técnica legislativa debido a que el presente proyecto tiene el mismo objeto que la Ley 134 de 1994, sin que el primero haga ninguna referencia al segundo, originando así, un problema en relación con la vigencia de las normas.

 

4.4. Dentro del Título I del Proyecto de Ley Estatutaria se encuentra que el artículo 5º establece una diferenciación injustificada entre el vocero de la iniciativa y su promotor. Del texto normativo resulta posible interpretar que sólo el vocero sería responsable de las actividades administrativas y financieras de la campaña. La diferenciación vulnera el principio de igualdad, en tanto no se encuentra justificación alguna para que el promotor no sea responsable y por el contrario, el vocero sí lo sea. Lo anterior no responde al propósito del Estado para controlar los ingresos procedentes de las contribuciones para el ejercicio de este tipo de mecanismos de participación ciudadana. De esta manera, dicha norma sólo puede ser interpretada de manera condicionada, bajo el entendido que la responsabilidad administrativa y financiera del vocero es aplicable de igual manera al promotor.

 

4.5. En igual sentido, la redacción de la norma puede dar lugar a entender que la responsabilidad sólo recae sobre aquellas campañas de iniciativa popular legislativa o normativa, lo que excluiría otros mecanismos como el referendo, la consulta popular y la revocatoria del mandato. Por lo tanto, dicha disposición debe ser interpretada de manera condicionada bajo el entendido que la responsabilidad del vocero y del promotor se extiende a todos los mecanismos de participación ciudadana.

 

4.6. El literal (d) del artículo 9º debe ser interpretado de forma conjunta con el literal (c) del artículo 31, los cuales regulan situaciones pertinentes con el mecanismo de consulta popular en el ámbito de las entidades territoriales. De esta manera, se hace indispensable comparar el porcentaje que las mencionadas normas exigen para solicitar una consulta popular en las entidades territoriales con el establecido en el artículo 28 de la ley 134 de 1994. En relación con la normatividad anterior, el proyecto aumenta del 5 % al 10% del censo electoral, lo cual dificulta aún más la accesibilidad de los ciudadanos a este mecanismo de participación ciudadana. Si bien resulta posible señalar que Legislador tiene plenas facultades para establecer el porcentaje que considere pertinente, este debe desplegar dicha competencia en beneficio del ejercicio de los mecanismos de participación y no con el fin de restringirlos o hacerlos más dificultosos. Por lo anterior, se debe declarar la inexequibilidad del literal (d) del artículo 9º y el literal (c) del artículo 31.

 

4.7. Finalmente en relación con el Título I del proyecto, el literal (a) del artículo 20 debe ser interpretado de manera condicionada, debido a que el procedimiento establecido en dicha norma sólo puede ser aplicado para los referendos aprobatorios, en tanto, el artículo 170 de la Constitución establece de forma especial el procedimiento para aquellos referendos derogatorios de leyes, los cuales no deben tramitarse ante la Corporación Pública respectiva.

 

4.8. En cuanto los artículos del Capítulo II del Título II del Proyecto de Ley, el literal (a) del artículo 21, le otorga la facultad a la Corte Constitucional para llevar a cabo un examen material del texto sometido al referendo, lo cual resulta inconstitucional toda vez que el artículo 241 de la Constitución sólo permite que la Corte realice una examen formal en relación con el procedimiento de la ley que convoca a referendo. Al utilizar la expresión “el texto”, el Legislador le otorgó a la Corte la posibilidad de realizar un análisis material del mismo.

 

4.9. Por su parte, el literal (b) de la misma normatividad debe ser declarado inexequible, aclarando que se mantiene vigente el artículo 44 de la Ley 134 de 1994, debido a que ésta resulta ambigua ya que se limita a señalar que los tribunales de lo contencioso administrativo tienen la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. La norma puede dar lugar a que sean sometidos a dicho control (i) aquellos mecanismos de orden nacional que son de competencia exclusiva de la Corte Constitucional, (ii) los plebiscitos del orden nacional y (iii) los mecanismos que no necesitan de control de constitucionalidad previo. La ambigüedad de la competencia atenta contra los artículos 6, 121 y 122 constitucionales.

 

4.10. En relación con el artículo 22, en el cual se establece regulación pertinente al cabildo abierto, se requiere que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “podrán” en el entendido que una vez cumplidos los requisitos constitucionales y legales, es obligatoria la realización del cabildo y no de manera opcional o potestativa como pareciera entenderse del tenor literal del texto. Lo anterior debido a que si se configura una competencia discrecional, se podría amenazar la garantía de los derechos constitucionales de participación política.

 

4.11. Atendiendo lo anterior, el artículo 33 debe ser declarado inexequible en el entendido que los pronunciamientos de la Corte Constitucional y los tribunales contenciosos, son aquellos contemplados en el artículo 44 de la Ley 134 de 1994. Es decir, sólo referidos “(i) los pronunciamientos de la Corte Constitucional por vicios de trámite sobre la constitucionalidad de convocatoria a un referendo o asambleas nacional constituyentes, así como sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos de orden nacional y (ii) pronunciamientos de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo sobre los referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales”.

 

4.12. En cuanto al artículo 34, se debe declarar inexequible la expresión “el gobierno”, debido a que el legislador realizó una indebida equiparación del gobierno (nacional, departamental y municipal) con los partidos, movimientos políticos y organizaciones sociales en tanto, dichas organizaciones políticas desarrollan el derecho fundamental establecido en el Artículo 40 de la Constitución y cumplen objetivos y finalidades distintas a aquellas que debe cumplir - por mandato constitucional - el Gobierno. La equiparación resulta inequitativa ya que en lugar de promover y garantizar la participación política, genera un escenario de confrontación entre los movimientos políticos y el gobierno quien incluso podría con recursos públicos oponerse a mecanismos de participación ciudadana. Permitir al Gobierno (Nacional, departamental o municipal) adelantar, con recursos públicos y a través de medios de comunicación públicos y privados, campañas contrarias a los mecanismos de participación ciudadana de iniciativa popular, es una facultad desproporcionada, inequitativa y contraria a la naturaleza de los mecanismos de participación ciudadana y a los derechos de participación política.

 

4.13. El artículo 46 constituye una restricción a las facultades de las ramas legislativas y ejecutiva y del propio pueblo. La Constitución otorga plena competencia al Congreso para crear, modificar y derogar las leyes en cualquier tiempo. Así mismo, el ejecutivo y los otros órganos que por disposición constitucional tienen iniciativa legislativa, tampoco tienen límites temporales para ejercer su competencia. De esta manera, resulta inconstitucional suspender la competencia de los mencionados organismos así sea de forma temporal. En igual sentido dicha limitación atenta contra el derecho constitucional de promover y desarrollar mecanismos de participación ciudadana en cualquier momento. En el caso particular, no existe cosa juzgada constitucional debido a que la Corte cuando llevó a cabo el estudio del Artículo 46 de la Ley 134 de 1994 mediante la sentencia C-180 de 1994, sólo hizo referencia al inciso 1º del artículo y no al tercero, el cual es el contenido normativo que se reproduce en esta oportunidad. Por lo tanto, se debe declarar la inconstitucionalidad de la totalidad del articulado, y en su lugar, se deben mantener vigentes los primeros dos incisos del artículo 46 de la Ley 134 de 1994.

 

4.14. Por último, resulta de especial importancia analizar las implicaciones del artículo 113 del Proyecto de Ley, teniendo en cuenta que la nueva normatividad no hace referencia alguna a la Ley 134 de 1994, la cual tiene el mismo objeto de regulación. Debe indicarse que conservan su vigencia los siguientes artículos de la ley 134 de 1994 al ser materias no tratadas en el proyecto de ley o ser artículos que no resultan contradictorios con ninguna de las nuevas normas: (i) los artículos 1º al 9º, que corresponden al Título I de la Ley, en donde se establece el objeto de la misma y se fijan las definiciones pertinentes; (ii) el artículo 15, relativo a los efectos de la inscripción de iniciativas populares legislativas y normativas ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente; (iii) el artículo 20, relativo a la recolección de apoyos por correo para las iniciativas legislativas o las solicitudes de referendo; (iv) el artículo 36, relativo a los referendos derogatorios de ciertos actos legislativos; (v) el artículo 37, en donde se establece cuando no hay lugar a referendos derogatorios, (vi) el inciso segundo del artículo 50, en donde se señala que no podrán ser objeto de consulta popular los temas que supongan una modificación de la Constitución Política; (vii) El artículo 51, relativo a las consultas populares de carácter departamental, distrital, municipal y local; (viii) el inciso segundo del artículo 52, en donde se establece que no podrán ser objeto de consultas populares proyectos de articulados ni convocatorias a asambleas constituyentes sino bajo los parámetros señaladas en el artículo 376 superior; (ix) el segundo inciso del artículo 53, relativo al concepto previo de conveniencia de las asambleas, consejos o juntas administrativas locales, sobre las consultas populares; (x) el numeral primero del artículo 64; (xi) el artículo 67, relativo a la convocatoria a la votación en las entidades territoriales para la revocatoria del mandato; (xii) el artículo 68, relativo a la divulgación, promoción y realización de la convocatoria para revocatoria del mandato; (xiii) el artículo 71, relativo a la inscripción de candidatos; (xiv) el artículo 73, relativo a la ejecución inmediata de la revocatoria; (xv) el inciso segundo del artículo 77, relativo al plebiscito; (xvi) todos los artículos que integran el Título X, con excepción de los artículos 97 y 98; (xvii) el artículo 99, relativo al derecho de los particulares a participar en la gestión administrativa; (xviii) el artículo 106, relativo a la remisión a normas electorales; (xix) el artículo 107, relativo a la declaración de resultados por parte del Consejo Nacional Electoral o del Registrador del Estado Civil; y (xx) el artículo 108, relativo al archivo sobre los mecanismos de participación ciudadana que debe llevar la Registraduría Nacional del Estado Civil”.

 

4.15. Por su parte, se entienden expresamente derogados, los siguientes artículos: 10, 11 12, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50, inciso 1º del 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, numeral 2º del 64,  66, 69, 70, 72, 74, 75, 76, inciso 1º del 77, 78, 79, 80, todos los artículos del título IX y X, 100 y 105.

 

5. El Auto 118 de 2013 de la Corte Constitucional: orden de subsanación de un vicio de trámite -CP 241, parágrafo-.

 

5.1. Esta Corporación, en el Auto 118 de fecha 17 de junio de 2013, decidió -por mayoría- devolver al Congreso de la República el proyecto de ley objeto de revisión. Al presentar la razón que justificaba su conclusión, así como el procedimiento que debía adelantarse para la subsanación precisó, la Corte:

 

“Examinado el trámite surtido en el Congreso de la República al proyecto de ley estatutaria número 134 de 2011 Cámara  (acumulado al 133) - 227 de 2012 Senado, “por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, la Corte advierte la existencia de un vicio en el procedimiento: la falta de votación nominal y pública al proyecto en plenaria de Senado (cuarto debate), sumada a la falta de claridad y certeza sobre la aprobación unánime, con la consecuente indeterminación de las mayorías, en contravía de lo previsto en el artículo 133 de la Carta Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2009.

 

No obstante, como el mencionado vicio es subsanable, se devolverá el expediente al Senado de la República para que rehaga el trámite respectivo. El Congreso tendrá un plazo de treinta (30) días, en los términos del artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, para que subsane el vicio detectado en esta providencia.

 

En el evento de ser subsanado el vicio, cumplido el trámite de rigor, el proyecto deberá ser remitido por el Senado de la República a la Corte para continuar su revisión de acuerdo con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución Política.”

 

5.2. En atención a lo señalado, la Corte adoptó tres decisiones: (i) dispuso que fuese devuelto a la presidencia del Senado de la República el proyecto de ley estatutaria examinado, para el trámite de subsanación del vicio de procedimiento identificado en la providencia; (ii) concedió al Congreso de la República el plazo de treinta (30) días, en los términos del artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, para que subsanara el vicio detectado; y (iii) determinó que una vez subsanado el vicio al que se refiere la parte considerativa de la providencia, fuera remitido por el Senado de la República a la Corte Constitucional el proyecto de ley estatutaria para continuar el trámite de rigor, de acuerdo con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución Política.

 

5.3. Mediante comunicación de fecha 15 de agosto de 2013 el Secretario General del Senado de la República indicó que, siguiendo las instrucciones del Presidente del Senado de la República y en cumplimiento del auto 118 de 2013,  procedía a remitir el expediente correspondiente.

 

5.4. Adicionalmente anexó al expediente constancia secretarial titulada “SUSTANCIACIÓN SEGUNDA PONENCIA Y TEXTO DEFINITIVO PARA CORREGIR VICIO EN CUMPLIMIENTO DE AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL” de fecha 15 de agosto de 2013, en la que se indica que en sesión plenaria del Senado de la República el día martes trece (13) de agosto del año 2013, fue considerado el informe de ponencia para segundo debate, el articulado y el título del proyecto de Ley (….) en cumplimiento del Auto de la Sala Plena No. A-118 de 2013 proferido por la Corte Constitucional, mediante el cual se ordenaba subsanar el vicio presentado, en el sentido de realizar la votación de manera nominal y pública en cuarto debate.

 

Además, en dicha constancia se señaló que con el quórum decisorio requerido y previa publicación oficial del informe ponencia en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2012 se realizó la correspondiente votación con un resultado de 54 votos por el SI y 2 votos por el NO. Con fundamento en ello, advierte la Constancia, fue debidamente aprobado el informe de ponencia y subsanado en su totalidad el vicio presentado.

 

Concluye el documento indicando que la constancia de consideración y aprobación de este proyecto, se encuentra señalado en el Acta 06 del 13 de agosto de 2013, previo anuncio en sesión plenaria el día 6 de agosto de 2013, Acta No. 05.

 

5.5. Posteriormente, en Auto de fecha 10 de septiembre de 2013, el Magistrado Sustanciador dispuso REQUERIR a la Secretaria General del Senado de la República para que remitiera: (i) la Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión de fecha 6 de agosto en la que se hace el anuncio para la votación del proyecto de ley en la Plenaria del Senado; (ii) la Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión de fecha 13 de agosto de 2013, en la que se llevó a efecto la discusión y votación del proyecto de ley en la Plenaria del Senado de la República; y (iii) todos los documentos adicionales que den cuenta del trámite adelantado por el Congreso de la República en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en el auto 118 de 2013. Mediante auto de fecha 1 de octubre de 2013, el Magistrado Sustanciador requirió nuevamente a la Secretaria General del Senado de la República con el propósito de que remitiera los documentos solicitados.

 

5.6. Finalmente, en comunicación de fecha 7 de octubre de 2013, el Secretario General remite la información solicitada aportando las Gacetas del Congreso Nos. 717 y 774 de 2013 que dan cuenta, respectivamente, del anuncio para la votación del proyecto, de una parte, y de la discusión y votación del proyecto de la referencia, de otra.

 

6. El Auto 008 de 2014: orden de completar el trámite posterior al cuarto debate.

 

6.1. Mediante Auto 008 de 2014 la Corte constató, al adelantar el examen de los documentos relativos al trámite ordenado en el Auto 118 de 2013, que el Senado se había limitado a repetir la votación sobre el proyecto objeto de revisión, en la plenaria -para enmendar el vicio- pero sin continuar con el trámite posterior requerido para culminar con la aprobación del proyecto de ley. En esa dirección señaló que el Congreso de la República no concluyó las etapas que correspondían una vez llevada a cabo la votación en la plenaria del Senado dado que no se surtió (i) la conformación de la Comisión de Conciliación que ordena el artículo 161 de la Constitución cuando se presentan diferencias en el articulado aprobado en cada cámara, (ii) la elaboración del informe de conciliación y (iii) la aprobación del mismo en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, condición imprescindible para contar con el texto final del proyecto de Ley Estatutaria aprobado por el Congreso de la República.

 

En atención a lo indicado, esta Corporación dispuso (1) devolver a la presidencia del Senado de la República el proyecto de Ley Estatutaria objeto de examen, con el fin de que las cámaras legislativas completen el trámite posterior al cuarto debate, previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, (2) conceder al Congreso de la República el tiempo que resta de la legislatura en curso, para que culmine el procedimiento legislativo del proyecto de Ley Estatutaria y (3) que una vez culminado el trámite de debate y aprobación del proyecto de Ley Estatutaria de acuerdo a lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia, fuera remitido por el Senado de la República a la Corte Constitucional, con el fin de que se pronuncie sobre su constitucionalidad, conforme lo prescribe el artículo 153 de la Constitución, para lo cual, la Sala Plena dispondrá del lapso que resta del término que tiene para proferir la respectiva sentencia. 

 

6.2. En comunicación de fecha 20 de mayo de 2014, radicada ante la Secretaria General de esta Corporación el día 21 de mayo de 2014, el Presidente del Senado de la República remite el expediente del proyecto de Ley Estatutaria objeto de examen, indicando que el vicio de procedimiento señalado en el Auto 008 de 2014 se encontraba debidamente subsanado.

 

6.3. Mediante Auto 149 de 2014 la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación señaló que una vez examinado el expediente remitido nuevamente a la Corte Constitucional, no se encontraban la totalidad de documentos que se requieren para juzgar la constitucionalidad del trámite seguido en virtud de lo ordenado en el auto 008 de 2014.

 

6.3.1. En esa dirección señaló que no obraban los siguientes documentos:

 

6.3.1.1. Copia auténtica del proyecto de ley definitivamente aprobado.

 

6.3.1.2. Respecto del trámite seguido en el Senado de la República.

 

-         Gaceta del Congreso en la que se encuentre publicado el Informe de Conciliación correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.

 

-         Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión en la que se hubiere hecho el anuncio para la discusión y votación del informe de Conciliación correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.

 

-         Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión en la que se aprobó el Informe de Conciliación correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.

 

-         Gaceta del Congreso que contiene el texto aprobado finalmente por el Senado de la República correspondiente al proyecto de ley objeto de examen. 

 

-         Certificación, suscrita por el Secretario General del Senado de la República, del quórum y del desarrollo de la votación en que fue aprobado el informe de conciliación en la sesión plenaria. En dicha certificación deberá indicar votos emitidos, votos afirmativos y votos negativos.

 

6.3.1.3. Respecto del trámite correspondiente a la Cámara de Representantes.

 

-         Gaceta del Congreso en la que se encuentre publicado el Informe de Conciliación correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.

 

-         Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión en la que se hubiere hecho el anuncio para la discusión y votación del informe de Conciliación correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.

 

-         Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión en la que se aprobó el Informe de Conciliación correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.

 

-         Gaceta del Congreso que contiene el texto aprobado finalmente por el Senado de la República correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.   

 

-         Certificación, suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes,  del quórum y del desarrollo de la votación en que fue aprobado el informe de conciliación en las sesiones plenarias, correspondiente al proyecto de ley objeto de examen. En dicha certificación deberá indicar votos emitidos, votos afirmativos y votos negativos.

 

6.3.2. Con fundamento en lo anterior, la Corte dispuso en la parte resolutiva del referido Auto 149 de 2014 (i) abstenerse de decidir la constitucionalidad del proyecto de ley objeto de examen hasta tanto sean remitidos los documentos señalados, (ii) requerir a los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes a efectos de que remitan los documentos  en un término máximo de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de la decisión y (iii) que el plazo restante para decidir, según lo establecido en el numeral tercero del Auto 008 de 2014, se contará a partir del momento en que el Magistrado Sustanciador hubiere declarado la aportación de todos los documentos necesarios para tomar la decisión. 

 

7. Con el propósito de ofrecer suficiente claridad sobre (i) el trámite seguido para la subsanación del vicio identificado en el auto 118 de 2013 y (ii) las actuaciones seguidas para completar el trámite legislativo según lo dispuesto en el Auto 008 de 2014, la Corte hará una presentación separada de ello en los numerales 4.4 y 4.5 de esta providencia.

  

II. CONSIDERACIONES.

 

1. Competencia.

 

La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 227/12 Senado - 133/11 y 134/11 Cámara “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, de conformidad con el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución.

 

2. Problema jurídico constitucional.

 

Corresponde a la Corte Constitucional establecer si el proyecto de ley estatutaria No. 227/12 SENADO – 133/11 y 134/11 CÁMARA “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática” resulta compatible con la Constitución Política. En consecuencia, debe esta Corporación determinar: (i) si el proyecto satisfizo las condiciones de procedimiento especialmente fijadas para su aprobación -validez formal- y (ii) si, adicionalmente, se ajusta a los contenidos constitucionales relevantes a la materia objeto de regulación -validez material-. 

 

Teniendo en cuenta lo señalado la Corte procederá en el siguiente orden: (i) el examen del cumplimiento de los requisitos de formación de las leyes estatutarias; (ii) criterios generales que deben orientar el examen constitucional material del proyecto; (iii) examen de cada una de las disposiciones; (iv) conclusiones del juicio adelantado.

 

3. El control de constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria.

 

3.1. Fundamento de la especificidad del control estatutario.

 

3.1.1. El control de constitucionalidad de las normas estatutarias se encuentra sometido a reglas especiales que se explican, tanto por su jerarquía en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano, como por las materias objeto de regulación.

 

3.1.2. Así, las leyes estatutarias ocupan en el ordenamiento jurídico un lugar especial pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se integran  al bloque de constitucionalidad en sentido amplio y, en esa medida, pueden erigirse en parámetro para determinar la validez de otro tipo de leyes o decretos con fuerza de ley^[4].

 

3.1.3. A su vez la reserva de ley estatutaria comprende la regulación de instituciones medulares para el ordenamiento constitucional, entre las que se destacan las referidas a los derechos fundamentales y sus mecanismos de protección, a los estados de excepción, a la administración de justicia, a las funciones electorales, a los partidos políticos y a los mecanismos de participación ciudadana.

 

3.2. Modalidad del control estatutario.

 

3.2.1. El numeral 8 del artículo 241 de la Constitución señala que a la Corte Constitucional le corresponde decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

 

3.2.2. De acuerdo con la anterior disposición y con lo señalado por esta Corporación, el examen que en estos casos se ejerce es un control: (i) jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un órgano judicial como la Corte Constitucional; (ii) automático, dado que no requiere la formulación de acción pública de inconstitucionalidad, sino que procede por ministerio de la Constitución; (iii) previo a la sanción de la ley -posterior a su aprobación por el Congreso- y, en esa medida, es una examen judicial que se incorpora al proceso para su formación; (iv) integral, en tanto supone la confrontación de totalidad de las disposiciones del proyecto de ley respecto de la posible configuración de cualquier vicio material, vicio competencial o vicio de trámite; (v) definitivo, puesto que cierra todo debate constitucional respecto del proyecto de ley, salvo en los casos en los que se modifique de manera relevante el parámetro constitucional de control; y, finalmente, (vi) participativo, en tanto permite la intervención de la ciudadanía y autoridades durante el proceso de control, según lo dispuesto para los trámites ordinarios.  

 

4. Control de validez formal: examen del procedimiento de formación del proyecto de ley estatutaria -227/12 Senado, 133/11 y 134/11 de Cámara-.

 

La Constitución Política y la Ley 5 de 1992, han establecido las reglas aplicables al procedimiento de aprobación de disposiciones estatutarias. Las exigencias generales que se adscriben a tales reglas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (i) un proyecto de ley estatutaria se tramita de acuerdo al procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de las especificidades constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992, art 204-; (ii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe desarrollarse en una sola legislatura^[5] -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-; (iii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria exige su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art 119-.

 

4.1. Examen del trámite del proyecto de ley estatutaria en la Cámara de Representantes -cámara de origen-.

 

4.2.1. Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

 

4.2.1.1. Publicación del proyecto.

 

El proyecto de ley estatutaria 133 de 2011 -Cámara-, con su exposición de motivos -presentado por el Senador John Sudarsky-, fue objeto de publicación en la Gaceta del Congreso No. 819 de 2011^[6] de fecha 3 de noviembre de 2011. En esa misma Gaceta se publicaron el proyecto de ley estatutaria 134 de 2011 -Cámara- y la exposición de motivos del Ministro del Interior.

 

4.2.1.2. Ponencia para primer debate.

 

El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional, correspondiente al proyecto de Ley Estatutaria Número 134 de 2011 -Cámara-, acumulado con el Número 133 de 2011 -Cámara-, fue publicado en la Gaceta No. 928 de fecha 2 diciembre de 2011^[7]. El informe concluía proponiendo su aprobación con el pliego de modificaciones que allí se formulaba.

 

4.2.1.3. Anuncio para la votación en primer debate.

 

El anuncio para la votación de los proyectos de ley acumulados -133 y 134 de 2011-, se llevó a cabo en la sesión de 2 de diciembre de 2011, según consta en el Acta No. 26 de 2011 publicada en la Gaceta 60 de 2012^[8].

 

Según el acta referida el anuncio se llevó a efecto por parte del Secretario de la Comisión, previa solicitud de la Presidenta, indicando:

 

“(…) Presidenta:

Anuncie proyectos, señor Secretario, por favor.

Secretario:

Se anuncian los siguientes proyectos:

 

(…)

 

Proyecto de ley número 133 de 2011 Cámara, acumulado con el Proyecto de ley número 134 de 2011 Cámara.

 

Presidenta, estos son los proyectos que por instrucciones suyas se han anunciado para discusión y votación en la próxima sesión. (…)”

 

4.2.1.4. Votación en primer debate.

 

La discusión y votación del proyecto acumulado se adelantó en la sesión del día 6 de diciembre de 2011, según consta en el Acta No. 27 de 2011, publicada en la Gaceta 60 de 2012^[9]. En el acta correspondiente se señala: (i) que la ponencia leída ha sido aprobada con la mayoría exigida en la Constitución y la ley para este tipo de proyectos; (ii) que han votado afirmativamente 20 representantes, de manera que el articulado, incluida su vigencia, ha sido aprobado de acuerdo con la mayoría exigida en la Constitución y la Ley; y (iii) que por unanimidad ha sido aprobado el título y la pregunta acerca de si el proyecto debe pasar a estudio de la Plenaria de la Cámara^[10].  

 

4.2.1.5. Publicación del texto aprobado.

 

El texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso 90 de 2012^[11].

 

4.2.2. Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

4.2.2.1. Ponencia para segundo debate.

 

El informe ponencia para segundo debate del proyecto de Ley Estatutaria Número 134 de 2011 de Cámara acumulado con el Número 133 de 2011 Cámara, se encuentra publicado en la Gaceta 90 de 2012^[12].

 

4.2.2.2. Anuncio para votación en segundo debate.

 

El anuncio para la votación del proyecto acumulado en Plenaria de la Cámara de Representantes, se llevó a cabo en la sesión de fecha 21 de marzo de 2012, según consta en el Acta No. 112 de 2012 publicada en la Gaceta 227 de 2012^[13].  Según el acta referida el anuncio se llevó a efecto en los siguientes términos:

 

“(…) Secretaria, sírvase anunciar proyectos para la próxima Sesión.

Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:

Sí señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos de ley para la Sesión Ordinaria del día martes 27 de marzo del 2012 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley o Acto Legislativo de acuerdo al Acto Legislativo número Uno de julio 3 de 2003 en su artículo 8º.

Proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, transparencia en la Contratación Pública y rendición de cuentas.

(…)

Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley. (…)”

 

4.2.2.3. Discusión y votación segundo debate.

 

La discusión y votación del proyecto acumulado se adelantó en la Plenaria de la Cámara de Representantes en sesión desarrollada el día 27 de marzo de 2012, según consta en el Acta No. 113 de 2012 publicada en la Gaceta No. 204 de 2012^[14]. Allí se indica que el informe ponencia en votación nominal y pública fue aprobado con 95 votos a favor y 1 en contra. En la votación por los artículos que no tenían proposición se decide favorablemente con un total de 94 votos a favor y ninguno en contra. Posteriormente consta en el acta que en la votación de los artículos con propuesta de modificación, se obtuvieron 97 votos a favor y ninguno en contra. Adicionalmente fue sometido a votación un artículo y el título de la ley obteniendo 96 votos a favor y ninguno en contra. Finalmente, al someter a votación la pregunta de si estaban de acuerdo los Congresistas con que el proyecto fuera ley de la república indica el acta:

 

“Así lo quiere por unanimidad señor Presidente y también por mayoría absoluta, reflejada en la anterior votación.”

 

4.2.2.4. Publicación del texto definitivo aprobado en plenaria.

 

El texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 141 de 2012^[15].

 

4.2.2.5. Informe de conciliación.

 

El informe de conciliación al proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, Acumulado con el 133 de 2011, así como el texto conciliado, fueron publicados en la Gaceta No. 346 de 2012^[16]. 

 

4.2.2.6. Anuncio para la votación del informe de conciliación.

 

En la sesión que tuvo lugar el día miércoles 13 de junio de 2012, se llevó a efecto el anuncio del informe de conciliación del Proyecto de ley Estatutaria Número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el proyecto de ley estatutaria número 133 de 2011 Cámara. Ello consta en el acta 131 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso 678 de 2012^[17] en la que se indica:

 

“ (…) Sí, presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 14 de junio del 2012, o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de ley o actos legislativos.

 

INFORMES DE CONCILIACIÓN

 

Proyecto de ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley Estatutaria número 133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la Participación Democrática.

 

(…)

 

Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley, para la Sesión del día de mañana 14 de junio del 2012 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de acto legislativo. (…)”

 

4.2.2.7. Votación del Informe de Conciliación.

 

La discusión y votación del informe de conciliación del proyecto de Ley Número 134 de 2011 Cámara -227 Senado, acumulado con el Proyecto de ley Estatutaria Número 133 de 2011, se adelantó en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión desarrollada el día 14 de junio de 2012, según consta en el Acta No. 132 de 2012 publicada en la Gaceta No. 641 de 2012^[18].

 

Se indica en la citada Acta:

 

“(…) Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:

Informe de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección de derechos de la participación democrática.

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:

Señor Secretario, vamos a cerrar la votación.

Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:

Perdón, señor Presidente, luego de un análisis detallado de los textos cuya aprobación por las respectivas Plenarias presenta diferencia, hemos acordado acoger la mayoría del texto aprobado por la Plenaria del Senado por las siguientes razones: Se explican las razones, se anexa el texto conciliado.

Firman: Guillermo Rivera, Camilo Abril, Alfonso Prada, Juan Carlos García, Fernando de la Peña, Germán Navas, Rosmery Martínez, Germán Varón, Representantes, Jorge Eduardo Londoño, John Sudaski, Manuel Enrique Rosero, Juan Fernando Cristo, Hernán Andrade y Honorio Galvis.

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:

Muy bien señor Secretario anuncio que abro el debate, que lo voy a cerrar queda cerrado, señor Secretario sírvase abrir el registro para empezar la votación.

Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:

Se abre el registro, estamos votando honorables Representantes.

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:

Vamos acerrar la votación, anuncio que voy a cerrar.

Doctor Taborda   Vota Sí.

Señor Secretario sírvase cerrar el registro e informar la votación.

Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:

LibardoTaborda  Vota Sí.

El resultado es el siguiente:

Por el Sí 87

Por el No 0.

Ha sido aprobado el informe de conciliación por la mayoría absoluta.

Publicación del registro de votación.(…)”

 

4.3. Trámite legislativo en el Senado de la República

 

4.3.1. Comisión primera del Senado de la República.

 

4.3.1.1. Publicación del proyecto.

 

Fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 819 de 2011 el Proyecto de ley Estatutaria 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara) – 227 de 2012 Senado^[19].

 

4.3.1.2. Ponencia para primer debate.

 

El informe ponencia para primer debate al proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2012^[20] de fecha 24 de abril de 2012. El informe concluía proponiendo su aprobación con el pliego de modificaciones que allí se formulaba.

 

4.3.1.3. Anuncio para votación en primer debate.

 

El anuncio para la votación del proyecto se llevó a cabo en la sesión de fecha 24 de abril de 2012, según consta en el Acta No. 43 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2012^[21]. Allí se indica:

 

“(…) Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión:

 

1. Proyecto de ley número 136 de 2011 Senado, por medio de la cual se reglamenta el derecho a la objeción de conciencia.

2. Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara acumulado PL 133 de 2011, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, transparencia en la contratación pública y rendición de cuentas.

3. Proyecto de acto legislativo número 02 de 2011 Senado, 142 de 2011 Cámara, acumulado Proyecto de ley 10 de 2011 Senado, por el cual se establece el Derecho Fundamental a la Alimentación. Segunda Vuelta.

4. Proyecto de ley número 23 de 2011 Senado, por la cual se adiciona el numeral 10 del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.

5. Proyecto de ley número 73 de 2011 Senado, por medio de la cual se modifica el artículo 1607 del Código Civil y se dictan otras disposiciones. (…)”

 

4.3.1.4. Discusión y votación en primer debate.

 

La discusión y votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara acumulado (PL 133 de 2011), en la Comisión Primera del Senado de la República se adelantó en la sesión desarrollada el día 25 de abril de 2012, según consta en el Acta No. 44 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 254 de 2012^[22]. Se somete a votación la proposición positiva con la que termina el informe ponencia obteniéndose once votos a favor y ninguno en contra. A continuación se procede a la votación del articulado y las proposiciones formuladas al proyecto, aprobándose por doce votos a favor y ninguno en contra. Luego, preguntados los congresistas si estaban de acuerdo con que el proyecto de ley se convirtiera en ley de la república, doce votaron a favor y ninguno en contra.

 

4.3.1.5. Texto Aprobado en la Comisión Primera.

 

El texto aprobado fue publicado en las Gacetas del Congreso Nos. 219 de 2012^[23] y 254 de 2012^[24].

 

4.3.2. Plenaria del Senado de la República.

 

4.3.2.1. Ponencia para segundo debate.

 

El informe ponencia para segundo en la Plenaria del Senado de la República, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 219  de 2012^[25].

 

4.3.2.2. Designación de una subcomisión para la presentación de un informe.

 

En la sesión llevada a cabo el día 30 de mayo de 2012, según el Acta 51 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 379 de 2012^[26], se aplaza la discusión del Proyecto y se designa una Comisión que presente un informe sobre este proyecto. 

 

4.3.2.3. Anuncio para discusión y votación en segundo debate.

 

El anuncio para la votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara) en la Plenaria del  Senado de la República, se llevó a cabo en la sesión de fecha 5 de junio de 2012 según consta en el Acta No. 52 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 494 de 2012^[27]. En el acta se indica lo siguiente:

 

“(…) Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Señor Presidente, el siguiente punto, como no requiere una mayoría para decidir, es el anuncio de proyectos para la siguiente sesión plenaria y son los siguientes proyectos de ley para discutir y votar.

Proyecto de acto legislativo con ponencia para segundo debate:

Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2011 Senado, 142 de 2011 Cámara, por el cual se establece el derecho fundamental a la alimentación.

(…)

Proyecto de ley con ponencia para segundo debate:

(…)

Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, transparencia en la Contratación Pública y Rendición de Cuentas.

(…)

Son los proyectos que hasta hoy tienen términos y ha sido radicada la ponencia, publicadas en la Gaceta señor Presidente y honorables Senadores (…)”

4.3.2.4. Discusión y votación en segundo debate.

 

La discusión y votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara), se adelantó en la Plenaria del Senado de la República en la sesión del día 6 de junio de 2012, según consta en el Acta No. 53 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 495 de 2012^[28]. El registro indica la asistencia de 87 senadores.

 

El proyecto fue aprobado con las exigencias requeridas según se deduce del acta y de la certificación del Secretario General del Senado. Así, en el acta se señala lo siguiente:

 

“(…) La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta omitir la lectura del articulado y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.

 

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto con el Informe de la Subcomisión, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y esta responde afirmativamente.

 

Al Finalizar la aprobación del articulado, se radica por Secretaría el informe presentado por la Subcomisión al Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, el cual fue aprobado.

 

La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.

 

Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, transparencia en la contratación pública y rendición de cuentas.

 

Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.

 

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea Ley de la República? Y estos responden afirmativamente. (…)”

 

En certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la República de fecha 13 de septiembre de 2012, se indica que el proyecto fue aprobado en segundo debate con un quorum de 86 de 100 senadores^[29]. A su vez en certificación de fecha 12 de junio de 2013, suscrita por el Secretario general del Senado de la República, se señala que “[n]o se presentó ningún voto en contra”.

 

4.3.2.5. Publicación del Texto definitivo aprobado en plenaria.

 

El texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 368 de 2012^[30].

 

4.3.2.6. Informe de Conciliación y texto unificado.  

 

El informe de Conciliación al proyecto de ley estatutaria Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, Acumulado con el 133 de 2011 así como el texto conciliado, fue publicado en la Gaceta No. 343 de 2012^[31].

 

4.3.2.7. Anuncio para votación de la conciliación.

 

En la sesión desarrollada el día miércoles 13 de junio de 2012 se llevó a efecto el anuncio del informe de conciliación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara). Ello consta en el acta No. 55 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 574 de 2012^[32]. Allí se indica:

 

“(…) Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

 

Señor Presidente, continuando con el siguiente punto del Orden del Día que no requiere quórum para decidir es el anuncio de Proyectos para la siguiente sesión Plenaria.

 

Proyectos de ley con informe de objeciones:

Proyecto de ley número 036 de 2010 Senado, 226 de 2011 Cámara, por la cual se regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

 

Proyectos de ley con informe de conciliación:

 

(…)

 

Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

 

Estas son las conciliaciones anunciadas por autorización del señor Presidente del Senado, de acuerdo a la Constitución.

 

(…)

 

Estos son los proyectos que por instrucción del señor Presidente del Senado, han sido anunciados para la siguiente Sesión Plenaria. Con los términos para ser debatidos, previamente publicados, y los proyectos que en el día de hoy, que han sido anunciados se aprueben en el Orden del Día de hoy, por sustracción de materia son sacados del Orden del Día para la siguiente sesión Plenaria. (…)”

 

4.3.2.8. Votación de la conciliación.

 

La discusión y votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara) en la Plenaria del Senado de República se adelantó en la sesión desarrollada el día 14 de junio de 2012, según consta en el Acta No. 56 de 2012 publicada en la Gaceta No. 575 de 2012^[33]. Fue aprobado según se registra en el acta que señala:

 

“La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación con 76 votos positivos”^[34]

 

En certificación de fecha 12 de junio de 2013, suscrita por el Secretario general del Senado de la República, se señala que “[n]ingún Senador expresó la intención o presentó voto en contra”.

 

4.3.2.9. Publicación del texto conciliado.

 

El texto conciliado fue publicado en la Gaceta No. 575 de 2012^[35].

 

4.4. Trámites adelantados en la Plenaria del Senado de la República en virtud de lo ordenado en el Auto 118 de 2013.

Tal y como se señaló anteriormente, la Corte Constitucional dispuso en el Auto 118 de 2013, el deber del Congreso de subsanar el vicio identificado en el proceso de discusión y votación en la Plenaria del Senado. Para el efecto, en el Senado de la República se adelantó el trámite que se describe a continuación.  

 

4.4.1. Plenaria del Senado de la República.

 

4.4.1.1. Anuncio para discusión y votación en segundo debate en virtud de lo ordenado en el Auto 118 de 2013.

 

En el acta No. 5 correspondiente a la sesión de fecha 6 de agosto de 2013 y contenida en la Gaceta 717 de 2013 se indica lo siguiente: 

 

“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

 

Siguiente punto del Orden del Día, señor Presidente, anuncios de proyectos para discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República de Colombia.

 

          Para corrección de vicio:

 

          Según el auto 118 de 2013 de la Corte Constitucional.

 

Proyecto de Ley Estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la Participación Democrática.

 

(…)

 

Siendo las 3:03 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes13 de agosto de 2013, a las 3:00 p. m.”^[36]

 

4.4.1.2. Discusión y votación en segundo debate en virtud de lo ordenado en el Auto 118 de 2013.

 

En el acta No. 6 correspondiente a la sesión de fecha 13 de agosto de 2013 y contenida en la Gaceta 774 de 2013 se indica lo siguiente, luego de la transcripción del Auto 118 de 2013:

 

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto y, cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto?

 

La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.

 

Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

 

Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, cerrada su discusión, pregunta:

 

¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República?

 

En cumplimiento a lo establecido por el Auto 118 de 2013, emitido por la Corte Constitucional, la Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de ley estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara) y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

 

La Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

 

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

Por el Sí:    55

Por el No:   2

Total:         57 votos

 

Votación nominal al articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de Ley Estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara) por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

 

Honorables Senadores

Por el Sí

Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio

Andrade Serrano Hernán Francisco

Ashton Giraldo Álvaro Antonio

Baena López Carlos Alberto

Barriga Peñaranda Carlos Emiro

Carlosama López Germán Bernardo

Casado De López Arleth Patricia

Celis Carrillo Bernabé

Clavijo Contreras José Iván

Corzo Román Juan Manuel

Correa Jiménez Antonio José

Cristo Bustos Juan Fernando

Delgado Blandón César Tulio

Durán Barrera Jaime Enrique

Enríquez Maya Carlos Eduardo

Enríquez Rosero Manuel Mesías

Ferro Solanilla Carlos Roberto

Galán Pachón Juan Manuel

Galvis Aguilar Honorio

García Burgos Nora María

García Realpe Guillermo

García Turbay Lidio Arturo

García Valencia Jesús Ignacio

Gerléin Echeverría Roberto

Gómez Román Édgar Alfonso

Guerra De La Espriella Antonio Del Cristo

Herrera Acosta José Francisco

Hoyos Giraldo Germán Darío

Iragorri Hormaza Jorge Aurelio

Laserna Jaramillo Juan Mario

Londoño Ulloa Jorge Eduardo

Lozano Ramírez Juan Francisco

Martínez Aristizábal Maritza

Merheg Marún Juan Samy

Morales Díz Martín Emilio

Moreno Piraquive Alexandra

Motoa Solarte Carlos Fernando

Name Vásquez Iván Leonidas

Olano Becerra Plinio Edilberto

Ospina Gómez Mauricio Ernesto

Paredes Aguirre Myriam Alicia

Romero Galeano Camilo Ernesto

Romero Hernández Rodrigo

Salazar Cruz José Darío

Sánchez Montes De Oca Astrid

Sánchez Ortega Camilo Armando

Soto Jaramillo Carlos Enrique

Suárez Mira Olga Lucía

Sudarsky Rosenbaum John

Torrado García Efraín

Vega Quiroz Doris Clemencia

Vélez Uribe Juan Carlos

Villegas Villegas Germán

Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth

Zapata Correa Gabriel Ignacio

 

Honorables Senadores

Por el No

Avellaneda Tarazona Luis Carlos

Cuéllar Bastidas Parmenio

 

En consecuencia, ha sido aprobado el Proyecto de ley estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), subsanando el vicio formulado por la Corte Constitucional.”^[37]

 

4.4.1.3. Publicación del Texto definitivo aprobado en plenaria.

 

El texto aprobado en sesión plenaria del Senado de la República el día 13 de agosto 2013 fue publicado en la Gaceta No. 776 de 2014^[38]. 

 

4.5. Trámites adelantados en el Congreso de la República en virtud de lo ordenado en el Auto 008 de 2014.

 

Según se señaló anteriormente, en Auto 008 de 2014 la Corte señaló que el Congreso de la República debía completar el trámite que seguía a la aprobación del texto en cuarto debate. En consecuencia era necesario (i) conformar la Comisión de Conciliación que ordena el artículo 161 de la Constitución cuando se presentan diferencias en el articulado aprobado en cada cámara, (ii) elaborar el informe de conciliación y (iii) aprobar del mismo en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes.

 

4.5.1.  Trámite adelantado en la Cámara de Representantes.

 

4.5.1.1.      Presentación del informe Conciliación.

 

Mediante comunicación de fecha primero (1) de abril de 2014 los integrantes de la Comisión de Conciliación^[39] presentaron el informe de conciliación correspondiente^[40].

 

4.5.1.2.      Informe de conciliación y texto unificado.

 

En la Gaceta del Congreso No. 120 de 2014 se publicó el informe de conciliación en el que se explican las modificaciones acordadas y el texto definitivo acogido por la Comisión Accidental de Conciliación^[41].

 

4.5.1.3.      Anuncio para votación de la conciliación.

 

En la sesión de fecha 23 de abril de 2014, según consta en el Acta 269 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 209 de 2014, se llevó a efecto el anuncio de la votación del informe de conciliación. Tal anunció fue registrado en los siguientes términos: 

 

“Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Gracias Representante, señor Secretario sírvase anunciar proyectos para el próximo martes.

Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:

Si señor Presidente.

Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:

Se anuncian los siguientes proyectos para el próximo martes 29 abril del año 2014.

Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 133 de 2011 Cámara, ¿por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana?.

 

Proyectos para segundo debate:

 

(…)

 

Señor Presidente han sido anunciados los proyectos de ley para el próximo martes 29 abril del año 2014 o para la siguiente sesión Plenaria donde se discutan proyectos de ley o acto legislativos.”^[42]

 

4.5.1.4.      Votación de la conciliación.

 

El Informe de Conciliación fue objeto de consideración y votación en la sesión del día 29 de abril de 2014, según consta en el Acta 270 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 223 de 214. De acuerdo con la certificación de fecha 14 de julio de 2014, el Secretario General de la Cámara de Representantes señala que en dicha sesión se hicieron presentes ciento cuarenta (140) representantes a la Cámara y fue considerado y aprobado por mayoría absoluta, en votación nominal, el informe de conciliación del proyecto objeto de control obteniendo, luego de una votación en la que participaron 87 Representantes, 87 votos positivos y ninguno negativo. 

 

En el Acta 270 de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 223 de 2014, consta lo siguiente:

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Vamos a continuar con el Orden del Día señor Secretario, fue aprobado el Orden del Día y las proposiciones.

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Informe de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria 227 del 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, acumulado con el 133 del 2011, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana.

Teniendo en cuenta que mediante el auto de Sala Plena número 08 del 28 de enero de 2014, la Corte Constitucional devolvió al Congreso de la República el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria de la referencia, con el fin de culminar el trámite posterior al cuarto debate previsto en el artículo 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª del 92, y teniendo en cuenta la asignación efectuada por los Presidentes del Senado y de la Cámara, los suscritos Senadores y Representantes integrantes de la Comisión Accidental de Conciliación nos permitimos someter por su conducto a consideración del Senado y de la Cámara de Representantes para continuar su trámite correspondiente el texto conciliado del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera las discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias de los días 30 de mayo y 6 de junio de 2012 en Senado, y del día 27 de marzo de 2012 en la Cámara.

Luego de un análisis detallado de los textos cuya aprobación por la respectiva plenaria presenta diferencias, hemos acordado acoger la mayoría del texto aprobado por la Plenaria del Senado por las siguientes razones, y se enumeran y se anexa el texto.

Firman: Guillermo Rivera Flórez, Alfonso Prada Gil, Camilo Andrés Abril Jaimes, Carlos Arturo Correa, Fernando de la Peña Márquez, Germán Varón Cotrino, Rosmery Martínez Rosales, Representantes a la Cámara. Jorge Eduardo Londoño, John Sudarsky, Manuel Enríquez Rosero, Juan Fernando Cristo, Elmer Hurtado, Hernán Andrade y Honorio Galvis, Senadores.

Señor Presidente, este informe de conciliación tiene un impedimento del doctor Miguel Gómez Martínez.

Impedimento

Me permito presentar a consideración de esta Corporación el impedimento para participar en la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley 133 del 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana, en razón de mi participación como firmante del memorial de la solicitud de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá.

Firma. Miguel Gómez Martínez.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

En consideración el impedimento presentado por el Representante Miguel Gómez, se abre la discusión, tiene el uso de la palabra el Representante Hugo Velásquez.

Palabras del Honorable Representante Hugo Orlado Velásquez Jaramillo:

Gracias Presidente, quisiera pedirle el favor al doctor Miguel Gómez que no insista en ese impedimento porque no hay conflicto de intereses, y si el doctor Miguel Gómez hace un análisis de los tiempos podrá percatarse que este proyecto de ley que se va a conciliar apenas reiniciaría su trámite por la Corte Constitucional, luego en ningún evento sería aplicable a la posible revocatoria del Alcalde de Bogotá, por lo tanto, creo que ahí no hay conflicto de intereses, máxime cuando es una Ley Estatutaria de carácter general.

Le pediría al doctor Miguel Gómez que retire ese impedimento y más bien permitamos que este proyecto de ley pueda perfeccionarse en cuanto su intención es hacer más factible el umbral en eventos futuros, pero muy remotos en el tiempo y no en el caso del Alcalde de Bogotá. Gracias.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, abra el registro señor Secretario.

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se abre el registro para votar el impedimento del doctor Miguel Gómez sobre el informe de conciliación al Proyecto de ley Estatutaria número 227 del 2012 Senado, 134 del 2011, acumulado con el 133 del 2011, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Representantes vamos a cerrar el registro.

Cierre el registro señor Secretario y anuncie el resultado de la votación.

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Señor Presidente, se cierra el registro y la Secretaría le informa que la votación es de la siguiente manera.

Por el Sí: 18.

Por el No: 67.

Ha sido negado el impedimento del doctor Miguel Gómez.

(…)

Resultados de Grupo

(…)

 

Resultados individuales:

Yes
	Carlos Andrés Amaya Rodríguez	Partido Verd
	Wilson Neber Arias Castillo	Partido Polo
	Carlos Enrique Ávila Durán	Partido de In
	Óscar Fernando Bravo Realpe	Partido Cons
	José Joaquín Camelo Ramos	Partido Liber
	Iván Cepeda Castro	Partido Polo
	Orlando Alfonso Clavijo Clavijo	Partido Cons
	Hernando Hernández Tapasco	Partido Polo
	Buenaventura León León	Partido Cons
	Rosmery Martínez Rosales	Partido Cam
	Luis Fernando Ochoa Zuluaga	Partido Movi
	Nidia Marcela Osorio Salgado	Partido Cons
	Alba Luz Pinilla Pedraza	Partido Polo
	Humphrey Roa Sarmiento	Partido Cons
	Ángela María Robledo Gómez	Partido Verd
	Juan Carlos Salazar Uribe	Partido de In
	Didier Alberto Tavera Amado	Partido de In
	Germán Varón Cotrino	Partido Cam
No
	Iván Darío Agudelo Zapata	Partido Liber
	Miguel Amín Escaf	Partido de la
	Jaime Enrique Serrano Pérez	Partido Liber
	Luis Guillermo Barrera Gutiérrez	Partido de la
	Lina María Barrera Rueda	Partido Cons
	Javier Alberto Vásquez Hernández	Partido de In
	Amanda Ricardo de Páez	Partido de la
	Germán Alcides Blanco Álvarez	Partido Cons
	Carlos Julio Bonilla Soto	Partido Liber
	Didier Burgos Ramírez	Partido de la
	John Jairo Cárdenas Morán	Partido de la
	Carlos Alberto Cuenca Chaux	Partido Cam
	Fernando de la Peña Márquez	Partido de In
	Alfredo Rafael Deluque Zuleta	Partido de la
	Holger Horacio Díaz Hernández	Partido de In
	Eduardo Diazgranados Abadía	Partido de la
	Luis Eduardo Díaz Granados Torres	Partido Cam
	Yolanda Duque Naranjo	Partido Liber
	Luis Enrique Dussán López	Partido Liber
	Heriberto Escobar González	Partido de In
	José Bernardo Flórez Asprilla	Partido de la
	César Augusto Franco Arbeláez	Partido Cons
	Adriana Franco Castaño	Partido Liber
	Julio Eugenio Gallardo Archbold	Partido Movi
	Wilson Hernando Gómez Velásquez	Partido de la
	Jorge Eliécer Gómez Villamizar	Partido Liber
	Óscar Humberto Henao Martínez	Partido Cam
	Carlos Eduardo Hernández Mogollón	Partido de la
	Jack Housni Jaller	Partido Liber
	Juan Felipe Lemos Uribe	Partido de la
	Carlos Eduardo León Celis	Partido Cons
	Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas	Partido Liber
	Mercedes Eufemia Márquez Guenzati	Partido de In
	Víctor Hugo Moreno Bandeira	Partido Liber
	Diego Alberto Naranjo Escobar	Partido Cons
	Carlos Germán Navas Talero	Partido Polo
	Carlos Edward Osorio Aguiar	Partido de la
	Francisco Pareja González	Partido de la
	Diego Patiño Amariles	Partido Liber
	Telésforo Pedraza Ortega	Partido Cons
	Hernán Penagos Giraldo	Partido de la
	Pedro Pablo Pérez Puerta	Partido Liber
	Miguel Ángel Pinto Hernández	Partido Liber
	Crisanto Pizo Mazabuel	Partido Liber
	Jairo Quintero Trujillo	Partido de la
	Elías Raad Hernández	Partido de la
	Marta Cecilia Ramírez Orrego	Partido Cons
	León Darío Ramírez Valencia	Partido de la
	Adolfo León Rengifo Santibáñez	Partido de la
	Mercedes Rincón Espinel	Partido Cam
	Guillermo Abel Rivera Flórez	Partido Liber
	Constantino Rodríguez Calvo	Partido Cons
	Ciro Antonio Rodríguez Pinzón	Partido Cons
	John Jairo Roldán Avendaño	Partido Liber
	Jorge Enrique Rozo Rodríguez	Partido Cam
	Iván Darío Sandoval Perilla	Partido Liber
	Esmeralda Sarria Villa	Partido Cons
	Luis Antonio Serrano Morales	Partido de la
	Gerardo Tamayo Tamayo	Partido de la
	Victoria Eugenia Vargas Vives	Partido Liber
	Jaime Alonso Vásquez Bustamante	Partido de la
	Hugo Orlando Velásquez Jaramillo	Partido Liber
	Víctor Raúl Yépez Flórez	Partido Liber
	Jaime Armando Yépez Martínez	Partido de la
	Armando Antonio Zabaraín D¿Arce	Partido Cons
	Berner León Zambrano Erazo	Partido de la
	Carlos Alberto Zuluaga Díaz	Partido Cons

 

“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

En consideración el informe de conciliación del proyecto de ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara, 227 del 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, tiene el uso de la palabra el Representante Wilson Arias.

Palabras del honorable Representante Wilson Neber Arias Castillo:

Presidente, me gustaría escuchar una sucinta presentación de los ponentes sobre en qué términos se da el informe de conciliación en votación, gracias.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Continúa la discusión ¿Hay alguno de los ponentes que quiera hacer una presentación frente al proyecto que hoy estamos votando?

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Los ponentes son: Guillermo Rivera, Camilo Andrés Abril, Hernán Alfonso Prada, Fernando dela Peña, Carlos Arturo Correa, Germán Varón Cotrino.

Doctor Rivera, el doctor Wilson Arias está pidiendo un resumen del informe de conciliación por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Se está pidiendo una información breve frente al informe de conciliación, tiene el uso de la palabra el Representante Guillermo Rivera.

Palabras del honorable Representante Guillermo Abel Rivera Flórez:

Gracias señor Presidente, este proyecto que se tramitó en el año 2012, es una ley Estatutaria y modifica la Ley 134, que a su vez desarrolló los mecanismos de participación ciudadana que estableció la Constitución de 1991, y ese proyecto Representante Wilson Arias tiene básicamente el propósito de facilitarle a los ciudadanos el ejercicio de los mecanismos de participación directa en la mayoría de ellos; lo que se hace es disminuir los requisitos en cuanto al número de firmas que deben ser entregadas, en cuanto al porcentaje del umbral para que esos mecanismos de participación ciudadana puedan ser desarrollados y puedan ser debidamente ejercidos por los ciudadanos.

El ejemplo más importante de este proyecto de ley es el que tiene que ver con la revocatoria del mandato, en donde se disminuye no solamente el número de firmas que se exigen en la Ley 134, sino que además se disminuye también el tamaño del umbral exigido.

En Colombia, después de muchos años de vigencia, tanto en la Constitución de 1991 como de la Ley 134, a pesar de un buen número de iniciativas de revocatoria del mandato, no hay una sola que se haya hecho efectiva, luego nos parece que estos mecanismos que existen son un saludo a la bandera porque no tienen posibilidades reales de ser efectivos y se han convertido más en una frustración para los ciudadanos.

Por esa razón, el proyecto lo que busca es hacer más expedito el poder facilitar el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Quizás vale la pena mencionar el cabildo abierto, que hoy solamente se puede hacer a nivel municipal, pero en este proyecto de ley lo extendemos a nivel departamental y permitimos que quienes promuevan un cabildo abierto tengan al interior de la asamblea departamental o del concejo municipal, los mismos derechos que tiene un diputado o un concejal en cuanto al tiempo para hacer uso de la palabra y a pedir una réplica y a exigir aclaraciones.

También estamos obligando en este texto a que todas las autoridades públicas de elección popular le rindan un informe a los ciudadanos, desafortunadamente en Senado excluyeron de esa obligación al Congreso de la República, pero lo que aprobamos en la Cámara es que sin excepción todos los servidores públicos de elección popular tuviésemos que rendir cuentas.

Este proyecto como es de carácter estatutario, fue revisado obligatoriamente por la Corte Constitucional antes de entrar en vigencia y fue devuelto porque en las plenarias de Senado y de Cámara el texto de conciliación no se votó nominalmente, y la Corte ha dicho que tenemos que votarlo nominalmente y por eso hoy estamos corrigiendo ese vicio de forma para que el proyecto se devuelva a la Corte Constitucional para ver si la Corte no encuentra más incongruencias de forma o de fondo con la Constitución.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Abra el registro señor Secretario.

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se abre el registro para votar el informe de conciliación para el proyecto de ley Estatutaria, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana, pueden votar honorables Representantes.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:

Le recuerdo a los honorables Representantes que se trata de una ley Estatutaria, lo que quiere decir que tiene que gozar de la mayoría absoluta, es decir 84 votos positivos.

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:

El doctor Guillermo Rivera vota Sí.

Se anula el voto manual del doctor Guillermo Rivera por cuanto votó electrónicamente.

Germán Varón vota Sí.

Simón Gaviria vota Sí.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:

Señora Secretaria, sírvase ordenar el cierre del registro y certificar la votación.

La Secretaría General informa, doctora Flor Marina Daza Ramírez:

La Secretaría ordena cerrar la votación y el resultado es el siguiente.

Por el Sí: 87.

Por el No: 0.

Ha sido aprobado el informe de conciliación con las mayorías absolutas que exige la Constitución y la ley.

Publicación de los registros de votación:

(…)

Resultados de grupo:

(…)  

 Resultados individuales:

Yes
	Iván Darío Agudelo Zapata	Partido Liber
	Javier Tato Álvarez Montenegro	Partido Liber
	Carlos Andrés Amaya Rodríguez	Partido Verd
	Miguel Amín Escaf	Partido de la
	Jaime Enrique Serrano Pérez	Partido Liber
	Jair Arango Torres	Partido Cam
	Wilson Neber Arias Castillo	Partido Polo
	Carlos Enrique Ávila Durán	Partido de In
	Luis Guillermo Barrera Gutiérrez	Partido de la
	Lina María Barrera Rueda	Partido Cons
	Amanda Ricardo de Páez	Partido de la
	Germán Alcides Blanco Álvarez	Partido Cons
	Carlos Julio Bonilla Soto	Partido Liber
	Óscar Fernando Bravo Realpe	Partido Cons
	Didier Burgos Ramírez	Partido de la
	Ángel Custodio Cabrera Báez	Partido de la
	José Joaquín Camelo Ramos	Partido Liber
	John Jairo Cárdenas Morán	Partido de la
	Manuel Antonio Carebilla Cuéllar	Partido Cam
	Eduardo José Castañeda Murillo	Partido de la
	Alejandro Carlos Chacón Camargo	Partido Liber
	Orlando Alfonso Clavijo Clavijo	Partido Cons
	Carlos Alberto Cuenca Chaux	Partido Cam
	Fernando de la Peña Márquez	Partido de In
	Alfredo Rafael Deluque Zuleta	Partido de la
	Gloria Stella Díaz Ortiz	Partido MIR
	Luis Eduardo Díaz Granados Torres	Partido Cam
	Yolanda Duque Naranjo	Partido Liber
	Luis Enrique Dussán López	Partido Liber
	Heriberto Escobar González	Partido de In
	José Bernardo Flórez Asprilla	Partido de la
	César Augusto Franco Arbeláez	Partido Cons
	Adriana Franco Castaño	Partido Liber
	Julio Eugenio Gallardo Archbold	Partido Movi
	Miguel Gómez Martínez	Partido de la
	Jorge Eliécer Gómez Villamizar	Partido Liber
	Óscar Humberto Henao Martínez	Partido Cam
	Hernando Hernández Tapasco	Partido Polo
	Jack Housni Jaller	Partido Liber
	Carlos Abraham Jiménez López	Partido Cam
	Juan Felipe Lemos Uribe	Partido de la
	Carlos Eduardo León Celis	Partido Cons
	Buenaventura León León	Partido Cons
	Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas	Partido Liber
	Mercedes Eufemia Márquez Guenzati	Partido de In
	Rosmery Martínez Rosales	Partido Cam
	Alfredo Guillermo Molina Triana	Partido de la
	Diego Alberto Naranjo Escobar	Partido Cons
	Carlos Germán Navas Talero	Partido Polo
	Luis Fernando Ochoa Zuluaga	Partido Movi
	Carlos Edward Osorio Aguiar	Partido de la
	Nidia Marcela Osorio Salgado	Partido Cons
	Francisco Pareja González	Partido de la
	Diego Patiño Amariles	Partido Liber
	Telésforo Pedraza Ortega	Partido Cons
	Hernán Penagos Giraldo	Partido de la
	Pedro Pablo Pérez Puerta	Partido Liber
	Eduardo Enrique Pérez Santos	Partido de In
	Alba Luz Pinilla Pedraza	Partido Polo
	Crisanto Pizo Mazabuel	Partido Liber
	Alfonso Prada Gil	Partido Verd
	Jairo Quintero Trujillo	Partido de la
	Marta Cecilia Ramírez Orrego	Partido Cons
	León Darío Ramírez Valencia	Partido de la
	Adolfo León Rengifo Santibáñez	Partido de la
	Mercedes Rincón Espinel	Partido Cam
	Guillermo Abel Rivera Flórez	Partido Liber
	Constantino Rodríguez Calvo	Partido Cons
	Jaime Rodríguez Contreras	Partido de la
	Roosvelt Rodríguez Rengifo	Partido de la
	John Jairo Roldán Avendaño	Partido Liber
	Juan Carlos Salazar Uribe	Partido de In
	Heriberto Sanabria Astudillo	Partido Cons
	Iván Darío Sandoval Perilla	Partido Liber
	Esmeralda Sarria Villa	Partido Cons
	Luis Antonio Serrano Morales	Partido de la
	Jimmy Javier Sierra Palacio	Partido Liber
	Gerardo Tamayo Tamayo	Partido de la
	Victoria Eugenia Vargas Vives	Partido Liber
	Jaime Alonso Vásquez Bustamante	Partido de a
	Hugo Orlando Velásquez Jaramillo	Partido Liber
	Jaime Armando Yépez Martínez	Partido de la
	Armando Antonio Zabaraín D¿Arce	Partido Cons
	Berner León Zambrano Erazo	Partido de la
	Carlos Alberto Zuluaga Díaz	Partido Cons

 

(…)

Registro manual para votaciones

Proyecto de ley número 134 de 2011.

Tema a votar: Conciliación Proyecto de ley número 134 de 2011.

Sesión Plenaria: martes 29 de abril de 2014

 

 

Nombre	Circunscripciónón	Partido	Votó
			SÍ	NO
Germán Varón Cotrino	Bogotá, D. C.	Cambio Radical	X
Simón Gaviria Muñoz	Bogotá, D. C.	Partido Liberal	X

 

(…)”^[43]

4.5.2.  Trámite adelantado en el Senado de la República.

 

4.5.2.1.      Presentación del informe de conciliación.

 

Mediante comunicación de fecha primero (1) de abril de 2014 los integrantes de la Comisión de Conciliación^[44] presentaron el informe de conciliación correspondiente^[45].

 

4.5.2.2.      Publicación del informe de conciliación y texto unificado.

 

En la Gaceta del Congreso No. 133 de 2014 se publicó el informe de conciliación explicando las modificaciones acordadas y el texto definitivo acogido por la Comisión Accidental de Conciliación^[46].

4.5.2.3.      Anuncio para votación de la conciliación.

 

En la sesión de fecha 22 de abril de 2014 según consta en el Acta No. 46 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 215 de 2014, se llevó a efecto el anuncio de la votación del Informe de Conciliación. Tal anunció fue realizado en los siguientes términos:

“II

Anuncio de proyectos

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Sí señor Presidente. El siguiente punto del día consiste en anuncio de proyectos y es el siguiente:

Corrección de Vicios

Proyecto de ley números 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

 

Con informe de conciliación

 

(…)

 

Están realizados los anuncios para la siguiente Sesión Plenaria señor Presidente. (…)

 

Siendo las 11:25 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 23 de abril de 2014, a las 2:00 p.m.

 

(…)”^[47]

 

4.5.2.4.      Votación de la conciliación.

 

El Informe de Conciliación fue objeto de consideración y votación en la sesión del día 23 de abril de 2014 según consta en el Acta 47 de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 216 de 2014. Según el contenido de tal Acta en la votación nominal que se llevó a efecto, participó un total de 54 Senadores, obteniéndose el voto favorable de todos ellos. La votación quedó así plasmada en el Acta^[48] referida:

 

“Corrección de Vicios Subsanables en Actos del Congreso, remitidos por la honorable Corte Constitucional

Auto número 008 de 28 de enero de 2014

 

Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe para subsanar el vicio señalado por la Corte Constitucional al Informe de Conciliación del Proyecto de ley números 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

Por el Sí: 54.

Total: 54 Votos.

Votación nominal al informe de conciliación del Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara

por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.

Honorables Senadores

Por el Sí

Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio

Alfonso López Héctor Julio

Andrade Serrano Hernán Francisco

Ashton Giraldo Álvaro Antonio

Avellaneda Tarazona Luis Carlos

Avirama Avirama Marco Aníbal

Baena López Carlos Alberto

Ballesteros Bernier Jorge Eliécer

Barriga Peñaranda Carlos Emiro

Casado de López Arleth Patricia

Cepeda Sarabia Efraín José

Córdoba Suárez Juan de Jesús

Correa Jiménez Antonio José

Cristo Bustos Juan Fernando

Cuéllar Bastidas Parmenio

Char Abdala Fuad Ricardo

Delgado Blandón César Tulio

Elías Vidal Bernardo Miguel

Espíndola Niño Édgar

Ferro Solanilla Carlos Roberto

Galvis Aguilar Honorio

Galvis Méndez Daira de Jesús

García Romero Teresita

García Valencia Jesús Ignacio

Géchem Turbay Jorge Eduardo

Gerléin Echeverría Roberto

Guerra de la Espriella Antonio del Cristo

Guevara Jorge Eliécer

Herrera Acosta José Francisco

Hurtado Angulo Hemel

Laserna Jaramillo Juan Mario

Londoño Ulloa Jorge Eduardo

López Maya Alexánder

Lozano Ramírez Juan Francisco

Martínez Aristizábal Maritza

Merheg Marún Juan Samy

Moreno Piraquive Alexandra

Paredes Aguirre Myriam Alicia

Quintero Marín Carlos Arturo

Ramírez Ríos Gloria Inés

Restrepo Escobar Juan Carlos

Rodríguez Sarmiento Milton Arlex

Romero Galeano Camilo Ernesto

Romero Hernández Rodrigo

Sánchez Ortega Camilo Armando

Soto Jaramillo Carlos Enrique

Sudarsky Rosenbaum John

Tamayo Tamayo Fernando Eustacio

Valera Ibáñez Félix José

Vega Quiroz Doris Clemencia

Villalba Mosquera Rodrigo

Virgüez Piraquive Manuel Antonio

Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth

Zapata Correa Gabriel Ignacio

 

En consecuencia, ha sido aprobado con la mayoría requerida el informe para subsanar el vicio señalado por la Corte Constitucional, al informe de Conciliación del Proyecto de ley números 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara. (…).”^[49]

 

4.6. Examen de cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

4.6.1. La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible. Por presentar una síntesis completa en esta materia, la Corte seguirá lo señalado en la sentencia C-537 de 2012, cuyos apartes más relevantes se transcriben a continuación:

 

“(…) Es en este marco de referencia que se encuadra los principios de consecutividad y de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad, comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso.

 

El vínculo inescindible entre el principio de consecutividad y el principio de identidad flexible es un tópico reiterado en la jurisprudencia constitucional. Mientras la consecutividad está enfocada a que el proyecto de ley cumpla con los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso, la identidad obliga a que las diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas por esas instancias legislativas, pues de no ser así, las mismas no cumplirían con el requisito de deliberación democrática en cada una de esas etapas.

 

9. El principio de identidad en el constitucionalismo colombiano ha conocido dos variantes. La primera, de tipo rígido o literal, que imperó durante la vigencia de la Constitución de 1886, se fundaba en que los textos discutidos y aprobados por las comisiones parlamentarias no podían sufrir modificaciones durante su estudio en plenarias, las cuales solo estaban habilitadas para aprobar o negar el articulado correspondiente. En este caso se estaba ante una exigencia textual, que de no verificarse afectaba la constitucionalidad del trámite correspondiente.

 

La segunda vertiente es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión de modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de identidad flexible. Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez del modelo anterior, el Constituyente adoptó una regla particular para hacer frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 C.P. prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Con todo, esta previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley cumpla con los debates en comisiones y en plenarias.

 

Esta tensión es resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito de exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo. El artículo 158 C.P. ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por lo que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Esto al margen de la posibilidad, prevista por el legislador orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las plenarias a las comisiones, con el fin que se surta el primer debate y a la que se hará expresa referencia en fundamento jurídico ulterior.

 

A partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas. En criterio de la Sala, (…)“… el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.(…) Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad (…) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (…). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (…). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo (…). || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones (…)” (…).”

 

10. De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,(…) que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente (…); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;(…) (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (…) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. (…)” (…)

 

Con base en lo expuesto, se tiene que el principio de identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P. Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad flexible.”

 

4.6.2. En atención a las exigencias que se siguen de los referidos principios, la Corte concluye que la totalidad de las disposiciones del proyecto de ley las satisfacen en tanto fueron discutidas a lo largo de los cuatro debates establecidos en el artículo 157 y, posteriormente, fueron incluidas en el texto conciliado y que finalmente aprobaron ambas cámaras. Esta conclusión se fundamenta en el examen de los textos publicados  a lo largo del trámite legislativo y en el contenido de los debates que condujeron a la aprobación o negación de las diferentes propuestas normativas. Aunque durante los debates surgieron nuevas propuestas y ajustes, los temas sobre los que versaban las disposiciones se conservaron durante el proceso legislativo.

 

En efecto, a lo largo de las discusiones legislativas los ejes que definen y delimitan el alcance del proyecto de ley bajo examen, orientaron las discusiones y determinaron el contenido de los artículos finalmente aprobados. De acuerdo con ello el legislador estatutario adelantó sucesivamente los debates tomando en consideración (i) los mecanismos de participación ciudadana previstos en la Carta, (ii) las formas de asegurar un control efectivo de la gestión estatal en los diferentes niveles de actuación, (iii) el diseño de escenarios de diálogo entre los ciudadanos y las autoridades respecto de asuntos de interés público y (iv) la creación de instancias de coordinación y de instrumentos de financiación de la participación a efectos de asegurar su efectividad. En esa medida, las disposiciones contenidas en el proyecto de ley fueron objeto de aprobación en cada una de las etapas legislativas, y las variaciones que tuvieron algunos de ellos o la inclusión de algunos nuevos textos en el curso del debate, no implicaron la aparición de temas inéditos o novedosos en tanto, insiste este Tribunal, se hallaron siempre alineados con los ejes del proyecto antes enunciados.         

    

4.6.3. No obstante lo anterior, la Corte considera necesario examinar la posible infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de los artículos 90, 91, 92, 93 100, 111 y 112. Este examen obedece a que el texto de los referidos artículos fue aprobado en el segundo debate del Senado de la República sin que su texto o un texto equivalente lo hubiese sido en ninguno de los debates anteriores.

 

4.6.3.1. Los artículos 90, 91, 92, 93 y 100 se ocupan de regular los procesos de presupuestación participativa. Para la Corte, a pesar de que las referidas disposiciones solo fueron aprobadas en el último debate en el Senado de la República, el tema que disciplinan fue considerado desde la presentación de los proyectos –acumulados-. En efecto, en uno de tales proyectos se establecía la función a cargo de las oficinas departamentales consistente en promover la presupuestación participativa señalando, al mismo tiempo, la necesidad de disponer de recursos para apoyar dicho proceso. En el otro proyecto se indicaba que una de las funciones de las secretarias de gobierno, consistía en la promoción de procesos de presupuestación participativa, al mismo tiempo que se prescribía la necesidad de disponer de recursos para tal propósito.

 

Con idéntico sentido normativo fueron aprobadas disposiciones en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes -arts. 102 y 106-, en la Plenaria de dicha corporación -arts. 114, 119 y 121-, en la Comisión del Senado de la República –arts. 102, 107 y 109- y en la Plenaria de este último –arts. 94, 99 y 102-. En este, cabe aclarar, se aprobaron los textos restantes sobre presupuestación participativa.

 

Conforme a lo señalado, la Corte considera que la regulación relativa a los procesos de presupuestación participativa en los artículos 90, 91, 92, 93 y 100 no constituyen temas nuevos que no hubieren sido considerados durante los debates previos. A pesar de que la regulación finalmente adoptada en las citadas disposiciones es más detallada que aquella referida en los primeros tres debates en el Congreso, eso no implica que se trate de un tema separable ajeno a los debatidos y, en consecuencia, la Corte no considera que deban por ello declararse inexequibles. 

 

4.6.3.2. El artículo 111 contiene una definición del denominado dialogo social señalando que es un mecanismo democrático para la participación ciudadana y el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, cuyo objetivo consiste en promover la interacción, comunicación, consulta y seguimiento de políticas públicas a nivel nacional y territorial. La Corte estima que la aprobación de esta disposición no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Dos razones concurren para fundamentar esta conclusión. 

 

En primer lugar, el proyecto de ley finalmente aprobado se apoyó en la idea de diálogo social desde el primer debate. En efecto ello se refleja en el uso de dicha expresión al regular la denominada “Rendición de Cuentas” y las “Alianzas para la Prosperidad”. En esa medida, no se trata de un tema ajeno a los asuntos discutidos a lo largo del proceso legislativo. En segundo lugar, tal y como se reiterará al emprender su examen material, la definición contenida en el artículo 111 comporta el reconocimiento de una de las ideas centrales que la Corte Constitucional ha identificado en el presente proyecto: el modelo democrático reconocido en la Constitución no se agota en la representación sino que demanda la ampliación de los canales de participación. Uno de esos canales es el que se expresa en el continuo diálogo de las autoridades y los ciudadanos, en orden a tomar las decisiones que los afectan y permitir el control de la gestión desplegada por aquellas.

 

4.6.3.3. El artículo 112 prevé la creación de una Comisión integrada por representantes del Gobierno, del Congreso y de la academia a fin de compilar las disposiciones vigentes en materia de participación ciudadana. Para la Corte, la organización de la legislación vigente en materia de participación, máxime tras el tránsito legislativo presentado, constituye un asunto directamente conexo con el contenido de lo debatido previamente a su incorporación en el trámite, y no constituye una sustancia normativa que pueda considerarse como un tema nuevo. En consecuencia, se considerará que cumple con las exigencias mínimas del principio de identidad flexible, por lo que se decretará su exequibilidad.

 

4.7. Conclusión.

 

La Corte Constitucional encuentra cumplidos los requisitos de trámite del proyecto de ley estatutaria en cuestión. En efecto (i) surtió los debates de aprobación con el quórum exigido y las mayorías necesarias, (ii) contó con las publicaciones del proyecto y las ponencias para cada debate, (iii) recibió los anuncios previos a cada votación, (iv) cumplió los términos que deben transcurrir entre las votaciones en comisión y plenaria de ambas cámaras y entre Senado y Cámara de Representantes^[50], (v) originalmente fue aprobado en una sola legislatura, (vi) satisface el principio de unidad de materia dado que entre el núcleo de la ley y cada una de sus disposiciones existe conexidad temática y teleológica y (vii) respetó los principios de consecutividad e identidad flexible dado que las materias que constituyen el objeto proyecto y cuyos contenidos básicos recoge el articulado, fueron discutidos en cada uno de los debates. También (viii) el  Congreso procedió a subsanar, en las condiciones indicadas en el Auto 118 de 2013, el defecto identificado en esa providencia y, finalmente, (ix) concluyó el trámite legislativo señalado en el Auto 008 de 2014 de esta Corporación llevando a efecto, en las condiciones exigidas por la Constitución, (a) la publicación del informe de conciliación, (b) los anuncios para su consideración en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en el Senado de la República y (c) las votaciones correspondientes. Por lo anterior, la Corte concluye que no hay vicio alguno de constitucionalidad en el trámite de este proyecto.

 

5. Parámetro de control de constitucionalidad material: la participación ciudadana en la Constitución.

 

5.1. Participación democrática, como derecho y deber.

 

5.1.1. Participación y democracia.

 

5.1.1.1. La Asamblea Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política, estableció un marco jurídico “democrático y participativo”^[51]. El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho” reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y pluralista”.

 

Su carácter democrático tiene varios efectos. Entre otras cosas, implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente.

 

La democracia en tanto eje axial del sistema jurídico colombiano así como los conceptos que usualmente se encuentran asociados a ella como “soberanía”, “pueblo”, “participación” y “representación” son empleados en la Constitución con varios propósitos, plenamente articulados con las implicaciones antes referidas. En efecto, tales categorías son incorporadas en la Carta Política para establecer la fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos (la democracia como fuente de legitimidad), para reconocer y tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera democráticamente  y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la democracia como expresión  de reglas de funcionamiento y toma de decisiones)^[52].

 

Así pues, la Constitución Política de 1991 reconoce, promueve y garantiza la democracia. Esta protección se integra en un complejo diseño normativo e institucional que regula las diferentes relaciones, funciones y tensiones que se derivan de la decisión constituyente de profundizar sus dimensiones, entre ellas aquella que permite a los ciudadanos participar directamente en el ejercicio y control del poder político. Esta determinación constituyente se expresa en diferentes disposiciones a lo largo de la Carta Política y se hizo explícita en las discusiones de la Asamblea Nacional que la aprobó.^[53]

 

5.1.1.2. Todo ordenamiento realmente “democrático” supone siempre algún grado de participación. A pesar de ello, la expresión ‘participativo’ que utiliza el Constituyente de 1991, va más allá de los atributos generales que ostenta cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de representación. Alude a la presencia inmediata -no mediada- del Pueblo, en el ejercicio del poder público, ya como constituyente, legislador o administrador. Por ello entonces al concepto de democracia representativa se adiciona, entonces, el de democracia de control y decisión.

 

Desde sus primeras sentencias este Tribunal destacó con especial fuerza la importancia de la participación en el ordenamiento constitucional y su condición de fuente de legitimidad. En esa dirección, la sentencia T-540 de 1992 indicó:

 

“La democracia participativa como principio, finalidad y forma de gobierno (CP Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención de los ciudadanos en todas las actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las necesidades crecientes de la población. Sin la participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente a las cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la sociedad.”

 

En análogo sentido, la sentencia C-089 de 1994 expresó con claridad el significado del cambio constitucional y la pretensión constituyente de materializar la democracia y de impregnar con sus categorías las diferentes instancias sociales. Dijo en esa ocasión:

 

“(…) El fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por la influencia que puedan tener en la vida social y personal.

 

La democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y consolidación de la paz pública.”

 

El carácter cualificado del modelo democrático adoptado en la Constitución de 1991 ha conducido a la Corte a precisar que su caracterización requiere tomar en consideración no solo su dimensión procedimental sino también la dimensión sustantiva que contribuye a conferirle legitimidad. Así, en la sentencia C-674 de 2008 diferenciando entre principios materiales y principios estructurales de la democracia explicó:

 

“Ahora, existe relativo consenso en la doctrina sobre el contenido del concepto jurídico de democracia y sobre las reglas generales que la identifican y estructuran, las cuales, para efectos prácticos, pueden denominarse principios democráticos. De este modo, resulta indudable que, dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo, la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad.”^[54]

 

5.1.1.3. La naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone entonces la obligación de promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones representativas^[55]. Este criterio de interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. De acuerdo con lo anterior, el legislador debe identificar, en el marco definido por la Carta, el alcance de cada una de estas expresiones de la democracia encontrándose obligado a diseñar e instrumentar medidas que permitan que los mecanismos de participación sean realmente efectivos.

 

5.1.1.4 Al ocuparse de las tensiones que se suscitan entre las manifestaciones de la democracia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la principal diferenciación entre sus expresiones participativas y representativas  radica en las nociones de soberanía en que ellas se asientan. El artículo 3º de la Constitución reconoce que la soberanía está radicada en el pueblo y se constituye por la suma de todas las voluntades individuales (soberanía popular). A su vez, ha sostenido que en la democracia representativa -que se sustenta en el concepto de soberanía nacional-“los funcionarios públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores individualmente considerados”^[56] al paso que en el modelo de la democracia participativa, “los elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo”^[57].

 

En la solución de esta tensión, el Constituyente excluyó de la democracia directa -momento de decisión de la dimensión participativa- algunos asuntos que por su especial complejidad debían ser examinados y decididos en escenarios técnicos con una incidencia ciudadana limitada (art. 170 inc. 3). Por el contrario, en otros casos autorizó a los ciudadanos a participar ampliamente, incluso eliminando la injerencia de instituciones representativas para su convocatoria tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado referendo constitucional derogatorio (art. 377).

 

Estas tensiones, al adoptar las normas que disciplinan los mecanismos de participación y que se proyectan no solo en las instancias de control sino también en las de decisión, deben ser cuidadosamente resueltas por el legislador a quien le corresponde definir no solo el mecanismo que para ello es adecuado sino, adicionalmente, si resulta o no oportuno ampliar o limitar la discusión y debate en atención, por ejemplo, al grado de complejidad de la materia que se decide. Esta consideración toma nota del hecho de que no todos los mecanismos de democracia directa admiten formas de deliberación equivalentes que hagan posible comprender y considerar de manera suficiente las diferentes perspectivas y puntos de vista.

 

En ese marco, una interesante tensión entre democracia representativa y democracia participativa fue abordada por la Corte Constitucional en la sentencia C-141 de 2010 al examinar el alcance de la habilitación que tenía el Congreso de la República para modificar el texto del articulado presentado en la iniciativa ciudadana de un referendo constitucional. Luego de referirse a la competencia general del Congreso para introducir modificaciones al proyecto de ley en tanto no se trataba de “un convidado de piedra en este trámite” la Corte indicó:

 

“Sin embargo, esto no debe implicar un desconocimiento de los límites que dicho papel tiene cuando se trata de iniciativas del pueblo. Una interpretación sistemática de la Constitución debe considerar la cláusula general de competencia (Art. 150 de la CP), el principio de democracia representativa (Arts. 3º y 133 de la CP) y el ejercicio de derechos de participación política por parte de los miembros del Congreso (numeral 7º del Art. 40 de la CP) y, por otra parte, el principio de soberanía popular (Art. 3º de la CP), el principio de democracia participativa (Art. 3º de la CP) y el derecho de participación política que los ciudadanos ejercen a través de la iniciativa legislativa para la convocatoria a este tipo de referendo (numeral 2º del artículo 40 de la CP), así como la limitación expresa respecto de la iniciativa del Congreso para este tipo de proyectos (Art. 378 de la CP).

 

Para la Corte, con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el caso que ahora se presenta, la existencia de límites determina que el Congreso, órgano constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de leyes, no puede sustituir la voluntad del pueblo mediante la introducción de modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al inicialmente respaldado, por lo menos, por el 5% de la ciudadanía.”

 

Ahora bien y al margen de lo anterior, cabe advertir que la Corte ha reconocido que los conceptos de democracia participativa y representativa no son completamente opuestos  y que “por el contrario, se complementan logrando así que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”^[58]. En todo caso a pesar de la complementariedad señalada es claro que el cambio de modelo democrático implica un redimensionamiento en la concepción y alcance de los derechos políticos los cuales, bajo la democracia participativa, “excede[n]en mucho el derecho a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia meramente representativa”^[59].

 

La importancia de ampliar progresivamente la democracia participativa ha conducido a que la Corte afirme que es imprescindible incrementar los mecanismos de participación a fin de recoger las diferentes opciones ideológicas propias de las sociedades heterogéneas. En esa dirección, la sentencia C-490 de 2011, al analizar la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones” indicó:

 

“La democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional.  En contraposición con la Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc”^[60]. (Subrayado fuera del original).

 

5.1.1.5 Conforme a lo expuesto la democracia y, de manera particular la democracia participativa, se erige en una categoría central para el sistema constitucional colombiano, cuyo reconocimiento y garantía tiene consecuencias directas en la forma en que actúan, inciden y se expresan los ciudadanos, las organizaciones sociales y las autoridades públicas. En ese sentido, tal y como lo afirman los considerandos de la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos el carácter participativo de la democracia en nuestros países en los diferentes ámbitos de la actividad pública contribuye a la consolidación de los valores democráticos y a la libertad y la solidaridad en el Hemisferio^[61] y, por ello, se erige en fundamento de derechos y deberes constitucionales tal y como se explica más adelante. En plena concordancia con ello, la jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que la efectividad de la participación demanda la vigencia de reglas e instituciones que salvaguarden el pluralismo, la transparencia y la libertad de los ciudadanos de manera tal que (i) se garantice, en condiciones de igualdad, la intervención en los procesos democráticos de todos los ciudadanos, grupos y organizaciones y (ii) se asegure que las manifestaciones de los ciudadanos en todos los mecanismos de participación sea completamente libre y, en consecuencia, genuina^[62]. 

 

5.1.1.6. La significación constitucional de la democracia ha propiciado esfuerzos legislativos en orden a la adopción de normas de diferente naturaleza que concretan el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan. Así en un primer momento el legislador estatutario adoptó la Ley 131 de 1994 -examinada en la sentencia C-011 de 1994- por medio de la cual se reglamentó el voto programático fijando, de manera particular, las reglas aplicables a la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores. Posteriormente la Ley 134 de 1994 –juzgada en la sentencia C-180 de 1994- adoptó normas dirigidas a regular los diferentes mecanismos de participación ciudadana mencionados en la Constitución y, en particular, la iniciativa normativa, el referendo, la consulta popular, el plebiscito, la revocatoria del mandato y el cabildo abierto. Luego de ello, el Congreso introdujo varias modificaciones al régimen establecido en materia de voto programático y revocatoria del mandato en la Ley 741 de 2002, cuyo examen constitucional adelantó la Corte en la sentencia C-179 de 2002. También se ocupó el legislador, en la Ley 850 de 2003 -objeto de control en la sentencia C-292 de 2003- de regular las veedurías ciudadanas. En adición a las mencionadas leyes estatutarias, se expidió también la Ley 1622 de 2013 –examinada por la Corte en la sentencia C-862 de 2012- por medio de la cual se adoptó el Estatuto de Ciudadanía Juvenil cuyo objeto prevé, entre otras cosas, la creación de un marco institucional que facilite a los jóvenes su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y democrática del país.

 

5.1.2. La participación como derecho.

 

5.1.2.1. La calificación de la democracia como participativa constituye el punto de partida para el reconocimiento de diferentes derechos cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos. Así, el artículo 3o radica la soberanía en el pueblo reconociendo una especie de derecho colectivo^[63] a ejercerla directamente o a través de sus representantes y el artículo 40 enuncia los principales derechos fundamentales que se derivan de dicha comprensión.

 

En esta última disposición la Constitución reconoce tres ámbitos en los que se despliegan tales derechos. El ciudadano interviene para ordenar, estructurar e integrar el poder político (conformación), para practicar, desplegar o manifestar la titularidad del poder político (ejercicio) y para vigilar, explorar y examinar la gestión de los órganos que expresan institucionalmente el poder político (control).

 

Para ello el referido artículo 40 establece como derechos derivados del derecho general de participación las garantías para (1) participar en elecciones en la condición de elector o potencial elegido, (2) intervenir, adoptando decisiones, en los diferentes mecanismos de participación democrática entre los que se encuentran el plebiscito, el referendo, las consultas populares y la revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas, (5) promover la defensa de la Constitución y la ley mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren previstas y (6) ocupar cargos públicos.

 

Se trata entonces de una disposición que fundada en la autonomía y dignidad de las personas, confiere una amplia red de exigencias que vincula no solo a las autoridades del Estado sino también a los particulares. Se complementa con el artículo 103 de la Constitución al disponer que el ejercicio de la soberanía del pueblo, lo que equivale a decir -en términos del artículo 40- el ejercicio del poder político, se manifiesta en el voto, en el plebiscito, en el referendo, en la consulta popular, en el cabildo abierto, en la iniciativa legislativa y en la revocatoria del mandato. Esa misma disposición contempla, dado el reconocimiento del derecho a controlar el poder político -también referido en el artículo 40-, la obligación del Estado de contribuir a la organización, promoción y capacitación de diferentes asociaciones a efectos de que puedan incidir en las instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública.

 

Además de ello, la participación como derecho se prescribe en diferentes instrumentos internacionales. La Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos dispone en su artículo 6 que la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. A su vez, el artículo 7 de tal instrumento indica, previo reconocimiento del carácter universal, indivisible e interdependiente de los derechos, que la democracia es una condición indispensable para el ejercicio de los mismos. Por su parte el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé que sin restricciones indebidas, las personas gozarán (a) del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y (c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas. En igual dirección se encuentra la Convención Americana de Derechos Humanos que en su artículo 23 ampara derechos semejantes a los tutelados por el Pacto Internacional antes referido.  

 

Es claro para esta Corporación que el reconocimiento de la participación como un derecho se traduce entonces en la posibilidad de que el pueblo y los ciudadanos que lo integran, además de concurrir a los diferentes actos electorales, puedan proferir directamente actos decisorios a los que se reconozca fuerza normativa autónoma.

 

5.1.2.1.1. Estas premisas, impactan la ordenación de la participación como derecho. La Constitución prevé dos formas concurrentes de participación democrática que se manifiestan en instituciones propias de la democracia representativa y en mecanismos de democracia directa. En esa dirección se ocupa de establecer las autoridades u órganos objeto de elección popular así como la forma en que se cumple la función de representación indicando, de una parte, que los miembros de cuerpos colegiados representan al pueblo, tienen el deber de actuar consultando la justicia y el bien común y son responsables políticamente frente a la sociedad y sus electores (art. 133) y, de otra, que la votación impone la obligación de cumplir el programa propuesto en el caso de los gobernadores y de los alcaldes (art. 259) -el derecho a la democracia “como representación”-.

 

Adicionalmente, la Constitución regula los mecanismos que hacen posible que los ciudadanos tomen decisiones directamente tal y como ocurre en el caso del plebiscito, del referendo y de la consulta popular. Igualmente prevé la Carta formas de participación de los ciudadanos que no conducen a la adopción directa de decisiones pero que implican la posibilidad de incidir en las decisiones de  mayor importancia tal y como ocurre, por ejemplo, con la iniciativa popular normativa, con el cabildo abierto o con la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40, 103, 104, 106, 155, 170, 241, 375, 376, 377 y 378) -el derecho a la democracia “como decisión”-.

 

5.1.2.1.2. De la Constitución se sigue también el derecho de los ciudadanos a contar con mecanismos que hagan posible el diálogo con las autoridades públicas así como el control de la gestión que desarrollan y sus resultados (arts. 40, 103 y 270) -el derecho a la democracia “como control”-. Esa manifestación se encuentra también reconocida por la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos al prescribir, en su artículo 4, que entre los componentes esenciales de un régimen democrático se encuentran, entre otros, la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad y la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública. Este Tribunal refiriéndose al significado constitucional de las veedurías indicó en la sentencia C-292 de 2003:

 

“Ello no es otra cosa que la concreción del mandato señalado en los artículos 103 y 270 de la Carta, en la medida en que permite la creación de organizaciones de naturaleza privada, pero encargadas de velar por la transparencia en la gestión pública, particularmente en la correcta utilización de los recursos públicos y por la debida prestación de los servicios públicos.

 

La Corte advierte que las veedurías ciudadanas se inspiran en dos grandes principios: de un lado el principio democrático, que según fue indicado y como también se explicará más adelante, irradia transversalmente todo el ordenamiento constitucional, incluidos obviamente los mecanismos de participación ciudadana. Por otro lado, esas organizaciones responden al principio de autonomía, no sólo en virtud de su origen privado, sino como condición para el ejercicio libre de la vigilancia ciudadana sobre la gestión pública.

 

De igual forma, las veedurías adquieren una doble dimensión, porque además de ser un mecanismo de participación ciudadana, son la concreción del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.”

 

5.1.2.1.3. La comprensión de la participación como derecho se manifiesta también en la regulación de las formas a las que pueden acudir los ciudadanos para organizarse colectivamente a fin de participar en las decisiones que los afectan. En esa dirección, por ejemplo, la Constitución se ocupa de establecer un régimen de partidos y movimientos políticos que hacen posible canalizar las expectativas de los individuos mediante propuestas ideológicas que representan, en principio, una visión total de la sociedad^[64] -el derecho a la democracia “como organización política”-.

 

5.1.2.2. El carácter más o menos abierto del reconocimiento constitucional del  derecho de los ciudadanos a participar, implica reconocer que su nivel de realización pueden ser diferenciado. Esto supone que dicho derecho, reconocido como fundamental, otorga a los ciudadanos una facultad, prima facie, para exigir amplias posibilidades de intervención en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta característica del derecho explica que la jurisprudencia constitucional haya reconocido ampliamente su carácter universal y expansivo.

 

Desde sus primeras decisiones, esta Corporación destacó que el principio democrático tenía tales características. Sobre ello la sentencia C-089 de 1994 indicó:

 

“La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.”^[65] (Las subrayas hacen parte del texto original)

 

En esa misma dirección, la sentencia C-179 de 2002, en la cual se estudió la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley Estatutaria sobre el voto programático, estableció que “la democracia participativa supone una tendencia expansiva. Esta característica significa que el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la injerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos”^[66]. (Subrayado fuera del original).

 

También en la sentencia SU1122 de 2001 la Corte caracterizó así el carácter expansivo de la democracia:

 

“A partir de lo anterior, el mandato de expansión de la democracia que impone la Carta, ha de entenderse como resultado de varios procesos que involucran garantías para que la participación realmente sea voluntaria (C.P. art. 16), las decisiones efectivamente sean expresión de las opciones personales (C.P. arts. 18 y 20), cada opinión sea igualmente valorada (C.P. arts. 13 y 14) y los procedimientos fijados normativamente sean cumplidos (C.P. Art. 29). Es decir, la expansión de la democracia implica que el Estado tiene la obligación de asegurar que los elementos constitutivos de la democracia (derechos fundamentales) sean respetados y profundizados. En este orden de ideas, no se habrá logrado expansión alguna si resultan insuficientes los mecanismos para evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean desconocidas.”

 

Este punto de partida es cardinal en tanto implica que la proyección del principio de democracia participativa y sus derechos adscritos no se agota en las instancias políticas tradicionales –o en los escenarios exclusivamente representativos- sino que tienen la vocación de actualizarse, ampliarse, ajustarse o corregirse en tanto su optimización se encuentra ordenada.

 

5.1.2.3. Tal y como quedó señalado, el principio de la democracia participativa en el que se funda el reconocimiento del derecho subjetivo a la participación puede ser optimizado acudiendo a diferentes instituciones y modelos. En esa medida y a pesar de que su fuerza expansiva y universal es un criterio determinante para interpretarlo, no ofrece siempre soluciones claras o definitivas. Es por ello que al Congreso le ha sido confiada una potestad de regulación cuya amplitud no es uniforme y depende del grado de regulación constitucional de la materia o, en los términos que ha señalado la Corte, del nivel de institucionalización constitucional de la faceta democrática de que se trate.

Para estos efectos y desde una perspectiva conceptual especialmente útil, la Corte señaló en la sentencia C-292 de 2003 que de acuerdo con tal criterio podía establecerse una diferenciación entre los diferentes momentos de la democracia. De acuerdo con esa distinción, destacó que en el texto constitucional se reconocen momentos de decisión y momentos de control tanto en las manifestaciones representativas de la democracia como en sus expresiones más participativas.

 

De acuerdo con ello, indicó que los rasgos representativos de la democracia -que se manifiestan en las reglas de decisión de los funcionarios electos y en los mecanismos para fiscalizar o encauzar su comportamiento- se encuentran altamente institucionalizados^[67]. Dijo, a su vez, que en el caso de los rasgos participativos el momento de decisión cuenta con un importante grado de institucionalización si se tiene en cuenta que la Carta Política indica las que son sus expresiones aludiendo a los diferentes instrumentos de democracia directa. A diferencia de ello señaló que el momento de control de la democracia participativa, que se manifiesta en la actuación directa de individuos y organizaciones en el seguimiento directo de la actividad del Estado, está desprovisto  de una regulación constitucionalmente precisa.

 

Esta distinción resulta relevante dado que permite identificar, al menos prima facie, la amplitud del margen de acción del legislador estatutario en la regulación de este derecho. En esa medida, cabría señalar que el margen es más amplio respecto de aquellas materias con un bajo nivel de institucionalización al paso que se torna más estrecho cuando se encuentra altamente institucionalizado. Ello implica que en algunas de las dimensiones de la democracia, el constituyente adoptó decisiones más precisas que en otras y, en esa medida, en algunos casos confirió al Congreso la competencia para elegir entre diferentes opciones regulatorias y, en otras, lo privó de tal posibilidad.

 

Ahora bien, es importante advertir que en algunos casos en los que según el parámetro anterior existe un importante nivel de institucionalización, la Constitución prevé una escasa regulación. Así por ejemplo, ciertas formas de democracia directa –que constituye el momento de decisión de la democracia participativa-  como la revocatoria del mandato, el cabildo abierto o el plebiscito se encuentran apenas enunciadas en la Constitución y, en esa medida, las posibilidades del legislador para adoptar diferentes formas de regulación es más amplia. Conforme a ello la conceptualización de la Corte, que tiene como propósito definir el grado de impacto que en la materia puede tener la voluntad legislativa, debe confrontarse en cada caso, con la densidad de la regulación constitucional.

 

La actividad legislativa en esta materia hace entonces posible que el Congreso adopte diferentes estrategias de optimización del principio democrático y de los derechos subjetivos que al mismo se adscriben. Esta labor le permite optar, en el marco de lo no decidido por la Constitución –prohibido u ordenado-, entre alternativas que profundicen las expresiones representativas o participativas de la democracia y, en ellas, los momentos de decisión y control. En ese marco se encuentra también habilitado para enfrentar las tensiones que se pueden suscitar entre ambas formas de democracia que, lejos de suponer un tránsito pacífico, plantean siempre cuestiones políticas y constitucionales de enorme complejidad.

 

También, según lo ha sostenido la jurisprudencia de este Tribunal, puede establecer condiciones para el ejercicio de determinados mecanismos de participación, aun en aquellos casos en los que la Constitución no los hubiere previsto. Sobre ello, indicó lo siguiente al referirse a la posibilidad de que el legislador estableciera requisitos no solo para la inscripción de un mecanismo de participación sino también para su realización. Así en la sentencia SU1122 de 2001 señaló:

 

“La Corte no comparte esta interpretación. La obligación constitucional (C.P. art. 152) de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria, significa que mediante instrumentos democráticos se debe precisar, de acuerdo a las circunstancias históricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisión supone que el legislador está facultado para seleccionar, entre todas las opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión.

 

(…)

 

El legislador, en este caso mediante ley estatutaria, está en libertad (dentro del marco de la Constitución) de diseñar el sistema normativo que considere pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuestión. Interpretar la Carta en el sentido de que resulta imposible establecer condiciones adicionales a las fijadas en ella misma, llevaría al absurdo de que el legislador tiene una competencia carente de contenido. Claro está, las condiciones que fije el legislador deberán ser compatibles con la norma constitucional que pretenda desarrollar, en especial tratándose de reglas constitucionales.”

 

5.1.2.4. El carácter iusfundamental de la participación supone la facultad de los ciudadanos de oponerse a la fijación de exigencias desproporcionadas para el ejercicio de un derecho político o para la implementación de un mecanismo de participación. Este derecho, a pesar del margen de configuración que se reconoce al legislador para regular las formas de institucionalización de la democracia, impide regulaciones que hagan impracticable una forma de participación constitucionalmente asegurada.

 

La protección de esta posición iusfundamental ha conducido a la Corte a considerar, por ejemplo, que la asunción de ciertos riesgos por parte de los jurados de votación se encuentra constitucionalmente justificada a efectos de proteger la correcta realización de los procesos electorales^[68] en tanto instrumento de materialización del derecho a participar. Igualmente ha establecido que la decisión de restarle efectos a la inscripción de cédulas de ciudadanía para un proceso electoral, sin una determinación precisa de la infracción del artículo 316, puede desconocer el derecho a la participación^[69]. 

 

Refiriéndose al ejercicio del derecho al voto sostuvo esta Corporación en la sentencia C-490 de 2011:

 

“El censo electoral está compuesto de forma permanente y automática por todas las cédulas expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil mientras no sean canceladas o inscritas en otra circunscripción y, adicionalmente, por las cédulas cuya inscripción se solicite de forma expresa. El derecho al voto se adquiere como consecuencia misma de la ciudadanía y su ejercicio depende solamente del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución para el efecto. En razón de su carácter universal, votar es una facultad atribuida a todas las personas, independientemente de cualquier otra consideración, y sin exigencias adicionales a las requeridas para ser ciudadano en ejercicio, que en nuestro ordenamiento se ejerce a partir de los 18 años, mientras la ley no decida otra edad, resultando inaceptable, desde el punto de vista constitucional, que se establezcan barreras legislativas, técnicas, logísticas o de cualquier otro tipo que desconozcan a cualquier persona o grupo de población el derecho al voto por razón distinta a la de no ostentar la calidad de ciudadano colombiano en ejercicio.”

 

Adicionalmente este principio explica la decisión de la Corte de considerar inconstitucionales disposiciones del proyecto de ley estatutaria, luego sancionado como Ley 134 de 1994, que fijaban competencias de control previo de constitucionalidad de iniciativas ciudadanas a pesar de no encontrarse ellas expresamente previstas en el artículo 241 de la Constitución. Así entonces al adelantar el examen del artículo 44 del proyecto sostuvo este Tribunal:

 

“Debe advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral 2o. de la Carta es categórico en establecer que el control que con anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional  ejercer, tiene por único objeto examinar la constitucionalidad del acto de convocatoria del referendo para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación. No  puede entonces la Corte, so pena de contrariar la Constitución, ejercer un control previo y de contenido respecto del texto mismo que se somete a referendo.”^[70]

 

5.1.2.5. Una de las cuestiones centrales en el concepto contemporáneo de la democracia y que plantea algunos de los dilemas constitucionales más complejos, se manifiesta en el reconocimiento de una regla de la mayoría limitada que evita el desconocimiento de los derechos de las minorías. Se trata de una condición sustantiva de la democracia que exige considerar inaplicable la regla de la mayoría como forma de adopción de decisiones, cuando se pretende la aprobación de medidas que pueden vulnerar los derechos de las minorías.

 

Así por ejemplo, no podría someterse a la regla de la mayoría la decisión de proteger o no el núcleo esencial del derecho a expresar libremente las opiniones personales, del derecho a informar o del derecho de las minorías a contar con canales para reclamar la protección de sus intereses. Ello encuentra pleno fundamento no solo en el artículo 13 de la Constitución sino también en el artículo 9 de la Carta Democrática de la Organización de los Estados Democráticos en la que se prevé que la eliminación de toda forma de discriminación, especialmente la discriminación de género, étnica y racial, y de las diversas formas de intolerancia, así como la promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas y los migrantes y el respeto a la diversidad étnica, cultural y religiosa (…) contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana.

 

En la sentencia C-011 de 1997 esta Corporación se refirió a la importancia de la regla de la mayoría^[71] estableciendo la necesidad de una comprensión no absoluta de la misma. Dijo entonces:

 

“La vida en comunidad exige la aprobación - tácita o expresa - de métodos que garanticen que, a pesar de la divergencia de convicciones, de intereses y de opiniones, existente en toda agrupación humana, sea posible la toma de decisiones que vinculen a todos los asociados. Actualmente parece natural la prevalencia de la regla de la mayoría, según la cual debe prevalecer -de manera general- la opción que es apoyada por más del 50% de los participantes en el proceso decisorio. Sin embargo, aun cuando esta regla fue de uso común en la Grecia y la Roma antiguas, su predominio vino a afianzarse apenas a partir de la Ilustración -si bien los debates teóricos acerca de su justificación continúan aún vigentes. En efecto, anteriormente, las determinaciones se concentraban en una persona o en pequeños círculos, o bien regía el principio de la unanimidad.

 

La regla de la mayoría ha sido utilizada en muchos tipos de regímenes políticos, de manera que no cabe hacer la asimilación, que frecuentemente se practica, entre la democracia y el principio de las mayorías. No obstante, la referida regla es considerada actualmente como uno de los pilares básicos de las democracias constitucionales. Es así como algunos autores manifiestan que los principios de la soberanía popular, de la decisión por mayorías y de la vigencia de los derechos fundamentales, constituyen actualmente los fundamentos de los regímenes democráticos.

 

En consonancia con lo anterior, se ha incluido a la regla de la mayoría dentro de los factores fundamentantes de la legitimidad del régimen democrático. Con base en la observación de que las democracias de corte occidental reciben su legitimación a partir de su adhesión a determinados valores y al acatamiento de procedimientos preestablecidos, se manifiesta que dentro de los últimos se encuentra el del principio de la mayoría, junto a otros como la separación de poderes, las elecciones periódicas y la representación política.

 

Con todo, es importante advertir que cuando se habla de la regla de la mayoría dentro del régimen democrático se la entiende con un carácter limitado. Justamente, a fin de contrarrestar la temida posibilidad de que se conforme una "tiranía de las mayorías", que cuando se ha presentado ha arrojado deplorables experiencias históricas, se postula que la democracia requiere - para funcionar y durar - un principio de mayoría restringido, de tal manera que la mayoría gobierne, pero siempre dentro del respeto de las minorías.”(Las subrayas no hacen parte del texto original)

 

Esa barrera a las decisiones mayoritarias se refleja en algunas posturas teóricas que advierten, por ejemplo, que los derechos fundamentales son posiciones tan significativas o importantes que su otorgamiento o no otorgamiento no debe depender de las mayorías parlamentarias. Así las cosas, es posible afirmar que la comprensión contemporánea de la democracia -reconocida en la Constitución de 1991- advierte, con fundamento en razones de orden jurídico, ético y político, que existen asuntos respecto de los cuales ya no pueden decidir las mayorías. Así en la sentencia C-816 de 2004 este Tribunal destacó:

 

“Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos.”

 

En atención a lo expresado cabe señalar que en su variante procedimental la democracia se funda en la regla de la mayoría. Sin embargo su materialización no es absoluta y, en cada caso, habrá de examinarse si ella supera el umbral o muralla que protege y asegura intereses constitucionales básicos o la vigencia de las minorías en una democracia pluralista.

 

5.1.2.6. La protección constitucional de la participación implica también la libertad de las personas para asumir actitudes pasivas o activas respecto de la democracia. Así, a pesar de que la Constitución adoptó la decisión política de profundizar y promover la democracia y, en esa medida, la participación de las personas en tanto titulares de la soberanía, no resulta posible que con fundamento en ello se adopten regulaciones que impongan deberes que afecten desproporcionadamente la libertad de las personas de elegir su forma de actuar en los procesos de decisión colectiva. A su vez y en otra dirección, el Estado debe abstenerse de imponer a los ciudadanos restricciones injustificadas a las iniciativas de participación. Este mandato se encuentra directamente asociado con el reconocimiento de la autonomía de las personas y, en particular, con la dimensión de la dignidad que permite “vivir como se quiera”^[72].

 

Sin embargo, debe destacar esta Corporación que el deber de participación en la vida cívica, política y comunitaria del país reconocido en el numeral 5 del artículo 95 de la Constitución, legitima al legislador para imponer límites a la libertad de los ciudadanos bajo la condición de que ellos no resulten excesivos y no afecten el núcleo esencial de otros derechos fundamentales.

 

Al amparo de la libertad se asumir actitudes activas o pasivas pueden comprenderse diversas determinaciones de esta Corporación. Así y considerando que la abstención es una conducta políticamente relevante en una democracia participativa –no así en una democracia exclusivamente representativa-  en tanto puede reflejar no solo apatía sino también actitudes políticas deliberadas de rechazo o aceptación, estimó la Corte que era inconstitucional una disposición que establecía beneficios para quien participara en las votaciones relacionadas con  mecanismos de participación diferentes a las elecciones. Dijo en esa oportunidad:

 

“En este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorio, es protegida constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados.”, contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997.”^[73]

 

Es importante señalar que la protección de las actitudes pasivas de quien quiera asumirlas, no solo se refleja en la necesidad de amparar la abstención como forma de impactar la eficacia de determinado mecanismo de participación sino también en la decisión de las personas de sustraerse de intervenir en la vida pública, desplegando su proyecto de vida al margen de cualquier forma de intervención política en ella. Aunque desde diferentes perspectivas puede resultar valioso un comportamiento de los ciudadanos que evidencie preocupación por los asuntos de todos, ello no puede conducir, en atención a lo que dispone el artículo 16 de la Constitución, a establecer deberes que resulten incompatibles con la elección de determinados proyectos de vida.

 

Ahora bien, la otra cara de la moneda supone que tampoco resulta posible que se impongan limitaciones injustificadas a quien pretende asumir actitudes activas frente a los diferentes medios de participación. Para la Corte [s]i (…) la participación comporta intervenir en la definición de los destinos colectivos, decidir sobre esos destinos, tener la facilidad de expresar la opinión individual, concurrir a integrar la voluntad colectiva y, en suma, adelantar actividades relacionadas con la adopción de decisiones de carácter político, es obvio que las personas han de ser titulares de facultades o prerrogativas apropiadas para hacer factible el ejercicio de la participación en cada uno de los escenarios en que esté llamado a cumplirse el modelo democrático contemplado en la Carta.^[74]

 

En esta dirección, por ejemplo, la sentencia C-292 de 2003 señaló que las normas en materia de veedurías debían incorporar la posibilidad de que los menores de edad ejercieran también el derecho a adelantar actividades de seguimiento a la gestión pública. Al referirse a este punto indicó:

 

“Lo anterior conduce a un problema adicional. ¿Están autorizadas veedurías integradas por menores de edad? La Corte Constitucional no duda en reconocer a los menores el derecho a participar en la vigilancia de la gestión pública. El interés por lograr una mejor administración, libre de corrupción y dirigida a cumplir con los cometidos constitucionales, no es exclusivo de los adultos. La construcción de un mejor país, la posibilidad de disfrutar de los beneficios del desarrollo y alcanzar condiciones de vida que permita el desarrollo pleno de las facultades y la personalidad de los menores, no son asuntos frente a los cuales los menores deban ser excluidos. La participación de los menores en la vigilancia de la gestión pública es una oportunidad para lograr la pronta inclusión de sus intereses en la gestión pública y la generación de un compromiso con lo público y la compresión de la responsabilidad que les atañe en tanto que partes activas de la sociedad. Así, la interpretación según la cual el artículo 270 y, por contera, el artículo 2 objeto de análisis, excluye la posibilidad de veedurías integradas por menores, implica una restricción inconstitucional de los derechos fundamentales de los menores.

 

Así las cosas, la Corte declarará exequible el artículo 2 del proyecto de ley, bajo el entendido que la expresión ciudadanía comprende el derecho de los menores a participar en la vigilancia de la gestión pública.”

 

El aseguramiento de la dimensión activa del derecho a participar se manifiesta entonces de múltiples maneras pero, de forma particular, en el reconocimiento de un amplio conjunto de canales para la actuación política de los ciudadanos. Ello se refleja con claridad en el extendido catálogo de derechos establecido en el artículo 40 de la Constitución y de su proyección en diversas disposiciones constitucionales que los desarrollan.

 

5.1.2.7. Una consecuencia de la premisa conforme a la cual las personas son titulares de los mismos derechos, salvo que exista una razón suficiente que justifique un trato diferente, es la existencia de un derecho de las personas a exigir que su participación en las decisiones que los afectan se encuentre gobernada por la regla “una persona, un voto”.

 

Sobre esta regla la Corte señaló lo siguiente en la sentencia C-1110 de 2000 en la que declaró inconstitucional una disposición que establecía, entre otras cosas, que las decisiones de los órganos de dirección de los organismos deportivos de nivel departamental y nacional, serían aprobadas mediante voto ponderado de sus afiliados. Explicando las funciones que cumple tal regla, su importancia en el sistema democrático y las excepciones que podría admitir, sostuvo ampliamente esta Corporación:

 

“La democracia se fundamenta no sólo en la idea de que las normas deben ser producidas por sus propios destinatarios, por medio de mecanismos de participación ciudadana en las decisiones colectivas, sino también en el principio de que las distintas personas gozan de una igual dignidad, por lo cual, sus intereses y preferencias merecen una igual consideración y respeto por parte de las autoridades. La articulación de estos principios de igualdad y participación, que son consustanciales a una democracia fundada en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º), comporta una consecuencia elemental, que tiene una importancia decisiva: todos los ciudadanos son iguales y su participación en el debate público debe entonces tener el mismo peso, que es el fundamento de la regla “una persona un voto”, que constituye la base de una deliberación democrática imparcial. En efecto, si los votos de cada individuo tienen el mismo valor, entonces el procedimiento democrático debe conferir idéntico peso a los intereses, valores y preferencias de cada individuo, lo cual potencia la posibilidad de que por medio de una deliberación democrática vigorosa pueda alcanzarse verdaderamente una solución justa e imparcial. Esta virtud “epistémica” y moral del procedimiento democrático, como la denominan algunos autores (…), refuerza entonces la centralidad que tiene la regla “una persona uno voto” como elemento básico de cualquier organización democrática (…).

 

10- Conforme a lo anterior, la Corte coincide con varios intervinientes en que un sistema de voto ponderado, que permita que unas personas participen y otras no, o que confiera mayor peso a las preferencias de ciertos individuos, es en principio extraño a una democracia participativa fundada en la igualdad entre los ciudadanos y en la soberanía popular (CP arts 1º, 3º, 13 y 40). Por ello, es obvio que vulnera la Constitución cualquier disposición que intentara establecer, a nivel político, formas de voto censitario o capacitario, como los que existieron antaño en nuestro país y en otras sociedades, o que confiera al sufragio de determinados ciudadanos un mayor peso que el voto de otras personas. Por ende, en las instancias de participación política, esta regla “una persona un voto” no puede ser alterada sino por los propios mandatos constitucionales.

 

Pero hay más; la Constitución no limita el principio democrático al campo político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales, por lo cual esta Corte ha señalado que “el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo”. (…) Así, es universal pues “compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”. Y este principio democrático es expansivo pues “ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción” (…). Por ende, si el principio democrático desborda el campo electoral y es expansivo, esto significa que a su vez la regla “una persona un voto” también tiene una fuerza expansiva y se extiende más allá de la órbita estrictamente política.

 

(…) La fuerza expansiva del principio democrático y el vínculo inescindible que existe entre la soberanía popular, la democracia y la regla “una persona un voto” no implican, empero, que en todos los campos y en todas las esferas de la vida social deba adoptarse esa norma como criterio para adoptar las decisiones colectivas. La Constitución no proscribe toda forma de voto ponderado pues en ciertos espacios esos sistemas son legítimos. Así, en particular, la Carta no ordena que toda organización o asociación deba ser democrática pues explícita o implícitamente admite que existan asociaciones que no tienen por qué adoptar principios de funcionamiento ni un tipo de organización democráticos. Es obvio entonces que esas entidades pueden entonces acoger criterios de decisión que se aparten de la regla “una persona un voto”.

 

Pero la situación es aún más compleja, pues incluso en ámbitos y organizaciones que, conforme a la Carta, se rigen por el principio democrático, la regla “una persona un voto” no tiene una operancia absoluta. Así, en el campo político, la propia Constitución, con el fin de potenciar otros valores constitucionales, ha admitido cierta desviación frente a la “regla un persona un voto”. Por ejemplo, la existencia de circunscripciones especiales para minorías, como los indígenas, en el Senado (CP art. 171), o para otros grupos étnicos en la Cámara (CP art. 176), implica una alteración de esta regla, con el fin de proteger y promover el pluralismo y la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (CP arts 7 y 8). De otro lado, el artículo 176 superior establece que “habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”. En la práctica esto significa que el voto de una persona de un departamento poco poblado vale más que el de los habitantes de las circunscripciones más pobladas, pero ese distanciamiento de la regla “una persona un voto” no puede ser considerado discriminatorio, no sólo porque tiene base constitucional expresa sino además por cuanto busca fortalecer la autonomía territorial y proteger a las entidades territoriales menos poderosas.

 

(…) Conforme a lo anterior, en ámbitos en donde la Carta exige una organización democrática, en principio la regla para adoptar decisiones colectivas debe conferir un mismo peso al voto de las distintas personas; sin embargo, es posible apartarse de esa norma de decisión, siempre y cuando existan razones constitucionales claras que justifiquen ese alejamiento de la regla “una persona un voto”^[75].

 

Cabe señalar, que el Comité de Derechos Humanos, en la Observación No. 25 sobre el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, destacó que aun cuando el Pacto no exige la imposición de un sistema electoral específico, los Estados Parte deben garantizar los derechos amparados en el artículo 25 del Pacto, protegiendo la libre expresión de los electores y aplicando el principio de “un voto por persona”, en tanto cada uno de tales votos debe tener el mismo peso que los demás.

 

5.1.3. La participación como deber de protección y promoción.

 

5.1.3.1. Atribuir a la participación la condición de derecho constitucional fundamental según se dejó explicado, tiene como correlato la atribución de deberes constitucionales al Estado. Esos deberes se fundan también, en la definición de Colombia como una república democrática, participativa y pluralista (art. 1), de una parte, y en la indicación según la cual son fines esenciales del Estado garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución y facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2), de otra. Igualmente la dimensión obligacional de la participación se expresa en algunos mandatos de promoción específica de la participación de determinados grupos, tal y como ocurre con las mujeres (art. 40 inc. final), los jóvenes (art. 45), las personas de la tercera edad, (art. 46), los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (art. 47) y los usuarios del servicio de salud (art. 49), entre otros.   

 

En ese sentido la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos señala en su artículo 1 que los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla en tanto es esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas. A su vez, la tercera frase del artículo 6 del mismo instrumento señala que la promoción y el fomento de las diversas formas de participación fortalece la democracia.

 

La Corte entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados. Estos deberes del Estado se concretan en deberes específicos a los que a continuación la Corte se referirá.   

 

5.1.3.2. El deber de abstenerse de estatizar la democracia y, en consecuencia, la obligación de proteger el pluralismo, se funda en el reconocimiento constitucional de que la democracia participativa implica que las formas de participación no pueden agotarse en las instituciones del Estado. En consonancia con ello, existe un mandato de reconocer a las personas suficientes alternativas de decisión, expresión y control. Desde esa perspectiva la participación democrática supera el marco de las instituciones del Estado y se traslada, impregnándolas, a las demás organizaciones sociales, a efectos de permitir a los individuos participar activamente en la toma de decisiones que los afecten.

 

La relación de la prohibición de estatizar con la obligación de proteger el pluralismo supone (i) una concepción de la sociedad estructurada en la diversidad que renuncia a un concepto de sociedad uniforme, matriz de un Estado total, (ii) el respeto a las minorías políticas, como alternativa de poder, (iii) el respeto a las minorías étnicas, sociales y culturales y, en atención al compromiso constitucional con la dignidad humana, (iv) el respeto a la menor minoría, el individuo. La concepción pluralista de la sociedad conduce entonces a la cualificación de la democracia e incluso al establecimiento de límites a lo que las mayorías pueden decidir y a la forma en que pretendan hacerlo.

 

La sentencia C-089 de 1994^[76] señaló que las herramientas de participación democrática garantizadas en la Constitución, no se limitan exclusivamente al ámbito electoral sino que se extienden a la vida individual, familiar, social y comunitaria. En ese contexto enunció como ejemplos la posibilidad de organizar sistemas de participación para vigilar la gestión de las entidades del Estado y de las empresas que prestan servicios públicos (arts. 270 y 369), la participación de la comunidad en el servicio público de salud y de educación^[77] (arts. 49 y 68) y la obligación de fomentar la pedagogía en democracia (art. 41). Adicionalmente allí se inscribe el reconocimiento de la autonomía de las universidades garantizando el derecho a que se den las directivas  que consideren y a que establezcan los propios estatutos (art. 69).

 

5.1.3.3. De la Constitución también se sigue el deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones sociales de diferente naturaleza.

 

En efecto, la Carta reconoce y destaca la importancia de los partidos y movimientos políticos dada la función de intermediación de intereses y de presentación de visiones totales de la sociedad. Sin embargo, considerando los riesgos que existen con el agotamiento de la participación democrática a través de los partidos y las limitaciones que pueden tener para satisfacer ese objetivo plenamente, la Constitución demanda la ampliación de la participación disponiendo, en el artículo 103, que el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.

 

Así las cosas es exigible la promoción de grupos y asociaciones que actúen en escenarios diversos al político y electoral, tal y como se encuentra previsto en el citado artículo 103 constitucional. En esa dirección, esta Corporación ha reiterado que se requiere “superar la concepción tradicional de la democracia, vista simplemente como el gobierno formal de las mayorías, para acoplarse mejor a la realidad e incluir dentro del debate público, en tanto sujetos activos, a los distintos grupos sociales, minoritarios o en proceso de consolidación, fomentando así su participación en los procesos de toma de decisiones a todo nivel”^[78].

 

En sentencia C-336 de 1994, en la cual declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 79 de 1989, norma que regulaba la selección de los gerentes de las Cooperativas, este Tribunal afirmó que las organizaciones cívicas, sociales, comunitarias, sindicales, profesionales, benéficas o juveniles constituyen instituciones cogestoras de la actividad pública para el correcto desarrollo de la democracia participativa:

 

“El principio constitucional de la democracia participativa tiene operancia no sólo en el campo de lo estrictamente político (electoral), sino también en lo económico, administrativo, cultural, social, educativo, sindical o gremial del país, y en algunos aspectos de la vida privada de las personas; y su objetivo primordial es el de posibilitar y estimular la intervención de los ciudadanos en actividades relacionadas con la gestión pública y en todos aquellos procesos decisorios incidentes en la vida y en la orientación del Estado y de la sociedad civil”^[79].

 

La importancia de la existencia de organizaciones que desarrollen el principio pluralista que caracteriza el modelo democrático, fue recientemente reiterada en la sentencia C-862 de 2012, que tuvo por objeto el análisis de la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria sobre el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil. En aquella oportunidad se consideró que los Consejos de Juventudes, instituciones que permiten la participación en las etapas de fiscalización y control de las diferentes políticas públicas dirigidas a los jóvenes, constituyen un claro desarrollo del deber constitucional establecido en el artículo 103 superior.

 

Se afirmó que “aunque en el proyecto en estudio no se prevé participación ciudadana en materias de decisión política, se ha reconocido por parte de la jurisprudencia que “el principio de democracia participativa no se restringe al ámbito político sino que se extiende a instancias de vigilancia ciudadana de la gestión pública y se cumple en los diversos niveles administrativos”^[80](Negrillas y subrayas fuera del original).

 

En igual sentido, la Corte reiteró la importancia de la promoción de consejos, comités y organizaciones de tal naturaleza, con el objetivo de que se conviertan en espacios de comunicación de los problemas, las inquietudes, las propuestas y las críticas^[81] por parte de la ciudadanía a los programas y proyectos de todas la entidades del Estado y que de una u otra forma puedan afectarles.

 

5.1.3.4. En estrecha conexión con las obligaciones previamente referidas, se encuentra el deber de promover estructuras democráticas en las diferentes formas de organización social. En efecto, el carácter expansivo y universal del principio democrático implica que las exigencias que a él se adscriben no se manifiestan únicamente en las instancias de participación directamente estatales sino que, adicionalmente, debe proyectarse en las organizaciones sociales que se crean para representar intereses de un determinado grupo.

 

Conforme a ello el principio democrático termina reflejándose en el ámbito privado, exigiendo configuraciones democráticas de las diversas instancias sociales, tal como se prevé en el caso de los colegios profesionales (art. 26), los sindicatos así como las organizaciones sociales y gremiales (art. 39), las instituciones educativas (art. 41), los organismos públicos y privados que tienen a cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45), las organizaciones deportivas y recreativas (art. 52), las instituciones educativas (art. 68), las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) y los partidos y movimientos políticos (107 inc. 3)^[82].

 

En esa dirección y al ocuparse del impacto de las exigencias adscritas al principio democrático en la organización sindical este Tribunal ha indicado:

 

“De esta manera, resulta obvio concluir que los principios democráticos a la libertad, dignidad, igualdad, pluralismo, participación, representación, primacía de la voluntad mayoritaria, respeto por la minoría, prohibición de la arbitrariedad e imparcialidad, entre otros, se proyectan de manera obligatoria en la organización sindical y constituyen un límite razonable y necesario a la autonomía estatutaria y decisoria de los sindicatos. De ahí que, únicamente resultan válidas constitucionalmente las restricciones legales del derecho a la libertad sindical cuando se dirigen a concretar los principios democráticos y, por lo tanto, a exigir la eficacia normativa de la democracia en los sindicatos, en tanto y cuanto se trata de particulares a quienes el constituyente reconoció enorme relevancia para el Estado Social de Derecho y un papel preponderante en el desarrollo de la sociedad democrática.”^[83]

 

Por su parte, en la sentencia C-866 de 2001 destacando el alcance y proyección del principio democrático en la actividad educativa indicó esta Corte:

 

“La democracia como actividad pedagógica debe fomentar los mecanismos de participación directa en concurrencia con los mecanismos representativos. Cuando se trata de decisiones relacionadas directamente con el círculo interactivo de los jóvenes, los planteles deben contar con mecanismos de consulta directa, pero en la medida que las decisiones se vuelven más genéricas y complejas los mecanismos representativos y calificados permiten una definición más acorde con los propósitos generales de la comunidad estudiantil. Lo decisivo en las instancias directivas que tienen la responsabilidad de proteger y promover la educación de los jóvenes es que dispongan de mecanismos, instancias y medios a través de los cuales pueda darse una significativa y real participación de los alumnos.”^[84]

 

En conexión con esa extensión del principio democrático a las diferentes organizaciones, la Corte se ha ocupado de advertir que ello adquiere un significado especial en las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. Así, en la sentencia C-585 de 1995 esta Corte destacó:

 

“(…) la consagración constitucional de la participación política, cívica y comunitaria de las personas está encaminada a fortalecer la legitimidad en las instituciones, la credibilidad y la confianza respecto de las autoridades públicas, y en el caso objeto de estudio, respecto de quienes, siendo también particulares, están encargados de la prestación de servicios públicos domiciliarios. La finalidad de la participación cívica y comunitaria, de conformidad con la Carta, fundamentalmente es que las personas se vinculen a la toma de decisiones públicas que las afecten, y en particular en el asunto sub examine, tal participación está orientada a la gestión y fiscalización en las empresas estatales que presten el servicio.”^[85]

 

La jurisprudencia también ha extendido la exigencia de una ordenación democrática a ámbitos respecto de los cuales la Constitución no lo prevé expresamente. La sentencia C-522 de  2002 al establecer si eran o no compatibles con la Constitución las disposiciones de la Ley 675 de 2001 en las que se establecía la regla según la cual el voto en las asambleas de copropietarios se expresa en función del coeficiente de propiedad señaló:

 

“De este modo es posible concluir que el coeficiente de propiedad se convierte en la forma óptima para medir de manera objetiva, proporcional y sobre todo específica las asignaciones porcentuales tanto de derechos y obligaciones de tipo económico como las enumeradas en el Capítulo V de la Ley 675 de 2001, cuando se trata de bienes inmuebles para vivienda, pero no puede considerarse como criterio para definir la participación los integrantes de una comunidad de copropietarios cuando se deben tomar todas las otras decisiones que pretenden reglamentar la vida colectiva, allí la regla debe ser un voto por cada unidad privada y de esta manera, armonizar el carácter expansivo de la democracia y la primacía de los derechos de las personas con el ejercicio del derecho de propiedad privada y sus atributos de dominio y disposición.”^[86]

 

5.1.3.5. De la Constitución también se sigue una prohibición, que vincula a todos los órganos públicos, funcionarios y particulares, de eliminar alguna de las dimensiones de la democracia. En esa dirección se encuentran proscritas todas aquellas regulaciones, medidas o prácticas que puedan tener como resultado la supresión de cualquiera de las expresiones de la democracia que han sido reconocidas por la Constitución. Esta prohibición protege los principios materiales y estructurales –o procedimentales- de la democracia y, en esa medida, considera inadmisibles las normas que prescindan absolutamente de los momentos de control o decisión de las dimensiones representativas o participativas de la democracia.

 

Tal y como se sigue de su enunciado, esta prohibición no impide que se acojan reglas que limiten, restrinjan o configuren algunas expresiones de la democracia. Impedir tal tipo de intervención desconocería no solo que el concepto constitucional de democracia admite diversas formas de realización y optimización sino que, adicionalmente, el Congreso cuenta en esta materia con un amplio margen de valoración y configuración.

 

Este Tribunal, en la sentencia C-251 de 2002, sostuvo que desconocía el principio democrático, en tanto implicaba una concentración excesiva de poder y un desconocimiento de las competencias de deliberación y control del Congreso y de la ciudadanía, la configuración del poder nacional en la Ley 684 de 2001 que contenía normas relativas a la organización y funcionamiento de la seguridad y defensa nacionales. Sobre el particular sostuvo:

 

“De otro lado, e igualmente grave, el poder nacional viola el principio democrático al menos por las siguientes dos razones: en primer término, los objetivos nacionales son definidos exclusivamente por el Gobierno, sin participación del foro por excelencia de la deliberación democrática, que es el Congreso, con lo cual se desconoce que si bien corresponde al Presidente la función de conservar y restablecer el orden público (CP art. 189 ord 4°), esa tarea debe ser ejercida no sólo dentro de los lineamientos establecidos por el Legislador, sino también sujeto al control político ejercido por el Congreso (CP arts 114 y 135).

 

De otro lado, como bien lo destacan varios intervinientes, conforme a la ley acusada, la definición de los principales elementos de las estrategias concretas de seguridad y defensa queda totalmente sustraída al escrutinio y control de la ciudadanía, así como de los otros órganos de elección popular. Así, los distintos documentos primarios y secundarios son elaborados por el Ministerio de Defensa, y en parte evaluados por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, para luego ser aprobados por el Presidente, lo cual significa que ni el Congreso ni la ciudadanía pueden incidir directamente en su diseño. Y como si fuera poco, todos esos documentos y deliberaciones son secretos, pues el artículo 19 establece que los documentos primarios y secundarios, así como las deliberaciones y actas de los consejos, tienen carácter reservado, por tiempo indefinido. Nótese que esos documentos y deliberaciones no se refieren exclusivamente al orden público sino también a temas económicos, sociales y políticos, como ya se explicó, lo cual muestra la gravedad de la afectación del principio de publicidad. Además, esa reserva sería incluso oponible a las autoridades elegidas democráticamente, por lo que el Congreso, los gobernadores, los alcaldes, y en general las autoridades administrativas, no sólo no podrían discutir críticamente esos documentos sino que incluso, en ciertos eventos, tendrían que obedecer lo que se les ordena en esos documentos, cuyo contenido y proceso de creación no pueden empero conocer. Todo esto significa que un aspecto tan esencial para la vida democrática, como es la definición concreta de las políticas de seguridad y defensa, queda en el secreto, lo cual impide cualquier deliberación ciudadana al respecto. Y esto es todavía más grave si se tiene en cuenta la amplitud con la cual la ley define los propósitos del sistema, que incluyen los ámbitos políticos, económicos y sociales. Esta situación afecta profundamente el principio democrático y la soberanía popular, pues desconoce la necesaria publicidad que deben tener las discusiones y deliberaciones sobre todos estos asuntos, que son de interés colectivo.”(Subrayas no son del texto original)

 

Esta Corporación ha señalado, por ejemplo, que asignarle a un órgano judicial la competencia para adoptar una regulación materialmente estatutaria relativa a los procesos electorales comporta una sustitución de la Constitución en tanto reemplaza transitoriamente el eje definitorio de la democracia. Así, en la sentencia C-1040 de 2005 al ocuparse de la disposición que asignaba tal competencia al Consejo de Estado indicó este Tribunal:

 

“Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de ningún tipo.

 

Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos.” (Subrayas no hacen parte del texto original)

 

Ahora bien, esta Corporación ha considerado compatibles con la Constitución disposiciones que habilitan al Presidente de la República, en desarrollo de las facultades propias de los estados de excepción, para disponer el aplazamiento de la votación procedente en determinados mecanismos de participación. Esta restricción a la oportunidad prevista para la manifestación del pueblo no constituye, en opinión de este Tribunal, la eliminación de ninguna de las dimensiones de la democracia. Así entonces ha dicho la Corte:

 

“No desconoce la Corte, que en concordancia con lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 214 de la Constitución Política, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), excluye algunos derechos políticos de la competencia suspensiva de  ciertas garantías fundamentales durante las situaciones que en el orden interno colombiano configuran los denominados "estados de excepción". Empero, entre las garantías que no admiten suspensión ni aún durante los estados de excepción, no se cuenta la de tomar parte en referendos u otras formas de participación democrática, por la sencilla razón de que la alteración del orden público principalmente menoscaba las condiciones de ejercicio de la expresión democrática. De ahí que esta Corte estime razonable la facultad que la norma concede al Gobierno, para evaluar la incidencia que en la realización de un referendo, pudieren tener circunstancias de orden público que puedan afectar la convocatoria o producir intimidación a los votantes.”^[87]

 

La prohibición que se ha dejado enunciada se proyecta entonces en las diferentes manifestaciones de la democracia e impide que cualquier autoridad pública, e incluso órganos que cumplen funciones constituyentes, adopten determinaciones que prescindan de los elementos nucleares o cardinales del principio democrático^[88]. 

 

5.1.3.6. Con un impacto directo en las actividades de control adelantadas por los ciudadanos, la Corte ha reconocido que existe un mandato de no sustituir a las autoridades estatales competentes en el desarrollo de actividades de control.

 

Esta exigencia tiene varias consecuencias. En primer lugar, es obligatorio que el Estado no impida que los ciudadanos adelanten actividades de control (arts. 89, 92 y 270). En segundo lugar, los particulares que desarrollan actividades de control no pueden considerarse servidores públicos ni su actividad ser asimilada al ejercicio de una función pública. En tercer lugar, las autoridades del Estado no pueden desprenderse de las obligaciones que les han sido asignadas con el propósito de que ellas sean asumidas por la ciudadanía. En cuarto lugar, el legislador se encuentra autorizado para establecer mecanismos de colaboración o coordinación entre ciudadanos bajo la condición de que, en ningún caso, se prevea una sustitución de las autoridades.

 

Fundándose en tales criterios la Corte ha sostenido que de ninguna forma pueden las veedurías concebirse como un mecanismo que pueda suplir las funciones encomendadas por la Constitución a las autoridades del Estado, específicamente a los organismos de control y vigilancia. Adicionalmente advirtió que un veedor no puede ser asimilado a un servidor público^[89].

 

Esta prohibición implica que a los ciudadanos no se les puede transferir la autorización o la obligación de adelantar competencias de vigilancia o seguimiento asignadas a las autoridades estatales invocando, para ello, el carácter participativo de la democracia. Esta prohibición específica encuentra apoyo en la decisión constituyente, plenamente concordante con el principio de legalidad previsto en el inciso segundo del artículo 123, de asignar a determinados organismos funciones específicas de control a la gestión pública sin perjuicio, naturalmente, de las posibilidades de colaboración y actuación que se reconozcan a los ciudadanos en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 89 y 270 de la Carta.

 

5.1.4. Las formas de participación.

 

De acuerdo con lo que ha sido expuesto hasta el momento, es posible sintetizar las diversas formas de participación que ha reconocido la Constitución.

 

5.1.4.1. En primer lugar, la participación se manifiesta en la posibilidad que tienen todos los individuos así como las minorías de oponerse a las determinaciones de las mayorías cuando tales decisiones tengan la aptitud de afectar los derechos que constitucionalmente les han sido reconocidos y que les permiten expresar su individualidad. De otra forma dicho se trata de la protección de un ámbito de libre configuración personal, inmune a cualquier injerencia injustificada y que permite a las personas tomar decisiones individualmente o en familia. Esta protección de las decisiones privadas como forma de participación se apoya, entre otras disposiciones, en el artículo 1º que reconoce la dignidad de las personas y el pluralismo, en el artículo 16 de la Carta al amparar el libre desarrollo de la personalidad y en el artículo 42 al establecer el derecho de la pareja a definir la conformación de su familia.

 

5.1.4.2. En segundo lugar, la Constitución reconoce la participación de comunidades étnicas en los procesos de adopción de medidas que puedan impactar o afectar directamente sus formas de vida (art. 330 y Convenio 169 de la OIT).  

 

5.1.4.3. En tercer lugar y según se recordó en otro lugar de esta providencia, la Constitución prevé diversas formas de participación social mediante la habilitación para que las personas constituyan organizaciones que gestionen sus intereses o los representen en diferentes instancias. Allí se encuadran, entre otros, los colegios profesionales (art. 26), las organizaciones sindicales y gremiales (art. 39), las organizaciones en las que participan los jóvenes (art. 45), las organizaciones deportivas (art. 52) las instituciones de educación (art. 68), las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) así como los partidos y movimientos políticos (art. 107).

 

5.1.4.4. En cuarto lugar la Constitución establece formas de participación en entidades públicas o en el ejercicio de funciones públicas. Ello ocurre, por ejemplo, al admitir que los jóvenes intervengan activamente en los organismos públicos o privados que tengan a su cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45), al señalar que los usuarios del servicio de salud o los ciudadanos impactados por una medida ambiental puedan intervenir en los procesos de decisión (arts. 49 y 79) o al permitir la participación de las comunidades en los Consejos Nacional y territoriales de Planeación (art. 340). Tal forma de participación se prevé también cuando se dispone, por ejemplo, que los particulares puedan ejercer funciones públicas (arts. 123 y 210) administrando justicia (art. 116) o que los colegios profesionales actúen en igual dirección (art. 26).

 

5.1.4.5. En quinto lugar, la Constitución fija como una forma de participación el ejercicio de las acciones administrativas o judiciales requeridas para el control de las actividades a cargo del Estado o para la efectividad de los derechos colectivos. En ese marco se establece el derecho de petición (art. 23), la acción de cumplimiento (art. 87), la acción popular (art. 88), la solicitud de aplicación de sanciones penales o disciplinarias (art. 92) y la acción pública de inconstitucionalidad (art. 241), entre otras. Igualmente, tal y como lo señala el artículo 89 de la Carta, deberán preverse los demás recursos, acciones y procedimientos para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

 

5.1.4.6. En sexto lugar, el texto constitucional disciplina las formas de participación que se instrumentan mediante la representación en los órganos correspondientes. En esa medida prevé el conjunto de reglas que determinan el funcionamiento democrático estableciendo, por ejemplo, las reglas para la conformación de las mayorías y para la votación en las corporaciones públicas (arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre otros). En ese marco fija las reglas de composición de los diferentes órganos (arts. 171, 176, 190, 258, 260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros). 

 

5.1.4.7. La Carta adopta también, en séptimo lugar, un régimen que regula las formas de participación directa de los ciudadanos en desarrollo de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución, puede desplegar el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375, 377, 378, entre otros).

 

5.1.4.8. Debe advertir la Corte que las anteriores formas de participación no agotan las posibilidades existentes en esta materia. En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización del principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2).     

 

Por resultar imprescindible para el examen del proyecto de ley estatutaria remitido a esta Corporación, la Corte se referirá en detalle a tales mecanismos con excepción del derecho al voto en tanto no es objeto de regulación en el mencionado proyecto.

 

5.2. Configuración constitucional de los mecanismos de participación ciudadana.

 

5.2.1. Fundamentos y alcance del régimen constitucional de los mecanismos de participación ciudadana.

 

5.2.1.1. El artículo 3 de la Constitución radica en el pueblo la soberanía prescribiendo que de él emana el poder público. Esta fórmula política^[90] implica que el ejercicio de la soberanía, esto es, de la capacidad para tomar libremente “las principales decisiones políticas que configuran y unifican la comunidad”^[91] es responsabilidad del pueblo que, conforme a dicha disposición, puede ejercerla de manera directa o por medio de los representantes que elige, y en todo caso, en las condiciones que la Carta Política ha establecido.

 

Definida y concretada así la soberanía, el artículo 40 prevé las formas específicas en las que el pueblo, en tanto titular del poder público, participa en la conformación, ejercicio y control del poder político. Según ese artículo los ciudadanos son verdaderos titulares de derechos subjetivos que protegen diferentes modalidades para conformar, ejercer y controlar el poder político materializado en el Estado. A su vez, en estrecha conexión con la radicación de la soberanía en el pueblo prevista en el artículo 3 y con el derecho de las personas a participar reconocido en el artículo 40, la Constitución enuncia (art. 103) los instrumentos que concretan tal derecho: (i) el voto, (ii) el plebiscito, (iii) el referendo, (iv) la consulta popular, (v) el cabildo abierto, (vi) la iniciativa legislativa y (vii) la revocatoria del mandato. Según lo destacó este Tribunal desde sus primeras sentencias, tales mecanismos promueven “la participación libre e igualitaria de cada miembro de la comunidad política.”^[92]

 

5.2.1.2. A partir de las premisas enunciadas se edifica el concepto de democracia participativa. En él se articulan las formas de representación tradicionales con los instrumentos de democracia directa que permiten una actuación más efectiva y cercana del ciudadano que ahora no simplemente es un espectador, sino también un gestor o ejecutor del poder público. En esa dirección la Corte ha advertido:

 

“El tránsito de una democracia representativa a una participativa  (CP art. 1) significa abandonar un sistema político y social restringido a la elección de los representantes del electorado  y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa - plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participación en las decisiones que afectan a todos en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación (CP art. 2).”

 

De esta manera a la democracia participativa se anuda un complejo sistema de actuación de los ciudadanos que, al menos en lo relativo a sus relaciones con el poder público, admite nuevos mecanismos que “propician la participación política fundada en el voto directo y universal, con la finalidad de involucrar a toda la ciudadanía en la adopción de decisiones sobre asuntos públicos distintos de la elección del Presidente de la República, del Congreso Nacional o de otras corporaciones de elección popular.”^[93] 

 

5.2.1.3. El artículo 40 reconoce las diferentes relaciones del ciudadano con el poder político y, a partir de ellas, asegura posiciones constitucionales de variada índole.

 

5.2.1.3.1. La primera relación posible con el poder político es la relativa a su conformación. En ese vínculo los titulares del derecho a participar tienen la competencia para formar o constituir, en el sentido de definir quienes lo ejercen, el poder político. Por ello son titulares del derecho a elegir y a ser elegidos (num. 1), del derecho a tomar parte en elecciones (num. 2), del derecho a revocar el mandato de los elegidos (num. 4) y del derecho de acceder al desempeño de funciones públicas (num. 7). Esta expresión del derecho a participar supone un relativo predominio de las manifestaciones representativas de la democracia –aunque no excluye manifestaciones de democracia directa- en tanto los ciudadanos se ocupan de determinar quienes representarán y ejercerán, históricamente, el poder del Estado.

 

5.2.1.3.2. La segunda relación comprende la relativa al ejercicio del poder político. En este caso, el derecho a participar se concreta en la posibilidad de adoptar decisiones que implican una materialización directa del poder político. En esta manifestación se inscriben, con intensidad y consecuencias diferenciadas, el derecho a tomar parte en plebiscitos, referendos y consultas populares (num. 2), el derecho a tener iniciativa en las corporaciones públicas (num. 5) y el derecho a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellos y a difundir sus ideas y programas (num. 3). En esta relación con el poder político se encuentran comprendidas las manifestaciones no intermediadas de la participación en tanto los ciudadanos promueven o adoptan decisiones que, en otros casos, podrían o no serlo por sus representantes. Es por ello que la Corte ha advertido que uno de los grandes cambios que supone el tránsito de una democracia exclusivamente representativa a una democracia participativa consiste en que “los ciudadanos no votan sólo para elegir, sino también para decidir.”^[94]

 

5.2.1.3.3. La tercera relación que prevé el artículo 40 con el poder político es la de control. En ella las personas asumen una perspectiva diferente en tanto su derecho se concreta en la facultad de vigilar o inspeccionar las actividades desplegadas por las autoridades en ejercicio del poder político. A partir de este tipo de vínculo con el poder se reconoce el derecho a revocar el mandato (núm. 4), a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (núm. 6), a presentar peticiones respetuosas a las autoridades públicas (art. 23) y a constituir y participar en organizaciones orientadas a vigilar la gestión pública (arts. 103. inc. 3, 270 y 369).

 

Adicionalmente en esta tercera relación se manifiestan formas representativas del control político, esto es, el despliegue de actividades de control a la gestión por parte de los representantes elegidos. Sobre ello este Tribunal indicó:

 

Esto significa que el derecho al ejercicio del control sobre el poder político adopta diversas modalidades en la estructura de nuestro sistema constitucional. En algunos casos los ciudadanos lo ejercen (i) directamente, por ejemplo, a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución (…); y en otros, (ii) por intermedio de sus representantes, como ocurre con los informes, las citaciones o la moción de censura, etc. (…)

 

El control político que ejercen los representantes del pueblo cumple una función de singular importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los intereses de la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se tendría acceso de otro. Por esta razón, por ejemplo, la Corte ha considerado que las mesas directivas del Congreso no pueden impedir o dificultar el control político que se realiza por un parlamentario, directamente o través de su bancada, pues a través de dicho mecanismo se cristalizan los intereses de sus electores, como una de las finalidades esenciales del Estado en una democracia participativa (…).

 

Lo anterior conduce a la siguiente conclusión: es la Constitución Política y en otros casos la ley, en desarrollo de lo previsto en los artículos 3° y 40 del Texto Superior, las que determinan la forma como se operativiza el derecho al ejercicio del control sobre el poder político (…). En algunas ocasiones dicho  control será ejercido directamente por los ciudadanos y en otras a través de sus representantes en los órganos colegiados de elección popular. En todo caso, como todo derecho fundamental, el derecho de participación política tiene un carácter limitado, entre otras, para permitir el desarrollo normal y adecuado de las instituciones e impedir que su ejercicio obstruya injustificadamente el gobierno de las mayorías (…)”^[95]

 

5.2.1.4. Como se advirtió, en cada una de esas relaciones pueden identificarse manifestaciones representativas o no representativas según que la intervención del pueblo sea o no intermediada. Así, por ejemplo, en algunos instrumentos se combina la participación ciudadana directa mediante el voto con la intervención de instancias de representación como el Congreso (referendo constitucional aprobatorio) al paso que en otros se prescinde de este último (referendo constitucional derogatorio). En ciertos mecanismos la activación depende de la iniciativa de las autoridades públicas mientras que en otros se habilita a la ciudadanía para promoverlos. Igualmente en algunos casos se establece la intervención de funcionarios no electos democráticamente, con el propósito de establecer la regularidad de los procesos de participación, tal y como ocurre cuando se activan controles jurisdiccionales territoriales o nacionales.

 

En estrecha relación con lo anterior cabe afirmar que no todos los mecanismos suponen el mismo grado de intervención del pueblo ni tampoco tienen los mismos efectos jurídicos. Algunos suscitan convocatorias extendidas (referendos) al paso que otros pueden desplegarse aisladamente (control en ejercicio del derecho de petición). Otros suponen la adopción de normas inmediatamente obligatorias (referendo) o imponen obligaciones para su examen o adopción (iniciativa popular normativa y consulta popular). Existen también los que se orientan a evidenciar problemas o logros en la gestión de la administración pública (cabildo abierto o veedurías) activando, en algunos casos, el ejercicio de controles jurídicos (interposición de acciones públicas) o haciendo posible despojar de su investidura a funcionarios electos (revocatoria del mandato). Además pueden diferenciarse los mecanismos que suponen la votación de los ciudadanos (plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato) de aquellos que no suponen el ejercicio del derecho a votar (iniciativa popular normativa o cabildo abierto).

 

5.2.1.5. Con un propósito exclusivamente analítico y sin perjuicio de la caracterización de los mecanismos de participación según el tipo de relación con el poder político en la que se active (mecanismos de conformación, mecanismos de ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar algunos criterios para clasificarlos. Estos criterios que son generales y no toman en consideración cada una de las particularidades del mecanismo, si permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana.   

 

5.2.1.5.1. Un primer criterio de clasificación se relaciona con la función o papel que cumplen los ciudadanos en el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede (i)  determinar quien tomará las decisiones –elección de representantes-, (ii) promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo abierto e iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él mismo una decisión (referendo, consulta popular, revocatoria del mandato y plebiscito).

 

5.2.1.5.2. Esta distinción permitiría identificar un segundo criterio relativo al papel que cumple el derecho al voto en los mecanismos que lo prevén. En algunos casos el ejercicio del voto tiene como efecto imponer inmediatamente una decisión que modifica el ordenamiento jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en otros impone la obligación de implementar una determinada decisión –consulta popular-, en otros permite establecer el apoyo respecto de una determinada actuación o política –plebiscito- y en los demás pretende designar a las personas que tomarán las decisiones.      

 

5.2.1.5.3. Un tercer criterio de clasificación es el relacionado con el grado de intervención de las autoridades públicas y, en particular, de los órganos de representación en el mecanismo de participación correspondiente. Conforme a ello existirían (i) mecanismos con extendida intervención de autoridades públicas dado que la iniciativa, la convocatoria o desarrollo y los resultados del mecanismo les ha sido asignado a ellas prioritariamente –como ocurre con el cabildo abierto-, (ii) mecanismos con mediana intervención de autoridades públicas en los cuales o bien la iniciativa le corresponde a los ciudadanos pero los resultados del mecanismo dependen del órgano representativo (iniciativa popular normativa) o bien la iniciativa y la convocatoria se encuentra en manos de las autoridades públicas aunque no sus resultados en tanto se atenderá lo que decida el pueblo (consulta popular y plebiscito) y (iii) mecanismos con leve intervención de las autoridades públicas bien porque la iniciativa, convocatoria y resultados dependa de los ciudadanos (referendo constitucional derogatorio y revocatoria del mandato) o bien porque la iniciativa y resultados se encuentren radicados en los ciudadanos, aunque no su convocatoria (referendos constitucional aprobatorio).      

 

5.2.1.5.4. Combinando estos criterios podría señalarse que son altamente participativos aquellos mecanismos en los cuales (1) se prevé la posibilidad de ejercer el derecho a votar, (2) dicha posibilidad implica la imposición inmediata de la decisión en caso de aprobarse  y (3) supone una reducida intervención de las autoridades públicas en la iniciativa, convocatoria y definición de resultados. En el otro extremo se encontrarán aquellos mecanismos (4) en los que no se prevé el ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de establecerse no supone la imposición inmediata de una decisión y (6) contempla una activa participación de las autoridades públicas en las diferentes fases.

 

Entre estos dos extremos se encuentran diversas posibilidades de regulación jurídica que dependen no solo del diseño constitucional vigente sino también de las disposiciones que adopte el legislador estatutario.    

 

5.2.1.5. La Constitución establece competencias legislativas específicas para la regulación de los mecanismos que materializan la democracia participativa. En esa dirección, el artículo 152 prescribe que mediante una ley estatutaria el Congreso se ocupará de regular las instituciones y mecanismos de participación ciudadana. A su vez, el artículo 103 prevé que la ley reglamentará los diferentes mecanismos de participación ciudadana.

 

Esas dos remisiones generales a la ley para la adopción de las normas que disciplinan esta materia, se encuentran acompañadas de reenvíos específicos en el caso de algunos mecanismos. Así por ejemplo, el numeral 4 del artículo 40 señala que a la ley le corresponde fijar los casos y la forma para la revocación del mandato, al paso que el artículo 259 dispone que la ley reglamentará el ejercicio del voto programático. Igualmente, respecto de los medios de participación en las entidades territoriales los artículos 105 y 106 de la Constitución fijan una competencia legislativa para disciplinar aspectos relativos a los requisitos, formalidades y casos en que son procedentes. También prevé el artículo 319 que la ley definirá la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de un municipio a un área metropolitana.

 

A pesar de no ser un catálogo taxativo pudiendo ser acogidas otras estrategias que encaucen la participación, es obligación del legislador adoptar  normas que hagan posible el ejercicio de los derechos de participación previstos en los artículos 40 y 103. Este deber se funda en el hecho de que la adopción de normas en la materia -a pesar de que el derecho de participación es de aplicación inmediata según se encuentra prescrito en el artículo 85- es indispensable para concretar (i) la forma en que se ejercen las garantías que allí se reconocen, puesto que dependen de la vigencia de instituciones y procedimientos que las hagan fáctica y jurídicamente posibles así como (ii) los límites que se le imponen en tanto se trata de manifestación del derecho a la participación que, como la ha dicho esta Corporación, no es un derecho absoluto^[96] y por eso admite restricciones legislativas.

 

A pesar del reenvío general y específico que la Carta hace a la competencia del Legislador, es indudable que ésta contiene (1) reglas que imponen límites precisos a la potestad legislativa mediante la fijación de mandatos o prohibiciones de regulación y (2) reglas que exigen determinados comportamientos de las autoridades públicas en el desarrollo de los mecanismos de participación.  Con el propósito de disponer de un marco general para el examen de constitucionalidad, a continuación la Corte presentará una descripción general de los principales mecanismos de participación ciudadana que son objeto de regulación en el proyecto de ley estatutaria que se estudia en esta oportunidad, indicando las variantes que puede tener y enunciando las principales reglas en la materia. Esto permitirá, entre otras cosas, establecer la densidad de la regulación constitucional respecto década uno de ellos y la amplitud del margen de configuración del legislador en esta materia. 

 

5.2.2. Los mecanismos de participación ciudadana.

 

La Constitución ha mencionado expresamente los siguientes mecanismos de participación ciudadana, objeto de regulación estatutaria: referendo, consulta popular, iniciativa popular normativa, plebiscito, revocatoria del mandato y cabildo abierto.

 

5.3. El referendo.

 

El referendo se encuentra enunciado en el numeral 2 del artículo 40 y en el artículo 103 de la Constitución. El artículo 106 establece el fundamento general para la regulación de los referendos territoriales. El artículo 170, a su vez, se ocupa específicamente del referendo legal derogatorio. En el artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo que debe seguirse para convertir una región en entidad territorial^[97]. Igualmente, el artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de asignar competencias de control judicial a la Corte Constitucional. También los artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de los referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente.

 

Al amparo de lo dispuesto por las citadas disposiciones constitucionales, el artículo 3 de la Ley 134 de 1994  definió al referendo como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Se prevé allí también que el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.  

 

Este Tribunal ha señalado que el referendo es expresión del "derecho político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político”^[98] y, en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un “derecho político fundamental de origen constitucional”^[99]. Tal y como se señaló, mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la soberanía, puede modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo un proyecto de disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de las intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia, proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema jurídico.

 

Este Tribunal ha destacado que el referendo es una modalidad de participación semi-indirecta^[100] y “hace relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado.”^[101] En esa dirección se ha establecido que la distinción del referendo respecto del plebiscito consiste en que en el primero el pronunciamiento popular se refiere a “un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor” al paso que el plebiscito “versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto positivo o escrito.”^[102] Es esa característica la que también permite diferenciar al referendo de la denominada consulta popular, dado que en esta no se somete a consideración del pueblo un texto normativo sino que se le hace una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional o territorial, según el caso.

 

El referendo, como se advirtió, puede tener diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las formas de referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto el agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como condición para su procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte presentará las principales reglas constitucionales que disciplinan este mecanismo de participación ciudadana y, para ello, se ocupará de establecer una distinción entre las diferentes formas de referendos.

 

5.3.1. Clases de referendo.

 

5.3.1.1. El referendo derogatorio.

 

La Constitución no prevé una definición del referendo derogatorio. Sin embargo, el fundamento constitucional de tal mecanismo de participación se encuentra, además de su enunciación general en los artículos 40 y 103 de la Constitución, en el artículo 377 relativo al referendo constitucional derogatorio, en los artículos 170 y 241 num. 3 en el caso del referendo legal derogatorio y en el artículo 106 en lo relativo al referendo derogatorio de normas del orden territorial. Con apoyo en tales disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de 1994 dispuso que esta modalidad de participación consiste en “el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo con el propósito de que este decida si lo deroga o no”. 

 

5.3.1.2. El referendo constitucional derogatorio.

 

El referendo constitucional derogatorio se instituye como la posibilidad de que los ciudadanos se pronuncien para definir si se deroga o no un acto legislativo aprobado por el Congreso de la República. La Constitución Política prevé en sus artículos 241 y 377 algunas reglas específicas en esta materia^[103].

 

La primera de ellas se refiere al respaldo requerido para su promoción indicando (i) que el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo pueden solicitar su realización a la Registraduría. La segunda delimita temporalmente la presentación de la solicitud señalando (ii) que ella puede hacerse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del acto legislativo. La tercera regla se refiere a la delimitación temática previendo (iii) que comprende a los actos legislativos aprobados por el Congreso que se refieran a los derechos reconocidos en el capítulo 1 del título II de la Constitución y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular o al Congreso. La cuarta regla establece (iv) que con anterioridad al pronunciamiento popular, la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre su constitucionalidad, únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Finalmente, en quinto lugar, (v) se prescribe que la reforma constitucional se entenderá derogada cuando en la votación correspondiente participe la cuarta parte del censo electoral y vote en contra de la reforma constitucional la mayoría de los sufragantes.

 

Tales reglas permiten indicar que este mecanismo constituye una expresión del derecho a participar en el ejercicio del control político, acentuando los rasgos más participativos del modelo democrático de la Constitución. Puede también caracterizarse como un procedimiento de exclusiva iniciativa ciudadana, temporalmente limitado, temáticamente definido y con exigencias cualificadas de intervención popular. 

 

5.3.1.3. El referendo legal derogatorio.

 

Para el caso del referendo legal derogatorio la Constitución prevé varías reglas. En primer lugar (i) prescribe que el diez por ciento (10%) de los ciudadanos integrantes del censo electoral puede solicitar ante la organización electoral que se convoque un referendo para derogar una ley (Art. 170, primer inciso). En ese contexto el artículo 35 de la Ley 134 de 1994 dispuso que para estos efectos, son leyes las expedidas por el Congreso y los Decretos que dicte el Presidente de la República en desarrollo de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. Establece también la Constitución (ii) que satisfecho ese requerimiento y sometida al pueblo la propuesta de derogación, la ley se entenderá derogada cuando, habiendo participado al menos la cuarta parte del censo electoral, la mayoría de los sufragantes así lo decidan (Art. 170, segundo inciso). La tercera regla constitucional dispone que este mecanismo (iii) no podrá ser empleado cuando se refiera a leyes aprobatorias de tratados internacionales, a la ley de presupuesto o a leyes fiscales o tributarias (Art. 170, tercer inciso). Finalmente, en cuarto lugar, (iv) define que la Corte Constitucional es competente para adelantar el control constitucional posterior de los referendos sobre leyes (Art. 241 num. 3).

 

5.3.1.4. Referendo territorial derogatorio.

 

En el caso del referendo derogatorio de las disposiciones adoptadas en el orden territorial, la Constitución permite que por iniciativa de la autoridad o corporación territorial o de un mínimo de diez por ciento (10%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral, se someta a su decisión la adopción o no de disposiciones de interés para la comunidad (artículo 106). Conforme a lo dispuesto en esa norma es claro que los ciudadanos, al tener la facultad para tomar determinaciones respecto de normas que interesan a la comunidad, también cuentan con la posibilidad de solicitar la derogatoria de las existentes.

 

El artículo 35 de la Ley 134 de 1994 prevé que para efectos de este tipo de referendo, se consideran Ordenanzas las expedidas por las Asambleas Departamentales y los Decretos adoptados por el Gobernador que tengan fuerza de Ordenanza. A su vez, se consideran Acuerdos para este mismo propósito, los adoptados por los Concejos Municipales y los Decretos expedidos por el Alcalde que tengan la fuerza de aquellos. Finalmente se dispone que son Resoluciones las que dicten las Juntas Administradoras Locales o los Alcaldes Locales. Advierte esa disposición, refiriéndose a las normas adoptadas por gobernadores, alcaldes municipales y alcaldes locales que podrían ser objeto de referendo derogatorio, que ellas deben haber sido expedidas en uso de facultades extraordinarias otorgadas para tal efecto.  

 

5.3.1.5. El referendo aprobatorio.

 

De la misma manera en que ello ocurre para el caso del referendo derogatorio, el aprobatorio no es objeto de definición en la Constitución. Sin embargo, existen, además de las normas generales contenidas en los artículos 40 y 103, diferentes disposiciones que se ocupan de tal figura. Así ocurre respecto del referendo constitucional aprobatorio en los artículos 155, 241 num. 2, 378 y 379, del referendo legal aprobatorio en el artículo 241 num. 3 y, en relación con el referendo derogatorio de normas del orden territorial, en el artículo 106.  

 

El artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal mecanismo consiste en “el sometimiento, a consideración del pueblo, de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local de iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación por parte de la respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o parcialmente, lo aprueba o lo rechaza”.

 

Esta Corporación, al ocuparse de examinar el citado artículo 5 consideró lo siguiente:

 

“Este instrumento tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del principio de soberanía popular y de la cláusula general de la Constitución que permite al legislador regular formas de participación distintas a las desarrolladas en la misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto, darle eficacia a la iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual desestimularía la presentación de iniciativas populares.”^[104]

   

5.3.1.6. Referendo legal aprobatorio.

 

En el caso del  referendo legal aprobatorio la Constitución únicamente indica que este Tribunal es competente para adelantar el control constitucional posterior de los referendos sobre leyes (artículo 241 num.3). Considerando que el artículo 170 se ocupa de regular el referendo derogatorio, las restricciones temáticas allí establecidas no resultan aplicables a esta clase de referendo. Una de las características centrales de esta modalidad de referendo en el ordenamiento estatutario vigente es que la posibilidad de impulsar un referendo aprobatorio de esta naturaleza se encuentra condicionada al trámite no exitoso, en la corporación correspondiente, de una iniciativa popular normativa. 

 

5.3.1.7. Referendo aprobatorio territorial.

 

Para el caso del referendo aprobatorio de disposiciones de las entidades territoriales la Constitución no señala nada diferente a lo establecido previamente para el caso del referendo derogatorio de disposiciones aprobadas en las instancias correspondientes de las entidades territoriales (artículo 106). Sin embargo sí prevé, en el artículo 307, la realización de un referendo en el proceso de conformación de una región, previa aprobación del Congreso.

 

En el caso de este tipo de referendos la Corte Constitucional ha señalado que en atención a lo dispuesto en el artículo 316 de la Carta, que prevé que para la decisión de asuntos locales solo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio, es posible fijar como causal de nulidad de un respaldo, el hecho de que aquel que lo otorga no sea residente de la respectiva entidad territorial^[105]. Adicionalmente, ha advertido que en ejercicio de su libertad de configuración el Congreso puede regular el control jurisdiccional de los mecanismos de participación en el orden territorial en tanto la Constitución no estableció disposiciones constitucionales al respecto^[106].

 

De la misma manera en que ello se encuentra previsto para el referendo legal aprobatorio, la posibilidad para promoverlo según lo establecido en la ley 134 de 1994, tiene como condición el trámite no exitoso de una iniciativa popular normativa. 

 

5.3.1.8. El referendo constitucional aprobatorio.

 

La lectura de las disposiciones constitucionales permite identificar las principales reglas aplicables a este tipo de referendo^[107]. Así, en primer lugar (i) el artículo 378 prevé las condiciones de promoción del mecanismo prescribiendo  que la iniciativa puede ser del Gobierno o de un grupo de ciudadanos que, según lo señalado en el artículo 155 de la Carta, debe ser igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral^[108]. La segunda regla, señalada en la misma disposición, (ii) demanda la intervención del Congreso, exigiendo que mediante la aprobación de una ley por mayoría absoluta de ambas Cámaras, se decida someter a referendo la iniciativa presentada. En tercer lugar, también el artículo 378, (iii) ordena que el cuestionario planteado a los electores se presente de forma tal que puedan elegir libremente en el articulado aquello que votan positivamente y aquello que votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el artículo 241 num. 2 señala que antes del pronunciamiento del pueblo, esta Corporación examine la constitucionalidad de la convocatoria únicamente por vicios de procedimiento. En quinto lugar (v) la aprobación de la reforma constitucional exige la participación de más de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral y la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes. En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo constitucional no se encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le imponen son las que corresponden a los vicios de procedimiento en su formación.

 

Es necesario destacar, que la modificación constitucional mediante referendo de iniciativa ciudadana, en realidad combina dos mecanismos de participación con rasgos propios. La primera fase se edifica a partir de una iniciativa popular normativa de los ciudadanos al paso que la segunda, cuando el Congreso ha adoptado la ley correspondiente, se apoya en la participación directa del pueblo para aceptar o rechazar la propuesta normativa. Esta característica especial del referendo, que comparte parcialmente con el referendo constitucional derogatorio, debe ser tenida en cuenta al momento de fijar su alcance así como sus límites.  

 

Considerando que el referendo constitucional aprobatorio ha sido uno de los mecanismos que mayor atención de la jurisprudencia constitucional ha suscitado, a continuación se enunciarán ampliamente las principales reglas fijadas por esta Corporación en la materia.  

 

5.3.2. Reglas jurisprudenciales relativas al referendo constitucional.

 

5.3.2.1. Obligación de acudir al referendo constitucional cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución.  

 

Ha sostenido la Corte que no es posible, mediante la consulta popular, modificar la Constitución. Cuando el mecanismo de participación pueda tener como efecto obtener un pronunciamiento del pueblo sobre un asunto de trascendencia nacional que, al mismo tiempo, implica una reforma constitucional, el trámite que debe seguirse es el correspondiente al del referendo constitucional. En esa medida la Corte Constitucional ha señalado que “si el Gobierno considera que cuando una determinada política económica, incluso si ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que se escoja el camino de la reforma  constitucional, incluso por vía de referendo, y no de la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar la Carta por medio de consultas populares.”^[109]

 

En aplicación de la misma regla, la Corte indicó que la participación de los ciudadanos con el propósito de derogar o aprobar disposiciones del ordenamiento, debe ser canalizada mediante los procedimientos establecidos en la Constitución y la ley. Con fundamento en ello, la Corte concluyó que no podía considerarse modificado el ordenamiento constitucional como consecuencia de la aprobación de llamado “Mandato por la paz, la vida y la libertad” por un número de ciudadanos cercano a los diez millones, en tanto esa manifestación no se había expresado mediante ninguno de los mecanismos vigentes y, adicionalmente, no era posible identificar que el pronunciamiento correspondiera al constituyente primario. Sobre ello dijo este Tribunal:

 

“Si a la Corte se le confía la guarda de la integridad de la Constitución y, en consecuencia, se le confiere competencia para ejercer control formal sobre esos mecanismos (arts 241 y 379 C.P.), hace parte de su tarea verificar si las manifestaciones del Constituyente se han producido dentro de la formas predeterminadas por la propia Carta como adecuadas para su reforma. El Mandato por la Paz, la Vida y la Libertad, como ya se anotó, no encaja dentro de ninguna de las instituciones antes señaladas. Ninguna de las ritualidades preestablecidas se observó en su producción.

 

(…) Ahora bien: si se arguye que no actuó el pueblo como Constituyente delegado, sino originario, se estaría entonces frente a un hecho producido por fuera de las formas previstas en la misma Constitución para su reforma, que son solamente las que se enunciaron en párrafos anteriores.

 

Pero aún si, en gracia de discusión, se llegara a aceptar que esa voluntad mayoritaria del electorado hay que interpretarla como una manifestación incondicionada y soberana del Constituyente originario (no sujeto a formas predeterminadas), que escapa a todo control de cualquier poder constituido, el problema sería entonces: ¿Cómo saberlo? ¿Qué criterio objetivo de identificación podría usarse para llegar responsablemente a esa conclusión? So pretexto de verificar la existencia de nuevas normas constitucionales ¿no estaría creándolas la Corte y, en consecuencia, subrogándose al Constituyente originario?”^[110]

 

5.3.2.2. Prohibición de sustitución constitucional.

 

Esta Corporación ha señalado que la modificación de la Constitución mediante el referendo no puede desconocer los límites competenciales que se siguen de su texto y, en esa medida, no es posible que el pueblo sustituya así la Carta. Este planteamiento se ha fundado, entre otras razones, en el hecho consistente en que la manifestación popular en esas condiciones se apoya en un procedimiento reglado impuesto por el Constituyente de 1991^[111] y en consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en aquellos casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa ciudadana^[112]. En prueba de ello, ha sostenido que la modificación de la Constitución a través del referendo se encuentra diseñada de manera tal que combina (i) instrumentos de democracia participativa, en tanto es el pueblo quien toma la decisión, (ii) formas de democracia representativa dado que es el Congreso quien aprueba la ley que convoca y (iii) controles judiciales puesto que se exige una decisión de la Corte Constitucional antes del pronunciamiento del pueblo^[113].

 

En estrecha conexión con ese punto de partida y demandando del poder constituyente algunos rasgos para que su manifestación sea legítima –plural y deliberante-, esta Corporación ha señalado que la competencia del pueblo para modificar la Constitución puede ser más amplia o más reducida según su facultad para precisar la agenda o la extensión de sus posibilidades de manifestación^[114]. En el caso del referendo de iniciativa ciudadana ha advertido que el pueblo tiene límites para su pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no actúa como poder constituyente o el Gobierno Nacional, de una parte y el pronunciamiento del pueblo solo tiene el alcance de aceptar o rechazar la propuesta, de otra^[115]. En todo caso, al definir el alcance del control de la Corte la sentencia C-397 de 2010 señaló que en relación con la intensidad del examen por violación de límites competenciales no existía diferencia alguna entre el referendo con iniciativa gubernamental y aquel precedido de iniciativa ciudadana.

 

En aplicación de los límites a la reforma constitucional este Tribunal ha declarado inexequibles varias reformas constitucionales adoptadas por el Congreso de la República^[116].  También al adelantar el control de leyes que convocaban a referendos constitucionales, concluyó que algunas de ellas desconocían, total o parcialmente, las restricciones de la facultad de reforma radicada en el pueblo según el artículo 374.  

 

Así, en la sentencia C-551 de 2003 al examinar una de las preguntas de la Ley 769 de 2003 -Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional- en la que se establecía la posibilidad de reducir o ampliar el término de ocupación del cargo por parte de funcionarios ya electos para aquel entonces, la Corte sostuvo que ello no era posible dado que (i) desconocía la prohibición de emplear el referendo como una forma de obtener un voto de confianza o de una moción de desconfianza, (ii) suponía una modificación a la Constitución mediante una forma plebiscitaria, (iii) implicaba adoptar mediante referendo una regla ad hoc carente de generalidad y, en ese contexto contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía no en una reforma de la Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la libertad del elector al referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a determinados votantes la decisión de elegir por la continuidad de mandatarios de otras entidades territoriales. 

 

Asimismo consideró inexequible, por sustituir ejes definitorios de la Constitución, la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo con el propósito de que el pueblo se pronunciara acerca de la posibilidad de admitir la reelección por segunda vez de la persona que hubiere sido elegida como Presidente de la República en dos ocasiones. La Corte señaló que con ese tipo de modificación se sustituían elementos esenciales de la Carta que “tienen que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores que, según la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.”^[117] Adicionalmente, constató una rotura o quiebre de la Constitución dado que la reforma tenía como propósito beneficiar a una persona en particular afectando la generalidad de las leyes y, en esa medida el derecho a la igualdad.

 

5.3.2.3. Inaplicación del artículo 170 de la Constitución a los referendos constitucionales.

 

Las restricciones temáticas establecidas en el artículo 170 de la Constitución y que comprenden leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de presupuesto y leyes relativas a materias fiscales o tributarias, no se aplican a los referendos constitucionales aprobatorios, dado que el supuesto que regula esa disposición es el correspondiente a los referendos legales derogatorios de origen popular^[118].

 

5.3.2.4. Irrelevancia, para el juzgamiento de la validez de una ley que convoca a un referendo constitucional, de la expedición de un acto legislativo antes del pronunciamiento popular. 

 

No afecta la validez constitucional de una ley que convoca un referendo constitucional aprobatorio, la adopción de un acto legislativo -antes del pronunciamiento popular- que comprenda las materias sometidas a decisión del pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los textos del referendo no son normas constitucionales, (ii) los eventuales conflictos deberán ser resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas a referendo, (iii) la aprobación popular implica que las normas se encuentran respaldadas por una garantía especial de supremacía –según lo dispone el artículo 46 de la Ley 134 de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv) implicaría anular la democracia participativa en tanto se atribuiría el predominio al Congreso y no al Pueblo.

 

5.3.2.5. Etapas que debe satisfacer la iniciativa ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de la República.

 

Con fundamento en las disposiciones constitucionales y legales actualmente vigentes la iniciativa normativa para convocar a un referendo, antes de ser radicada en el Congreso, debe cumplir al menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las enunció así:

 

“Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral, previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.”

 

5.3.2.6. Prohibición de acumular los apoyos obtenidos para la inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República.

 

Con fundamento en la distinción de las diferentes etapas de la iniciativa ciudadana, este Tribunal ha indicado que resulta constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador estatutario en la Ley 134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la inscripción del promotor, de aquellos que se requieren para presentar el proyecto de ley que convoca al pueblo.

 

En esa dirección, la Corte ha concluido que no resulta factible acumular el número de apoyos de cada una de tales fases en tanto obedecen a momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos intencionales diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la posibilidad de que se inscriba un Comité con el propósito de promover un referendo –y en esa medida tiene un componente plebiscitario-  al paso que el segundo momento pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y, en esa medida, los ciudadanos respaldan un determinado texto normativo. Sobre ello, en la sentencia SU-1122 de 2001 la Corte explicó así su posición:

 

“En este orden de ideas, si bien existe identidad teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realización del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso de la República para que convoque a un referendo, también ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para propósitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ahí que, si se entiende que el “apoyo” es manifestación de la libertad individual (como lo es el voto) y representación de su individualidad (C.P. art. 12), al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de referendo), aduciendo que en “últimas conducen a lo mismo”.

 

De paso, esta interpretación hecha por tierra la función de garante de la libertad que tiene el debido proceso, pues bien podría aducirse en infinidad de circunstancias, que de nada vale el procedimiento fijado normativamente si violarlo conduce a un fin constitucional legítimo. Extremando el argumento, para qué la democracia misma si existen mecanismos más ágiles, efectivos y menos onerosos para seleccionar mandatarios o adoptar decisiones jurídicamente vinculantes. Así, en caso de no obtenerse una mayoría suficiente en la votación en plenaria de un proyecto de ley o de acto legislativo, se podría sumar a la votación de la plenaria la obtenida en comisiones o, si fuera necesario, la obtenida en todo el proceso y, así, sacar adelante una propuesta de acto legislativo abiertamente impopular.”

 

5.3.2.7. Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor

 

Se opone a los principios de transparencia y pluralismo político que organizaciones o personas a las que no les sea reconocida la condición de Comité Promotor desarrollen funciones asignadas exclusivamente a dicho Comité. La infracción de esta regla se produce, entre otros supuestos, cuando  existe una estrecha conexión o una simbiosis entre las actividades desplegadas por un Comité Promotor y una organización que no lo es^[119].

 

5.3.2.8. Obligación de respetar los topes individuales y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo. 

 

Constituye un desconocimiento del principio de transparencia y del principio de pluralismo, violar las normas que fijan restricciones al monto de recursos con apoyo en los cuales se financian las campañas asociadas a un referendo. La Corte ha indicado que en el trámite de referendos de iniciativa ciudadana existen dos campañas sujetas a los topes individuales y globales de financiación: (a) la que se lleva a efecto para la obtención del apoyo que se requiere para inscribir la iniciativa y (b) la orientada a promover el voto por el si o por el no^[120]. Esta última campaña inicia después de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o de que el Presidente de la República fije la fecha para la realización del referendo (C-551 de 2003).

 

El cumplimiento de tales límites cuenta con un fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación  de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.”^[121].

 

Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites establecidos para la financiación de las campañas, se extiende a la totalidad de mecanismos de participación en la que ella sea procedente. En esa medida, las autoridades tienen la responsabilidad de verificar su estricta observancia. 

 

5.3.2.9. Trámite de presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular normativa para la convocatoria de un referendo constitucional.

 

En atención a la aplicación de lo previsto para los demás proyectos de ley en el artículo 139 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo que ha cumplido las exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el Presidente del Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras^[122]. El proyecto presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria vigente, de dos certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos mínimos y al respeto de los topes electorales^[123].

 

Sobre el particular la Corte ha señalado que “[e]ste es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales.”^[124]

 

5.3.2.10. Posibilidad de solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones extraordinarias.

 

Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos^[125].  

 

5.3.2.11. Posibilidad de que el Gobierno proponga modificaciones a la iniciativa gubernamental de referendo constitucional. 

 

El Gobierno se encuentra constitucionalmente habilitado, en el caso de una iniciativa de referendo constitucional presentada por él, para proponer modificaciones y adiciones siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de unidad de materia definida por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen antes de cerrada la discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones propuestas por el Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y, en caso de pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de no ser ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del artículo 157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate. 

 

5.3.2.12. Posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de referendo constitucional.

 

El Congreso es competente para introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno bajo la condición de que las modificaciones no impliquen la introducción de un tema nuevo. Según la Corte para “el caso del referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”^[126]. Esta restricción es comprensible si se tiene en cuenta que la competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una voluntad externa^[127].

 

La posibilidad de introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones que lo conviertan en otro sustancialmente diferente^[128]. Una interpretación más amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar la legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas prevé el artículo 378 de la Constitución. Sobre este específico punto la Corte sintetizó así la regla:

 

“(…) La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestación de los principios de soberanía popular –artículo 3º de la Constitución- y democracia participativa –artículo 1º de la Constitución-, además de concreción del ejercicio del derecho de participación en política por parte de los ciudadanos –artículo 40 de la Constitución-.

 

(…) La participación del Congreso de la República en el proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución debe analizarse en armonía con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso.

 

(…) El resultado de esta valoración guía a la conclusión que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral.

 

(…) La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.”^[129]

 

El margen del que dispone el Congreso para introducir variaciones al proyecto de referendo presentado por los ciudadanos no es igual al que corresponde a dicho órgano cuando la iniciativa ha sido gubernamental. La distinción se apoya en varias razones: (i) la iniciativa popular es expresión de la democracia participativa y es el ejercicio de un derecho fundamental, (ii) identificar la voluntad del Gobierno y por esa vía evitar grandes cambios es más simple que identificar la verdadera voluntad de los ciudadanos que apoyan la iniciativa y (iii) las posibilidades de intervención del Gobierno durante el trámite legislativo son más amplias que las conferidas a los ciudadanos o al Comité promotor^[130].

 

En la sentencia C-397 de 2010 este Tribunal indicó sobre ello lo siguiente:

 

“A la luz de lo que establece el artículo 378 de la Carta, puede considerarse que la introducción de un texto sustancialmente distinto o contrario al contenido en el proyecto de reforma constitucional presentado por iniciativa ciudadana, genera la violación del mencionado precepto constitucional, pues en este evento se estaría desconociendo el querer de quienes impulsan el proceso, considerados por la misma Carta como titulares legítimos de la atribución de reformar la Constitución a través de un referendo, y para activar la competencia del Congreso para debatir su propuesta.”

 

Un cambio introducido por el Congreso es un cambio sustancial y en consecuencia se opone a la Constitución cuando “(…) introduce un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y sin relación teleológica con el tema original (…)  los efectos generados por el cambio introducido son totalmente diferentes o incluso opuestos a los que surgen del texto original (…) el sentido de la norma propuesta después de la modificación sustancial es totalmente distinto u opuesto a la original (…) y (…) los cambios introducidos transforman la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible identificarla materialmente con la original.”^[131]

 

En aplicación de esta regla, la sentencia C-141 de 2010 señaló que se oponía al ordenamiento constitucional la modificación -aprobada por el Congreso- de la pregunta contenida en la iniciativa ciudadana. En la pregunta original se consultaba al pueblo acerca de si estaba o no de acuerdo con modificar el artículo 197 de la Constitución para autorizar al Presidente, que hubiere ocupado la presidencia por dos periodos, para ser elegido por uno más. En la pregunta finalmente aprobada durante el trámite legislativo, se indagaba si el pueblo estaba de acuerdo con modificar dicho artículo constitucional, permitiendo una segunda reelección presidencial cuando el Presidente hubiere sido elegido para dos períodos.

 

En una dirección semejante, la sentencia C-397 de 2010 indicó que desconocían la prohibición de variación sustancial, las modificaciones introducidas por el Congreso de la República a un proyecto de referendo de iniciativa ciudadana cuyo propósito consistía en admitir la prisión perpetua. Ellas consistieron (i) en el cambio de la expresión “maltrato severo” por “lesiones personales agravadas”, (ii) en una variación que tenía como efecto la sustitución de un mandato de aplicar la prisión perpetua para determinados delitos por una permisión para que el legislador la estableciera y (iii) en la asignación al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de una competencia para la implementación de una política orientada a prevenir la violencia contra los menores^[132].

 

5.3.2.13. Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa.

 

Debido a que la iniciativa ciudadana concluye con la activación del trámite en el Congreso una vez el proyecto de referendo correspondiente es presentado a la Comisión respectiva, ni el Comité Promotor ni el Vocero tienen autorización para adicionar o modificar su contenido. Así, en la sentencia C-397 de 2010 se indicó:

 

“Como se analizaba en el numeral anterior la iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de formación de una ley y de su observancia dependerá su futura validez. No obstante, en el caso de las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa de los ciudadanos se agota con la facultad de presentar el proyecto para activar el debate democrático, como quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están autorizados para introducir modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la organización electoral y avalado por el 5% o más de apoyos ciudadanos. Ni durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el trámite legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o asuntos nuevos al proyecto de ley.”

 

En una orientación semejante y precisando las autorizaciones y restricciones del Vocero y del Comité Promotor, la Corte ha dispuesto que los voceros no tienen la competencia para avalar o rechazar las modificaciones que, en desarrollo de las facultades que tiene el Congreso, le sean introducidas al proyecto. Destacó este Tribunal:

 

“Lo anterior no implica que el vocero no pueda participar a lo largo del debate parlamentario, porque tal como lo autoriza el artículo 155 de la Carta el vocero debe ser oído por las cámara en todas las etapas del trámite e incluso apelar la decisión de no aprobar el proyecto de ley sometido a consideración del Congreso. Sin embargo, tal participación no implica la introducción de modificaciones al texto que será incorporado en la ley de referendo, ni que el vocero o los promotores tengan un poder para avalar las posibles modificaciones que sufra el texto a lo largo del trámite legislativo.”^[133]

 

5.3.2.14. Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible en un referendo constitucional aprobatorio.

 

En el caso de un referendo constitucional aprobatorio los límites impuestos por el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 y, en consecuencia, el mandato de que todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, esta definido por el propósito de reformar la Constitución y no por la diversidad específica de temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010, siguiendo lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente:

 

“En síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución.”

 

El principio de identidad flexible, que impide cambios sustanciales en el proyecto durante su trámite en el Congreso, resulta más exigente en el caso de las iniciativas populares. El rigor de su aplicación dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa. En ese sentido la Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa.”^[134]

 

Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad de modificar el proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la República, también se aplican al momento de la conciliación en caso de desacuerdos entre las Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar de ser conciliables los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara, en el caso de iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que además respeten la orientación y sentido de aquellas”^[135].

 

5.3.2.15. Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo.

 

La ley que tiene como propósito convocar a un referendo constitucional debe contener en uno de sus artículos, un enunciado normativo en el que expresamente se señale la orden de convocar al pueblo para pronunciarse en referendo. Este elemento normativo es esencial en la ley y, en consecuencia, (i) no puede suplirse con su título o con el decreto en el que se establece la fecha del referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia integradora adoptada por la Corte Constitucional^[136].   

 

5.3.2.16. Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular.

 

No constituye una omisión, que determine la inconstitucionalidad de la ley mediante la cual se convoca al referendo, que en ella no se señale la fecha específica en que el pronunciamiento popular se llevará a efecto. Esto es así dado que una interpretación sistemática de las normas estatutarias, indica que dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la decisión de la Corte Constitucional, el Presidente de la República mediante decreto fijará la fecha para la realización del referendo que no podrá llevarse a cabo antes de treinta (30) días de expedido –tiempo durante el cual podrán desarrollarse las campañas correspondientes- ni después de seis (6) meses^[137].

 

5.3.2.17. Protección a la libertad del elector.

 

Existe una obligación constitucional específica de garantizar la libertad del elector en el referendo constitucional. Así lo establece el artículo 378 al señalar que el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y que votan negativamente. El deber de proteger la libertad del elector se desdobla, según las sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las exigencias de lealtad y claridad. 

 

5.3.2.18. Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector.

 

El parámetro para determinar el respeto de la libertad del elector está constituido no solo por el artículo 378 de la Carta sino también por las disposiciones legislativas relacionadas con ella y contempladas en la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana. Ella es, en la actualidad, la Ley 134 de 1994. 

 

5.3.2.19. Supuestos generales que desconocen la libertad del elector. 

Una pregunta desconoce la libertad del elector y, en esa medida, constituye una infracción del primer inciso del artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad del ciudadano, induce la respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como consecuencia de ello, podría  conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político”^[138].

 

Así por ejemplo, la sentencia C-397 de 2010 luego de destacar que la iniciativa ciudadana tenía como propósito introducir la prisión perpetua en el caso de los delitos contra menores (Ley 1327 de 2009), señaló que la propuesta normativa de otorgarle competencias al Instituto Colombiano de Bienestar familiar, podría afectar la libertad del elector “ya que induce al votante a aprobar la propuesta referendaria de la prisión perpetua, pensando que a su vez está aprobando una política de prevención para evitar la comisión de delitos contra menores de edad, circunstancia que no fue consultada a la ciudadanía que respaldó la propuesta”.

 

5.3.2.20. Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias.

 

Se encuentran prohibidas, prima facie, las notas introductorias de las preguntas sometidas a un referendo constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe un riesgo de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector puede suponer que no esta votando por un texto normativo sino, en su lugar, por determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas normativos ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los encabezados de las preguntas”^[139]. 

 

Se encuentran definitivamente prohibidas aquellas notas introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que utilizan expresiones que no sean valorativamente neutras o que no presentan de manera completa el contenido de los artículos que introducen^[140]. Para fundamentar esta prohibición definitiva la Corte ha señalado que “las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea  valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas  y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa (…)”^[141]

 

Además de ello, este Tribunal ha señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el contenido normativo a aprobar.”^[142] De conformidad con la segunda es necesario que el vínculo causal entre los propósitos enunciados y el medio empleado –el texto normativo- no sea hipotético sino, por el contrario, altamente probable.  

 

Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del elector.”^[143]

 

5.3.2.21. Admisibilidad de preguntas complejas.

 

No se encuentran constitucionalmente excluidas del referendo constitucional materias que resulten técnicamente complejas, siempre y cuando las preguntas formuladas no sean ambiguas^[144].

 

Las preguntas compuestas son constitucionalmente admisibles y no desconocen la libertad del elector “si el Congreso desea someter a consideración del pueblo un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada forma”^[145]. En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del elector el sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la aprobación de un sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta le es extraño.

 

5.3.2.22. Prohibición de la votación en bloque de un referendo multitemático y de sus efectos plebiscitarios.

 

Se encuentra constitucionalmente prohibida, por desconocer la libertad del elector y el carácter no plebiscitario de un referendo constitucional, prever la votación en bloque en el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo ha sostenido este Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para  la reforma a la Carta.”

 

5.3.2.23. Prohibición de incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo.

 

Desconoce la naturaleza jurídica del referendo, el sometimiento de preguntas que puedan tener como propósito el apoyo a determinadas políticas o el respaldo de específicas actuaciones del gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003 indicó lo siguiente:

 

“Un referendo constitucional debe entonces estar desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico. Esta Corporación analizó entonces el texto de las reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al establecer excepciones a la congelación de los gastos de funcionamiento, introduce expresiones de contenido plebiscitario, cuando señala que quedan excluidos de dicho congelamiento “los gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática”. En efecto, la expansión de la llamada “seguridad democrática” es un programa específico del actual gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia tiene un sentido plebiscitario.  Por el contrario, es perfectamente válido que un referendo proponga dar un tratamiento particular a los gastos de seguridad, pues la noción de seguridad es una categoría que no es específica de ningún gobierno, y que incluso tiene fundamento constitucional, como un componente del orden público, que es  responsabilidad del Gobierno y que tiene  además implicaciones presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales  circunstancias, y con el fin de eliminar el sentido plebiscitario de la excepción a los gastos de funcionamiento, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, del artículo 1 de la ley 796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.”

 

5.3.2.24. Prohibición de votar más de tres referendos en un solo día.

 

Se viola la prohibición de votar más de tres referendos en un solo día, prevista en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994 y cuyo propósito consiste en proteger la libertad del elector, cuando en una misma convocatoria se abordan más de tres temas distintos. Se considerarán temas distintos “aquellos numerales que no tengan entre sí ninguna conexidad razonable, en términos temáticos, instrumentales, sistémicos o teleológicos.”^[146]

 

5.3.2.25. Prohibición de disponer la votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral.

 

Es compatible con la Constitución que el legislador establezca la prohibición de que concurra en un mismo día la realización de un referendo constitucional y cualquier otro acto electoral, tal y como en la actualidad se prescribe en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994. En la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte:

 

“Lo anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991, que no se desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter electoral.

 

Esta norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la Constitución Política, que dispone que el referendo constitucional deberá realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo. De otra parte, no obstante que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta del orden nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia que el Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta Política, para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.”

 

No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido la posibilidad de que en algunos casos   se autorice la concurrencia del referendo constitucional con otros actos electorales. En esa dirección, el artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784 de 2014- permite que los referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado puedan realizarse el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello naturalmente sin perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de Presidente y Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la Constitución, tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia.

  

5.3.2.26. (i) Prohibición del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y (ii) a la prohibición de otorgar estímulos a la participación.  

 

Está prohibido incluir en un referendo constitucional aprobatorio la posibilidad del voto en blanco dado que en el artículo 378 de la Constitución no se prevén alternativas diferentes al voto de aprobación o de rechazo. Esta regla tiene como efecto la prohibición de adoptar medidas discriminatorias entre las personas que votan en blanco y las personas que, legítimamente, deciden abstenerse de participar.

 

Esta pauta fue definida en la sentencia C-551 de 2003 y luego reiterada en las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010. En ambas se concluyó que se oponía a la Constitución una disposición que autorizara el voto en blanco en un referendo constitucional. En la primera de ellas se hizo una declaración de inexequibilidad específica respecto de este punto dado que la ley no fue declarada inconstitucional en su totalidad. Ello no fue así en el caso de las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010 si se tiene en cuenta que allí fueron declaradas inexequibles las leyes.

 

En aplicación de esta prohibición la Corte consideró que el inciso 5 del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones” y en el que se establecía la posibilidad de promover el voto en blanco, no era aplicable a los mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de aprobación o rechazo.  Así entonces, en la sentencia C-490 de 2011, luego de aludir al precedente fijado en la sentencia C-141 de 2010 en relación con la improcedencia del voto en blanco para el caso de los referendos constitucionales, precisó este Tribunal:

 

“En la adopción de este criterio jurisprudencial tuvo particular incidencia la configuración que los artículos 378 de la Constitución y 3º de la LEMPC contemplan sobre el referendo constitucional; mediante este mecanismo se provoca el apoyo o el rechazo de la reforma propuesta, con exclusión de una alternativa distinta. En este sentido el artículo 378 Superior prevé que “El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. Por su parte la norma estatutaria establece que a través del referendo se convoca al pueblo “para que apruebe o rechace” un proyecto o norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Similar reflexión resulta pertinente en relación con la naturaleza y propósito de otros mecanismos de participación ciudadana como el plebiscito, mediante el cual el Presidente de la República convoca al pueblo para que manifieste si “apoya o rechaza” una determinada decisión del ejecutivo (Art. 7º LEMPC). De modo que la decisión legislativa de introducir la posibilidad de promover el voto en blanco en campañas de referendo, de plebiscito o de otros mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de apoyo o de rechazo, una respuesta positiva o negativa, vulnera la libertad del elector y contraviene la esencia y naturaleza misma de estas instituciones democráticas. Por ende, a partir de una interpretación sistemática, debe entenderse que la posibilidad que otorga la norma estatutaria analizada, dirigida a permitir el voto en blanco en los mecanismos de participación democrática, no cobija a las modalidades anotadas, según los argumentos antes explicados.” 

 

Así pues, en tanto la abstención es una opción participativa legítima, no pueden preverse medidas legislativas que otorguen incentivos a los ciudadanos que participan en los mecanismos de participación ciudadana, entre ellos, el referendo constitucional^[147]. En estrecha relación con esta regla, la Corte consideró que vulneraban la Constitución las disposiciones que prescriben no contabilizar en el censo electoral de los ciudadanos que no hubieren participado en el último mecanismo de participación ciudadana. Tales normas niegan el reconocimiento constitucional de la abstención. Dijo entonces:

 

“Es innegable para la Corte que la norma que se examina impone una consecuencia jurídica negativa expresa a la conducta de abstenerse de votar, que consiste en la exclusión de la conformación del censo electoral, a la que se añade la carga adicional consistente en la inscripción voluntaria para ser reincorporado al censo. Así se deriva de una lectura sistemática del Proyecto de Ley que señala, en el artículo 49, que “la inscripción para votar se llevará a cabo automáticamente al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía” y, de la misma norma bajo examen que en el numeral segundo señala que el censo se conformará con “las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por primera vez con posterioridad al certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana previsto en el numeral anterior”. De acuerdo con las dos disposiciones, todos los ciudadanos habilitados para votar son inscritos automáticamente en el censo electoral. Sin embargo, quienes no ejercen efectivamente este derecho, son excluidos de la conformación del censo electoral que servirá como base para los siguientes comicios, y deben incurrir en los costos de acudir de nuevo ante la organización electoral para solicitar su inclusión. Además, esto ocurrirá cada vez que se lleven a cabo elecciones, o cualquier mecanismo de participación popular de carácter nacional, departamental o municipal. De esta suerte, a quienes no sufraguen en una oportunidad determinada se les niega la permanencia automática en el censo electoral, pese a que esta es la regla general del mecanismo planteado por el propio legislador estatutario.

 

Las consecuencias descritas son a todas luces inconstitucionales, como quiera que ni la Constitución ni las leyes que integran actualmente el bloque de constitucionalidad prevén consecuencias negativas para quienes se abstienen de votar. Por el contrario, la Corte ha sido enfática en señalar que la abstención en los mecanismos de participación ciudadana es una manifestación política que genera consecuencias jurídicas y, por tanto, está amparada por la Constitución (….)”

 

Y más adelante señaló:

 

“Queda claro entonces que la abstención en los mecanismos de participación ciudadana expresados a través del voto está protegida por la Constitución en tanto que les concede una eficacia jurídica específica. Esto trae como consecuencia que los ciudadanos pueden decidir abstenerse de votar en un mecanismo de participación con el fin de manifestarse políticamente en contra de la iniciativa que se debate. Pero, además de ello, implica que le esté vedado al legislador promover medidas que atribuyan a la abstención una carga semántica negativa, o que generen efectos sancionatorios o discriminatorios. En otros términos, la abstención es un fenómeno jurídico al cual la Constitución le confiere unos efectos particulares y específicos, como se ha explicado en esta sección. Por ende, es incompatible con la Carta Política una medida legislativa como la estudiada, la cual impide materialmente que se perfeccionen esos efectos, a través de fórmulas artificiales de conformación del censo que, según se ha señalado, desconocen abiertamente el carácter universal del derecho político al sufragio.”

 

5.3.2.27. Respeto a los efectos de la abstención.

 

La abstención, en el caso de los referendos constitucionales, es una opción legítima de participación dado que cuando no se satisface el umbral establecido se priva de efectos la decisión positiva o negativa de los participantes. En consecuencia, la determinación del cumplimiento o incumplimiento del umbral requerido para la validez del referendo constitucional, debe hacerse en relación con cada una de las preguntas. De no ser ello así, se aceptaría una discriminación entre aquellos que deciden abstenerse respecto de la totalidad de las preguntas y aquellos que únicamente lo hacen en relación con algunas.

 

5.3.2.28. Efectos de la decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución.

 

La no aprobación de una pregunta sometida a referendo constitucional, no se erige en parámetro para evaluar la constitucionalidad de una disposición legislativa expedida por el Congreso. En consecuencia, ese hecho no implica la inconstitucionalidad de una norma equivalente a la no aprobada en referendo. En la sentencia C-931 de 2004 la Corte indicó:

 

“Como se dijo en el Acápite de antecedentes, al parecer de la demandante la Carta Política reconoce eficacia jurídica a la abstención cuando se trata de reformas constitucionales por la vía referendaria, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola los artículos 3° (…), 103 (…) y 378 (...) de la Constitución, al desconocer la decisión soberana del pueblo adoptada al no votar el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, concretamente las preguntas concernientes a la congelación y limitación de los salarios y pensiones del sector público y al recorte de las transferencias a las universidades.

 

3.2.10.2. A juicio de la Corte, el anterior cargo no está llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la única modificación a la Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto Legislativo N° 01 de 2004, que refleja exclusivamente la decisión del pueblo de producir una reforma constitucional en materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideración del electorado.

 

En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de carácter constitucional que lo sustente.”

 

En la sentencia C-180 de 2007 la Corte reiteró su posición al respecto. De una parte, señaló que la no consecución del umbral requerido para la aprobación no implica “que haya habido expresión de la voluntad popular en uno o en otro sentido”. Así las cosas “nada permite asumir que, en los eventos en los que no se obtenga la participación mínima requerida por la Constitución, el reducido número de sufragantes que hayan concurrido a votar deba considerarse suficiente para que se tenga como expresada una voluntad constituyente, con el ingrediente de que deba entenderse, además, que ha habido la expresión de un veto en relación con el asunto que se sometió a la consideración del electorado, de modo que el mismo no sea en el futuro susceptible de tramitarse a través de una modalidad diferente de procedimiento de reforma constitucional.”

 

Destacó la Corte que no existe ninguna disposición que restrinja la posibilidad de tramitar ante el Congreso una iniciativa de reforma constitucional no aprobada por el pueblo en el referendo. Los límites en esa materia se encuentran compuestos: (1) por una prohibición de someter a decisión durante un plazo específico, normas aprobadas o derogadas en un referendo, salvo la existencia de una mayoría especial en el Congreso y (2) por una prohibición de convocar un referendo respecto de materias tramitadas en un referendo previo, cuando no ha transcurrido un determinado período de tiempo. Sobre ello sostuvo la Corte:

 

“La Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994, avaló la constitucionalidad de la norma de la Ley 134 de 1994 conforme a la cual (i) las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación y (ii) cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años. En el primer evento se está ante la situación de una norma ha sido aprobada o derogada mediante referendo, caso en el cual, señaló la Corte, lo que se busca es evitar que las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el referendo, no obstante que la previsión normativa guarda el equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación pública, la facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un referendo, con una mayoría especial. En el segundo caso se busca evitar que se desgaste la institución del referendo con convocatorias muy seguidas.

 

Pero tales consideraciones no se aplican de la misma manera cuando se trata de insistir a través de un mecanismo distinto, en una reforma que no fue aprobada en referendo. Y ello porque, se repite, el proceso de formación de la voluntad constituyente es complejo, es susceptible de prolongarse en el tiempo, y puede conducir a la conclusión de que, en ocasiones, resulte más adecuado, por la naturaleza técnica o especializada de los asuntos objeto de la propuesta de reforma, o por el grado de complejidad de la misma, o por la mayor flexibilidad del procedimiento de reforma, entre otras razones, acudir a la vía del Congreso, la cual tiene, precisamente, entre sus características la de que el poder de reforma se confía a un órgano del Estado con presencia permanente y con capacidad de acometer en cualquier momento la reforma. A diferencia de la Asamblea Constituyente y del referendo, que comportan la puesta en marcha de una instancia extraordinaria, por la vía del Congreso es posible promover reformas ante una instancia ordinaria y en cualquier tiempo.

 

La Constitución no ha previsto una limitación en esa materia, la cual entra, por consiguiente, al ámbito de las opciones políticas para sopesar el grado de legitimación popular que se considere adecuado para la reforma de una determinada materia y el escenario más adecuado para tramitarla.”^[148]

 

5.3.2.29. Características del control judicial de la convocatoria a un referendo constitucional.

 

La Corte ha enunciado las características del control constitucional que se ejerce en estos casos. Dicho control se lleva a cabo con anterioridad al pronunciamiento popular (previo), es ejercido únicamente por este Tribunal (concentrado), opera sin necesidad de acción pública (automático), se ocupa de los denominados vicios de procedimiento y, en esa medida el control no es material (especifico), los ciudadanos pueden intervenir para exponer argumentos a favor o en contra de la iniciativa (participativo) y la sentencia que se adopta pone fin a cualquier debate (definitivo)^[149].

 

En aplicación del carácter definitivo del control desplegado por la Corte, la sentencia C-541 de 2010 estableció que habría lugar a “estarse a lo resuelto” en aquellos casos en los cuales se demandaba una norma materialmente igual a la derivada de un texto aprobado en un referendo constitucional y previamente examinado por la Corte Constitucional en desarrollo de sus competencias de control automático.

 

En ese marco también ha sostenido que el control de constitucionalidad al que alude el numeral 2 del artículo 241 de la Carta recae sobre la ley que convoca al referendo constitucional, no sobre un proyecto de ley y, en esa medida, aunque se trata de un control automático no es un control previo a la sanción por parte del Presidente de la República. Así lo señaló esta Corporación en el Auto 001 de 2003, en el que dispuso devolver al Congreso de la República el proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado - 57 de 2002 Cámara, por el cual se convocaba a un referendo y se sometía a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional, ordenando que una vez sancionada y promulgada la ley ella fuera enviada a la Corte para ejercer el control correspondiente.

 

5.3.2.30. Parámetro de control de la ley que aprueba la convocatoria a un referendo constitucional.

 

El parámetro de control de la ley aprobatoria de la convocatoria a un referendo se encuentra conformado no solo por las normas comprendidas en el capítulo XIII de la Constitución. Además de tales disposiciones, la jurisprudencia ha señalado que constituyen referentes para el juzgamiento, las normas constitucionales y legales que rigen el trámite de aprobación de las leyes así como las normas incorporadas en la Ley 134 de 1994 y que guarden un vínculo estrecho y directo con la Carta Política^[150]. Precisando las disposiciones que constituyen el parámetro de control indicó esta Corporación en la sentencia C-397 de 2010:

 

“Teniendo en cuenta este presupuesto, el parámetro de constitucionalidad que tiene la Corte para revisar éste acto, se extiende no solo a las normas constitucionales que regulan el procedimiento de reforma constitucional por iniciativa ciudadana o popular (artículos 241.2, 378 y 379 de la C.P.), sino también a los preceptos constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes (artículos 155, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170 de la C.P.) y a las normas que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos (arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de 2003). Del mismo modo se debe tener en cuenta la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP) y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos en lo que se refiere a la revisión de la etapa previa al trámite legislativo. Por último, se debe tener en cuenta la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, en lo que se refiere a la etapa de aprobación de la iniciativa ciudadana por parte del Congreso.”

 

5.3.2.31. Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo constitucional.

 

El concepto constitucional de democracia incluye normas que regulan las diferentes etapas de los procesos decisorios con el propósito de asegurar la adopción transparente y pública de las decisiones que interesan a todos. La estrecha relación entre la dimensión procedimental y la dimensión decisional de la democracia, que justifica un control extendido de esta Corporación respecto de ambas, fue destacada por este Tribunal en la sentencia C-141 de 2010:

 

“Se concluye entonces que la regla de la mayoría y la voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema democrático supone en esencia la combinación de distintos elementos que permiten la válida adopción de decisiones. En efecto, el sistema está conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopción de una decisión por mayoría al final del proceso. La democracia es tanto el componente teleológico (la participación popular y decisión adoptada por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los participantes) (…).

 

Desde el punto de vista conceptual y práctico, no resulta posible entender la democracia exclusivamente con base en uno de los elementos antes descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la mayoría, porque no puede calificarse a un Estado como democrático si carece de cualquiera de los componentes referidos. Por ejemplo, no tendría sentido alguno de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no describa la forma exacta en que los ciudadanos pueden participar en las decisiones o, conteniendo este elemento, tampoco se entendería que el procedimiento democrático no tuviera que culminar con una decisión mayoritaria. En igual sentido, la mera noción o intuición de que los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones que les afectan, sin un conjunto de reglas que establezcan cómo hacerlo y bajo qué condiciones se llega al momento de la decisión mayoritaria final, tampoco presta utilidad a los fines perseguidos.”

 

En la sentencia C-397 de 2010, la Corte se ocupó de reiterar la importancia de los procedimientos durante el trámite de aprobación del referendo así como su competencia para verificar la regularidad de los mismos:

 

“Debido a lo anterior, el examen constitucional de la iniciativa ciudadana y de la ley de referendo debe estar orientado a proteger la supremacía de la Constitución (CP art. 4) y la libertad del elector (CP art. 378), pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático y la soberanía popular (CP arts 1 y 3), que se expresan por este mecanismo de democracia participativa. Esto significa que la Corte no puede permitir que la iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de participación ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la libertad del elector.

 

Por ello, si la Corte constata que en la formación de la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al referendo hubo un vicio en el procedimiento de formación, o que se desconocieron los límites competenciales que tienen tanto los ciudadanos como el Congreso para reformar la Constitución, o comprueba que la formulación de la pregunta no asegura la libertad del elector, no puede permitir que ésta sea sometida al pueblo. Pero también debe el juez constitucional favorecer la expresión de la ciudadanía, pues Colombia es una democracia participativa, fundada en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º).”

 

En el caso de los referendos constitucionales aprobatorios, la Corte Constitucional se ha declarado competente para adelantar el examen de todas las etapas relativas a su materialización. Ello comprende la iniciativa popular –en aquellos que la tienen-, el trámite de aprobación de la ley y las etapas que se surten con posterioridad al pronunciamiento de la Corte Constitucional. Sobre el particular, en la sentencia C-141 de 2010 se sostuvo:

 

“Esto significa que la verificación de la conformidad constitucional de las etapas iniciales del procedimiento de reforma constitucional, al momento en el cual se realiza el control oficioso de la ley convocatoria comprende no sólo el estudio del procedimiento de formación de la ley que convoca, sino también el riguroso escrutinio del procedimiento mediante el cual se adelantó el mecanismo de participación que dio origen al trámite legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explicó en el acápite anterior. Las actuaciones posteriores –es decir el referendo constitucional en sentido estricto-  podrán ser objeto de control vía acción pública (…).”

 

La competencia de la Corte Constitucional para juzgar la validez de los actos desarrollados durante el trámite de la iniciativa ciudadana se ha fundamentado  (1) en el texto del numeral 2 del artículo 241 de la Carta, (2) en la práctica jurisprudencial que ha aceptado el examen de etapas previas de las leyes –aprobatorias de tratados internacionales, leyes que demandan la realización de la consulta previa, leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo-, (3) en el hecho de que la competencia del Consejo de Estado en esta etapa previa es residual, según se sigue de lo señalado en el artículo 25 de la Ley 134 de 1994 y (4) en lo dispuesto en el artículo 378, incluido en el título XIII de la Constitución que, al prever algunos de los referentes más importantes para el control del referendo constitucional, alude al trámite de la iniciativa ciudadana.^[151]

 

5.3.2.32. Competencia de la Corte Constitucional para examinar los actos reformatorios adoptados en virtud de un referendo constitucional.

 

En relación con el control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución concluidos en virtud de un referendo, la Corte ha sostenido que es titular de una competencia, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 241, para llevar a cabo el control “sobre el acto reformatorio de la Constitución, acto complejo integrado por los diversos actos jurídicos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma de la Constitución Política.”^[152]

 

Ahora bien, el carácter complejo de este control, que solo puede activarse mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, impide que la Corte examine de manera independiente el decreto en el que se dispone la fecha para la celebración del referendo. Advirtió la Corte en el Auto 192 de 2003:

 

“El decreto por el cual se establece la fecha de celebración del referendo constituye un acto jurídico integrante de la reforma constitucional convocada por referendo mediante la Ley 796 de 2003 y no es enjuiciable de manera independiente ni antes de haberse configurado el acto reformatorio de la Constitución que es, en los términos de las normas constitucionales, el acto susceptible de ser demandado ante la Corte Constitucional. Por ello, la demanda dirigida contra el Decreto 2000 de 2003 resulta prematura y por ello la Sala dispondrá su rechazo.”

 

Luego de ello, en la sentencia C-973 de 2004, la Corte declaró constitucional el Acto Legislativo 1 de 2004, resultado del referendo constitucional convocado por el Congreso de la República en la Ley 796 de 2003. El demandante advertía que el Decreto 2000 de 2003 que fijaba fecha para la realización del referendo, había sido expedido antes de la notificación de la sentencia. A juicio de la Corte, no podía abrirse paso el cargo formulado dado que el citado decreto había sido adoptado por el Presidente de la República luego de comunicada la sentencia C-551 2003, que juzgo la constitucionalidad de dicha Ley.

 

También con apoyo en la regla sobre la competencia de control posterior, en la sentencia C-1000 de 2004 la Corte examinó la constitucionalidad del artículo segundo incorporado al Acto Legislativo 1 de 2004 en el que se establecía la vigencia de la reforma constitucional aprobada mediante el referendo convocado en la Ley 796 de 2003. Debía determinarse si la indicación de la vigencia en el acto legislativo, formalizado finalmente por el Presidente de la República, se oponía a la Constitución en tanto el pronunciamiento del pueblo no había comprendido dicha regla de vigencia. La Corte consideró que tal artículo no desconocía la Carta puesto que ante la inexistencia de dicha regla en el texto sometido a referendo, procedía la aplicación de la Ley 134 de 1994, en cuyas disposiciones se señala que la vigencia iniciaba a partir de la publicación del correspondiente acto legislativo.

 

Así mismo, en la sentencia C-1121 de 2004 señaló que no procedía la solicitud de declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2004, dado que no habían sido desconocidas las reglas en materia de definición y verificación del censo electoral a partir de las cuales se determinaba el umbral y el número de votos requeridos para la aprobación de los textos normativos propuestos en el referendo convocado por la Ley 796 de 2003.

 

Finalmente, en la sentencia C-113 de 2006 la Corte se inhibió para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral en la que se declaró aprobada la reforma constitucional del artículo 122 de la Constitución. La Corte señaló que esa decisión se justificaba, de una parte, en el hecho de que la demanda debía también comprender el Acto Legislativo 01 de 2004 y, de otra, que la Corte ya se había ocupado del asunto propuesto en la sentencia C-1121 de 2004. Sostuvo también que la caducidad de la acción pública “tendrá inicio a partir de la fecha de publicación del referendo constitucional”^[153].

 

5.3.2.33. Prohibición de suspender el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias de una convocatoria a referendo constitucional. 

 

En el Auto 278 de 2009 la Corte estableció que cuando se adelanta el control constitucional de una ley convocatoria a un referendo constitucional no es pertinente declarar la prejudicialidad, aun en el caso de que se estén adelantando procedimientos para determinar la regularidad de la votación de la ley. En estrecha conexión con ello, en el Auto 348 de 2009 precisó que la determinación adoptada por el Consejo Nacional Electoral respecto de la validez de una actuación, en el curso de la iniciativa ciudadana, no suspendía al ejercicio de las competencias a cargo de la Corte Constitucional.

 

También ha declarado que no procede la declaración de prejudicialidad, encontrándose pendiente un pronunciamiento del Consejo de Estado respecto de la validez del decreto que convoca a sesiones extraordinarias durante el curso de aprobación de una ley de referendo constitucional, dado que a la Corte le corresponde examinar integralmente dicho trámite. En esa dirección se encuentran los Autos 296 y 303 de 2009.    

 

5.4. La consulta popular.

 

5.4.1. Marco regulatorio.

 

5.4.1.1. La Constitución contiene varias disposiciones relativas a la consulta popular. Además de las mención general en los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104 regula la consulta popular facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105 las consultas populares facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo 297 prevé las consultas territoriales obligatorias como condición para decretar la creación de nuevos departamentos, (iv) el artículo 319 se ocupa de las consultas territoriales obligatorias para la conformación de un área metropolitana o para la anexión de un municipio a una de ellas y (v) el artículo 321 contempla las consultas territoriales obligatorias para la participación de un municipio en una provincia.

 

La consulta popular del orden nacional y del orden territorial tiene una dimensión representativa en la que interviene en el orden nacional y por expresa disposición constitucional el Presidente y el Senado de la República (art. 104) y, en el orden territorial el Gobernador o el Alcalde –también en virtud de la exigencia constitucional precisa fijada en el artículo 105- y las asambleas, concejos o juntas administradoras locales –por disposición legal-. En esta fase representativa, es el Gobierno el titular de la iniciativa^[154] y quien determina, en el caso de no tratarse de una consulta obligatoria, la oportunidad para su realización. Una vez agotada esta fase se activa la dimensión participativa permitiendo que los ciudadanos tomen una decisión, con efectos obligatorios, respecto del asunto consultado.         

 

5.4.1.2. El artículo 8 de la ley 134 de 1994 prevé una definición de la consulta popular que coincide con la comprensión que de tal figura ha tenido la jurisprudencia constitucional. Dicha disposición establece que es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. Prescribe además, que en todos los casos la decisión adoptada por el pueblo resulta obligatoria.

 

La Corte se ha ocupado de definir la Consulta Popular. Así, en la sentencia C-180 de 1994, señaló su condición de mecanismo de participación ciudadana consistente “en la posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión.”^[155] Esta definición implica que el pueblo no adopta directamente la decisión respecto del asunto consultado sino que, en otra dirección, impone un mandato de actuación al ejecutivo.

 

Conforme a ello destacó este Tribunal que la Consulta consiste en “la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que posteriormente, la obliga a traducirla en acciones concretas.”  Su instrumentación, ha destacado la Corte, tiene como finalidad “definir la realización o buscar el apoyo generalmente de actuaciones administrativas de carácter trascendental en el ámbito nacional, regional o local.”^[156]

 

La consulta popular, además de concretar el derecho a la participación ciudadana, constituye también una forma de canalizar disputas entre dos órganos del poder público legitimados democráticamente. Es por ello que la jurisprudencia ha dicho que “permite que cuestiones complejas, sobre las cuales haya enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones.”^[157] Además de la caracterización referida, este Tribunal ha concluido que en tanto la consulta popular es un mecanismo de participación y la participación es un derecho fundamental, es procedente acudir a la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de las reglas que regulan tal mecanismo y, en particular, para exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el pueblo. 

 

5.4.2. Reglas jurisprudenciales en la consulta popular.

 

5.4.2.1. Inexistencia de una reserva estatutaria estricta para la regulación de las consultas populares territoriales

 

Para la regulación de la consulta popular territorial pueden concurrir disposiciones estatutarias o las integradas al Estatuto General de la Organización Territorial, según ello se encuentra establecido en el artículo 105 de la Constitución. De esta manera, la reserva de ley estatutaria no se activa en lo relativo a estas consultas territoriales con la misma fuerza en que ocurre respecto de los otros mecanismos de participación, dado que para esas consultas existe una competencia legalmente repartida.

 

5.4.2.2. Carácter generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las consultas populares.

 

No obstante que en principio la realización de la consulta popular es una facultad del Presidente, de los Gobernadores y de los Alcaldes, este Tribunal ha considerado que ella resultan obligatoria para la formación de nuevos departamentos (art. 297), para la conformación de un área metropolitana o para la vinculación de un Municipio a una de ellas (art. 319 inc. 2 y 3) y para la vinculación de un municipio a una provincia ya constituida (art. 321. Inc. 4)^[158]. 

 

Este Tribunal, también ha precisado que la determinación de la procedencia de una consulta popular cuando ella se ha establecido como obligatoria, no impide que la administración valore discrecionalmente si se cumplen los supuestos que determinan el deber de realizarla. En la sentencia T-814 de 1999 este Tribunal consideró contrarias a la Constitución dos decisiones judiciales que pusieron fin al trámite de una acción de cumplimiento, interpuesta con el propósito de que se declarará que la administración había incumplido la obligación prevista en el artículo 33 de la ley 136 de 1994 de realizar una consulta popular cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio. Al ocuparse de la competencia de la administración para valorar su procedencia señaló:

 

“Del texto del artículo 33 de la ley 136/94 la Sala deduce la obligatoriedad de la realización de una consulta popular, cuando se trate de cualquier proyecto que amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio.

 

Corresponde al alcalde, en los términos del art. 53 de la Ley 134/94, Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, impulsar el procedimiento administrativo tendiente a hacer operativa la consulta, cuando se den las circunstancias antes mencionadas.

 

Si bien la referida autoridad goza de cierta discrecionalidad para promover la consulta, solicitando al Concejo Municipal su concepto previo, sobre la conveniencia de ésta, ello no puede interpretarse como sinónimo de la autorización de un proceder que quede al mero arbitrio administrativo y ajeno a todo tipo de consideración seria y  objetiva de la respectiva situación.

 

La doctrina administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por oposición o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el legislador otorga una atribución siempre predetermina el margen de la libertad o de la acción de que dispone la administración para ejercerla. En tales circunstancias, aun en los casos en que se asigna una competencia discrecional existen ciertos límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la competencia, el acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por razones objetivas, la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la medida, acorde con la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es decir, que en estos eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros serios, objetivos y razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los mecanismos de participación ciudadana, en relación con la adopción de decisiones que puedan afectar los intereses vitales de la comunidad, como sería el caso de la construcción de un metro para la ciudad.

 

Realmente, cuando la norma en referencia impone la necesidad de la consulta para proyectos que amenazan intereses comunitarios vitales, el espacio de actuación de la administración conlleva cierta discrecionalidad razonable, en la medida en que la amenaza, en la situación descrita, supone la eventualidad inminente o probable de que ocurra un daño o perjuicio cierto a los referidos intereses comunitarios.

 

Uno de los fines del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen los ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas las decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución, entre otros.”

 

5.4.2.3. Competencia del legislador para establecer un umbral de participación para la eficacia del pronunciamiento del pueblo en la consulta popular.

 

Se encuentra constitucionalmente permitido que el legislador establezca para el caso de la consulta popular y como condición de validez del pronunciamiento popular, una participación mínima del pueblo. En esa dirección la Ley 134 de 1994, al regular cuándo una decisión adoptada en desarrollo de este mecanismo resulta obligatoria, dispuso la necesidad de una participación mínima de la tercera parte del censo electoral y una votación a favor de la mitad más uno de los sufragios. Dicha disposición fue declara exequible en la sentencia C-180 de 1994.

 

La libertad de configuración del Congreso para fijar tal umbral no se extiende, como se indicará más adelante, al caso de la consulta popular emplazada por el Congreso para que el pueblo decida si convoca o no una asamblea constituyente. En este caso la Constitución fija directamente una regla de participación ciudadana mínima.

 

5.4.2.4. Prohibición de estimular la participación en la consulta popular.

 

Debido a que el establecimiento de un nivel mínimo de participación en la consulta popular –la tercera parte del censo electoral-, implica que la abstención es un medio legítimo de oposición a la iniciativa (abstención activa), no resulta admisible otorgar estímulos a la participación. La sentencia C-041 de 2004 fijó con claridad esta regla de decisión:

 

“En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma. Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue aprobado o no.”

 

Esta regla resulta también aplicable a la consulta popular promovida por el Congreso para decidir la convocatoria de una Asamblea Constituyente.

 

5.4.2.5. Vigencia temporal limitada de las exigencias de consulta popular en los procedimientos de conformación de áreas metropolitanas.

 

En aquellos casos en lo que la Constitución ha establecido la consulta popular como condición para la vinculación de los municipios a un área metropolitana, dicha exigencia no puede establecerse como parámetro para examinar la validez  de aquellas constituidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Ello es así debido a que no se encontraba establecido dicho requisito. Destacando la importancia de esa nueva regla constitucional y refiriéndose a su ámbito temporal de aplicación, señaló la Corte:

 

“La consulta popular como requisito para la creación de Áreas Metropolitanas o para la vinculación de nuevos municipios a las áreas ya existentes, es una condición constitucional de la mayor importancia, puesto que realiza los principios de democracia participativa ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el constituyente ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es indispensable para que un municipio entre a formar parte de un Área Metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura democrática del Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la creación de un área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta aplicable como presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad de regular hechos que, como la constitución de un Área Metropolitana con anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por consiguiente la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes de la expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de tales entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la exigencia de la consulta popular.”^[159]

 

5.4.2.6. (i) Prohibición de ejercer respecto de la consulta popular nacional un control judicial previo al pronunciamiento del pueblo y (ii) autorización para regular el control judicial de las consultas territoriales.

 

Se encuentra constitucionalmente prohibido que la ley le asigne a la Corte Constitucional un control judicial previo de la consulta popular del orden nacional dado que ello no encuadra en lo dispuesto el numeral 3 del artículo 241 de la Carta. Existe entonces una solución constitucional definida que no puede ser modificada ni ampliada por el legislador.

 

Ahora bien, es posible por no ser un asunto regulado en la Constitución, que la Ley Estatutaria fije reglas relativas al control judicial de consultas populares del orden territorial. Al amparo de esa facultad, puede asignar a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo competencias de control previo de la consulta popular. Sobre ello señaló la sentencia C-180 de 1994:

 

“Así las cosas, la creación de un control previo y de contenido sobre el texto mismo de la consulta popular de carácter nacional que se someterá a la decisión del pueblo, por la norma en estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de la Constitución Política, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para las consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.

 

Cosa diferente ocurre con la asignación de competencia que la norma en comento hace en cabeza del Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa competente respecto de la consulta de carácter departamental, municipal o local,  pues es claro que ella constituye cabal desarrollo de las que corresponden al legislador en virtud de la cláusula general de competencia.”

 

5.4.2.7. Restricciones competenciales del pueblo en consulta popular.

 

No resulta posible que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones normativas o una decisión respecto de la convocatoria a la asamblea constituyente, salvo que, en este último caso, se proceda de conformidad con lo establecido en el artículo 376 de la Constitución^[160].

 

La Consulta popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104 y 105 de la Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial. En esa medida, no será posible que mediante una consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial. Ha dicho la Corte:

 

“La primera restricción relacionada con la consulta popular, como mecanismo de participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la cual se desarrolla. Al respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional.

 

Por su parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”. En la misma dirección, el artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana dispone:

 

Artículo 51. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales”. (Resaltado fuera de texto).

 

Como se observa, en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el Legislador, impusieron una expresa restricción a los mandatarios departamentales y municipales o distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una cuestión ajena a su competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta para decidir cuestiones del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden a la esfera departamental o nacional.”

 

En aplicación de esta regla, la Corte ha considerado que no es posible someter a una consulta popular territorial, materias que son competencia de determinadas autoridades ambientales tal y como ocurre con las Corporaciones Autónomas Regionales. Sobre ello, la sentencia T-123 de 2009 enunció así la regla:

 

“Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de asuntos de la competencia propias de la administración local.

 

En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente.”

 

Con fundamento en esta indicación, la Corte concluyó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no se encontraba vinculada por los resultados de una consulta popular llevada a cabo en Nemocón y cuyo resultado daba cuenta del desacuerdo de los habitantes del municipio con el otorgamiento de una  autorización para la construcción de un relleno sanitario regional. En esa medida, la decisión de dicha entidad consistente en otorgar la licencia ambiental para la ejecución de ese proyecto, no desconoció el derecho de participación “dado que las decisiones que en materia ambiental debe adoptar la CAR trascienden la esfera estrictamente municipal y se proyectan en un escenario regional de mayor envergadura.”^[161]

 

En estrecha relación con la regla enunciada, no es posible que mediante una consulta popular territorial se sometan al pueblo decisiones relativas a la permanencia de un alcalde en su cargo en tanto se trata de una de las materias excluidas. Así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia T-470 de 1992 al examinar el reclamo formulado por un alcalde que advertía que en una consulta informal se había incluido una pregunta relativa a su revocatoria. La Corte declaró, además, que el procedimiento era irregular dado que no cumplía las condiciones establecidas en las normas vigentes contenidas en la Ley 42 de 1989^[162].

 

5.4.2.8. Prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la consulta popular. 

 

La convocatoria al pueblo para pronunciarse en consulta popular no puede tener como propósito ni como efecto la modificación de la Constitución o la infracción de normas de derechos constitucionales reconocidos por la Carta. Respecto de la primera restricción ha indicado la Corte:

 

No obstante que no siempre es clara la distinción entre una consulta sobre una materia de trascendencia nacional y el sometimiento a decisión del pueblo, mediante referendo, de una reforma constitucional, en aquellos eventos en los que el resultado pueda constituir una reforma constitucional, no resulta posible emplear la consulta popular. Sobre ello ha indicado este Tribunal:

 

Es obvio que la confusión que genera mayor gravedad es la tentativa de usar la consulta nacional para reformar la Constitución, pues la consulta es un mecanismo que implica menores exigencias que la modificación  de la Carta. En efecto, mientras que la presentación de la consulta sólo requiere la firma de todos los ministros y el concepto previo favorable del Senado (CP art. 104 y arts 51 y ss de la LEMP) , el referendo debe estar contenido en una ley aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras (CP art. 378). Por ello, permitir que la Constitución sea reformada por medio de una consulta popular es inadmisible, ya que erosiona la supremacía de la Carta, que no ha previsto ese procedimiento de reforma. Es pues perfectamente coherente que el artículo 50 de la LEMP haya estipulado que “no se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución”^[163].

 

A su vez, respecto de la segunda de las referidas restricciones señaló este Tribunal:

 

“En consonancia con lo anterior, tampoco es válido apelar a la consulta para la toma de decisiones que conlleven a la violación de derechos o principios de rango constitucional, pues en la práctica esto implicaría el desconocimiento normativo de la propia Carta Política. Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en el caso de una consulta popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles sin la indemnización previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería inadmisible, pues atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en forma expresa el reconocimiento de la indemnización previa.”^[164]

 

5.4.2.9. Prohibición prima facie de invalidar, mediante la interposición de una acción de tutela, la ejecución de una consulta popular. 

No resulta posible acudir a la acción de tutela con el propósito de invalidar la ejecución de una consulta popular distrital cuando se han surtido todos los procedimientos previstos para ello y, adicionalmente, la votación ya se ha cumplido.

 

Esta regla fue establecida por la Corte Constitucional al examinar si era posible que mediante tal instrumento se cuestionara la decisión del Alcalde Mayor de Bogotá, debidamente autorizada por el Concejo Distrital y el Tribunal Administrativo correspondiente, de consultar a los ciudadanos  si se encontraban de acuerdo con establecer la celebración de un día sin carro y con prohibir a partir del primero de enero del año 2015 la circulación de los vehículos automotores en días hábiles, en los horarios comprendidos entre las 6:00 y 9:00 am y entre las 4:30 y las 7:30 pm. El accionante advertía que ese procedimiento desconocía no solo las disposiciones constitucionales relativas a la libertad de circulación sino también la prohibición -establecida en el artículo 104- de realizar la consulta en concurrencia con otra elección puesto que en esa misma fecha se desarrollaría la jornada para la designación del alcalde de la ciudad. A juicio del demandante esa prohibición se aplicaba también a las consultas populares territoriales.

 

Aunque la Corte no se ocupó de fijar una posición particular respecto del artículo 104 de la Constitución, si estableció que no era posible cuestionar el procedimiento adoptado más aún si se tenía en cuenta que una de las preguntas cuestionadas había sido aprobada por el pueblo. Dijo la Corte:

 

“No sucedió lo mismo, con respecto a la primera pregunta sobre un día sin carro establecido para el primer jueves del mes de febrero de todos los años, pues al respecto, la voluntad de la población que acudió a las mesas de votación, fue la de aprobar dicha decisión, teniendo en cuenta tal vez, la contaminación ambiental existente en el Distrito Capital.

 

Así las cosas, no podría el juez constitucional, alterar la democracia y la participación ciudadana, señalando mediante esta acción de tutela que dicha consulta no debía haberse realizado, pues efectivamente, como se sabe ya se realizó y el pueblo voto a su favor aprobando la medida.”^[165]

 

Adicionalmente y destacando la validez constitucional del contenido material de la medida, la Corte consideró:

 

“En consecuencia, esta Sala habrá de confirmar la decisión proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, pues no sólo los demandados no han vulnerado derecho fundamental alguno, sino que por el contrario la medida que fue objeto de consulta tiene como fin mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de la ciudad. Es decir, por encima del interés personal que pueda tener la señora Muñoz, se tiene en cuenta el interés general y este interés se dio a conocer, a través de una decisión mayoritaria que acudió a las mesas de votación.”^[166]

 

5.4.2.10. La Consulta Popular para convocar una Asamblea Constituyente.

 

Los artículos 376 y 379 de la Constitución regularon este mecanismo de participación ciudadana. La modificación de la Carta mediante una asamblea constituyente se encuentra sometida a varias reglas que comprenden, entre otras cosas, el procedimiento de consulta al pueblo para que decida si se convoca dicha asamblea.

 

Tales reglas pueden enunciarse de la siguiente forma. En primer lugar, (i) el Congreso tiene la competencia para disponer si consulta al pueblo la convocatoria de una asamblea constituyente o, de otra forma dicho, “quien efectúa la consulta es el Congreso de la República”. En segundo lugar, (ii) la ley mediante la cual se prevé la consulta al pueblo debe ser aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara. En tercer lugar, (iii) la ley que dispone la realización de la consulta debe indicar la competencia, el período y la composición de la asamblea constituyente. En cuarto lugar, (iv) la Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la ley que somete a decisión del pueblo la Convocatoria a una Asamblea Constituyente, únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Finalmente, en quinto lugar, (v) la convocatoria de la asamblea constituyente se producirá si vota a favor la tercera parte de los integrantes del censo electoral lo que implica, en consecuencia, que es el pueblo quien convoca a la Asamblea.

 

En la segunda fase del procedimiento de reforma, esto es, una vez el pueblo ha decidido convocar a la asamblea constituyente (vi) debe procederse a su elección por el voto directo de los ciudadanos en un acto electoral que no puede coincidir con otro. Una vez elegida (vii) la facultad de reforma constitucional por parte del Congreso de la República quedará suspendida durante el término asignado a la asamblea para el cumplimiento de sus atribuciones^[167]. Finalmente (viii) la asamblea tendrá la competencia para fijar su propio reglamento.

 

La Ley 134 de 1994 se refiere a este mecanismo de participación en la misma disposición que se ocupa de regular la consulta popular. De esta manera, el artículo 8 señala que cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración del pueblo mediante una ley aprobada por el Congreso. Adicionalmente, el artículo 63 precisa que la consulta para la convocación de una asamblea y la elección de los delegatarios serán dos actos separados.  

 

Asignándole un efecto obligatorio a las decisiones adoptadas por el pueblo en la consulta popular, el artículo 62 de la ley 134 de 1994  prevé la absoluta inmodificabilidad de las reglas que fueron objeto de votación en la consulta. De esta manera la Asamblea Constituyente, además de los límites que más adelante se mencionan, se encuentra sujeta a las determinaciones adoptadas por el pueblo con anterioridad a su convocatoria y que demarcan, entre otras cosas, el alcance de su competencia. La Corte señaló, al examinar dicha regla,  que “se acompasa con la naturaleza misma del derecho que tienen quienes han aprobado la decisión de convocar la Asamblea”^[168]

 

La Corte Constitucional se ha ocupado, en diferentes oportunidades, de establecer el alcance de las competencias existentes en materia de reforma constitucional. Aunque nunca le ha correspondido adelantar el examen de una ley que somete a votación popular la convocatoria a una asamblea constituyente, si ha advertido que únicamente mediante este mecanismo resultaría posible la sustitución de la Constitución. En esa dirección sostuvo:  

 

“De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar válidamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.”^[169] (Subrayas no hacen parte del texto original).

 

A pesar del reconocimiento de la amplia competencia de la asamblea constituyente para modificar el texto constitucional, este Tribunal ha mencionado la existencia de algunos límites que incluso en estos casos deben respetarse. Sobre el particular ha dicho:

 

“Teniendo en cuenta esta diferenciación, la única posibilidad para hacer una transformación total de la Carta Política es a través de la Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente del artículo 376 de la C.P., “…siempre que sea convocada expresamente para proferir una nueva Carta…” (…). Sin embargo, sobre esta posibilidad también se ha establecido por parte de la doctrina que el poder constituyente no es absoluto, ilimitado y soberano en su labor, ya que tiene que cumplir con una serie de limitaciones propias de su labor que ya habían sido anunciadas por Siéyes en el Capítulo V. de Qué es el tercer Estado y que se refieren a que (i) tiene que hacer una Constitución y no otra cosa, (ii) tiene que actuar por un tiempo limitado, (iii) y no puede defraudar la voluntad de los representados. Así mismo tendría que tener en cuenta los precompromisos en materia de tratados internacionales sobre derechos humanos y las normas del Ius Cogens, si quiere seguir estableciendo una Constitución democrática liberal y no otra cosa, circunstancias que la Corte Constitucional tendrá que evaluar en su momento (…).”^[170]

 

5.5. El plebiscito.

 

5.5.1. Marco regulatorio.

 

5.5.1.1. Este mecanismo de participación, que la jurisprudencia de esta Corte ha considerado como una modalidad semi-indirecta^[171] de participación del pueblo, apenas es mencionado en la Constitución. La Corte ha encontrado el fundamento constitucional del plebiscito (i) en el artículo 103 que lo enuncia, (ii) en el artículo 104 que le confiere al Presidente de la Republica, previo concepto favorable del Senado de la República, la posibilidad de consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y (iii) en el artículo 241 núm. 3 que le atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre su constitucionalidad únicamente por vicios de procedimiento en su formación.

 

Así las cosas, el plebiscito y la consulta popular cuentan con un fundamento constitucional común contenido en el artículo 104 de la Carta y, por ello, como lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser considerado como una forma de consulta popular.

 

5.5.1.2. El artículo 7 de la ley 134 de 1994 definió el plebiscito indicando que el mismo consiste en un pronunciamiento del pueblo mediante el cual se apoya o se rechaza una determinada decisión del ejecutivo. Al adelantar el examen de constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180 de 1994 estableció los rasgos característicos del plebiscito indicando que podía ser definido “como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera autónoma, defina su destino” o como “el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad”.

 

En esa misma oportunidad, este Tribunal intentó precisar las diferencias que existían entre dicho mecanismo, de una parte, y la consulta popular y el referendo, de otra. Al contrastarlo con el referendo la Corte cifró la diferencia en el hecho consistente en que el plebiscito no pretende un pronunciamiento del pueblo respecto de una norma, tal y como lo señala el artículo 3 de la Ley 134 de 1994 al establecer que ese instrumento –el referendo- consiste en el pronunciamiento del pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El plebiscito tiene como propósito someter al escrutinio del pueblo una decisión del poder ejecutivo nacional y, en esa medida, el pronunciamiento popular no se desprende totalmente de la persona misma del Presidente de la República.

 

Lo dicho anteriormente permite establecer también la distinción entre la consulta popular nacional y el plebiscito. La primera, a diferencia del segundo, tiene por objeto el pronunciamiento del pueblo respecto de una pregunta de carácter general y, en esa medida, puede comprender materias que no son del resorte exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la intervención de otros órganos del poder público.

 

Que el plebiscito tenga como propósito fundamental conocer la opinión de las personas respecto de una determinada actuación del ejecutivo y no adoptar una norma o exigir su adopción en caso de requerirse, se sigue del hecho consistente en que el control constitucional posterior a cargo de la Corte Constitucional, establecido en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta, se ocupa únicamente de vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. De admitirse que el plebiscito tuviera el mismo objeto o los mismos efectos que el referendo o la consulta popular, implicaría aceptar que el pronunciamiento popular podría desconocer la Constitución sin que pudiera, de forma alguna, controlarse judicialmente.

 

En síntesis, el plebiscito tiene como finalidad avalar o rechazar una decisión del ejecutivo con propósitos fundamentalmente políticos y no normativos y, por ello, el control de constitucionalidad únicamente se adelanta para examinar posibles vicios en su convocatoria o realización. La consulta popular del orden nacional se segrega de la gestión o actuación misma del Presidente en tanto el llamado que se hace al pueblo busca trazar un marco de actuación que puede o no concluir en la adopción de decisiones de carácter normativo. En el referendo, el pueblo directamente toma una decisión sobre una norma o un proyecto de norma sin requerirse la intervención posterior de órgano alguno –salvo lo relativo a su formalización de acuerdo a lo que establece el artículo 48 de la ley 134 de 1994- para considerar inmediatamente aplicable la decisión normativa del pueblo (aprobatoria o derogatoria).

 

Estos tres mecanismos de participación se inscriben en una línea continua caracterizada por la intervención del pueblo en la toma de una decisión. Se diferencian, sin embargo, en los propósitos, en su mayor o menor vinculación con un específico gobernante y en el tipo de efectos que tienen en el ordenamiento jurídico.

 

5.5.2. Reglas jurisprudenciales sobre el Plebiscito.

 

5.5.2.1. (i) Permisión de establecer restricciones a las materias objeto de plebiscito y (ii) mandato de aplicar las restricciones previstas para el referendo.

 

En virtud de dicha regla, si bien el legislador puede delimitar los asuntos o materias objeto de la consulta plebiscitaria, es obligatorio que tales restricciones comprendan, al menos, asuntos relativos a leyes aprobatorias de tratados internacionales, a las leyes de presupuesto y a materias fiscales o tributarias. En efecto, la Corte señaló, al pronunciarse sobre la posibilidad de someter a plebiscito las materias comprendidas por el numeral 16 del artículo 150, que ello era inexequible “como quiera que conforme al artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los tratados internacionales”^[172].

 

Adicionalmente y considerando que la modificación de la Constitución solo es posible a través de los mecanismos establecidos en el artículo 374, la Corte consideró que se ajustaba a la Carta la prohibición de someter al plebiscito decisiones relativas a la duración del periodo presidencial o que impliquen modificación de la Constitución. En esa dirección este Tribunal sostuvo que la Corte no encontraba objeción a dicha regulación “máxime cuando la propia Carta Política prevé que la reforma a sus preceptos se solicite mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos distintos del plebiscito”^[173].

 

5.5.2.2. Permisión del legislador para establecer, en relación con el plebiscito, requisitos adicionales a los previstos en el artículo 104 de la Carta.

 

A pesar de que la Corte señaló que uno de los fundamentos constitucionales del plebiscito era el establecido en el artículo 104 de la Carta en el que se establecía únicamente la aprobación del Senado de la República, declaró la exequibilidad de la disposición en la que se señalaba que la oposición de cualquiera de las Cámaras impedía la convocatoria del pronunciamiento plebiscitario (art. 78 de la ley 134 de 1994). Admitir esa conclusión supone la existencia de una regla que habilita al legislador para fijar condiciones adicionales a las determinadas en la Constitución para la realización de un plebiscito^[174].

 

5.5.2.3. Prohibición de promover la participación en el plebiscito mediante la creación de estímulos.

 

En tanto el existo del plebiscito depende de que se verifique una participación mínima, no resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes participen. Así lo estableció la sentencia C-041 de 2004 citada al enunciar la aplicación de esta regla al referendo, a la consulta popular y a la revocatoria del mandato.

 

Es importante advertir que la Corte enunció como obiter dicta en la sentencia C-180 de 1994 que la mayoría exigida para entender aprobado el plebiscito consistente en la mayoría del censo electoral era “francamente desmesurada” a pesar de lo cual no declaró su inexequibilidad. 

 

5.6. La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas.

 

5.6.1. Marco regulatorio.

 

5.6.1.1. Los artículos 40, 103 y 106 contienen reglas generales relativas a este mecanismo de participación. Así (i) el numeral 5 del artículo 40 señala que los ciudadanos, en general, tienen iniciativa en las corporaciones públicas, (ii) el artículo 103 enuncia como mecanismo la iniciativa legislativa, esto es, la iniciativa que puede promoverse ante el Congreso de la República^[175] y (iii) el artículo 106 regula este mecanismo en el nivel territorial indicando que los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre asuntos que son de competencia de la respectiva corporación pública quien tiene la obligación de tramitarlos.

 

5.6.1.2. El artículo 2 de la ley 134 definió, con fundamento en las anteriores disposiciones generales, que la iniciativa es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales con el objetivo de que tales proyectos sean debatidos y posteriormente, sean aprobados, modificados o negados por la corporación pública  respectiva.

 

Con apoyo en las normas antes mencionadas, este Tribunal ha indicado que la iniciativa reconocida a una parte de los ciudadanos “tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y control político”^[176].

 

5.6.1.3. El artículo 155 consagra las condiciones específicas para presentar ante el Congreso iniciativas relativas a proyectos de ley o de reforma constitucional. Allí se indica (i) que tienen la iniciativa un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, (ii) que la iniciativa debe ser tramitada de acuerdo con lo que establece el artículo 163 de la Constitución en lo relativo a los proyectos con manifestación de urgencia y (iii) que en el caso de la iniciativa formulada por ciudadanos, estos son titulares de un derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en las diferentes etapas que se surtan ante el Congreso y que es objeto de regulación en el artículo 230 de la ley 5 de 1992^[177].

 

A su vez, al regular la iniciativa popular normativa para actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución dispuso que además del Gobierno y diez (10) Congresistas, también puedan ejercerla los ciudadanos en un número igual -al menos- al cinco por ciento (5%) del censo electoral así como el veinte por ciento (20%) de los concejales o de los diputados^[178].

 

Dado que tales normas regulan simultáneamente y de manera diferente el porcentaje de concejales o diputados requeridos para la presentación de la iniciativa, estableciendo el primero el treinta por ciento (30%) y el segundo el veinte por ciento (20%), la Corte consideró que el conflicto normativo que se suscitaba debía resolverse a favor del primero de tales porcentajes dado que “pese a preverse en norma anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos legislativos o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los requeridos por el ordenamiento constitucional para las leyes”^[179].

 

No obstante lo dicho en la sentencia C-180 de 1994, en oportunidad posterior la Corte estableció que el conflicto entre las dos disposiciones debía solucionarse de manera diferente. Indicó entonces que al paso que el artículo 155 se ocupaba, de manera general, de la iniciativa de cualquier proyecto de ley o de reforma constitucional, el artículo 375 aludía a los proyectos de acto legislativo. En esa medida la relación era una relación de regla general excepción que fue así explicada en la sentencia C-222/97:

 

“También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos, que exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es especial para ese procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los artículos 376 y 378.”: 

 

5.6.2. Reglas jurisprudenciales sobre la iniciativa normativa.

 

5.6.2.1. Prohibición de que el legislador estatutario otorgue iniciativa popular legislativa o normativa respecto de materias que tienen iniciativa de un órgano precisado en la Constitución o que no pueden ser objeto de pronunciamiento popular en referendo. 

 

En virtud de esta regla es compatible con la Constitución que la ley señale que ciertas materias no pueden ser objeto de iniciativa tal y como ocurre, por ejemplo, con aquellas que únicamente pueden ser impulsadas por el Gobierno. Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó:

 

“Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,  las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los ordenes nacional y local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.

 

Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público. Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluídas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.”

 

Conforme a lo dicho por la Corte, existe una regla según la cual es constitucionalmente posible limitar la iniciativa normativa respecto de aquellas materias que no pueden ser sometidas a referendo según el artículo 170 de la Constitución.

 

5.6.2.2. Prohibición de desconocer la reserva de ley estatutaria, autorizando que una ley ordinaria excluya determinadas materias de la iniciativa popular.

 

Esta regla determina que la ley estatutaria que se expida para la regulación de los mecanismos de participación ciudadana debe contener los límites a las posibilidades de ejercer la iniciativa normativa, sin que resulte posible autorizar que mediante una ley ordinaria se fijen o remitir para ello a un ordenamiento no estatutario vigente. Sobre el particular la Corte señaló lo siguiente en la sentencia C-180 de 1994:

 

“En cambio, la Corte declarará  inexequible la delegación que en favor de la ley ordinaria  hizo el legislador, al autorizar que por esta vía puedan excluirse de  la iniciativa popular normativa las materias que sean de competencia privativa de los gobernadores o alcaldes, según lo establecido "en el artículo 106 del Código de Régimen Municipal o en las normas que lo modifiquen". El señalamiento de restricciones a la iniciativa  popular sólo puede efectuarse mediante Ley estatutaria.” 

 

5.6.2.3. Prohibición de establecer un control judicial previo al trámite de una iniciativa popular legislativa y normativa.

 

Esta regla se sigue de la decisión de esta Corporación de declarar inexequible la norma que atribuía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo -según se tratara de una iniciativa nacional o territorial- competencias para examinar previamente la iniciativa a fin de determinar si cumplía las condiciones previstas en la ley y en la Constitución. Para la Corte ese tipo de regulación desconoce la Carta dado que (i) otorga a tales corporaciones judiciales un poder muy amplio para incidir en la iniciativa, (ii) desconoce las competencias asignadas al Consejo de Estado y (iii) impide un pronunciamiento posterior de los Tribunales respecto de las normas que fruto de la iniciativa fueran aprobadas. Dijo entonces:

 

“En primer lugar, así concebida la revisión de la iniciativa popular por la jurisdicción contencioso administrativa, menoscaba el alcance de este mecanismo de participación popular, toda vez que da al órgano respectivo una inusitada capacidad de  incidir de manera favorable o desfavorable sobre el contenido, alcance y apoyo de la iniciativa. Sin lugar a dudas, tal cortapisa comporta transgresión a los artículos 40 y 103 de la Carta.

 

En segundo término, puede ocurrir que el concepto del Consejo de Estado respecto de la constitucionalidad de la iniciativa no coincida con el fallo que al tenor del artículo 241, le compete emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a dos visiones institucionales de dos jurisdicciones distintas sobre el mismo asunto, con la consiguiente inseguridad jurídica.

 

 Más importante aún:  la creación de la jurisdicción constitucional y la asignación de competencias de control constitucional a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado es materia  desarrollada  por el Constituyente, por lo cual sus reglas emanan directamente de la Carta Política. Por tanto, en este campo el legislador no tiene competencia de regulación, ni siquiera residual. De ahí que lo dispuesto en la norma sub-examine acarree una contundente invasión del señalamiento de competencias a los Altos Tribunales mencionados,  efectuado por el Constituyente en los artículos 237, numeral 2o. y 241 de la Constitución Política.

 

En tercer lugar, si el tribunal competente de la jurisdicción contencioso administrativa  pudiese desempeñarse  en este campo en una primera instancia, con carácter consultivo, después no podría actuar para definir la acción contencioso administrativa.”

  

5.7. El cabildo abierto.

 

5.7.1. Marco regulatorio.

 

5.7.1.1. La Constitución únicamente se refiere al denominado cabildo abierto en el artículo 103 de la Carta al mencionar los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. El artículo 9 de la ley 134, declarada exequible en su oportunidad, definió el cabildo como la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.

 

5.7.1.2. La Corte ha indicado que ese mecanismo consiste en “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten.”^[180] También ha señalado que el instrumento referido “se constituye en la forma más efectiva para que los ciudadanos residentes en los respectivos entes territoriales, puedan discutir y estudiar los asuntos que son de interés para la comunidad”^[181]. Igualmente precisó que mediante el mismo se pretende “ampliar los escenarios de participación de los ciudadanos y, en concreto, que la comunidad política de manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de la respectiva población. (…)”^[182]. Asimismo advirtió que en el cabildo “los habitantes tienen el derecho de participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad”^[183]

 

5.7.1.3. Mecanismos de participación como el cabildo abierto tienen como objetivo, al igual que los demás “foros cívicos”, promover el diálogo horizontal de los ciudadanos complementando, en esa medida, el diálogo vertical que se materializa mediante los mecanismos propios de la democracia representativa. Por ello resulta posible establecer que las autoridades disciplinen su realización  con el propósito de asegurar que los procesos de deliberación que allí se surten se lleven a cabo sin interferencias. Fue por ello que la Corte Constitucional encontró admisible –aunque no se trataba propiamente de un cabildo abierto- que en un foro cívico convocado por el alcalde de un Municipio para discutir asuntos presupuestales, no se admitiera el ingreso de aquellos que en ese entonces eran candidatos a la alcaldía.  

 

Sobre el particular la Corte explicó:

 

“En la democracia representativa la comunicación siempre es vertical: el representante habla y los ciudadanos escuchan, eligen y juzgan. En la democracia participativa la comunicación puede también ser horizontal: los ciudadanos deliberan entre sí, pues es a través de este diálogo entre iguales que se construye conciencia cívica, se edifican consensos o se reconocen diferencias legítimas, se fijan prioridades que responden a necesidades y expectativas compartidas, y se adoptan decisiones.”^[184]

 

5.7.2. Reglas jurisprudenciales sobre el cabildo abierto.

 

5.7.2.1. Posibilidad de que el legislador le atribuya al cabildo abierto capacidad de decisión. 

 

 

El cabildo es un mecanismo de democracia participativa que activa la relación de control del poder político en tanto hace posible el diálogo directo de la administración con la ciudadanía. En todo caso también puede manifestarse como una forma de ejercicio de dicho poder político cuando en las normas que lo regulan se contempla que los resultados de la discusión sean obligatorios. La posibilidad de asignarle tales efectos fue expresamente reconocido por este Tribunal en la sentencia C-180 de 1994 que sostuvo:

 

“En este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente deliberante del cabildo que figura en la definición, en modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda, pues, abierta la puerta para que en el futuro, el Congreso por la vía estatutaria le reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares en cabildo,  en forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como titular originario la ejerce por esta vía de manera directa  (artículo 3o. CP).”

 

5.7.2.2. Regla relativa a la posibilidad de que el legislador defina, en general, los sujetos habilitados para participar en el cabildo.

 

Las características de este mecanismo hacen posible que el legislador establezca que los participantes en el cabildo sean aquellos que tengan un interés específico en la materia. Esto implica la posibilidad de que el legislador estatutario establezca que en el cabildo participen únicamente los residentes en determinado nivel territorial. Dijo la Corte que la premisa según la cual el cabildo abierto tiene como propósito discutir asuntos de interés para la comunidad “enfatiza la especial relación que entre el sujeto y el asunto debe existir y que concita su pertenencia, por razón de la residencia, a la respectiva localidad o municipio.”^[185]

 

5.7.2.3. Prohibición de que el legislador le asigne a las autoridades territoriales competencias para la regulación de la convocatoria y funcionamiento del cabildo abierto.

 

Considerando que la Constitución no se ocupa de regular las condiciones de realización del cabildo abierto, el margen de configuración del que dispone el Congreso para regular esta institución de participación democrática es particularmente amplio. Es por ello que la Corte ha sostenido que “el constituyente deja en manos del legislador su reglamentación”^[186]. En tanto titular exclusivo de esa competencia no es posible que le asigne a los concejos municipales, distritales o a las juntas administradoras locales, la expedición de las normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los cabildos cuando no se encuentren contenidas en la ley. Sobre este último punto señaló:

 

“En cambio, se impone declarar inexequible el artículo 90 pues, habiendo el Constituyente reservado a la órbita de la ley estatutaria  la regulación normativa de los mecanismos de participación ciudadana, mal podía el Congreso delegar tal competencia en los concejos municipales, distritales o en las juntas administradoras locales, en punto a la convocatoria y el funcionamiento de los cabildos abiertos, ni aun cuando se la concibiera con  un carácter subsidiario o supletivo de sus mandatos. La regulación de los mecanismos de participación ciudadana sólo puede hacerla el legislador ordinario, mediante Ley estatutaria.”^[187]

 

5.8. La revocatoria del mandato.

 

5.8.1. Marco regulatorio.

 

5.8.1.1. La Carta Política hace referencia específica a la revocatoria del mandato en dos disposiciones. La primera de ellas, el artículo 40, señala que el derecho a la participación de los ciudadanos se concreta, entre otros, en el derecho a revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establezca la ley. A su vez, el artículo 103 lo enuncia como uno de los mecanismos de participación ciudadana. Adicionalmente el artículo 259, aunque no contiene una mención específica de dicha figura, alude al denominado voto programático indicando que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato.

 

5.8.1.2. El artículo 6 de la Ley 134 de 1994 definió la revocatoria como el derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Según esta Corporación la revocatoria del mandato^[188] consiste en “la posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido (…)”^[189]. Igualmente ha advertido que se trata de un instrumento que permite “el control político directo sobre el poder público”^[190].

 

La Corte ha tenido oportunidad de explicar el fundamento de la revocatoria señalando que “la estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como para los gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el cumplimiento del programa electoral.”^[191] Como consecuencia de ello “las promesas electorales bajo el nuevo esquema constitucional deben cumplirse, lo cual explica que los electores puedan adelantar la revocatoria del mandato.”^[192]

 

Y refiriéndose a la aptitud de este mecanismo para materializar el control de la administración, la sentencia T-1037 de 2010 señaló:

 

“De lo reiterado, es evidente que la Constitución propugna por la existencia de espacios democráticos en distintos ámbitos; de todos, quizá el más problemático es el político ya que en éste confluyen las diversas fuerzas que buscan controlar el poder y todo lo que ello implica. En este aspecto, por definición no solo en el tema electoral sino en el desarrollo diario de la gestión de los gobernantes, siempre habrá conformes e inconformes, circunstancia ante la cual la Constitución contempla, entre otros, el mecanismo de la revocatoria del mandato, herramienta por medio de la cual se puede materializar el ejercicio de su control.”

 

5.8.1.3. Este instituto, que asegura el derecho a conformar y controlar el poder político, tiene entonces un vínculo estrecho con el voto programático. Sobre este último, la sentencia C-011 de 2004 explicó:

 

“La Corte comparte estos criterios en el sentido de que ellos encierran el espíritu democrático y participativo de este instrumento. El voto programático es una expresión de la soberanía popular y la democracia participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y gobernadores) y los ciudadanos electores.  Al consagrar que el elector impone al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control más efectivo de los primeros sobre estos últimos. La posibilidad de la revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la Constitución de 1991.”

 

Y allí mismo indicó:

 

“Esta revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40 superior. En otras palabras, en el nuevo esquema filosófico de la Carta el ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y luego desaparece durante todo el período que media entre dos elecciones -como en la democracia representativa-, sino que durante todo el tiempo el ciudadano conserva sus derechos políticos para controlar al elegido -propio de la democracia participativa-. El ciudadano no se desentiende de su  elección.”

 

Destacando la importancia del voto programático en tanto permite asegurar el control del poder político, la jurisprudencia ha reconocido el interés constitucional de todos los ciudadanos de exigir, en aquellos eventos en los que un Gobernador deba elegir el reemplazo de un alcalde que ha faltado absolutamente, que sea nombrada una persona con la disposición a cumplir con el programa presentado y en esa dirección “existe la obligación de seleccionar una persona que siga el programa de gobierno, la cual deberá pertenecer al grupo, partido o movimiento y, además, guardar identidad (afinidad ideológica) con el programa”^[193]. Sobre ello indicó:

 

“Según lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-011 de 1994, C-538 de 1995, C-1258 de 2001 y C-179 de 2002, el voto programático es realización de la democracia representativa. Como tal, es desarrollo del derecho fundamental contenido en el artículo 40 de la Constitución.

 

Controlar que el nuevo mandatario siga vinculado al programa de gobierno aprobado por el pueblo constituye una de las formas en que se logra “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, que es el eje en torno al cual gira la disposición constitucional.

 

La posibilidad de dicha participación no es un asunto que esté limitado a los integrantes del movimiento, grupo o partido político o coalición que apoyó al candidato. Todos los ciudadanos locales son titulares de dicho derecho y, en esa medida, tienen un interés legítimo en el resultado del proceso de designación del nuevo alcalde.”^[194]

 

5.8.1.4. En atención a esta inescindible relación, la Corte ha considerado exequible una disposición de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo conforme a la cual cualquier modificación del Plan de Desarrollo propuesto por el gobernador o alcalde y que pretenda introducir la Asamblea o el Concejo, debe contar con la aprobación de aquel. Sobre el particular dijo:

 

“El incumplimiento del programa que inscribe el candidato elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a través de la formulación del respectivo plan de desarrollo, implica que los ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le impusieron como mandato su cumplimiento, están en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su mandato, según lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley 131 de 1994, por la cual se reglamentó el artículo 259 de la Carta que consagró el voto programático. Una razón más que justifica, primero que corresponda al alcalde el diseño y elaboración del respectivo plan, y segundo que cualquier modificación que se pretenda introducir al mismo deba contar con su aprobación.”^[195]

 

5.8.1.5. En una dirección semejante, la Corte Constitucional estimó que se oponía al voto programático la regla establecida en el artículo 49 de la ley 617 de 2000 según la cual los Gobernadores o Alcaldes no podrían nombrar a los representantes de los departamentos, distritos y municipios en juntas o consejos directivos de las entidades del sector central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio. Concluyó este Tribunal:

 

“Así mismo, esta atribución de los mandatarios seccionales y locales constituye una manifestación del régimen democrático y participativo en la medida en que los gobernadores y alcaldes, encargados por la Constitución para dirigir la acción administrativa de las entidades territoriales, de las cuales hacen parte las entidades descentralizadas, deberán cumplir el mandato popular otorgado por los ciudadanos a través del voto programático. De ahí que el constituyente haya previsto que los representantes de la entidad territorial en las juntas o consejos directivos y los gerentes, directores o presidentes de las aludidas entidades descentralizadas, sean agentes del gobernador o del alcalde, como mecanismo de articulación, coordinación y dirección administrativa del departamento, distrito o municipio. Y, el carácter de agentes del mandatario seccional o local, lleva consigo la facultad para designarlos.”^[196]

 

5.8.2. Reglas jurisprudenciales sobre revocatoria del mandato.

 

5.8.2.1. Imposibilidad de confundir la revocatoria del mandato y la perdida de investidura.

 

Al adelantar el control de constitucionalidad del proyecto de ley relativo a esta materia, la Corte consideró que se oponía a la Constitución asimilar la revocatoria del mandato con la pérdida de investidura. En esa dirección señaló este Tribunal:

 

“También estima la Corte contraria a la Constitución la expresión "que causa la pérdida de la investidura de los gobernadores y  alcaldes elegidos popularmente", por cuanto el proyecto está confundiendo dos fenómenos diversos: la revocatoria de mandato, que es una decisión política de control de los electores sobre los elegidos, y la pérdida de investidura (art 183 y 184 CP) que es una sanción jurídica impuesta a los Congresistas por el incumplimiento de los deberes de su cargo y por las causales previstas en el artículo 183 de la Constitución.”^[197]

 

Según sostuvo, la revocatoria es, en realidad, “un juicio de naturaleza política que llevan a cabo los electores que pretenden la revocatoria, mas no de uno de carácter judicial, como sucede en el caso de la pérdida de la investidura.”^[198]

 

5.8.2.2. Prohibición de que el legislador establezca, al adoptar la regulación en materia de voto programático, un determinado contenido a los programas que deben inscribir los candidatos.

 

Resulta contrario a las exigencias propias del pluralismo político imponer a los candidatos a la alcaldía o a la Gobernación, un determinado modelo para la presentación del programa que se obligan a cumplir en el evento de ser elegidos.    En aplicación de esta regla, la Corte consideró inexequible una disposición que indicaba que los programas serían entendidos como propuestas integrales, coherentes con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan por el desarrollo armónico de la respectiva entidad territorial en lo social, económico, político, laboral, cultural y ecológico^[199].

 

5.8.2.3. Posibilidad de establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la elección del alcalde antes de activar la revocatoria del mandato.

 

La jurisprudencia de esta Corporación ha encontrado compatible con la Constitución las disposiciones que establecen un límite temporal a la iniciativa de la revocatoria. De esta manera es factible que el legislador prevea que antes de determinado tiempo se impida cualquier propósito revocatorio.

 

En esa dirección, al examinar una disposición que establecía que la revocatoria solo procedería si había transcurrido un año desde el momento de la posesión del respectivo mandatario, la Corte concluyó que era exequible “puesto que es un término razonable establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o gobernador pueda comenzar a dar cumplimiento a su programa.”^[200]

 

5.8.2.4. Posibilidad de que el legislador establezca la obligación de presentar, en la solicitud de la revocatoria, las razones que la motivan.

 

Este Tribunal ha considerado que establecer la obligación de presentar las razones que motivan una solicitud de revocatoria es plenamente compatible con la Carta Política. Según la sentencia C-011 de 1994 “establecer las razones por las cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para ejercer el control político” y, en esa medida resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral el por qué de la convocatoria”.

 

Al examinar una exigencia similar, la sentencia C-180 de 1994 expresó: