Sentencia C-518 de 2016 Corte Constitucional - Gestor Normativo - Función Pública

Sentencia C-518 de 2016 Corte Constitucional

Fecha de Expedición: 21 de septiembre de 2016

Fecha de Entrada en Vigencia:

Medio de Publicación:

COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC
- Subtema: Competencias

La Comisión, para efectos de llevar a cabo los concursos o procesos de selección, debe contratar en primera instancia con el ICFES, y que, subsidiariamente, solo puede contratar con universidades e instituciones universitarias que previamente sean acreditas por el Ministerio de Educación para ese propósito específico, implica subordinar la función de la CNSC, de administrar la carrera de los servidores públicos, a decisiones de otros órganos externos, lo que abiertamente contraría los mandatos de autonomía e independencia que el artículo 130 Superior le reconoce a dicha entidad.

C-518-16

Sentencia C-518/16

 

 

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contratacin con entidades pblicas especializadas para llevar a cabo concursos o procesos de seleccin de servidores pblicos no desconoce la autonoma de la Comisin Nacional del Servicio civil, siempre y cuando no obligue a dar prelacin a la contratacin con el ICFES o con determinada universidad acreditada por el Ministerio de Educacin/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonoma para disear su propio acuerdo marco de precios para la contratacin

 

DEMANDA FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA ADMINISTRATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se realiza confrontacin normativa de conexidad

 

DEMANDA FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA ADMINISTRATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibicin por falta de carga argumentativa

 

VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No le es aplicable el trmino de caducidad previsto para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento/DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio de contenido material

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagracin constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexin entre el ttulo de la norma y su contenido

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalizacin y tecnificacin de la actividad legislativa

 

LEY-Observancia del principio de unidad de materia/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobacin no puede desconocer el principio de unidad de materia

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temtica, causal, teleolgica y sistemtica

 

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonoma

 

RAMAS Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Carcter autnomo e independiente/RAMAS Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Colaboracin armnica

 

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carcter autnomo e independiente/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Consagracin constitucional/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurdica

 

ORGANOS Y ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO-Lmites en material fiscal, disciplinaria o penal/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Amplio margen de discrecionalidad administrativa y presupuestal

 

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Administracin y vigilancia del sistema de carrera de los servidores pblicos

 

COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional

 

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Incorporacin de norma sobre la competencia de la Comisin Nacional del Servicio Civil para adelantar concursos o procesos de seleccin para ingresar a la carrera administrativa

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA APARTES NORMATIVOS ESPECIFICOS-Debe existir proposicin jurdica integral/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA APARTES NORMATIVOS ESPECIFICOS-De proceder la declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma deben conservar la coherencia y producir efectos jurdicos

 

PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Se presenta cuando se acusan apartes normativos incoherentes/PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Operancia

 

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonoma e independencia de contratar con el ICFES o universidades pblicas o privadas para adelantar concursos y procesos de seleccin en el Rgimen de Carrera Administrativa

 

AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carcter potestativo para celebrar contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, universidades pblicas o privadas, o instituciones universitarias e instituciones de educacin superior

 

ICFES-Naturaleza jurdica

 

ICFES-Autonoma a pesar de pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Pblico/ICFES-Autonoma para prestar servicios tcnicos y especializados en materia de organizacin y diseo de concursos o procesos de seleccin solicitados por entidades pblicas o privadas

 

AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Determina si realiza directamente los procesos de seleccin para la provisin de empleos de carrera en el servicio pblico o contrata con entidades especializadas

 

MINISTERIO DE EDUACION NACIONAL-Inspeccin y vigilancia del servicio pblico de educacin para velar por la calidad de la educacin sin extenderse al rgimen de carrera administrativa

 

PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Apoyo a la Comisin Nacional del Servicio Civil o a las entidades de educacin con que contrate para el acceso al servicio pblico de carrera

 

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Determina los costos asociados a los concursos o procesos de seleccin

 

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Fundamento normativo/SELECCION DE CONTRATISTAS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Modalidades

 

SELECCION ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Alcance/SELECCION ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Causales

 

SELECCION ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Inclusin de los acuerdos marco de precios/SELECCION ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Entidades encargadas del diseo, organizacin y celebracin de los acuerdos marco de precios

 

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Alcance y propsitos

 

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Carcter vinculante para la Rama Ejecutiva del Poder Pblico en el Orden Nacional sometida al Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica

 

AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Acuerdos marco de precios no resultan obligatorios en relacin de la competencia para administrar los concursos o procesos de seleccin del sistema de carrera para el acceso al servicio pblico

 

AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACION PUBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE-Aunque hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, no puede intervenir directamente en procesos de implementacin de concursos de mrito para acceder al servicio pblico sin afectar la autonoma de la CNSC

 

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-No tienen carcter vinculante ya que la Comisin Nacional del Servicio Civil establece, disea y adopta sus propios acuerdos

 

 

Referencia: Expediente D-11266

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas

 

Demandante:

Jos Elas Acosta Rosero

 

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

 

 

 

Bogot D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisis (2016).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad consagrada en los artculos 241 y 242 de la Constitucin Poltica, el ciudadano Jos Elas Acosta Rosero, present demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas

 

Mediante Auto del dieciocho (18) de marzo de dos mil diecisis (2016), el Magistrado Sustanciador admiti la demanda presentada por encontrarla ajustada con los requisitos de procedibilidad previstos en el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991. En la misma providencia, el Magistrado Sustanciador dispuso la fijacin en lista y, simultneamente, correr traslado de la demanda al seor Procurador General de la Nacin para que rindiera concepto de la referencia. As mismo orden comunicar la demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crdito Pblico y de Educacin Nacional; al Departamento Nacional de Planeacin; a la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica; a la Agencia Nacional de Contratacin Pblica- Colombia Compra Eficiente-;al Instituto Colombiano para Evaluacin de la Educacin; al Director de la Academia de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Libre, Rosario, Nacional y Atlntico, para que, si lo consideran conveniente intervinieran dentro del proceso, con el objetivo de impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.

 

Una vez cumplidos los trmites previstos en el artculo 242 de la Constitucin Poltica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

 

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

 

A continuacin se transcribe el texto del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, destacando con negrillas y subraya los apartes acusados en la presente demanda.

 

LEY 1753 de 2015

 

(junio 9)

Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015

CONGRESO DE LA REPBLICA

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas.

EL CONGRESO DE LA REPBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

()

Artculo 134. Concurso o procesos de seleccin. Modifquese el artculo 3o del Decreto ley 760 de 2005, el cual quedar as:

Artculo 3o. Los concursos o procesos de seleccin sern adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil (CNSC) a travs de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (Icfes) o en su defecto con universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones de educacin superior acreditadas por el Ministerio de Educacin Nacional para tal fin. Dentro de los criterios de acreditacin se privilegiar la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.

La CNSC, las universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educacin superior que adelanten los concursos, podrn apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea.

Los costos asociados a los concursos o procesos de seleccin debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente.

PARGRAFO TRANSITORIO. Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisin sern adquiridos a travs de la modalidad de contratacin que legalmente corresponda.

 

III.           LA DEMANDA

 

1.                 Normas constitucionales que se consideran infringidas

 

El demandante estima que la norma objeto de censura constitucional, contenida en el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas, contraviene lo dispuesto en los artculos 1, 2, 4, 13, 29, 113, 125, 130 y 158 de la Constitucin Poltica. Con base en ello, solicita que se adopten las siguientes decisiones:

 

(i)   Se declare la inexequibilidad del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 o, en su defecto, declaren inexequibles las siguientes expresiones:

(ii) con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (Icfes) o en su defecto[1] contenida en el primer inciso del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

(iii)           acreditadas por el Ministerio de Educacin Nacional para tal fin,[2] contendida en el primer inciso del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

(iv)            El inciso 3 del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 y el pargrafo transitorio de la misma.

 

2. Fundamentos de la demanda

 

El accionante expone que el artculo134 de la Ley 1753 de 2015, trasgrede los artculos 1, 2, 4, 13, 29, 113, 125, 130 y 158 de la Constitucin Poltica, en tanto infringe las normas superiores relacionadas con la supremaca de la Constitucin Poltica, con la naturaleza constitucional de la Comisin Nacional del Servicio Civil, con la autonoma de los Entes Autnomos de creacin constitucional, con el principio de unidad de materia y, adicionalmente, con las funciones de administracin y vigilancia de los sistemas de carrera a cargo de la Comisin Nacional del Servicio Civil.[3]

 

A travs de tres cargos de inconstitucionalidad, plantea que la vulneracin de las citadas disposiciones superiores, por parte de la norma acusada, se produce, (i) por la presunta violacin del principio de unidad de materia (C.P. art. 158 y 169); (ii) por el aparente desconocimiento del principio de autonoma propia de los entes de origen constitucional (C.P. art. 130); y (iii) por la inobservancia del principio del mrito para acceder a los cargos pblicos (C.P. arts. 125 y 130).

 

A continuacin se procede a la explicacin de los distintos cargos de conformidad con lo planteado en la demanda.

 

2.1. Primer cargo: Vulneracin del principio constitucional a la unidad de materia consagrado en los artculos 158 y 161 de la Constitucin Poltica[4]

 

Para efectos de estructurar la presente acusacin, el actor inicia por sealar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, no obstante corresponder a un compendio normativo multitemtico, no puede crear o modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecucin del plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general[5].[6]

 

Conforme con ello, destaca que, a travs de la norma acusada, el legislador regul el tema de la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de seleccin para el ingreso a la carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se puede acudir para el desarrollo de estos, y la determinacin de los costos de ese tipo de procesos. Sobre esa base, incluy la obligatoriedad de contemplar como primera opcin para el desarrollo de los procesos de seleccin, al ICFES, y solo de manera excepcional con las instituciones de Educacin Superior. De igual forma, suprimi la competencia de la CNSC para acreditar a las universidades e instituciones de educacin superior de que tratan el artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005[7] y el literal b) del artculo 11 de la Ley 909 de 2004[8], con las que puede suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar los concursos o procesos de seleccin de su competencia, en tanto le asign dicha funcin al Ministerio de Educacin Nacional en adelante MEN. Asimismo, acab con la posibilidad que tena la CNSC de determinar los costos asociados con los concursos o proceso de seleccin connatural a su objeto, en tanto traslad dicha funcin a la Agencia Nacional de Contratacin Pblica Colombia Compra Eficiente.

 

Considera, sin embargo, que los contenidos de la norma acusada no tienen relacin de finalidad directa con las metas fijadas en el acpite denominado Buen Gobierno, del documento titulado Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo pas, publicado por el Departamento Nacional de Planeacin, y que hace parte de la Ley 1753 de 2015. Segn el acpite referido, el propsito de Buen Gobierno es promover una gestin que prevenga la corrupcin, mejore el servicio que se le presta al ciudadano a nivel nacional y territorial, fortalezca la gobernanza, consolide el gasto pblico, entre otras. Pese a ello, para alcanzar dicho propsito, no se hace necesario intervenir las funciones que le son propias a la CNSC.

 

A partir de lo expuesto, el demandante concluye que la norma acusada trasgrede el principio de unidad de materia consagrado en los artculos 158 y 161 de la Carta, y en el artculo 3 de la Ley 152 de 1994, pues los temas que trata no guardan relacin de conexidad causal, temtica, sistemtica o teleolgica con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en tanto su contenido no constituye un medio para alcanzar las polticas sealadas en el referido Plan.

 

2.2. Segundo cargo: Trasgresin del principio constitucional a la autonoma propia de los entes autnomos de origen constitucional Vulneracin del precedente fijado en las Sentencias C-372 de 1999 y C-1175 de 2005[9]

 

Para efectos de estructurar la referida acusacin, el actor sostiene que, a travs de la norma acusada, el legislador desconoci el precedente constitucional fijado en las Sentencias C-372 de 1999 y C-1175 de 2005.

 

Al respecto, sostiene que en la Sentencia C-372 de 1999, la Corte define la CNSC como un ente de creacin constitucional, autnoma, permanente e independiente del ejecutivo y de las dems ramas del poder pblico. Teniendo como sustento lo anterior, en la Sentencia C-1175 de 2005, la Corte declar inexequible la intervencin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica en el desarrollo de los concursos o procesos de seleccin que adelanta la CNSC. En dicha oportunidad, la Corte seal de manera enftica la imposibilidad de incluir a una entidad de la rama ejecutiva en el desarrollo de los concursos de mritos adelantados por la CNSC. Con base en ello, declar la inexequibilidad de la expresin el Departamento Administrativo de la Funcin pblica, contenida en el artculo 3 del Decreto 760 de 2005. En consecuencia, el Tribunal Constitucional defini que los concursos o procesos de seleccin que le competen a la CNSC sern adelantados por sta a travs de contratos o convenios interadministrativos suscritos ya no con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, sino con universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educacin superior, acreditadas por ella misma para tal fin.

 

Segn el actor, con base en la jurisprudencia citada, ninguna entidad del Estado, y menos una perteneciente a la rama ejecutiva, puede sustituir las atribuciones que la Constitucin en su artculo 130 fij en cabeza de la CNSC, de llevar a cabo la la administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos[10], salvo las de carcter especial de origen constitucional.

 

Siendo ello as, considera el actor que las modificaciones introducidas por el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, consistentes en: (i) disponer que los contratos o convenios para llevar a cabo los concursos o procesos de seleccin de personal para acceder al servicio pblico deben ser suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera excepcional con las instituciones de educacin superior; (ii) suprimir la competencia de la CNSC para acreditar a las universidades e instituciones de educacin superior con las que puede suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar los concursos o procesos de seleccin de su competencia y asignarle dicha funcin al Ministerio de Educacin Nacional en adelante MEN; (iii) y acabar con la posibilidad que tena la CNSC de determinar los costos asociados con los concursos o proceso de seleccin connatural a su objeto, en tanto traslad dicha funcin a la Agencia Nacional de Contratacin Pblica Colombia Compra Eficiente; desconocen la autonoma e independencia de la CNSC, adems, la sujetan a una intervencin indebida de la rama ejecutiva y, de contera, trasgreden los artculos 113, 115 y 130 de la Carta y la jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional, en tanto la administracin y vigilancia de los sistemas de carrera, con las excepciones a que hay lugar, estn radicados de manera exclusiva y excluyente en la CNSC, de manera independiente y autnoma sin sujecin a las directrices ni a los mandatos gubernamentales.[11]

 

Dicha violacin se produce, en relacin con la primera modificacin denunciada, al contemplar la norma acusada que los concursos o procesos de seleccin debern ser adelantados por la CNSC, nicamente a travs de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el ICFES, pues la misma trasgrede la autonoma de la CNSC y el principio de divisin de poderes, al hacerse evidente que el ejecutivo quiere intervenir en tales asuntos sobre la base de que el ICFES segn el artculo 12 de la Ley 1324 de 2009 es una entidad pblica descentralizada del orden nacional, adscrita al MEN.

 

Respecto de la segunda modificacin que se censura, el hecho de que la norma acusada disponga que la acreditacin de las universidades o instituciones de educacin superior con las que se realizan los contratos o convenios interadministrativos a fin de adelantar los procesos de seleccin que desarrolla la CNSC, est en cabeza ya no de sta sino del MEN; desconoce lo prescrito por el literal b) del artculo 11 de la Ley 909 de 2004 y trasgrede los artculos 113 y 130 de la Carta.

 

En efecto, segn el literal b) del artculo 11 de la Ley 909 de 2004, en cabeza de la CNSC est, entre otras funciones, la de acreditar a las entidades para la realizacin de procesos de seleccin de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artculo 30 de la presente ley. Dicha funcin se deriva de lo dispuesto en el artculo 130 de la Carta Superior, en tanto al ser tal entidad la encargada de vigilar las carreras administrativas, debe conservar autonoma e independencia, aptitudes que se afectan de manera absoluta, al vincular en un aspecto propio de la carrera administrativa a una entidad que depende directamente del presidente de la Repblica al ser parte del gobierno nacional.[12]

 

Aludiendo a la tercera de las acusaciones, al contemplar el inciso 3 del artculo demandado que los costos asociados a los concursos o procesos de seleccin que adelante la CNSC debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios, establecidos y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica; adems de imponer la intromisin del ejecutivo en la carrera administrativa, sujeta la actividad de la CNSC a lo que reglamente Colombia Compra Eficiente, lo que limita el principio del mrito y deviene en inconstitucional.

 

Por lo expuesto, la intervencin tanto del ICFES, del MEN y de Colombia Compra Eficiente que establece la norma acusada, supone una abierta oposicin a los artculos 113, 115, y 130 de la Carta[13] y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

2.3. Tercer cargo: Violacin del principio del mrito, eje axial de la Constitucin Poltica[14]

 

Las funciones asignadas por el artculo acusado al MEN y a Colombia Compra Eficiente involucra[n] una estriccin irrazonable y desproporcionada a la funcin constitucional asignada a la CNSC y, por consecuencia, al principio del mrito determinado en el artculo 125 de la Constitucin.[15]

 

Segn el artculo 125 de la Constitucin, a travs de la carrera administrativa, por regla general, se deben proveer los empleos en los rganos y entidades del Estado, con precisas salvedades, y el ingreso a dichos cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se har observado los requisitos y los mritos y calidades de los aspirantes. Para ello, seguidamente, el artculo 130 de la Carta, estableci que las carreras de los servidores pblicos ser administrada y vigilada por la CNSC.

 

De esta forma, en cabeza de la CNSC se encuentra la potestad constitucional y legal de adelantar, en funcin del sistema de carrera que administra y vigila, concursos pblicos que tienen como nico fundamento el principio del mrito, conforme a la expresin del constituyente, cuyo ejercicio, por la naturaleza misma del organismo y las altas tareas asignadas, [] no permite limitacin o invalidacin.[16]

 

Entonces, al disponer la norma acusada que la funcin de realizar los concursos de mritos solo podr iniciarse por parte de la CNSC cuando el MEN acredite a las universidades o instituciones de educacin superior para la realizacin de los procesos de seleccin respectivos, y, que el proceso contractual estar sujeto a los lineamientos de costos que fije Colombia Compra Eficiente, limita de manera indebida las funciones que la Carta le ha impuesto a la CNSC.

 

La limitacin aludida es ilegtima, desproporcionada, e irrazonable, atenta contra los principios del mrito establecidos en el artculo 125 de la Constitucin, y contra el derecho de acceso a cargos pblicos prescrito en el artculo 40 de la misma Carta. Ello es as en tanto, en caso de que las entidades sealadas no acten oportunamente, la CNSC se ver imposibilitada jurdica y materialmente para desarrollar los concursos de mrito. En otras palabras, la norma que se acusa plantea la sumisin de la CNSC ante el gobierno, lo que contradice la Carta Superior y la jurisprudencia elaborada por el Tribunal Constitucional.

 

IV.       INTERVENCIONES

 

1. Pontificia Universidad Javeriana

 

Mediante escrito allegado a esta Corporacin el da 18 de abril de 2016, la Pontificia Universidad Javeriana interviene en el presente juicio para solicitarle a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:

(i) Sobre la presunta vulneracin del principio de unidad de materia, el interviniente considera desafortunadas las consideraciones de las demandas sobre la inexistencia de relacin entre la norma demandada y la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

 

Par sustentar su posicin, sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no es posible concluir que el principio de unidad de materia se refiera a considerar que una ley pueda referir a un nico y exclusivo tema. Por el contrario, aduce que la jurisprudencia le ha dado un alcance amplio y general al contenido de la expresin materia al cual hace referencia el artculo 158 de la Constitucin Poltica, en tanto que permita que al interior de una ley, se puedan tratar diversos temas cuyo lmite se encuentre enmarcado por la coherencia lgica.

 

De acuerdo con el alcance de dicho principio, indica el interviniente que la Corte Constitucional ha establecido una metodologa, que debe ser aplicado por el juez constitucional para entrar a valorar si una disposicin est o no desconociendo el principio de unidad de materia por carecer de coherencia lgica con el contenido general de la ley que la contiene, al respecto, se tiene que, inicialmente i) se debe determinar el alcance material y contenido temtico de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, ii) proceder a verificar si la norma que ha sido demandada guarda con la materia de la ley, alguna relacin de conexidad causal temtica, sistemtica o teleolgica, que justifique su incorporacin al texto de la ley objeto de revisin.[17]

 

En relacin con la identificacin del alcance material y el contenido temtico de la ley parcialmente demandada, la Sentencia C-305 de 2004 ha definido la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como una propuesta poltica referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertacin, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompaada de estrategias concretas a travs de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de objetivos. Del contenido mismo de la definicin se permite evidenciar que, debido a su naturaleza compleja, el principio de unidad de materia no lo obliga a ubicarse en la regulacin de un solo tema, sino en el de buscar coherencia entre las diferentes materias contenidas en la ley; con base en lo anterior, encuentra el interviniente que respecto a la disposicin demandada, esta hace referencia a una modificacin en lo concerniente a los concursos o procesos de seleccin adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil, entidad cuya funcin est orientada a posicionar el mrito y la igualdad en el ingreso y desarrollo del empleo pblico; velar por la correcta aplicacin de los instrumentos normativos y tcnicos que posibiliten el adecuado funcionamiento del sistema de carrera; y generar informacin oportuna y actualizada, para una gestin eficiente del sistema de carrera administrativa[18].

 

Bajo esa perspectiva, sostiene, existe una clara relacin de conexidad temtica entre la norma acusada y el Plan Nacional de Desarrollo, al evidenciarse esa vinculacin objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa la ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposicin suya en particular, teniendo en cuenta lo dicho anteriormente sobre la excepcin a la simplicidad temtica de una ley del Plan Nacional de Desarrollo; una conexidad causal ya que los motivos por los cuales se hace la modificacin en el artculo demandado, estn determinados por la bsqueda del buen gobierno que busca la eficacia y eficiencia administrativa a travs de las medidas que busquen combatir la corrupcin; una conexidad; teleolgica ya que con el hecho de tomar medidas para la bsqueda de ese buen gobierno busca alcanzar el mismo designio del Plan Nacional de Desarrollo Todos por un nuevo pas, teniendo en cuenta su complejidad temtica y, finalmente, encuentra una conexidad temtica el cual se concreta en la organizacin de la ley como un cuerpo ordenado, en donde se establece el tema en cuestin en la parte general de la ley y se desarrolla en el captulo respectivo al buen gobierno, demostrndose una racionalidad interna[19].

 

Por lo anterior, concluye el interviniente que, contrario a lo manifestado por el accionante, frente al cargo por violacin del principio de unidad de materia, no existe afectacin del mismo, teniendo en cuenta que, conforme a la metodologa jurisprudencial antes referida, se encuentra una coherencia lgica entre la disposicin que se demanda y la ley en la cual est contenida.

 

(ii) Sobre la presunta trasgresin del principio constitucional a la autonoma propia de los entes autnomos de origen constitucional, el interviniente considera acertadas las consideraciones hechas en la demanda, razn por la cual concluye que el artculo 134 de la Ley 1754 de 2015 configura una usurpacin de la autonoma constitucional en cabeza de la Comisin Nacional del Servicio Civil[20]. Sustenta su posicin en lo decidido por la Corte en las Sentencias C-1175 de 2005 y C-732 de 1999.

 

Respecto de la Sentencia C-1175 de 2005, seal que en ella se valor la constitucionalidad del artculo 3 del Decreto 760 de 2005, el cual estableca que para que la Comisin Nacional del Servicio Civil llevara a cabo los procesos y concursos de seleccin, deba contratar con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, entidad que depende directamente del Gobierno Central. En dicha oportunidad, la Corte consider que la autonoma e independencia constitucional de la Comisin Nacional del Servicio Civil se vean gravemente afectadas si los concursos en mencin deban ser contratadas con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, entidad que por su naturaleza jurdica, depende y acta bajo las orientaciones del presidente de la Repblica.

 

Sostiene que en la Sentencia C-732 de 1999, la Corte lleg a similar conclusin, al valorar la constitucionalidad de algunos artculos de la Ley 443 de 1999. Aduce que en esa oportunidad, la Corte consider vulnerado el principio de autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil, al considerar que el legislador no puede hacer forzoso que el ejercicio de las atribuciones propias de la Comisin Nacional del Servicio Civil, se lleve a cabo necesariamente por conducto del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, organismo de la rama ejecutiva que, aunque puede prestarle el ya resultado apoyo, no est llamado a constituirse en el nico canal para las inscripciones actualizadas y actualizaciones del personal en el registrado de la carrera

 

Conforme al precedente jurisprudencial, advierte el interviniente que frente a la usurpacin de la autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil, que afecte el principio de autonoma constitucional en cabeza de esta entidad, debe declararse la inconstitucionalidad del artculo 134 de la Ley 1754 de 2015.

 

(iii) Respecto a la presunta vulneracin del principio del mrito por la presunta restriccin irrazonable de dos de las funciones ms importantes de la Comisin Nacional del Servicio Civil, cuales son: i) la de adelantar los procesos contractuales para la provisin de empleos de carrera; y ii) contratar operadores de concursos. Con respecto a dicha acusacin, el interviniente considera acertados los argumentos de la demanda puesto que los procesos contractuales estarn sujetos a lo determinado por Colombia Compra Eficiente con lo que se le estara poniendo un lmite a la Comisin Nacional del Servicio Civil, en lo que adems de afectarla, se violentara el principio de independencia entre las instituciones[21]. As mismo, se estara generando una relacin de jerarqua si se le otorgan facultades a Colombia Compra Eficiente para controlar instituciones que son objeto de vigilancia por parte de la Comisin Nacional del Servicio Civil conforme a las funciones consagradas en el artculo 130 de la Constitucin Poltica.

 

2.     Instituto Colombiano de Derecho Procesal

 

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, realiza su intervencin refirindose a cada uno de los cargos formulados por el demandante:

 

(i) Sobre la vulneracin del principio de unidad de materia. Considera el interviniente que, en efecto, tal como lo seala el accionante, no existe coherencia alguna entre la norma acusada y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo contenida en la Ley 1753 de 2015. En consecuencia, entiende que el legislador incurri, por un lado, en un quebrantamiento del principio de coherencia entre la parte general del Plan y el plan de inversiones pblicas, y, por otro lado, desconoci lo dispuesto en el artculo 158 Superior y en la obligacin de correspondencia entre el ttulo de la ley su contenido, establecido en el artculo 169 de la Constitucin Poltica.

 

Para sustentar lo anterior, el interviniente lleva a cabo un estudio constitucional de la funcin de planeacin en cabeza del Gobierno Nacional contenido en los artculos 339 a 334 de la Constitucin poltica, los cuales deben ser analizados en armona con el numeral 2 del artculo 300 y con el numeral 2 del artculo 313 de la misma carta. A partir de dicho estudio, sostiene que la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, cuenta con pluralidad de temas, entre los que se encuentran los relacionados con: los objetivos nacionales y sectoriales de la accin estatal; las estrategias y polticas econmicas, sociales y ambientales del Estado; el clculo presupuestal plurianual y la especificacin de los mecanismos para la ejecucin del plan de desarrollo. No obstante ello, sostiene que la variedad de temas con que cuenta la ley de desarrollo, ello no significa que no est sometida al principio de unidad de materia sino que este reviste de caractersticas especiales tratndose de una ley especfica con objetivos sealados expresamente en la Constitucin Poltica y con una regulacin determinada en la ley orgnica con sujecin a la cual debe expedirse el plan de desarrollo[22].

 

Por lo tanto, advierte el interviniente que, la modificacin del artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, introducida por el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, el cual exige, por un lado, que para que la Comisin Nacional del Servicio Civil pueda adelantar los procesos de seleccin lo debe hacer a travs de contratos suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin ICFES- o en su defecto por universidades pblicas o privadas y, por otra parte, que los costos asociados a los procesos de seleccin debern ser diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente, resulta ajeno por completo tanto a los objetivos y finalidades incluidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo como al plan de inversiones pblicas que debe contener la segunda parte de ese plan conforma a lo dispuesto por la Ley 152 de 1994[23].

 

(ii) Respecto a la vulneracin al principio constitucional de la autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil. En punto a tal acusacin, entiende el interviniente que le asiste razn al accionante y en consecuencia solicita a esta Corporacin, declare la inconstitucionalidad de la norma acusada, teniendo en cuenta que dicha disposicin restringe de manera desproporcionada la autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil conforme a los argumentos que a continuacin se resumen:

 

Con fundamento en el artculo 130 de la Constitucin Poltica, se tiene que la vigilancia y el control de las carreras de los servidores pblicos se encuentra en cabeza de la Comisin Nacional del Servicio Civil, en atencin a ello, el artculo 7 de la Ley 909 de 2004 dispone que dicho rgano est dirigida a la garanta y proteccin del sistema de mrito en el empleo pblico. De acuerdo con ambas disposiciones, la Corte Constitucional, en sentencia C-1230 de 2005 estableci que .el propsito del constituyente del 91, al implementar el sistema de carrera por concurso de mritos y asignarle a un rgano autnomo e independiente la funcin especfica de administrar y vigilar las carreras de los servidores pblicos, fue precisamente el de aislar y separar su organizacin, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el inters que como patrono puede tener el propio Estado, en particular la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, en el proceso mismo de seleccin, promocin y remocin de sus servidores.

 

De modo que, incluir como obligacin para la Comisin Nacional del Servicio Civil la realizacin de concursos de mrito o procesos de seleccin mediante contratos o convenios interadministrativos suscritos con el ICFES; asignar al Ministerio de Educacin Nacional la atribucin de acreditar a las universidad pblicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educacin para ese fin; as como la imposicin de fijar los costos de los concursos, a travs de las directrices que determine la Unidad Administrativa Especial, vulnera ostensiblemente el artculo 130 de la Constitucin Poltica[24].

 

(iii) Frente a la violacin del principio del mrito como eje axial de la Constitucin Poltica. En relacin con dicha acusacin, el interviniente comparte los argumentos presentados por el demandante al sealar que, conforme a lo dispuesto por el artculo 125 de la Constitucin Poltica el sistema de la carrera administrativa persigue la eficacia y la eficiencia de los cargos pblicos para que la administracin est conformada por personas que cuenten con la idoneidad moral y la capacitacin profesional necesaria para lograr desempear el ejercicio de la funcin pblica.

 

3.     Universidad Libre de Bogot

 

La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot, a travs del Director del Observatorio de Intervencin Ciudadana de la misma Universidad, realiza su intervencin en la presente actuacin, formulando las siguientes pretensiones:

 

i)      Frente al cargo por violacin de unidad de materia, solicitamos que declare exequible el art. 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

ii)    Frente al cargo por violacin del principio de autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil, solicitamos:

 

a.    Se declare inexequible la expresin () con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (icfes), consagrado en el artculo 134 inc. 1

b.    Se declare inexequible la expresin por el Ministerio de Educacin Nacional, consagrado en el artculo 134 inc 1 de la Ley 1753 de 2015.

c.     Subsidiariamente al lit b, se declare Exequible la expresin por el Ministerio de Educacin Nacional siempre y cuando se interprete que el carcter acreditado hace referencia slo a un criterio adicional que deber incorporar la Comisin Nacional del Servicio Civil a su reglamento de seleccin de instituciones, el cual construye con plena autonoma.

d.    Se declare exequible el art. 134 inc. 2 Ley 1753 de 2015.

e.     Se declare exequible el art. 134 inc. 3 Ley 1753 de 2015.

f.      Se declare exequible el art. 134 par. nico Ley 1753 de 2015.

 

Con base en las anteriores pretensiones, el interviniente procede a realizar sus consideraciones respecto de cada una de los cargos formulados por el accionante en la demanda de inconstitucionalidad:

 

(i) Sobre la presunta afectacin del principio de unidad de materia. Frente a dicha acusacin, el interviniente advierte que la jurisprudencia de esta Corporacin ha considerado que la valoracin del control de constitucionalidad por unidad de materia, obedece a un juicio de ponderacin entre la racionalidad del proceso de produccin de la ley y la facultad de configuracin legislativa del Congreso de la Repblica. En lo que respecta a la garanta de dicho principio en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, este Tribunal reconoce que la evaluacin de constitucionalidad por la afectacin del principio de unidad de materia debe ser mucho ms exigente y restrictivo que el realizado en las dems leyes esto, por cuando el Ley del Plan de Desarrollo, no puede ser utilizada para fines distintos a los consagrados en la constitucin, en ese orden de ideas, las disposiciones instrumentales deben guardar una relacin o conexin directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo[25].

 

En consecuencia, teniendo en cuenta los sealado por esta Corporacin en la Sentencia C- 277 de 2011, el ciudadano que demande la inconstitucionalidad de una norma por violacin de unidad de materia, debe llevar a cabo una carga argumentativa compuesta de 3 elementos: inicialmente el accionante debe identificar el sentido material o temtico de la ley concernida; posteriormente, se debe determinar ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guarda relacin de conexidad con dicha materia y, por ltimo; iii) las razones por las cuales considera que las normas sealadas no guardan relacin con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artculo 58 de la Carta[26].

 

Teniendo en cuenta lo anterior, considera el interviniente que el demandante no demuestra con claridad el contenido temtico propio que distingue a la LPND, pues lo que hace es demostrar las caractersticas jurisprudenciales que ha determinado la Corte Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de Desarrollo mas no los ejes temticos de la ley enjuiciada. As mismo considera que si bien el demandante examina claramente las disposiciones de la LPND que no guarda relacin de conexidad con dicha materia no hace una comparacin normativa de conexidad entre los fines que tiene la LPND y concretamente los principios del captulo V denominado buen gobierno con la modificacin que se hace en materia del procedimiento en materia de concursos o procesos de seleccin[27].

 

(ii) Sobre la presunta vulneracin al principio de autonoma y separacin de poderes. El observatorio de la Universidad Libre, a pesar de considerar inconstitucional algunos de los apartados del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, se separa de los criterios presentados por el demandante y en su lugar, procede a explicar las razones que considera pertinentes para que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad parcial del artculo antes mencionado.

 

Como primer argumento, el interviniente sostiene que la autonoma constitucional de la Comisin Nacional del Servicio Civil ha sido reconocido por el precedente jurisprudencial a travs de las sentencias C-372 de 1999 y C-1175 de 2005, en dichas providencias, esta Corporacin evalu la constitucionalidad de disposiciones que consagraban la imposicin legislativa de celebrar convenios o contratos de colaboracin interadministrativos, en consecuencia, al presentarse una identidad fctica entre las sentencias antes referidas y el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 resulta necesario aplicar las reglas fijadas en el precedente jurisprudencial, las cuales permiten dar claridad sobre la relacin de la Comisin Nacional del Servicio Civil con las dems entidades estatales y aplicarlas en el presente caso.

 

A su juicio, las reglas fijadas por la Corte Constitucional van dirigidas a reconocer que la Comisin Nacional del Servicio Civil no es un cuerpo consultivo del Gobierno, sino un ente autnomo, de la ms alta jerarqua en materia del sistema de carrera de servidores pblicos. Con base en lo anterior, las subrreglas planteadas por el precedente constitucional que son aplicables al presente caso son las siguientes: 1) los requisitos y condiciones para determinar los mritos y calidades de los aspirantes a los concursos deben ser establecidos por el legislador, no por el ejecutivo y 2) el legislador, sin embargo, no puede establecer condiciones forzosas para ejercer las atribuciones propias de la Comisin Nacional del Servicio Civil, tales como la condicin de actuar por conducto de otras entidades estatales[28].

 

Conforme a las anteriores reglas, el interviniente concluye que la redaccin del artculo 134 inc. 1 de la Ley 1753 de 2015 constituye una violacin del artculo 130 de la Constitucin Poltica. Ello se debe a que el legislador no redact el artculo 134 inc. 1 como facultativo, sino como imperativo. En otras palabras, el legislador omiti la expresin podr, la cual creara un margen de discrecionalidad administrativa, sino que emple el trmino sern adelantador, el cual denota un mandato. Sin embargo, respecto del inciso 2 del artculo 134 de la Ley 157 de 2015, el interviniente considera que el ejercicio subsuntivo no arroja un resultado de inconstitucionalidad pues, en este caso, el legislador dispuso la expresin podrn. Ello implica un ejercicio pleno de discrecionalidad y no una condicin forzosa en los trminos establecidos por la Corte Constitucional.[29]

 

En cuanto a la expresin acreditadas por el Ministerio de Educacin Nacional consagrada en el inciso 1 de la Ley 1753 de 2014, el interviniente encuentra un desplazamiento de competencias, en virtud del cual, anteriormente la competencia para acreditar las Universidades Pblicas o Privadas se encentraba en cabeza de la misma Comisin Nacional del Servicio Civil, y con la redaccin que plantea el inciso demandado, esa competencia se podra ver trasladada en cabeza del Ministerio de Educacin Nacional. En consecuencia, en opinin del interviniente, es necesario que se aclare el alcance del trmino acreditada empleada en la expresin demandada toda vez que, dependiendo de la interpretacin que se haga del trmino enunciado se puede generar una intromisin por parte del Gobierno Nacional en la reglamentacin de las condiciones del procesos de seleccin implementado por la Comisin Nacional del Servicio Civil. Por tanto, en opinin del representante de la Universidad Libre de Colombia, la expresin demandada debe ser declarada inexequible o en su defecto, entenderse exequible, siempre y cuando se interprete que el carcter de acreditado hace referencia slo a un criterio adicional que deber incorporar la Comisin Nacional del Servicio Civil a su reglamento de seleccin de instituciones, el cual construye con plena autonoma[30].

 

iii) Frente a la violacin del principio del mrito como eje axial de la Constitucin Poltica. Por ltimo, aduce que, la obligacin de orientar costos de los concursos o procesos de seleccin a los acuerdo marco de precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Estatal- Colombia compra eficiente, resulta constitucional. Al respecto, para el interviniente la Comisin Nacional de Servicio Civil est sometida como cualquier otra entidad, al principio de sostenibilidad fiscal consagrado en la constitucin poltica para el presente caso, el diseo presupuestal de la entidad se ha dejado en manos de una entidad perteneciente a la rama ejecutiva, sin embargo ello no implica una imposicin reglamentaria sino la concrecin de las reglas de eficiencia y eficacia las cuales fueron consideradas como pilares fundamentales del captulo de buen gobierno[31].

 

4. Agencia Nacional de Contratacin Pblica - Colombia Compra Eficiente

 

La Agencia Nacional de Contratacin Pblica - Colombia Compra Eficiente se opone a la totalidad de los cargos presentados en la demanda de inconstitucionalidad, por considerar que cada uno de los argumentos presentador por el accionante no corresponde a la realidad constitucionalidad y, en consecuencia, los apartes acusados deben ser declarados exequibles.

(i) Sobre la presunta afectacin del principio de unidad de materia. Para el interviniente, el inciso 3 del artculo 134 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo cumple con el principio constitucional de unidad de materia, el cual est concebida como una restriccin a la libertad de configuracin legislativa que garantiza la coherencia y la transparencia en el proceso legislativo. Al igual que los dems intervinientes concluye que la Corte Constitucional ha considerado que la valoracin del cumplimiento del principio de unidad de materia en la Ley de Plan de Desarrollo se debe hacer de forma restrictiva dada las caractersticas de relevancia constitucional de esta Ley.

 

Con fundamento en lo anterior, concluye que el artculo 134 de la Ley objeto de censura constitucional en efecto no atenta con el principio en mencin, toda vez que, [e]l PND 2014-2018 Todos por un nuevo pas, formula como una de sus estrategias transversales el Buen Gobierno, que de acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, hace referencia a una estrategia orientada a garantizar la configuracin y consolidacin de un Estado Moderno, ms transparente, eficiente y eficaz[32].

 

En ese orden de ideas, el Plan Nacional de Desarrollo establece unos objetivos fundamentales de Buen Gobierno entre los que se encuentran el de mejorar la efectividad de la gestin pblica y el servicio al ciudadano a nivel nacional y territorial y, Construir un presupuesto informado por desempeo y resultados que mejore la calidad del ciclo de la inversin pblica ambos objetivos, a juicio del interviniente son desarrollados a travs del artculo 134 demandado y guardan una relacin directa y coherente, en consecuencia se cumple con el principio de unidad de materia.

 

(ii) Sobre la presunta vulneracin al principio de autonoma y separacin de poderes. En cuanto a la presunta vulneracin del principio de autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil, contrario a lo sostenido por el demandante, sostiene que no existe identidad fctica entre las Sentencias C-1175 de 2005 y C-372 de 1999 con lo reglamentado en el artculo 134 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, pues esta disposicin difiere sustancialmente de las normas declaras inconstitucionales por parte de este Tribunal en las sentencias antes referidas. Al respecto, la Corte concluy en ambas sentencias que los concursos de mritos deban ser adelantados mediante convenios o contratos celebrados con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica dada las caractersticas autnomas de la Comisin Nacional de Servicio Civil, sin embargo, en el presente caso, no se est afectando la autonoma constitucional de la Comisin porque, Colombia Compra Eficiente no est interfiriendo en las funciones propias de administracin y vigilancia de la carrera de los servidores pblicos.[33]

 

Teniendo en cuenta lo anterior, considera el interviniente que el artculo 134 demandado se incorpora al sistema de contratacin de la administracin pblica teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, las reglas y procedimientos del sistema de compra pblica le son aplicables a todos los organismos del Estado incluyendo a la Comisin Nacional de Servicio Civil, en consecuencia, la norma acusada lo que pretende es garantizar los principios de la funcin administrativa estableciendo que Colombia Compra Eficiente, en consonancia con el Decreto- Ley 4170 de 2011, debe organizar y celebrar los acuerdos marco de precios para la adquisicin de bienes y servicios requeridos para los concursos de mritos de la CNSC, lo que a la postre significa dar vala al principio de colaboracin armnica entre las entidades del Estado[34].

 

5. Departamento Nacional de Planeacin

 

Mediante escrito presentado a esta Corporacin el 19 de abril de 2016, el Departamento Nacional de Planeacin realiza su intervencin en la presente actuacin con el fin de solicitarle a esta Corporacin que declare la constitucionalidad del artculo demandado. Ello de conformidad con los siguientes argumentos:

 

(i) Sobre la presunta afectacin al principio de unidad de materia. En relacin con dicho cargo, sostiene que el artculo 134 de la Ley del PND modific el artculo 3 de la Ley 760 de 2005, incluy la posibilidad de que los concursos de seleccin a cargo de la Comisin Nacional del Servicio Civil se realizaran a travs de convenios interadministrativos suscrito con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de Educacin o con instituciones educativas acreditadas por el Ministerio de Educacin Nacional. Adicionalmente estableci que los costos asociados con el proceso de seleccin se llevara a cabo teniendo en cuenta los Acuerdos Marco de Precio adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin-Colombia Compra Eficiente.

 

A juicio del interviniente, las modificaciones introducidas en el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, responden a una iniciativa gubernamental que busca fortalecer la institucionalidad pblica implementando mecanismos que permitieran mayor eficiencia, coherencia y cobertura en la prestacin de los servicios pblicos. Para tales fines se iniciaron transformaciones estructurales como la creacin de Ministerios, las reformas a la Fiscala General de la Nacin y a la Defensora del Pueblo. Teniendo en cuenta lo anterior, la estrategia del Buen Gobierno implementado en la Ley PND permite que los procesos de seleccin a cargo de la Comisin Nacional del Servicio Civil se lleven a cabo a travs de convenios interadministrativos suscritos con el ICFES permite materializar un instrumentos jurdico que le permita a la CNSC, en el marco de su autonoma, considerar al ICFES como un instrumento para el desarrollo de sus polticas, teniendo en cuenta la experiencia, en el diseo, implementacin y administracin de pruebas aplicadas y factores asociados a los componentes pedaggicos y educativos, de acuerdo con prcticas internacionalmente aceptadas.[35]

 

(ii) En cuanto a la presunta trasgresin del principio de autonoma propia de los entes autnomos de origen constitucional. Con respecto a tal acusacin, sostiene el interviniente que, contrario a lo manifestado por el demandante, la funcin de adelantar procesos de seleccin, sigue en cabeza de la CNSC, de manera que con independencia de la entidad o entidades que presten su concurso o apoyo para la realizacin de los concursos, las mismas deben sujetarse a los lineamiento generales que para tal efecto fije la CNSC[36]. La anterior afirmacin lo realiza de conformidad con lo manifestado por esta Corporacin en la Sentencia C- 247 de 2013, el cual ha sealado que El ordenamiento constitucional colombiano, impone en relacin con la divisin del poder .ii) un mandato de integracin del poder pblico con otros organismos diferentes a los que integran las ramas ejecutivas, legislativas y judicial, que se expresa en aquellas disposiciones que reconocen funciones a rganos no adscritos a las ramas del poder pblico tal y como ocurre, entre otros, con la Comisin Nacional del Servicio Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Registradora Nacional del Estado Civil, y la Contralora General de la Repblica, entre otros[37]

 

6. Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

 

El Representante del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, mediante escrito allegado a esta Corporacin el 19 de abril de 2016, realiza su intervencin en la presente actuacin, con el fin de solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad de la disposicin parcialmente demandada.

 

De acuerdo con el interviniente, la Sentencia C-1175 de 2005 citada por el demandante no resulta aplicable al artculo objeto de censura constitucional, porque en dicha oportunidad esta Corporacin realiz un anlisis de constitucionalidad del artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, en el cual concluy que el legislador extraordinario haba excedido sus facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 909 de 2004. Al respecto, este Tribunal consider que para examinar las acusaciones contra algunas disposiciones del Decreto 760 de 2005, ser preciso remitirse al contenido de la Leu 909 de 2004 con el fin de verificar, por una parte, si el Decreto se extralimit en cuanto a las facultades otorgadas por la ley por otro lado, asegur que [t]ambin debe precisarse que en esta demanda no se discute la facultad del legislador de delegar la realizacin de los procesos de seleccin en mencin

 

Mientras que en la demanda de inconstitucionalidad convocado por el demandante, es el mismo Congreso de la Repblica, en ejercicio de su libertad de configuracin ampliadas en materia de funcin pblica (arts. 125 y 150-23 C.P) y atendiendo los objetivos y programas establecidos en la parte general y dogmtica del Plan Nacional de Desarrollo, quien orden que los concursos del sistema general de carrera fueran adelantados preferentemente por el ICFES, a travs de contratos y convenios administrativos suscritos con la CNSC, consultando su probada experiencia de la primera en este tipo de procesos, entre otras asignaciones[38]. Por lo tanto, no se est afectando la autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil por cuanto esta misma contina definiendo las condiciones que se requieren en los procesos de seleccin en los respectivos contratos y convenios administrativos, por lo tanto la participacin del ICFES resulta ser fragmentaria sujeta a los trminos que defina la Comisin.

 

A juicio del interviniente, la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido que resulta complejo para la misma Comisin Nacional del Servicio Civil, llevar a cabo de manera directa todos los procesos de seleccin debido a su reducida planta de personal, en tanto que sta es insuficiente para adelantar los procesos de seleccin para la provisin de los cargos de la carrera del sistema general y, consecuentemente, para realizar la acreditacin ordenada por el Legislador Extraordinario en la derogada legislacin anterior, a lo cual se suma el hecho de que la estructura interna establecida para la CNSC en el Acuerdo No. 00179 del 25 de septiembre de 2012, tampoco prev reparticiones especializadas para cumplir tales propsitos, relegando dicha funcin a la Sala Plena de la CNSC conformada por tres comisionados, con el apoyo de su Direccin Administrativa de Carrera que cumple 17 funciones diferentes ms lo que ha conllevado que desde la constitucin de la comisin persistan an sin proveer un importante nmero de empleos de carrera.

 

De acuerdo con el interviniente, existe en el nivel nacional un total de vacantes definitivas correspondiente a 31.203, y en el nivel territorial un total de vacantes definitivas de 121.118 de acuerdo con el Plan Anual de Vacantes preparado por la Direccin de Empleo Pblico del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y actualizado en el ao 2016. Contrario a lo que ocurre con el Instituto Colombiano de Fomento a la Educacin Superior -ICFES- el cual goza de la experiencia y la capacidad tcnica, tecnolgica y operativa para adelantar los procesos de seleccin del sistema general de la carrera administrativa, vigilada y administrada por la CNSC. Dichas caractersticas no solo fueron consideradas por el legislador sino tambin por este Tribunal a travs de la Sentencia SU-617 de 2013, de manera preferencial pero no excluyente, lo cual permite que el Ministerio de Educacin Nacional certifique la idoneidad de las Universidades Pblicas o Privadas para ejecutar las labores de seleccin.[39]

 

Considera el interviniente que, si bien la Ley 909 de 2004, artculos 11 literales b) e I), y 30, fijaba como una de las funciones y competencias de la Comisin, la de adelantar los concursos o procesos de seleccin a travs de contratos o convenios interadministrativos, suscritos exclusivamente con universidades pblicas o privadas o instituciones de educacin superior acreditadas por ella para tal fin, lo ciento es que aquellos segmentos normativos deben entenderse subrogados por ella para tal fin, lo cierto es que aquellos segmentos normativos deben entenderse subrogados y derogados por el atculo 134 de la Ley 1753 de 2015, que modifica el artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, razn por la cual tales normas de la Ley 909 de 2004 deben ser integradas en unidad normativa al presente proceso, para los propsitos de la direccin de constitucionalidad que deba producirse. [40]

 

Respecto de la libertad de configuracin del legislador, la misma Corte Constitucional ha referido que el Congreso de la Repblica tiene un amplio margen de libertad de configuracin para crear y disear el sistema de carrera y los mecanismos en lo que se valoran los mritos de los aspirantes a ingresar o ascender dentro de la misma y del retiro del servicio estatal[41]

 

Siendo ello as y estando claramente establecido que la realizacin preferencial, ms no exclusiva de los concursos de mritos a travs de contratos interadministrativos celebrados con el ICFES no desconoce las finalidades constitucionales de la carrera, al punto que, como se indica de los apartes trascritos de la Sentencia SU- 617 DE 2013, la Comisin Nacional del Servicio Civil viene contratando cotidianamente de tales procesos de seleccin con el ICFES no existe una razn vlida o suficiente para dudar de la constitucionalidad de los apartes demandados del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, ms an cuando la acreditacin de las universidades que supletoriamente habrn de realizar los concursos, asignado al MEN, adems tampoco desconoce las finalidades del sistema de mrito, aserto que tambin es predicable de los Acuerdos Marco de Precios a cargo de la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, que lejos de desconocer la autonoma de la comisin Nacional del Servicio Civil apuntan a generar una economa de escala para la reduccin de los costos de los procesos de seleccin en beneficio de las entidades pblicas y de los aspirantes que lo financian[42]

 

Conexin temtica con las bases dogmticas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 todos por un nuevo pas el cual establece dentro de sus bases generales, 6 estrategias entre las que se encuentra el buen gobierno, luego de hacer un breve resumen de los apartes contenido en la base del buen gobierno del Ley de Plan Nacional de Desarrollo, concluye que la norma parcialmente demandada guarda una conexin directa con los objetivos fijados por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en tanto que el tema de los recursos para el ingreso a la carrera administrativa regulada en la Ley 909 de 2004, guarda una inescindible relacin con las bases dogmticas y la estrategia transversal del buen gobierno.

 

V.               CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN

 

El jefe del Ministerio Pblico, a travs del concepto nmero 6099, presentado a esta Corporacin el 16 de mayo de 2016, solicita a este Tribunal que se declare inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo relacionado con la presunta violacin del principio de unidad de materia. De igual manera, en relacin con las expresiones demandadas del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, solicita se declare su inexequibilidad, con fundamento en las siguientes razones:

 

Luego de realizar un resumen de los cargos formulados por el accionante en su demanda de inconstitucionalidad, el Procurador General de la Nacin considera necesario establecer si las expresiones acusadas, contenidas en el ya citado artculo 134 de la Ley 1753 de 2015: (i) trasgreden el principio de unidad de materia; (ii) infringen el principio constitucional de la autonoma, y (iii) limitan de manera irrazonable y desproporcionada la labora de la CNSC al supeditarla a contratar con universidades o instituciones de educacin superior que tengan acreditacin del Ministerio de Educacin Nacional, as como a los lineamientos de costos que fije Colombia Compra Eficiente[43].

 

Respecto de los dems cargos, advierte que la Comisin Nacional del Servicio Civil fue creada como un rgano autnomo e independiente de las ramas del poder pblico, con fundamento en lo contenido en los artculos 113 y 130 de la Constitucin Poltica. Considerando lo anterior, el Legislador, a travs de la Ley 443 de 1998, estableci la regulacin y composicin de la Comisin, as mismo, la Ley 909 de 2004 contiene las normas que regulan el empleo pblico, la carrera administrativa y la gerencia pblica y contiene disposiciones que establece la competencia de la comisin como un rgano de garanta del sistema de mrito en el empleo pblico, no obstante lo anterior, agrega el que la mencionada ley no establece la celebracin de convenios con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin-ICFES ni mucho menos se le supedita a la acreditacin que de la respectiva entidad educativa haga el Ministerio de Educacin Nacional[44]

 

Por lo tanto, concluye que la norma desmanda configura una intromisin del ejecutivo en las competencias constitucionales y legales otorgadas exclusivamente a la CNSC, para sustentar lo anterior, el jefe del Ministerio pblico realiza una comparacin entre el demandado artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 con el artculo 130 de la Constitucin Poltica el cual le atribuye a la Comisin Nacional del Servicio Civil la funcin de administrar y vigilar las carreras de los servidores pblicos, salvo las que tengan carcter especial, para advertir su inconstitucionalidad[45].Para finalmente concluid que con la norma no se presenta una colaboracin armnica entre los diferentes rganos del estado sino una autentica intromisin del ejecutivo en razn a que le est trasladando a unas entidades que estn bajo la orientacin del presidente de la repblica como suprema autoridad administrativa, una funcin que es propia y exclusiva de la comisin nacional del servicio civil[46].

 

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1.     Competencia

 

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 241 de la Constitucin Poltica, esta Corporacin es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artculo 134 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.

 

1.2. En este punto, cabe aclarar que, conforme lo ha sealado de manera reiterada esta Corporacin, el cargo por violacin del principio de unidad de materia, no le es aplicable el trmino de caducidad de un ao previsto por la Constitucin para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento (C.P: art. 242-3). Ello, por cuanto el desconocimiento del principio de unidad de materia ha sido considerado como un vicio de contenido material, cuyo anlisis implica una confrontacin del texto de la norma y no una verificacin del trmite de elaboracin de la misma.

 

2.     Alcance de la presente demanda

 

2.1. En el asunto sometido a la consideracin de la Corte, el actor solicita que se declare inexequible el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, mediante el cual se modifica el artculo 3 del Decreto-Ley 760 de 2005, o, en su defecto, que se declaren inexequibles las siguientes expresiones, contenidas en el mismo artculo 134 de la Ley 1753 de 2015:

Del inciso primero, las expresiones: suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (Icfes) o en su defecto y por el Ministerio de Educacin Nacional.

 

Del inciso segundo, la expresin: como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea.

 

El inciso tercero que prev: Los costos asociados a los concursos o procesos de seleccin debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente.

Y el pargrafo transitorio que consagra: Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisin sern adquiridos a travs de la modalidad de contratacin que legalmente corresponda.

 

2.2. Como ya ha sido sealado, el actor considera que el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, al regular el tema de la competencia de la CNSC para adelantar los concursos o procesos de seleccin para el ingreso a la carrera administrativa, viola el principio de unidad de materia (C.P: art. 158), en cuanto los contenidos en ella previstos no tienen relacin de finalidad directa con las temticas de la referida ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual manera, aduce que las expresiones acusadas que hacen parte del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen los principios de autonoma y del mrito para acceder a los cargos pblicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a travs de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisin indebida y una restriccin irrazonable en las funciones asignadas por la Constitucin Poltica a la CNSC.

 

2.3. Frente a las acusaciones formuladas en contra del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, el Ministerio Pblico y quienes intervienen en representacin de la Universidad Javeriana y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan a la Corte que declare su inexequibilidad, tras considerar que las medidas en ella adoptadas desconocen la autonoma propia de CNSC y el principio del mrito para acceder a los cargos pblicos.

 

2.4. En contra de la posicin anterior, la Agencia de Contratacin Pblica -Colombia Compra Eficiente-, el Departamento Nacional de Planeacin y el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, consideran que las pretensiones de la demanda deben ser denegadas para, en su lugar, se declare la constitucionalidad de la norma impugnada. Al respecto, precisan que, adems de existir una clara conexin temtica entre la norma impugnada y las bases dogmticas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, las medidas legislativas en ella adoptadas no desconocen las finalidades constitucionales del rgimen de carrera ni afectan la autonoma de la CNSC y, por el contrario, coadyuvan al cumplimiento de las funciones asignadas a dicho rgano.

 

2.5. Con una posicin intermedia, quien interviene a nombre de la Universidad Libre de Bogot, considera que la norma acusada es parcialmente inexequible, atribuyndole tal efecto solo a las expresiones suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (Icfes) o en su defecto y por el Ministerio de Educacin Nacional, sobre la base de entender que las funciones asignadas al ICFES y al MEN resultan contrarias a la autonoma que la Constitucin Poltica le reconoce a la CNSC. En punto a las dems expresiones acusadas, relacionadas con los costos de los concursos, entiende el interviniente que las mismas se ajustan a la Carta Poltica, en tanto que la CNSC, como cualquier otra entidad pblica, se encuentra sometida al principio constitucional de sostenibilidad fiscal.

 

2.6. Al margen de los anteriores planteamiento, el Ministerio Pblico (de forma expresa) y la Universidad Libre de Bogot (implcitamente) le solicitan a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relacin con el cargo por violacin del principio de unidad de materia, por encontrar que la demanda no cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para considerar apta las acusaciones en las que se invoca la violacin del referido principio. Concretamente, la Agencia Fiscal sostiene que en la demanda nicamente se sealan precedentes jurisprudenciales relacionados con leyes del Plan Nacional de Desarrollo, mas no los ejes temticos desarrollados en la Ley 1753 de 2015, ni realiz una comparacin normativa de conexidad entre los fines que persigue la ley impugnada con la modificacin que se hace en materia de concursos o proceso de seleccin adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil. En la misma lnea, la Universidad Libre de Bogot manifiesta que la demanda no cumple con la carga argumentativa de las demandas de accin pblica de inconstitucionalidad, pues el actor no demuestra con claridad el contenido temtico propio que distingue a la LPND, pues lo que hace es demostrar las caractersticas jurisprudenciales que ha determinado la Corte Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de Desarrollo mas no los ejes temticos de la ley enjuiciada.

 

2.7. En ese orden de ideas, previo al planteamiento de los problemas jurdicos que le corresponder resolver a la Corte en la presente causa, debe la Sala examinar si el cargo relacionado con la violacin del principio de unidad de materia cumple con los requisitos de procedibilidad que habilitan a esta Corporacin para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del mismo.

 

2.8. Sobre este particular, cabe aclarar que el anlisis de procedibilidad de la demanda se circunscribir nica y exclusivamente al cargo mencionado, en razn a que la aptitud sustantiva de los dems cargos no fue cuestionada por ninguno de los intervinientes, ni respecto de ellos encuentra la Corte elementos de duda que, prima face, desvirten su pertinencia para ser objeto del respectivo pronunciamiento de fondo.

 

3.     Requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad cuando la misma se formula contra una disposicin por violacin del principio de unidad de materia. Ineptitud del cargo

 

3.1. Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporacin, el artculo 158 de la Constitucin Poltica consagra el llamado principio de unidad de materia, en virtud del cual todo proyecto de ley deber referirse a una misma materia. Dicho principio, a su vez, se ve complementado con el mandato contenido en el artculo 169 del mismo Ordenamiento Superior, en el que se prev expresamente que El ttulo de las leyes deber corresponder precisamente a su contenido.

 

3.2. Sobre el referido principio, la Corte ha sealado que el mismo se orienta a lograr un mayor grado de racionalizacin y tecnificacin del proceso legislativo en la instancia parlamentaria, garantizando que el trmite de deliberacin y aprobacin de las leyes se lleve a cabo sobre materias definidas y conocidas desde el mismo surgimiento de la propuesta legislativa[47]. Al respecto, ha precisado que, Considerando que el Congreso de la Repblica es el escenario democrtico por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrtico respecto del proceso de produccin legislativa y de su producto, garantizando la deliberacin pblica sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas.[48]

 

3.3. Atendiendo a lo previsto en los artculos 158 y 169 de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que toda ley adoptada por el Congreso de la Repblica debe ser expedida con plena observancia del principio de unidad de materia, el cual exige que todas las disposiciones de una ley guarden relacin de conexidad con el ncleo o ncleos temticos de la misma. Tratndose de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha precisado que, en atencin a que dicha ley debe sujetarse a los lmites aplicables a las dems leyes, su aprobacin no puede desconocer el principio de unidad de materia

 

3.4. En relacin con el elemento de conexidad, como criterio para definir el alcance del principio de unidad de materia, la Corte ha sealado que el mismo impone que entre la materia o materias dominantes de la ley y cada una de sus disposiciones, exista un vnculo objetivo y razonable de naturaleza, temtica, causal, teleolgica, metodolgica o sistemtica[49]. Sobre esa base, lo ha dicho esta Corporacin, el vnculo o relacin puede darse en funcin de (i) el rea de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexin temtica-; (ii) las causas que motivan su expedicin -conexin causal-; (iii) las finalidades, propsitos o efectos que se pretende conseguir con la adopcin de la ley -conexin teleolgica-; (iv) las necesidades de tcnica legislativa que justifiquen la incorporacin de una determinada disposicin -conexidad metodolgica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexin sistemtica-[50].

 

3.5. A partir de lo anterior, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando una disposicin legal no guarda relacin de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violacin del principio de unidad de materia[51]. No obstante, tambin la jurisprudencia ha precisado de manera reiterada que, en esos casos, para que la demanda se considere apta, el actor tiene la carga de mostrar: (i) cual es el contenido material o temtico de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relacin de conexidad con dicha materia; adems de (iii) exponer las razones por las cuales considera que las normas sealadas no guardan relacin con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artculo 158 de la Carta. Esto ltimo, le impone al actor la carga de explicar por qu considera que una o unas normas en concreto no guardan relacin con la materia o materias de la ley, a partir de una comparacin normativa de conexidad.

 

3.6. Segn esta Corporacin, solo si el actor satisface los requisitos sealados, la Corte puede entrar a determinar si, efectivamente, existe una violacin del principio de unidad de materia.

 

3.7. En el presente caso, frente al cargo por la presunta violacin del principio de unidad de materia, comparte la Corte la posicin adoptada por el Ministerio Pblico, en el sentido de considerar que el mismo no satisface los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para que la Corte pueda llevar a cabo su estudio de fondo.

3.8. Ciertamente, para estructurar el cargo, el actor se refiere a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los aos 2014-2018, sealando que la misma se enfoca en concretar los siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la articulacin Nacin-Territorio; Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la corrupcin, transparencia y rendicin de cuentas; Objetivo 3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo 4. Optimizar la gestin de la informacin; Objetivo 5. Optimizar la gestin de la inversin de los recursos pblicos; Objetivo 6. Promover y asegurar los intereses nacionales a travs de la poltica exterior y cooperacin internacional.

 

3.9. De igual forma, menciona de manera general el contenido de la norma acusada, sealando que la misma hace parte del Captulo V denominado Buen gobierno, y que, por su intermedio, el Legislador modific: (i) la competencia de la CNCS para acreditar a las Universidades e Instituciones de Educacin Superior, de que tratan el artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b del artculo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluy la obligatoriedad de contemplar como primera opcin para el desarrollo de los procesos de seleccin, al ICFES, y solo de manera excepcional con las Instituciones de Educacin Superior, convirtiendo la regla en una mera excepcin; y (iii) limit la determinacin de los costos asociados a los concursos de mritos adelantados por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente.

 

3.10. Dentro del contexto anterior, el nico argumento que expone el accionante para sustentar la presunta violacin del principio de unidad de materia, parte de considerar que las disposiciones contenidas en el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, NO se relacionan de manera directa y teleolgica con la estrategia transversal denominada Buen Gobierno, ni con los objetivos sealados en la misma, pues no corresponden a medios encaminados a la concrecin inmediata de las metas de Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculacin con los objetivos principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario corresponde a una disposicin que no recoge ningn instrumento de realizacin de las polticas all sealadas.

 

3.11. En ese sentido, se advierte con facilidad que el actor, por fuera de referirse a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los aos 2014-2018 y a los textos del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, no expone en forma clara y precisa las razones por las cuales considera que tales contenidos no guardan relacin con los ejes temticos de dicha ley, es decir, con los objetivos o programas contenidos en la parte general del plan.

 

3.12. Concretamente, el demandante no lleva a cabo una comparacin normativa de conexidad entre la norma acusada y los ejes temticos de la ley a la que esta se integra, para efectos de mostrar la presunta violacin del principio de unidad de materia. Dicho de otra forma, la acusacin no realiza, como lo exige la jurisprudencia constitucional, una confrontacin normativa de conexidad entre los fines que persigue la Ley 1753 de 2015 y las modificaciones introducidas en el artculo 134 a la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de seleccin dentro del rgimen de la carrera administrativa.

 

3.13. En consecuencia, debe la Sala concluir que el cargo por violacin del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mnima y suficiente para mostrar la existencia de violacin del principio de unidad de materia y, por tanto, la Corte deber inhibirse en relacin con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.

4.     Problema jurdico y metodologa de decisin

 

4.1. Resuelto el tema sobre la procedibilidad de la demanda, en esta ocasin le corresponde a la Corte establecer si las expresiones acusadas del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen los principios de autonoma y del mrito para acceder a los cargos pblicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a travs de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisin indebida y una restriccin irrazonable en las funciones asignadas por la Constitucin Poltica a la CNSC.

 

4.2. Concretamente, deber la Corporacin establecer si la disposicin acusada viola la autonoma que la Constitucin le reconoce a la CNSC y el criterio del mrito para acceder a los cargos pblicos, por el hecho de que la norma acusada: (i) disponga que los contratos o convenios para llevar a cabo los concursos o procesos de seleccin de personal para acceder al servicio pblico deben ser suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera excepcional con las instituciones de educacin superior; (ii) le asigne al Ministerio de Educacin Nacional la competencia para acreditar a las universidades e instituciones de educacin superior con las que puede la CNSC suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar los concursos o procesos de seleccin de su competencia; y (iii) deje en manos de la Agencia Nacional de Contratacin Pblica -Colombia Compra Eficiente-, la posibilidad de determinar los costos asociados con los concursos o proceso de seleccin para el ingreso a la carrera administrativa.

 

4.3. Para resolver el anterior problema jurdico, la Corte se referir previamente al tema de la la autonoma de la Comisin Nacional de Servicio Civil (CNSC), para luego evaluar la constitucionalidad de la norma impugnada.

 

5.     Autonoma de la Comisin Nacional del Servicio Civil

 

5.1. El artculo 113 de la Constitucin previ la posibilidad de que dentro de la estructura del ejercicio del poder pblico, adems de los rganos que integran las tres ramas -legislativa, ejecutiva y judicial-, existieran otros de carcter autnomo e independiente, para el cumplimiento de las funciones del Estado. Esto, sin perjuicio de la colaboracin armnica entre unos y otros en el ejercicio de sus funciones.

 

5.2. Entre tales rganos de carcter autnomo e independiente se encuentra la CNSC, consagrada en el artculo 130 Superior como la responsable de la administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, excepcin hecha de las que tengan carcter especial. Sobre la CNSC, esta Corporacin ha sealado que se trata de un rgano que no hace parte de ninguna de las ramas del poder pblico, es de carcter permanente, del nivel nacional y cuenta con una personalidad jurdica, con autonoma administrativa y patrimonio propio[52].

 

5.3. En este sentido, la configuracin de la estructura del Estado que se deriva del artculo 113 de la Carta Poltica y que supera la clsica divisin tripartita del ejercicio del poder, ubica a la CNSC como un rgano que goza de autonoma para el ejercicio de sus funciones en relacin con los dems rganos del poder pblico. En tal sentido, este Tribunal ha destacado especialmente su independencia del Ejecutivo, aclarando que no tiene la calidad de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta o consejo directivo de composicin paritaria o con mayora prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades[53].

 

5.4. El propsito de atribuirle a un rgano autnomo la funcin de administrar y vigilar el rgimen de carrera de los servidores pblicos, lo ha dicho la Corte, no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operacin, as como la prctica de los concursos y la implementacin de los procesos de seleccin de personal al servicio del Estado, de la conduccin de la Rama Ejecutiva del poder pblico, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de mritos -segn los resultados de los concursos-, mas no la funcin de manejar la carrera, privativa del ente creado por la Carta Poltica con las funciones muy especficas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales[54], con las excepciones previstas por la propia Constitucin.

 

5.5. En relacin con esto ltimo, la jurisprudencia ha explicado que, en la medida que el Constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la regla general para la provisin de los empleos en los rganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su criterio consisti en prever un sistema de carrera, coordinado y armnico, tcnicamente organizado, confiado a un organismo nico de nivel nacional y con jurisdiccin en todo el territorio, que garantizara la efectividad del ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder pblico aunque bajo los criterios y directrices trazados por el legislador[55].

 

5.6. La autonoma reconocida a la CNSC, sin embargo, no implica desconocer el funcionamiento armnico que entre los diferentes rganos del Estado debe mantenerse tal y como lo establece el mismo artculo 113, ni los controles y lmites que la misma Constitucin establece sobre la estructura del poder pblico y sobre quienes acten en su nombre, en material fiscal, disciplinaria o penal. Lo que implica es que la CNSC ejerza sus funciones, dentro del marco constitucional y legal, con un amplio margen de discrecionalidad administrativa y presupuestal derivada de la autonoma otorgada por la misma Constitucin.

 

5.7. Como resulta natural, la autonoma proveniente de la naturaleza de la CNSC, se expresa a travs del ejercicio de las funciones o competencias que la Constitucin le ha asignado. Es decir, a la luz del artculo 130 Superior, en el ejercicio de la potestad de administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos salvo las excepciones a las que haya lugar.

 

5.8. En primer lugar, es preciso tener en cuenta que estas potestades de administracin y vigilancia sobre las que se volver ms adelante, estn referidas a las carreras de los servidores pblicos, que no es otra cosa que el sistema que el Constituyente de 1991, de conformidad con el artculo 125 de la Carta, estableci como regla general -no exclusiva- para proveer los cargos en los rganos y entidades del Estado y que se basa en el concurso de mritos.

 

5.9. As las cosas, compete a la CNSC administrar y vigilar este sistema general de carreras, salvo las carreras de carcter especial a las que se refiere la propia Constitucin y que, por tanto, se encomienda a otras entidades. Sobre este aspecto, corresponde tener presente que, como la jurisprudencia constitucional lo ha sealado, existen carreras especiales tanto de tipo constitucional como legal, de manera que, como lo menciona en artculo 113 Superior, la CNSC queda excluida de la administracin y vigilancia de las carreras especiales de origen constitucional. Frente a las segundas, esto es, a los regmenes especiales de carrera de origen legal, existe en la actualidad una jurisprudencia unificada de la Corte en cuanto a que es a esta entidad [a la CNSC] a quien corresponde la administracin y vigilancia de dichos regmenes especiales de origen legal[56].

 

5.10. Por otra parte, en relacin con las funciones relativas a la administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, la Corte Constitucional ha definido que el carcter indeterminado de tales expresiones conduce a que, a su vez, la competencia de la CNSC tenga un carcter amplio, pues comprende los posibles contenidos a los que pueda dar lugar el ejercicio de la administracin y la vigilancia. De hecho, este Tribunal indic que a la hora que el legislador desarrolle estas funciones, debe tener en cuenta que el que se trate de conceptos jurdicos indeterminados y no de nociones jurdicas delimitadas de forma clara y precisa, no quiere decir que pueda el legislador prescindir de algunos contenidos bsicos y estructurales de sentido y significacin que tienen ambas nociones ()[57].

 

5.11. En este contexto, el alcance de estas competencias est determinado, adems del contenido amplio de los trminos contenidos en el artculo 130 Superior, por el hecho que la administracin y vigilancia son dos funciones que se debe ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por parte de la Comisin Nacional del Servicio Civil y que no pueden ser asignadas, en conjunto o por separado a otros rganos o entidades estatales[58].

5.12. Lo anterior significa que, una vez identificadas las funciones a cargo de la CNSC, es posible fijar el mbito de autonoma que impide que otros rganos puedan usurpar o limitar su actuacin[59] pues, en todo caso, la comisin est configurada como un ente de la ms alta jerarqua en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores pblicos[60].

 

5.13. Sobre ello se pronunci esta Corporacin en la Sentencia C-1175 de 2005 en el escenario de una demanda de constitucionalidad contra varias disposiciones del Decreto 760 de 2005 por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisin Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones. Entre ellas, en dicha oportunidad, se demand el artculo 3, en el que se estableca que los concursos o procesos de seleccin seran adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil, a travs de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educacin superior acreditadas por ella para tal fin (). En dicha oportunidad, se cuestion el aparte resaltado por cuanto condicionaba la realizacin de concursos a la inclusin de una entidad que no hace parte del sector de la educacin.

 

5.14. En el fallo anteriormente mencionado, se declar inexequible la intervencin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica en el desarrollo de los procesos de contratacin para adelantar los concursos de mrito en el acceso al servicio pblico por el sistema de carrera. En sustento de tal decisin, la Corte afirm que resultaba inconstitucional incorporar esta institucin como una de las entidades con las que la Comisin puede contratar los procesos de seleccin, porque se desconoce la independencia de la Comisin Nacional del Servicio Civil. Lo anterior, arguy esta Corporacin, implicaba que la autonoma e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica los concursos en mencin, ya que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama Ejecutiva y, por consiguiente, depende y acta bajo las orientaciones del Presidente de la Repblica, suprema autoridad administrativa.

 

5.15. Este caso presenta una concreta manifestacin de la autonoma de la CNSC en el escenario de la contratacin, que advierte sobre la inconstitucionalidad de cualquier condicionamiento o restriccin de otros rganos del Estado en el escenario de la administracin y vigilancia del sistema de carrearas de servidores pblicos y que de manera exclusiva y privativa corresponde a la CNSC.

 

5.16. Conforme con ello, el Legislador, no obstante su amplio margen de configuracin en la materia, no est habilitado para condicionar el ejercicio de las atribuciones propias de la CNSC, a que las mismas se lleven a cabo, necesaria y forzosamente, por conducto de organismos que hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico.

 

6.     Anlisis de constitucionalidad del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 frente a los cargos formulados en su contra

 

6.1. La norma acusada en la presente causa es el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo. Conforme lo indica la propia disposicin, por su intermedio se modific el artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisin Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones, expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1 del artculo 53 de la Ley 909 de 2004.

 

6.2. El artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, objeto de modificacin por la norma acusada, era del siguiente tenor:

 

Artculo 3. Los concursos o procesos de seleccin sern adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil, a travs de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educacin superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro de los criterios de acreditacin que establezca la Comisin se privilegiar la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.

 

La Comisin Nacional del Servicio Civil, las universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educacin superior que adelanten los concursos, podrn apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea.

 

6.3. Como ya fue sealado en el apartado anterior, en la Sentencia C-1175 de 2005, la Corte llev a cabo el estudio de constitucionalidad, entre otros, del citado artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005. De manera particular, el referido juicio contra dicha norma se concentr en el aparte que facultaba a la Comisin Nacional del Servicio Civil (CNSC) para adelantar los concursos o proceso de seleccin a travs de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. En esa oportunidad, como ahora, uno de los cargos que se imputaba a la disposicin parta de considerar que, por su intermedio, se afectaba la autonoma e independencia de la CNSC, frente a la intervencin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica en el desarrollo de los procesos de contratacin para adelantar los concursos de mrito en el acceso al servicio pblico por el sistema de carrera.

 

6.4. A partir de este ltimo enfoque, en el citado fallo, la Corte sostuvo que resultaba inconstitucional incorporar al Departamento Administrativo de la Funcin Pblica como una de las entidades con las que la CNSC debe contratar los procesos de seleccin, porque tal intervencin desconoca la independencia de dicha Comisin reconocida por la Constitucin Poltica para el ejercicio de sus funciones, razn por la cual declar la inexequibilidad de la expresin el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Sobre el particular, se dijo en la citada Sentencia C-1175 de 2005:

 

As las cosas, debe decirse que la Corte comparte los reparos del demandante en la acusacin de inconstitucionalidad por la inclusin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica como una de las entidades con las que la Comisin puede contratar los procesos de seleccin, porque se desconoce la independencia de la Comisin Nacional del Servicio Civil.

 

En efecto, si las caractersticas constitucionales de la Comisin Nacional del Servicio Civil la ubican como una entidad nica, autnoma, permanente, del nivel nacional e independiente. Que no hace parte del Ejecutivo ni de las otras ramas u rganos de poder pblico, que no tiene funciones de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta directiva, caractersticas que se expusieron en la sentencia C-372 de 1999 a la que se aludi en el punto anterior y cuyas consideraciones ahora se reiteran, esto conduce a que esta autonoma e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica los concursos en mencin, ya que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama Ejecutiva y, por consiguiente, depende y acta bajo las orientaciones del Presidente de la Repblica, suprema autoridad administrativa.

 

Por consiguiente, se declarar inexequible la expresin el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, contenida en el artculo 3 del Decreto 760 de 2005, por desconocer las caractersticas constitucionales de la Comisin Nacional del Servicio Civil.

 

6.5. Dentro del anterior contexto, como ya se anot, el Legislador incorpor a la Ley 1753 de 2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, el artculo 134, demandado en esta causa, que modific el artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005. Mediante dicha norma el legislador regul el tema de la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de seleccin para el ingreso a la carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se puede acudir para el desarrollo de estos, y la forma de determinacin de los costos de ese tipo de procesos. Conforme con ello, a travs de tres incisos y un pargrafo transitorio, la norma regula lo siguiente:

 

-         En el inciso primero, dispone que: Los concursos o procesos de seleccin sern adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil (CNSC) a travs de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (Icfes) o en su defecto con universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones de educacin superior acreditadas por el Ministerio de Educacin Nacional para tal fin. Dentro de los criterios de acreditacin se privilegiar la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.

 

-         En el inciso segundo, prev que: [l]a CNSC, las universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educacin superior que adelanten los concursos, podrn apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea.

 

-         En el inciso tercero, seala que: [l]os costos asociados a los concursos o procesos de seleccin debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente.

 

-         Y, finalmente, en el pargrafo transitorio, establece que: [h]asta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisin sern adquiridos a travs de la modalidad de contratacin que legalmente corresponda.

 

6.6. En relacin con el mandato contenido en el inciso primero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, la impugnacin recae nicamente sobre las expresiones suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin (Icfes) o en su defecto y por el Ministerio de Educacin Nacional. Al respecto, aprecia la Corte que tales expresiones, por si mismas, carecen de sentido completo para efectos de su valoracin constitucional. En consecuencia, para su cabal comprensin, resulta necesario apreciar el texto completo del inciso cuestionado, puesto que, sin un anlisis integral del mismo, no es posible entender a qu se refieren las citadas expresiones y cul es su verdadero alcance dentro del contexto regulador de la medida a la que pertenecen, cual es lo referente al proceso de contratacin para llevar a cabo los concursos o procesos de seleccin en el rgimen de carrera administrativa, a cargo de la CNSC.

 

6.6.1. Conforme lo ha sealado de manera reiterada esta Corporacin, cuando se demandan apartes especficos de una norma, y se advierte que los mismos, aisladamente considerados, carecen de un alcance regulador propio y autnomo que permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, tal como ocurre en el presente caso, la Corte puede adoptar distintas medidas, entre otras, la de extender el examen al resto del entorno normativo que, con lo acusado, alcanza un sentido inteligible e independiente[61]. Ello, en el entendido que, para emitir pronunciamiento de fondo respecto de demandas dirigidas contra fracciones normativas, se requiere garantizar, por una parte, que exista proposicin jurdica integral en lo acusado y, por otra, que en el supuesto de que proceda una declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos jurdicos.[62]

 

6.6.2. Sobre el particular, ha puesto de presente la Corporacin que, en los eventos en que se acusan apartes normativos que por s mismos resultan incoherentes, se est en presencia del fenmeno jurdico denominado proposicin jurdica incompleta, que, precisamente, opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autnoma, por lo cual sta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio.[63]

 

6.6.3. En el asunto bajo examen, frente a la acusacin dirigida contra algunos apartes del inciso primero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, le corresponde a la Corte garantizar que exista proposicin jurdica integral en lo acusado, e igualmente, que en caso de producirse una declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma acusada conserven coherencia y produzcan efectos jurdicos propios.

 

6.6.4. Por tales razones, proceder entonces la Sala a integrar la unidad normativa y a llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de la totalidad del inciso primero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, desde la perspectiva del cargo formulado en su contra.

 

6.6.5. Frente a la acusacin formulada contra la expresin como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea, contenida en el inciso segundo, y contra el inciso tercero y cuarto del precitado artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, advierte la Corte que tales mandatos tienen un alcance regulador propio y autnomo que permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, sin que las decisiones que respecto de ellos se puedan adoptar afecten la coherencia y los efectos jurdicos de la norma a la que se integran.

 

6.7. Ahora bien, en punto a los distintos apartados del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, que son objeto de cuestionamiento, cabe recordar que el actor demanda su declaratoria de inexequibilidad, sobre la base de considerar que las mismas desconocen los principios de autonoma y del mrito para acceder a los cargos pblicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a travs de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisin indebida y una restriccin irrazonable en las funciones asignadas por la Constitucin Poltica a la CNSC.

 

6.8. En relacin con el mandato contenido en el inciso primero, estima la Corte, contrario a lo sostenido por el demandante, que el solo hecho de que el mismo contemple la posibilidad de que la Comisin Nacional del Servicio Civil (CNSC) contrate con el ICFES o con universidades pblicas o privadas, para los efectos del adelantamiento de los concursos y procesos de seleccin en el Rgimen de Carrera Administrativa, no afecta la autonoma e independencia de dicha Comisin. Ello, en razn a que la CNSC conserva todas las funciones que le confiere la Constitucin y la ley para administrar las carreras de acceso al servicio pblico y para llevar a cabo directamente o con el apoyo de instituciones especializadas, los respectivos concursos de mrito.

 

6.8.1. En efecto, no obstante la participacin que la norma acusada le reconoce al ICFES en el proceso de implementacin del rgimen de carrera administrativa, es claro que la direccin y toma de decisiones relacionadas con los concursos de mrito y los procesos de seleccin sigue estando en cabeza de la Comisin Nacional del Servicio Civil, como quiera que las entidades contratistas, sea el ICFES, las universidades pblicas o privadas o las instituciones universitarias o de educacin superior, desarrollan el objeto de los respectivos convenios y contratos, bajo la direccin, coordinacin y vigilancia de esa Comisin. Su intervencin se limita, por lo general, a la elaboracin y aplicacin tcnica de las pruebas de seleccin o valoracin de los aspectos a calificar, siendo en ltimas la propia CNSC quien adopta las decisiones respecto a la conformacin de las listas de elegibles y dems aspectos decisorios en el sistema de carrera administrativa. Esto ltimo, sobre la base de entender que, en virtud de la autonoma reconocida por la Constitucin Poltica, es potestativo de la CNSC celebrar contratos o convenios interadministrativos ya sea con el ICFES o con universidades pblicas o privadas, o con instituciones universitarias e instituciones de educacin superior.

 

6.8.2. En punto al cuestionamiento concreto sobre la prdida de autonoma de la CNSC, al permitir la norma que una entidad que hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, como lo es el ICFES, pueda integrarse al proceso de contratacin, es importante destacar que, de acuerdo con lo previsto en el artculo 12 de la Ley 1324 de 2009, "Por la cual se fijan parmetros y criterios para organizar el sistema de evaluacin de resultados de la calidad de la educacin, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluacin, en procura de facilitar la inspeccin y vigilancia del Estado y se transforma el Icfes", el ICFES es una Empresa estatal de carcter social del sector de Educacin Nacional, concebida como una entidad pblica descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educacin Nacional; a quien corresponde, entre otras funciones, la de Desarrollar la fundamentacin terica, disear, elaborar y aplicar instrumentos de evaluacin complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o privadas.

 

6.8.3. Bajo esos presupuestos, a pesar de pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, en la medida que el ICFES cumple sus funciones de forma descentralizada, goza de un importante grado de autonoma para prestar servicios tcnicos y especializados en materia de organizacin y diseo de concursos o procesos de seleccin que le sean solicitados por otras entidades pblicas o privadas. En ese sentido, no es predicable la presunta injerencia de la Rama Ejecutiva en la autonoma de la CNSC, ms aun cuando la intervencin del ICFES, como rgano especializado en bancos de preguntas y concursos, lo que busca es privilegiar el principio de colaboracin armnica entre la Ramas del Poder Pblico, conforme lo prev el artculo 113 de la Carta Poltica, sin que, como ya se ha sealado, la sola posibilidad de poder participar en los concursos o procesos de seleccin a travs de contratos o convenios interadministrativos, afecte las funciones que le confiere la Constitucin y la ley a la CNSC para administrar las carreras de acceso al servicio pblico.

 

6.8.4. As las cosas, la decisin adoptada en la Sentencia C-1175 de 2005, en torno a la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte normativo del artculo 3 del Decreto 760 de 2005, que estableca que los concursos o procesos de seleccin seran adelantados por la CNSC a travs de contratos suscritos con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, en principio, no constituye un precedente aplicable al presente caso. Ello, en razn a que, a diferencia de lo estudiado en aquella ocasin, mientras el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica es un rgano del sector central de la administracin y pertenece en forma centralizada a la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, el ICFES es una entidad descentralizada por servicios que cumple funciones tcnicas y especializadas en el mbito del servicio pblico de educacin, y frente al cual no es predicable la injerencia directa del Ejecutivo por su sola vinculacin al MEN.

 

6.8.5. En relacin con esto ltimo, resulta del mayor inters resaltar que, a la luz de lo dispuesto en el numeral primero de la norma acusada, la autonoma que la Constitucin Poltica le reconoce a la CNSC se ve materializada en la posibilidad que tiene dicha entidad de definir, segn su propio criterio y las especificidades del concurso o del proceso de seleccin convocado, cual es la entidad pblica o privada ms idnea y competente para disear e implementar el concurso.

 

6.8.6. En ese sentido, la autonoma de la CNSC solo se puede entender garantizada en la medida que sea ella misma quien determine de manera autnoma, dentro del marco de sus atribuciones y competencias, la manera como se llevan a cabo los procesos de seleccin para la provisin de los empleos de carrera en el servicio pblico; esto es, si los lleva a cabo directamente o contrata su realizacin con entidades especializadas, entendiendo que no tiene que hacerlo necesariamente con el ICFES o con una cierta universidad o institucin de educacin superior, sino segn lo que considere ms idneo y conveniente en cada caso, garantizando la escogencia de la entidad o institucin especializada que objetivamente demuestre tener una mayor capacidad para adelantar la labor contratada.

 

6.8.7. Conforme a tales criterios, para la Corte, lo que s constituye una vulneracin de la autonoma de la Comisin es imponerle contratar en primera instancia con el ICFES y, como lo seala la norma impugnada, solo en su defecto con las universidades e instituciones de educacin superior, pues de esa manera, se le resta capacidad operativa y decisoria a la Comisin en la responsabilidad impuesta por el artculo 130 de la Constitucin Poltica de ejercer la administracin y vigilancia de la carrera administrativa. Con esa misma lgica, tambin comporta una usurpacin de funciones de la Comisin, el hecho de que la norma disponga, para el caso de las universidades pblicas y privadas, instituciones universitarias e instituciones de educacin superior, que solamente pueden ser contratistas las que sean acreditas por el Ministerio de Educacin para tal fin, pues la labor de acreditacin para la realizacin de los procesos de seleccin es una atribucin exclusiva de la CNSC, derivada tambin de su funcin constitucional de administrar las carreras de los servidores pblicos.

 

6.8.8. Ciertamente, incluir como un imperativo para la CNSC, desarrollar los concursos de mritos a travs de contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, y asignarle tambin al MEN la facultad de acreditar para tal fin las universidades o instituciones de educacin superior con las cuales la CNSC pueda tambin contratar, comporta una clara y evidente intromisin en las competencias constitucionales asignadas nica y exclusivamente a la CNSC, para administrar los regmenes de carrera de los servidores pblicos, para lo cual, a su vez, est revestida de autonoma e independencia, lo que implica no estar sujeta a las directrices de ningn otro rgano o rama del Poder Pblico.

 

6.8.9. No desconoce la Corte que, dentro de la funcin asignada al Gobierno Nacional, de ejercer la inspeccin y vigilancia del servicio pblico de educacin, y en el propsito de velar por la calidad de la educacin (C.P. arts. 189-21-22 y 365), el MEN se encuentra habilitado para dirigir los Sistemas Nacionales de Acreditacin y para expedir las resoluciones de funcionamiento y registro de las universidades e instituciones de educacin superior. No obstante, el ejercicio de tales funciones no puede entenderse extendido al mbito del rgimen de carrera administrativa, pues, como se ha explicado, la funcin de acreditacin para la realizacin de los procesos de seleccin en el rgimen de carrera es una atribucin exclusiva de la CNSC.

 

6.8.10. Por lo tanto, aceptar que la Comisin, para efectos de llevar a cabo los concursos o procesos de seleccin, debe contratar en primera instancia con el ICFES, y que, subsidiariamente, solo puede contratar con universidades e instituciones universitarias que previamente sean acreditas por el Ministerio de Educacin para ese propsito especfico, implica subordinar la funcin de la CNSC, de administrar la carrera de los servidores pblicos, a decisiones de otros rganos externos, lo que abiertamente contrara los mandatos de autonoma e independencia que el artculo 130 Superior le reconoce a dicha entidad.

 

6.8.11. Sobre esas bases, la Corte proceder declarar exequible, por los cargos estudiados, el inciso primero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones en su defecto y para tal fin que sern declaradas inexequibles.

 

6.9. Frente al inciso segundo, no advierte la Corte que de su contenido surja un imperativo legal del cual se pueda derivar una intromisin en las funciones de administracin del rgimen de carrera que le corresponde llevar a cabo a la CNSC. En efecto, en desarrollo del principio de colaboracin armnica que debe existir entre los diferentes rganos del Estado (C.P. art. 113), lo que persigue la norma es apoyar a la CNSC, o a las entidades de educacin con que esta contrate, en el escenario del proceso de implementacin de los concursos de mrito para el acceso al servicio pblico por el sistema de carrera.

 

6.9.1. En esa orientacin, dicho inciso segundo se limita a reconocerle a la CNSC, como a las universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educacin superior que adelanten los concursos, la posibilidad de apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea. Situacin que, como se ha expresado, para nada afecta la autonoma e independencia de la CNSC en cuanto dicho apoyo depende de la decisin autnoma que adopte la propia CNSC.

 

6.9.2. Por lo tanto, la acusacin contra el inciso segundo del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, no est llamada a prosperar.

 

6.10. Sobre el inciso tercero de la norma acusada, el mismo establece que los costos asociados a los concursos o procesos de seleccin debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente. Sobre el alcance de dicho mandato, considera la Corte necesario hacer las siguientes precisiones.

 

6.10.1. El acuerdo marco de precios, encuentra fundamento normativo en la Ley 1150 de 2007, Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratacin con Recursos Pblicos. Dicha ley, para efectos de dar cumplimiento a su objeto, estableci cuatro modalidades de seleccin de contratistas en los procesos de contratacin del Estado, a saber: (i) licitacin pblica, (ii) seleccin abreviada, (iii) concurso de mritos y (iv) contratacin directa. (art. 2).

 

6.10.2. En lo que toca con el mecanismo de seleccin abreviada, la ley dispuso que este corresponde a la modalidad de seleccin objetiva prevista para aquellos casos en que por las caractersticas del objeto a contratar, las circunstancias de la contratacin o la cuanta o destinacin del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestin contractual. Aclara dicha ley que una de las causales de seleccin abreviada es La adquisicin o suministro de bienes y servicios de caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones tcnicas, con independencia de su diseo o de sus caractersticas descriptivas, y comparten patrones de desempeo y calidad objetivamente definidos (art. 2).

 

6.10.3. Frente a la mencionada modalidad de seleccin abreviada, el inciso 2, del literal a), del numeral 2, del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007, incluy los acuerdos marco de precios como una herramienta para la adquisicin de bienes y servicios de caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin, propia de esa modalidad de seleccin. Para el desarrollo de esa alternativa, la citada norma facult al Gobierno Nacional para sealar la entidad o entidades que tendrn a su cargo el diseo, organizacin y celebracin de los acuerdos marco de precios. En cumplimiento de tal mandato, el numeral 7 del artculo 3 del Decreto 4170 de 2011, encarg a la Agencia Nacional de Contratacin Pblica -Colombia Compra Eficiente-, entidad adscrita al Departamento Nacional de Planeacin, del diseo, organizacin y celebracin de los Acuerdos Marco de Precios.

 

6.10.4. En ese contexto, el acuerdo marco de precios consiste en un contrato celebrado entre uno o ms proveedores y Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces, para la provisin a las Entidades Estatales de Bienes y Servicios de Caractersticas Tcnicas Uniformes, en la forma, plazo y condiciones establecidas en este[64]. Desde ese punto de vista, los Acuerdos o convenio Marco de Precios son una herramienta para que el Estado agregue demanda y centralice decisiones de adquisicin de bienes, obras o servicios, en el propsito de producir economas de escala; incrementar el poder de negociacin del Estado; y compartir costos y conocimiento entre las diferentes agencias o departamentos del Estado[65].

 

6.10.5. Ahora bien, el Pargrafo 5 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007, adems de reiterar la funcin que estn llamados a cumplir los acuerdos marco de precios, como herramientas que permiten fijar las condiciones de oferta de la adquisicin o suministro de bienes y servicios, establece tambin las reglas de vinculacin de las entidades pblicas a los mismos acuerdos marco. Con ese propsito, seala que para la Rama Ejecutiva del Poder Pblico en el Orden Nacional, sometidas al Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, el acuerdo marco tiene carcter vinculante, en las condiciones establecidas en los reglamentos. Del mismo modo, prev que, para en el caso de los Organismos Autnomos y de las Ramas Legislativa y Judicial, as como las Entidades Territoriales, las mismas podrn disear, organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios, sin perjuicio de que puedan adherirse a los acuerdos marco a que se refiere el inciso anterior.

 

6.10.6. Lo anterior significa que, en lo que respecta a los rganos autnomos, como es el caso de la CNSC, los acuerdos marcos desarrollados por el Gobierno Nacional no le resultan obligatorios, de manera que las mismas entidades pueden disear sus propios acuerdos marcos a los cuales sujetar los procesos de contratacin y, en concreto, de fijacin de precios, sin perjuicio de que puedan sujetarse o adherirse a los acuerdos marco realizados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica -Colombia Compra Eficiente-.

 

6.10.7. Ello resulta consecuente con la autonoma que le es propia a la CNSC en lo que hace relacin a la competencia para administrar los concursos o procesos de seleccin del sistema de carrera para el acceso al servicio pblico.

 

6.10.8. Desde ese punto de vista, el mandato contenido en el inciso tercero del artculo 134 de Ley 1753 de 2015 que establece que [l]os costos asociados a los concursos o procesos de seleccin debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios, no afecta la autonoma de la CNSC ni el rgimen de carrera, en cuanto que se trata de una modalidad de contratacin que, de conformidad con los dispuesto en el pargrafo 5 del artculo 2 de la Ley1150 de 2007, puede ser diseada, organizada y celebrada directamente por la CNSC. No obstante, s podra resultar afectada la autonoma de la CNSC y el propio rgimen de carrera, si se parte del supuesto que los acuerdos marco para fijar los costos asociados a los concursos o procesos de seleccin deben ser establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente.

 

6.10.9. Ello, porque someter la fijacin de los costos asociados en los concursos o procesos de seleccin a cargo de la CNSC, a los acuerdos marco establecidos por la Agencia Nacional de la Contratacin Pblica, Colombia Eficiente, comporta una clara y evidente intromisin del ejecutivo en las competencias constitucionales asignadas nica y exclusivamente a la CNSC, para administrar los regmenes de carrera de los servidores pblicos. En la medida que la Agencia Nacional de Contratacin Pblica -Colombia Compra Eficiente- hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, no puede intervenir en forma directa en los procesos de implementacin de los concursos de mrito para el acceso al servicio pblico, sin afectar la autonoma de la CNSC.

 

6.10.10. En ese sentido, el inciso tercero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, a travs del cual se establece que: [l]os costos asociados a los concursos o procesos de seleccin debern ser determinados a travs de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente, ser declarado exequible, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carcter vinculante para la Comisin Nacional del Servicio Civil, quien podr establecer, disear y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el pargrafo 5 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007.

 

6.11. Con respecto al pargrafo transitorio, en la medida que el mismo se limita a permitir que la CNSC lleva acabo los procesos de contratacin a travs de la modalidad que legalmente le corresponda, hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, no se advierte que el mismo afecta su autonoma ni el rgimen de carrera. Esto, sobre la base de lo previamente explicado, en el sentido que, en todo caso, los Acuerdos Marco de Precios no tienen carcter vinculante para la Comisin Nacional del Servicio Civil, y que es dicha Comisin quien puede establecer, disear y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el pargrafo 5 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007.

 

VII. DECISIN

 

En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

 

 RESUELVE

 

 

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones en su defecto y para tal fin que se declaran INEXEQUIBLES.

 

SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresin como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea, contenida en el inciso segundo del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carcter vinculante para la Comisin Nacional del Servicio Civil, quien podr establecer, disear y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el pargrafo 5 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007.

 

CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el pargrafo transitorio del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

 

 

 

MARA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTZ DELGADO

Magistrada

Con aclaracin de voto

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

AQUILES ARRIETA GMEZ

Magistrado (E)

 

 

 

ALBERTO ROJAS ROS

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

 

 

 

 

 

ACLARACIN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

A LA SENTENCIA C-518/16

 

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional (Aclaracin de voto)

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos de admisin (Aclaracin de voto)

 

 

 

Referencia: Expediente D-11266

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas

 

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

 

 

1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a aclarar el voto que emit en la sesin de Sala Plena adelantada el 21 de septiembre de 2016, en la que por votacin mayoritaria se profiri la Sentencia C-518 de 2016 de la misma fecha, que declar:

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones en su defecto y para tal fin que se declaran INEXEQUIBLES.

 

SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresin como el Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea, contenida en el inciso segundo del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carcter vinculante para la Comisin Nacional del Servicio Civil, quien podr establecer, disear y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el pargrafo 5 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007.

 

CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el pargrafo transitorio del artculo 134 de la Ley 1753 de 2015.

 

2. El demandante consideraba, entre otros cargos, que el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015 Plan Nacional de Desarrollo vulneraba los artculos 158 y 169 de la Constitucin, debido a que se incumpla el principio de unidad de materia. Como se estableci en el acpite 2.1 de los antecedentes de esta sentencia, el accionante explic que bajo el pretexto de la pluralidad normativa de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no puede incluirse en ella regulaciones que no tienen una conexidad inmediata y directa con los objetivos de la misma, como era el caso del artculo 134 acusado. Segn se indic en la sentencia, el accionante despus de definir las modificaciones introducidas a partir del artculo 134, relacionadas con las funciones de la Comisin Nacional del Servicio Civil CNSC[66], afirm expresamente que:

los contenidos de la norma acusada no tienen relacin de finalidad directa con las metas fijadas en el acpite denominado Buen Gobierno, del documento titulado Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo pas, publicado por el Departamento Nacional de Planeacin, y que hace parte de la Ley 1753 de 2015. Segn el acpite referido, el propsito de Buen Gobierno es promover una gestin que prevenga la corrupcin, mejore el servicio que se le presta al ciudadano a nivel nacional y territorial, fortalezca la gobernanza, consolide el gasto pblico, entre otras. Pese a ello, para alcanzar dicho propsito, no se hace necesario intervenir las funciones que le son propias a la CNSC.[67]

 

El demandante adicion que la ausencia de conexidad temtica o teleolgica del artculo acusado, se haca evidente en que las disposiciones normativas adoptadas no constituan un medio para la realizacin de los objetivos y planes propuestos en la Ley 1753 de 2015.

 

3. Al respecto, la mayora de la Sala Plena consider que el cargo por violacin del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mnima y suficiente para mostrar la existencia de violacin del principio de unidad de materia y, por tanto, la Corte deber inhibirse en relacin con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda[68].

 

Segn la mayora, el accionante se limit a afirmar que los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y el artculo 134 ibdem no tenan una relacin directa y teleolgica, sin explicar debidamente por qu ello era as. Se indic que el razonamiento del demandante no expone en forma clara y precisa los argumentos por los cuales los contenidos no guardan relacin con los ejes temticos, los objetivos o programas contenidos en la parte general del plan, pues para ello, era necesario llevar a cabo una comparacin normativa de conexidad entre la norma acusada y los ejes temticos de la ley a la que esta se integra[69]. Como consecuencia, la Sala Plena declar la ineptitud sustantiva del cargo y se inhibi para estudiarlo.

 

4. Como lo expres en su momento, si bien comparto la decisin a la que se lleg (en relacin con los cargos admitidos), me separo de los apartes sealados respecto de la aptitud del cargo por violacin del principio de unidad de materia, contenidos en la Sentencia C-518 de 2016, porque en mi opinin, y de acuerdo con la jurisprudencia, el cargo era apto y proceda su anlisis de fondo.

 

4.1 En efecto, en reiterada jurisprudencia[70], esta Corporacin ha sostenido que si bien la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por su objeto y naturaleza, contiene pluralidad temtica y una especialidad en su proceso de formacin y en su materia, lo anterior no implica que la misma no pueda ser demandada por vulnerar el principio de unidad de materia, ya que, todas las disposiciones contenidas en dichos Planes, deben tener una conexidad directa e inmediata con los objetivos de los mismos.

 

Ahora bien, en torno a la aptitud de los cargos contra Leyes del Plan Nacional por quebrantamiento de la unidad de materia, estimo que en esta ocasin la Sala Plena hizo unas exigencias desproporcionadas para la admisin del mismo que no son compatibles con las sentencias que han revisado casos de demandas contra Leyes del Plan por violacin de este renombrado principio.

 

4.2 En efecto, a travs de la sentencia C-305 de 2004[71], la Corte evalu varias demandas acumuladas presentadas contra algunos artculos de la Ley 812 de 2003[72], entre otros cargos, por vulneracin del principio de unidad de materia. Segn se extrae de la sentencia, la demanda en ese momento indic:

Afirma entonces la demanda que los artculos que acusa no corresponden al criterio sealado [unidad de materia], pues no son necesarias para impulsar ningn proyecto o programa incluido en la parte general del Plan, ni para desarrollar programas o proyectos especficos contenidos en el artculo 8 de la Ley, y no constituyen siquiera normas de carcter general que faciliten la interpretacin o ejecucin global del Plan, por lo cual violan el principio de unidad de materia.

 

En ese momento la Corte consider que el cargo era apto y estudi de fondo el asunto. La Sala Plena de entonces explic que en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporacin estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterognea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (polticas macroeconmicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizacin del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecucin.

 

Teniendo en cuenta ese criterio, evalu cada uno de los artculos acusados y declar la exequibilidad de unos y la inexequibilidad de otros[73].

 

4.3 Otra norma demanda de la Ley 812 de 2003 fue el artculo 8, declarado inexequible a travs de la sentencia C-573 de 2004[74], por violacin del principio de unidad de materia. En ese momento, segn se resume en la sentencia, el demandante indic:

 

Segn su parecer, en primer trmino, la disposicin demandada rompe el principio de unidad de materia legislativa, pues no existe una conexidad razonable entre su contenido y el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que es el tema de la ley de la cual forma parte. El demandante explica que la ley del plan se refiere a la direccin poltica y econmica del Estado y por ello excluye todo tipo de prescripciones cuyo objetivo tienda a regular otro tipo de situaciones que no amparen bajo la sombra aquella, como es el caso de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y que tiene por finalidad regular un procedimiento administrativo especfico para la toma de decisiones en una empresa estatal determinada y la eleccin de un funcionario pblico en particular.

 

En este momento, tampoco hubo mayor controversia sobre la admisin del cargo pues la Corte estim que si bien era corta, la argumentacin presentada por el actor permita el estudio de fondo de la disposicin.

 

4.4 En la sentencia C-795 de 2004[75], la Corte declar la inexequibilidad del artculo 119 de la Ley 812 de 2003 por violacin del principio de unidad de materia. En ese momento, segn se presenta en la sentencia, la demanda nicamente expuso lo siguiente respecto del cargo:

 

Segn su parecer, no existe ningn vnculo razonable entre la organizacin y el funcionamiento de las subsedes de CORPORINOQUIA, CORPOAMAZONAS Y CDA con el Plan Nacional de Desarrollo, y menos an con el Plan de Inversiones, por lo que las normas acusadas desconocen el principio de unidad de materia y el contenido especfico de la ley del plan.

 

A pesar de lo escueto de la misma, la norma fue objeto de pronunciamiento y, como se indic, fue excluida del ordenamiento jurdico.

 

4.5 Con posterioridad varias sentencias evaluaron cargos por violacin de la unidad de materia, respecto de las diferentes Leyes del Plan Nacional de Desarrollo[76]. Es el caso de las sentencias C-539 de 2008[77], C-376 de 2008[78], C-1062 de 2008[79], C-747 de 2012[80], C-670 de 2014[81], C-359 de 2016[82] entre otras, en las cuales la Corte consider que las argumentaciones presentadas por los entonces accionantes satisfacan los presupuestos de admisin. En algunas de las demandas fueron concisos y en otras ms extensos, pero en todo caso la exigencia giraba en torno a que se indicara la inexistencia de conexidad directa e inmediata del artculo o artculos acusados respecto de los objetivos del plan.

 

5. Visto lo anterior y al descender al estudio del cargo presentado en esta ocasin, estimo que el accionante si bien hizo una presentacin corta de los argumentos, present todos los elementos de juicio para que el cargo fuera admitido. En efecto, (i) explic el contenido materia del artculo 134 acusado, que consista en modificar algunas de las principales funciones de la CNSC[83], (ii) seal que esas modificaciones no desarrollaban los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, relacionados con el Buen Gobierno[84], debido a que (iii) la intervencin de la CNSC hecha en el artculo 134[85] no promova una gestin que prevenga la corrupcin, no mejorara el servicio prestado a los ciudadanos, no fortaleca la gobernanza ni consolidaba el gasto pblico.

 

El accionante argument que las disposiciones contenidas en el artculo 134 de la Ley 1753 de 2015, NO se relacionan de manera directa y teleolgica con la estrategia transversal denominada Buen Gobierno, ni con los objetivos sealados en la misma, pues no corresponden a medios encaminados a la concrecin inmediata de las metas de Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculacin con los objetivos principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario corresponde a una disposicin que no recoge ningn instrumento de realizacin de las polticas all sealadas.

 

En suma, considero que el cargo era apto, que la Sala Plena impuso una carga desproporcionada al demandante y que la interpretacin rgida del concepto de la violacin en la admisin de demandas de inconstitucionalidad cuando se trata de discutir la unidad normativa en las leyes del plan, genera una flexibilizacin de esa regla constitucional en la elaboracin y aprobacin de esas leyes que no est prevista en la Constitucin y, por el contrario, termina facultando al Congreso a regular en forma desordenada y desbordada todos los temas en la ley del plan. Por consiguiente, la Corte debi entrar a estudiar de fondo el cargo presentado en la demanda.

 

Expresados los motivos de mi aclaracin de voto reitero que comparto la decisin adoptada por la Sala Plena en sesin del 21 de septiembre de 2016, mediante la cual se profiri la sentencia C-518 de 2016.

 

Fecha ut supra

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

 

 

[1] Folio 5.

[2] Ibdem.

[3] Folio 1, al respaldo.

[4] Folio 2.

[5] Ver, entre otras, las Sentencias C-305 de 2004, C-539 de 2008, C-394 de 2012.

[6] Folio 2, al respaldo.

[7] Artculo  3.  Modificado por el art. 134, Ley 1753 de 2015. Los concursos o procesos de seleccin sern adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil, a travs de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educacin superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro de los criterios de acreditacin que establezca la Comisin se privilegiar la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos. 

[NOTA: El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1175 de 2005]. Negrita fuera de texto.

La Comisin Nacional del Servicio Civil, las universidades pblicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educacin superior que adelanten los concursos, podrn apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseo, la aplicacin y la evaluacin de las pruebas; el Icfes podr brindar su apoyo a uno o ms concursos de manera simultnea.

[8] Artculo 30. Competencia para adelantar los concursos. Los concursos o procesos de seleccin sern adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil, a travs de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades pblicas o privadas o instituciones de educacin superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realizacin de los concursos sern con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la provisin de cargos.

Los convenios o contratos se suscribirn preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdiccin en el departamento o municipio en el cual est ubicada la entidad para la cual se realiza el concurso.

La Comisin acreditar como entidades idneas para adelantar los concursos a las universidades pblicas y privadas y a las instituciones de educacin superior que lo soliciten y demuestren su competencia tcnica en procesos de seleccin, experiencia en el rea de seleccin de personal, as como capacidad logstica para el desarrollo de concursos. El procedimiento de acreditacin ser definido por la Comisin Nacional del Servicio Civil.

Las entidades que utilicen las listas de elegibles resultado de los concursos adelantados por la Comisin Nacional del Servicio Civil debern sufragar los costos determinados por la citada Comisin.

 

[9] Folio 3, al respaldo.

[10] Artculo 130 de la Constitucin Nacional.

[11] Folio 6.

[12] Folio 5, al respaldo.

[13] Ibdem.

[14] Folio 6, al respaldo.

[15] Folio 6, al respaldo.

[16] Folio 7.

[17] Sentencia C-133 de 2012.

[18] Folio 41.

[19] Ibdem.

[20] Folio 42.

 

[21] Folio 42.

[22] Folio 50.

[23] Folio 51.

[24] Folio 53.

[25] Al respecto, el interviniente cita, entre otras, las siguientes sentencias: C-1144 de 2001; C-006 de 2012; C-1000 de 2013 y C- 704 de 2015.

[26] Folio 56.

[27] Folio 57.

[28] Folio 58.

 

[29] Folio 59.

[30] Folio 61.

[31] Ibdem.

[32] Folio 64.

[33] Folio 65.

[34] Folio 66.

[35] Folio 92.

[36] Folio 93.

[37] Ibdem.

[38] Folio 102.

[39] Folio 105.

[40] Folio 106.

[41] Al respecto cita las siguientes Sentencias: C-110 de 1999; C-563 de 2000; C-1230 de 2005; entre otras.

[42] Folio 109.

[43] Folio 121.

[44] Folio 123.

[45] Folio 126.

[46] Ibdem.

[47] Sentencia C-188 de 2006.

[48] Sentencia C-188 de 2006.

[49] Sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

[50] Sentencia C-896 de 2012 (M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo).

[51] Cfr. Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Crdoba Trivio

[52] Al respecto ver las Sentencias C- 372 de 1999 y C-1230 de 2005.

[53] Sentencia C-1230 de 2005.

[54] Sentencia C-372 de 1999, reiterada en las sentencia C-1230 de 2005, entre otras.

[55] Sentencia C-372 de 1999, reiterada en Sentencias posteriores.

[56] Sentencia C-753 de 2008. Lo cual qued establecido desde la Sentencia C-1230 de 2005 y reiterado, entre otras, por las Sentencias, C-1265 de la misma anualidad, C-109 de 2006 y C-471 de 2013.

[57] Sentencia C-471 de 2013.

[58] En la Sentencia C-1230 de 2005 se explic este asunto en los siguientes trminos:

El vocablo y -que representa la vocal i-, mencionado en el artculo 130 Superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la Comisin, es utilizado en dicho texto como conjuncin copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, administracin y vigilancia, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisin Nacional del Servicio Civil y no por otros rganos o entidades estatales.

[59] Sentencia C-1230 de 2005.

[60] Sentencia C-372 de 1999.

[61] C-966 de 2012.

[62] Cft. Sentencias C-565 de 1998, C-173 de 2001, C-635 de 2012 y C-966 de 2012, entre otras.

[63] Sentencia C-409 de 1994, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-320 de 1997, C-930 de 2009 y C-966 de 2012.

[64] Definido en el artculo 3 del Decreto 1510 de 2013, Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacin pblica.

[65] Ibdem.

[66] Modificaciones introducidas en el artculo 134, respecto de la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de seleccin dentro del rgimen de la carrera administrativa, entre otras.

[67] Acpite 2.1 de la sentencia.

[68] Fundamento jurdico 3.13 de la sentencia.

[69] Fundamento jurdico 3.12 de la sentencia.

[70] Ver entre otras las sentencias C-305 de 2004 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C- 573 de 2004 M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-533 de 2005 , C-801 de 2008 , C-156 de 2013 entre otras.

[71] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[72] Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, por un Estado comunitario.

[73] Primero: Declarar EXEQUIBLES los artculos  119, 120, 124, y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, nicamente respecto de los cargos formales examinados en la presente decisin.

Segundo. Declarar INEXEQUIBLES los artculos 15, 53, 79, 115, 123, 126, 128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003.

[74] M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.

[75] M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.

[76] Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

[77] M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

[78] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.

[79] M. P. Nilson Pinilla Pinilla. Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 62 de la Ley 1151 de 2007, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

[80] M. P. Mauricio Gonzlez Cuervo. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artculo 42 de la Ley 1450 de 2011.

[81] M. P. Mara Victoria Calle Correa. Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 262 de la Ley 1450 de 2011 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

[82] M. P. Luis Guillermo Guerrero Prez. Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo pas.

[83] Fundamento 2.1 de la sentencia.

[84] Fundamento 3.8 de la sentencia. 3.8. Ciertamente, para estructurar el cargo, el actor se refiere a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los aos 2014-2018, sealando que la misma se enfoca en concretar los siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la articulacin Nacin-Territorio; Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la corrupcin, transparencia y rendicin de cuentas; Objetivo 3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo 4. Optimizar la gestin de la informacin; Objetivo 5. Optimizar la gestin de la inversin de los recursos pblicos; Objetivo 6. Promover y asegurar los intereses nacionales a travs de la poltica exterior y cooperacin internacional.

[85] Fundamento 3.9 de la sentencia. 3.9. De igual forma, menciona de manera general el contenido de la norma acusada, sealando que la misma hace parte del Captulo V denominado Buen gobierno, y que, por su intermedio, el Legislador modific: (i) la competencia de la CNCS para acreditar a las Universidades e Instituciones de Educacin Superior, de que tratan el artculo 3 del Decreto Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b del artculo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluy la obligatoriedad de contemplar como primera opcin para el desarrollo de los procesos de seleccin, al ICFES, y solo de manera excepcional con las Instituciones de Educacin Superior, convirtiendo la regla en una mera excepcin; y (iii) limit la determinacin de los costos asociados a los concursos de mritos adelantados por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente.