Sentencia C-1004 de 2007 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 22 de noviembre de 2007
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
CONCEJAL HIJO DE PERSONERA MUNICIPAL
- Subtema: Servidor Público
Lo establecido en el numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, cumple varios propósitos pero se orienta, en particular, a asegurar la dedicación exclusiva de los servidores públicos al ejercicio de sus funciones, lo que concuerda con lo dispuesto, en el numeral 11 del artículo 34 del Código Disciplinario Único de conformidad con el cual es deber de los servidores públicos “[d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales.”
CONCEJAL HIJO DE PERSONERA MUNICIPAL
Sentencia C-1004/07
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos que deben cumplirse para que sea objeto de control de constitucionalidad
ABOGACIA-Regla general de incompatibilidad/SERVIDOR PUBLICO-Eventos en que pueden ejercer la profesin de abogaca/SERVIDOR PUBLICO-Prohibicin terminante
No pueden ejercer la profesin de abogaca - an cuando se encuentren inscritas y en uso de licencia - aquellas personas que ostenten la calidad de servidores pblicos. A los servidores pblicos se les permite ejercer la profesin de abogaca cuando deban hacerlo por funcin de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permite, al igual que cuando litiguen en causa propia o como abogados de pobres. Se les prohbe de manera terminante a los servidores pblicos litigar contra la Nacin, el Departamento, el Distrito o el Municipio dependiendo del mbito de la administracin a que se suscriba la entidad o el establecimiento al que estn vinculados estos servidores pblicos.
SERVIDOR PUBLICO-Propsito de la incompatibilidad en el ejercicio de la abogaca
Lo establecido en el numeral primero del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007, cumple varios propsitos pero se orienta, en particular, a asegurar la dedicacin exclusiva de los servidores pblicos al ejercicio de sus funciones, lo que concuerda con lo dispuesto, en el numeral 11 del articulo 34 del Cdigo Disciplinario nico de conformidad con el cual es deber de los servidores pblicos [d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeo de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales. De este modo, se restringe el ejercicio privado de la profesin bajo la aplicacin del principio de eficacia pero tambin en consideracin de los principios de neutralidad e imparcialidad en el sentido de asegurar la dedicacin exclusiva de los servidores pblicos al ejercicio de sus funciones y, por otro lado, impedir que los servidores pblicos profesionales de la abogaca - que estn debidamente inscritos - incurran en situaciones que puedan originar conflictos de intereses.
ABOGACIA-Excepcin a la regla de incompatibilidad/DOCENCIA EN UNIVERSIDAD OFICIAL-Ejercicio y posibilidad de litigar no implica conflicto de intereses
La excepcin para el ejercicio de la profesin de abogaca se aplica a los docentes de universidades oficiales, independientemente de cul sea la modalidad en que estos profesionales se vinculen a la enseanza en dichos establecimientos oficiales, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente. En el campo de la docencia del derecho en universidades oficiales, permitirles a las y a los profesionales del derecho la posibilidad de litigar no va en desmedro del ejercicio eficaz y eficiente de la funcin pblica ni implica incurrir en conflicto de intereses que desconozca el propsito buscado por la incompatibilidad prevista en el Cdigo Disciplinario del Abogado cual es garantizar un desempeo eficaz, eficiente, imparcial y objetivo de las funciones pblicas encontrndose tambin en armona con el artculo 209 superior de conformidad con el cual la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.. Tal excepcin ofreca, por el contrario, a quienes se desempeaban como docentes de universidades oficiales y eran a un mismo tiempo profesionales de la abogaca, un incentivo para permanecer en la docencia y enriquecer su actividad con la conexin entre teora y prctica que resultaba clave en el aprendizaje del derecho.
DOCENTE DE UNIVERSIDAD OFICIAL-Rgimen aplicable/DOCENTE DE COLEGIO OFICIAL-Rgimen aplicable
Para los docentes de universidades oficiales se admite la vinculacin por hora ctedra y dicha vinculacin puede ser ocasional, en tanto que para los docentes de colegios oficiales se pone nfasis en el rgimen de carrera administrativa y de concurso. Los preceptos que regulan la actividad de quienes se desempean como docentes de colegios oficiales promueven, por su parte, una vinculacin permanente y estable as como una dedicacin exclusiva de estos docentes al ejercicio de sus tareas en armona con lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley 115 de 1994 segn el cual [l]a educacin es un proceso de formacin permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepcin integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes. En este mismo orden de ideas, se enfatiza la necesidad de pertenecer a la carrera docente y de de aplicar el rgimen de escalafn. Los docentes de universidades pblicas y los docentes de colegios oficiales se someten a regmenes distintos y su situacin es diferente an cuando respecto de la tarea que desempean se presenten amplias similitudes. En el caso concreto el legislador por medio de lo dispuesto en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 del Cdigo Disciplinario del Abogado omiti extender a los docentes de colegios oficiales la excepcin con fundamento en la cual se habilita a las y a los docentes de universidades oficiales que sean simultneamente profesionales de la abogaca debidamente titulados (as) e inscritos (as) para ejercer su profesin.
Referencia: expediente D-6836
Demandante: Anbal Carvajal Vsquez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 29 numeral 1 pargrafo de la Ley 1123 de 2007
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogot, D.C., veintids (22) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trmite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la accin pblica establecida en el artculo 241 de la Constitucin, el ciudadano Anbal Carvajal Vsquez solicit ante esta Corporacin la declaratoria de inconstitucionalidad del artculo 29 numeral 1, pargrafo, de la Ley 1123 de 2007.
Mediante auto fechado el da 17 de julio de 2007, el Magistrado Sustanciador admiti la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nacin para que rindiera el concepto de rigor; solicit, por intermedio de la Secretara General de la Corte Constitucional, comunicar la iniciacin del proceso al Presidente de la Repblica, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Departamento Administrativo de la funcin Pblica, al Colegio de Abogados de Bogot, al Colegio de Abogados Penalistas, al Colegio de Abogados Rosaristas, al Colegio de Abogados de la Universidad Nacional para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado con el objetivo de indicar los motivos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Para los mismos fines, invit a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana, Libre, Nacional, Rosario, Tadeo, de Antioquia, del Valle y de Cartagena.
Cumplidos los trmites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nacin, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuacin se transcribe el texto de la disposicin demandada:
LEY 1123 DE 2007
(enero 22)
Diario Oficial No. 46.519 de 22 de enero de 2007
Por la cual se establece el Cdigo Disciplinario del Abogado
CONGRESO DE COLOMBIA
()
PARTE ESPECIAL.
DEBERES E INCOMPATIBILIDADES DEL ABOGADO.
DEBERES.
()
INCOMPATIBILIDADES.
ARTCULO 29. INCOMPATIBILIDADES. No pueden ejercer la abogaca, aunque se hallen inscritos:
1. Los servidores pblicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en funcin de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en ningn caso los abogados contratados o vinculados podrn litigar contra la Nacin, el departamento, el distrito o el municipio, segn la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.
PARGRAFO. Los abogados titulados e inscritos que se desempeen como profesores de universidades oficiales podrn ejercer la profesin de la abogaca, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente. As mismo, los miembros de las Corporaciones de eleccin popular, en los casos sealados en la Constitucin y la ley.
2. Los militares en servicio activo, con las excepciones consagradas en el Cdigo Penal Militar.
3. Las personas privadas de su libertad como consecuencia de la imposicin de una medida de aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuacin sea en causa propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios.
4. Los abogados suspendidos o excluidos de la profesin.
5. Los abogados en relacin con asuntos de que hubieren conocido en desempeo de un cargo pblico o en los cuales hubieren intervenido en ejercicio de funciones oficiales. Tampoco podrn hacerlo ante la dependencia en la cual hayan trabajado, dentro del ao siguiente a la dejacin de su cargo o funcin y durante todo el tiempo que dure un proceso en el que hayan intervenido.
III. LA DEMANDA.
El actor, Anbal Carvajal Vsquez, solicit a la Corte Constitucional que declarara la inconstitucionalidad de la expresin de universidades oficiales contenida en el artculo 29 numeral 1, pargrafo, de la Ley 1123 de 2007. A su juicio, dicha expresin desconoce lo dispuesto en el artculo 13 de la Constitucin Nacional[1] as como lo previsto en el artculo 26 superior[2]. Segn el actor, la disposicin demandada faculta a los abogados titulados e inscritos que se desempean como profesores de universidades oficiales para que ejerzan la abogaca, pero nada dice acerca de los profesores titulados e inscritos que se desempean como profesores de colegios oficiales.
De esta manera, sostuvo el ciudadano Carvajal Vsquez, quienes ejerzan su oficio como profesores de universidades oficiales no sern sancionados disciplinariamente. Cosa diferente sucede con las personas que se desempeen como profesores de colegios oficiales puesto que ellas en caso de ejercer la abogaca s se vern vinculadas a un proceso disciplinario, toda vez que a estas ltimas no se extiende la facultad de ejercer la profesin por fuera del aula de clases.
En este orden de ideas, prosigui el demandante, resulta evidente que la expresin contenida en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 desconoce el artculo 13 de la Constitucin Nacional pues sin ninguna justificacin estableci un beneficio para un sector del gremio de abogados, privando de ese mismo beneficio a los abogados que se desempean como profesores en colegios oficiales[3].
Segn el actor, la disposicin demandada no confiri los mismos beneficios a todos los ciudadanos pertenecientes al gremio de las personas que ejercen la abogaca sino que de modo injustificado y discriminatorio, neg a quienes trabajan como docentes en colegios del sector oficial la posibilidad de ejercer la profesin del derecho. De esta manera, la ley dio beneficios a unos, mientras que se abstuvo de concedrselos a otros sin que mediara justificacin alguna. Aclar el demandante, que aqu no resultaba factible aseverar que estemos en presencia de una diferenciacin (tratar de manera desigual a lo desigual) sino que nos encontramos, ms bien, frente a una discriminacin (tratar de modo desigual a lo que es igual) bajo el argumento segn el cual la norma acusada hace una distincin en cuanto al lugar en que prestan sus servicios los abogados que se desempean como docentes, colegios oficiales o universidades oficiales.
Subray el actor, que la expresin demandada no slo desconoca el artculo 13 superior sino que, de modo simultneo, significaba una vulneracin del artculo 26 de la Constitucin Nacional. En su opinin, tal expresin excluye de manera injustificada a quienes desempean su actividad como docentes de colegios oficiales de la posibilidad de ejercer la profesin de abogaca, pese a que estas personas tambin cuentan con un ttulo que las capacita para desempearse en esa profesin. De esta forma, agrega el actor, se desconoce el derecho de las personas que trabajan como docentes en los colegios oficiales a elegir de modo libre su oficio o profesin.
A juicio del demandante, es claro y comprensible que el Estado exija a un profesional del derecho (o de cualquier otra rea) que desee ingresar a la carrera docente, la necesidad de cursar estudios en pedagoga, pero no es comprensible la situacin contraria, es decir, que a un profesional del derecho que est vinculado a la carrera docente se le impida ejercer su profesin por fuera del aula de clases. En opinin del ciudadano Carvajal Vsquez, esta ltima circunstancia constituye un desconocimiento abierto del artculo 26 superior por cuanto impide a quienes se desempean como docentes en colegios oficiales desempearse en la profesin para la cual fueron capacitados.
Por los motivos expuestos, el demandante solicit que se declarara la inconstitucionalidad de la expresin de universidades oficiales contenida en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007.
IV. INTERVENCIONES.
1.- Colegio de Abogados Rosaristas
Mediante escrito allegado a la Secretara General de la Corte Constitucional el da 10 de Agosto de 2007, el ciudadano Jos Yecid Crdoba Vargas, Vicepresidente del Colegio de Abogados Rosaristas realiz las siguientes apreciaciones con respecto al asunto de la referencia.
Resalt la intervencin que los planteamientos de la demanda resultaban razonables y expres que comparta los motivos por los cuales el actor estimaba que la expresin contenida en el numeral 1, pargrafo del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 desconoca tanto el artculo 13 de la Constitucin Nacional, como el artculo 26 superior. No obstante lo anterior, llam la atencin acerca de las consecuencias que tendra declarar la inconstitucionalidad de la expresin demandada y recomend que en lugar de expulsar la expresin del ordenamiento jurdico, como lo haba solicitado el actor, la Corte Constitucional deba, ms bien, condicionar la exequibilidad del pargrafo en el sentido en que se entendiera que la misma habilitacin deba abarcar tambin a los docentes oficiales a quienes evidentemente no se ve razn constitucional que imponga su exclusin, como tampoco la hay para el docente de la Universidad Oficial en Colombia.
A partir de las razones manifestadas, solicit a la Corte Constitucional condicionar en el sentido antes mencionado la constitucionalidad de la expresin contenida en la norma demandada.
2.- Universidad del Rosario.
Mediante escrito presentado en la Secretara de la Corte Constitucional el da 13 de agosto de 2007, el ciudadano Manuel Guillermo Rueda Serrano present intervencin a nombre de la Universidad del Rosario. El ciudadano Rueda Serrano efectu un anlisis acerca del contenido y alcance del artculo 13 de la Constitucin Nacional[4]. Lleg a la conclusin, de acuerdo con la cual, frente al asunto planteado por el demandante el test de igualdad que deba aplicar la Corte Constitucional sera el intermedio lo que [conduca] a determinar si con la distincin consagrada por el legislador ordinario en el aparte demandado el fin perseguido por l [era], aparte de legtimo, constitucionalmente importante porque [promova] intereses pblicos valorados por la Constitucin o en razn a la magnitud del problema que se [pretenda] resolver, al tiempo que el medio utilizado [era] adecuado y conducente para alcanzar el fin alcanzado (sic).
A continuacin, consider la intervencin que la distincin consignada por la norma no encontraba justificacin alguna en los principios mencionados con antelacin, por lo cual no resultaba ajustada a la Constitucin. Segn el ciudadano Rueda Serrano, no parece existir justificacin vlida constitucionalmente para permitir que quienes son, al mismo tiempo, docentes de universidades oficiales puedan ejercer como profesionales del derecho, en tanto que quienes son profesores de otras instituciones oficiales, como los docentes de colegios pblicos, no lo puedan hacer.
Record el interviniente cmo la misma Ley 115 de 1994 sobre educacin no haba distinguido e incluso haba permitido que otros profesionales distintos de quienes tuvieran ttulo de licenciado en educacin o postgrado en educacin pudieran ejercer la docencia pblica. A su juicio, si la ley autoriz que un docente pueda tener una profesin diferente a la de licenciatura en educacin, por ejemplo derecho, sin distinguir entre los centros educativos de nivel superior o de primaria y bachillerato, no se encuentra porqu habra que distinguirse frente a ellos, para efectos de ejercer su otra profesin, en este caso, el ejercicio de la abogaca.
En el orden de ideas expuesto, la intervencin presentada a nombre de la Universidad del Rosario solicit a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad parcial de la norma acusada.
3.- El ciudadano Ramiro Bejerano Guzmn
El da 13 de agosto de 2007 se recibi en la Secretara General de la Corte Constitucional la intervencin presentada por el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmn quien pidi a la Corte Constitucional declarar exequible la expresin demandada bajo la condicin de que en ella se entiendan incluidos los colegios oficiales por ser todos parte de servicios educativos estatales al igual que lo abogados que se desempean como docentes de universidades estatales. Fundament su solicitud en las razones que se sintetizan a continuacin.
En primer lugar, el ciudadano Bejarano Guzmn rememor las modificaciones que ha sufrido el numeral 1 del artculo 39 del Decreto 196 de 1971 tanto con la vigencia del artculo 1 de la Ley 583 de 2000, como con la Ley 1123 de 2007. Ms adelante, llam la atencin acerca de que mediante sentencia C-658 de 1996 ya la Corte Constitucional haba tenido ocasin de abordar el estudio de constitucionalidad del numeral 1 del artculo 39 del Decreto 196 de 1971 antes de que fuera reformado este estatuto por la Ley 583 de 2000.
Trajo a colacin, cmo en aquella ocasin la Corte haba llegado a la conclusin segn la cual la norma demandada no desconoca ni la libertad de escoger oficio o profesin prevista en el artculo 26 constitucional, ni la proteccin al trabajo derivada de lo dispuesto por el artculo 25 superior y por consiguiente resolvi declararla exequible[5]. Manifest a continuacin, que la Ley 1123 de 2007 haba incluido de modo afortunado un pargrafo en el numeral 1 del artculo 29 en el cual el legislador haba autorizado, a su turno, el ejercicio profesional de abogado a los profesores de universidades oficiales bajo la condicin de que su ejercicio no interfi [riera] con las funciones de docente, como tambin a los miembros de las Corporaciones de eleccin popular en los casos sealados en la Constitucin y en la Ley.
Despus de analizar los antecedentes del Proyecto de Ley que dio origen a la Ley 1123 de 2007, consider que el punto relevante en la creacin del pargrafo mencionado era la clase de vinculacin con el Estado que [tenan] los abogados docentes en un centro de educacin estatal. Segn el interviniente, el objetivo que persigui el Legislador con el referido proyecto de ley, fue justamente autorizar a los abogados que prestan sus servicios de educacin estatal para que ejerzan la abogaca simultneamente. Con ello, aadi el ciudadano Bejarano Guzmn, se propuso el legislador mejorar la calidad de la educacin no solo en el nivel universitario sino asimismo la educacin primaria y secundaria.
En opinin del interviniente, reira con el derecho a la igualdad que la ley estimulara a quienes ejercen la profesin de la abogaca para que fueran educadores en universidades oficiales, negndoles la oportunidad a los alumnos de colegios oficiales de recibir la calidad y claridad en los conocimientos que puede proporcionar un profesional del derecho. No encontr justificado el interviniente que los abogados docentes slo pudieran ejercer su actividad en la universidades oficiales. En su opinin, privarles la posibilidad de ensear en colegios oficiales, lesiona el derecho a la igualdad de estas personas profesionales de la abogaca.
Respecto del argumento esgrimido por el actor segn el cual la expresin contenida en la disposicin demandada desconoce tambin la libertad de ejercer profesin u oficio, consider el interviniente que el legislador estaba, en efecto, facultado por la Constitucin para regular la funcin pblica y, en tal sentido, se encontraba habilitado para sentar los limites a los que deben ajustarse los funcionarios pblicos con el fin de proteger la integridad del Estado. Sin embargo, no encontr justificado, ni consider que armonizara con los propsitos de la ley, que el abogado docente pudiera ejercer su actividad cuando se encontrara como docente en las universidades oficiales y no lo pudiera hacer si estaba vinculado como docente en colegios oficiales. Insisti en que la intencin de la ley nunca fue la de restringir el ejercicio profesional de los docentes abogados sino, todo lo contrario, [permitir] a estos docentes ejercer la abogaca. En su parecer, la omisin en que incurri la ley no radicara en nada distinto que en un simple olvido durante las discusiones adelantadas en el Congreso.
Encontr el interviniente que al haber quedado por fuera de la expresin demandada los colegios oficiales, se comprometa la constitucionalidad de la norma cuestionada, pero no de la forma definitiva en que pretendi el actor. Segn el ciudadano Bejarano Guzmn, suprimir completamente la norma acusada se traducira en el restablecimiento de la inhabilidad de todo servidor pblico para ejercer simultneamente la profesin de abogado, lo cual, adems de desnaturalizar el sentido de la norma acusada, s podra resultar contrario a la misma Carta Poltica que se [pretenda] amparar y salvaguardar. A su juicio, suprimir por la va de la declaratoria de inconstitucionalidad la norma acusada, implicara desconocerles a los abogados que se desempean como docentes en universidades oficiales, su facultad de alternar ambos oficios, lo que podra conllevar un desconocimiento al derecho al libre ejercicio de las profesiones y del trabajo. En otras palabras, resultara ms gravoso el remedio que la propia enfermedad.
Por los motivos manifestados, el ciudadano Bejarano Guzmn solicit que la expresin de universidades oficiales contenida en la norma acusada deba declararse exequible de manera condicionada en el sentido en que se entiendan incluidos los colegios oficiales por ser todos parte de los servicios educativos estatales, al igual que los abogados que se desempean como docentes de las universidades estatales.
4.- Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
Mediante escrito presentado en la Secretara General de la Corte Constitucional el da 13 de agosto de 2007, intervino el ciudadano Camilo Escovar Plata en representacin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. La intervencin solicit que se declarara la exequibilidad de la expresin de universidades oficiales contenida en la norma demandada con fundamento en las razones que se resumen a rengln seguido.
De conformidad con lo expuesto en el escrito de intervencin, existen distintas clases de docentes que prestan sus servicios en las universidades oficiales. Segn el artculo 71 de la Ley 30 de 1992 estos docentes podrn ser de dedicacin exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de ctedra. La dedicacin del profesor de tiempo completo a la universidad ser de cuarenta (40) horas laborales semanales. Al tenor del artculo 72 de la mencionada ley, los profesores de dedicacin exclusiva, de tiempo completo y medio tiempo estn amparados por el rgimen especial previsto en la misma ley 30 y an cuando son empleados pblicos, no son de libre nombramiento y remocin, salvo durante el perodo de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categoras previstas en el mismo. El artculo 73 de la referida ley, precepta que los profesores de ctedra no son empleados pblicos, ni trabajadores oficiales. El artculo 74 de la misma ley efecta una precisin en relacin con los profesores ocasionales cuando determina que son aquellos que cumpliendo una jornada de tiempo completo o de medio tiempo, son requeridos transitoriamente por la entidad para un perodo inferior a un ao. Advierte tambin que los docentes ocasionales no son empleados pblicos, ni trabajadores oficiales.
A rengln seguido, se ocup el escrito de intervencin con lo establecido por el artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 y concluy que la regla general [era] que ningn servidor pblico [poda] ejercer su profesin de abogado, lo cual incluye de acuerdo con las previsiones del artculo 123 superior a los miembros de las corporaciones pblicas, salvo en los casos sealados en la Constitucin y la Ley, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios. Agreg que, en el sentido manifestado, la autorizacin consignada para ejercer la abogaca a los abogados titulados e inscritos que se desempeen como profesores de universidades oficiales [deba] entenderse bajo la ptica de que los mismos no ostenten la condicin de empleados pblicos y que el ejercicio de dicha profesin no afecte las funciones docentes, lo cual excluye necesariamente a los docentes que desempean sus funciones con dedicacin exclusiva y los de tiempo completo en las universidades oficiales.
Segn lo expuesto en el escrito de intervencin, lo anterior cobra justificacin en el hecho de que muchos de los abogados que ejercen la docencia en las universidades oficiales lo hacen por hora ctedra o como docentes ocasionales que no tienen la condicin de empleados pblicos ni trabajadores oficiales (Art. 74 L.30/92), y en tal consideracin, la Ley no puede cerrarles el paso para que ejerzan su profesin de abogados en orden a completar los ingresos necesarios para su congrua subsistencia. En opinin del interviniente, cosa diferente sucede, entretanto, con los docentes de colegios oficiales, pues, en su parecer, ellos ostentan la condicin de servidores pblicos y su jornada acadmica y administrativa les impide que ejerzan el derecho sin afectar sus funciones docentes.
Si se acepta la lectura que de la expresin contenida en el precepto acusado efecta el demandante, agreg el escrito de intervencin, entonces todos los abogados vinculados a la administracin pblica en desarrollo de los mandatos contenidos en los artculos 13 y 26 superiores, tendran derecho a ejercer de manera independiente su profesin en cuanto no afectara sus funciones. En opinin del interviniente, lo anterior resulta contrario a los postulados que orientan la funcin administrativa y, en particular, el numeral 11 de la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Cdigo Disciplinario nico, que incluye dentro de los deberes del servidor pblico [d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeo de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales.
El escrito de intervencin presentado por el representante del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica subray que en este lugar no [deba] perderse de vista la circunstancia de que el rgimen aplicable a los docentes de las universidades oficiales (la ley 30 de 1992) era sustancialmente distinto al aplicable a los docentes de los colegios oficiales (Decreto 2277, Ley 715 de 2001, Decreto 1278 de 2002), situacin que colocaba a unos y a otros en diferente situacin jurdica.
Con fundamento en los motivos exteriorizados, solicit que se declarara la exequibilidad de la expresin contenida en el precepto demandado.
5.- Ministerio del Interior y de Justicia
El representante del Ministerio del Interior y de Justicia present escrito de intervencin el da 13 de agosto de 2007. Solicit a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la expresin contenida en el precepto demandado. Expuso las siguientes razones en apoyo de su solicitud.
Record el escrito de intervencin que los docentes que dictaban clases en universidades oficiales tenan unas categoras y de acuerdo con tales categoras podan o no ejercer la profesin de abogaca. Posteriormente cit los artculos 71, 72, 73 de la Ley 30 de 1992 y trajo a colacin que el artculo 74 defina los profesores ocasionales como aquellos que con dedicacin de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un perodo inferior a un ao. Acentu la intervencin que los docentes ocasionales no [eran] empleados pblicos, ni trabajadores oficiales y que sus servicios [seran] reconocidos mediante resolucin. Aadi que las referidas normas concordaban con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-006 de 1996. A continuacin seal lo siguiente:
Los demandantes tienen una interpretacin equivocada sobre la presunta violacin del artculo 26 de nuestra carta poltica y por el contrario con la ley 30 de 1992 (sic) en sus artculos 72 y 73, amparan el derecho a escoger con absoluta libertad su profesin y oficio, por cuanto la ley no prohbe el lugar donde el docente deba laborar, si escogi trabajar en un colegio oficial estando capacitado para ejercer la docencia en cualquier universidad, fue por que (sic) as lo quiso. Sin embargo, uno y otro gozan de especial proteccin del Estado, por lo que es menester expresar que los argumentos de los demandantes resulta (sic) abiertamente contrarios, no solamente al ms elemental sentido de justicia, sino a los postulados del Estado Social de Derecho y a los artculos 5 y 25 de nuestra carta magna, ya que las normas que se le aplica a uno y otro son totalmente diferentes.
Ahora bien, es menester precisar que los accionantes hacen una interpretacin parcial y errada de la norma acusada, por cuanto el artculo 29 de la ley 1123 de 2007 es claro que en su numeral 1 cuando dice que los servidores pblicos, aun en licencia, no pueden ejercer la profesin, desde luego con las excepciones del caso contemplado en el mismo ordenamiento, esto por una parte y por la otra es que los profesores de colegios oficiales tienen normas y/o estatutos por los cuales se rigen y nada tiene que ver con las normas que amparan a los profesores de universidades oficiales, como es el caso de la ley 30 de 1992 en sus artculos 71, 72, 73, 74 Sentencia C-006 (sic) M. P. Dr. Fabio Morn Daz. Mientras que los profesores y/o docentes de colegios oficiales se encuentran regidos por otras disposiciones diferentes como son: la ley 115 de 1994, decreto 2277 de 1979, ley 715 de 2001 y decreto 1278 de 2002 es decir, tienen un rgimen especial que es la carrera de docente o de escalafn. En consecuencia los regmenes entre uno y otro, insisto, son totalmente diferentes y no deben vincularse los docentes de colegios oficiales en el rgimen de los profesores universitarios. Tanto es as que los docentes abogados que laboren como profesor en colegios oficiales deben tener conocimiento de docencia y si no la posee (sic) estn obligados a hacer curso de docentes, reitero su vinculacin se hace a travs de nombramiento y/o posesin (sic) y por normas que solamente son aplicables a los profesores de colegios oficiales, estando acorde con el ordenamiento superior, ellos siendo abogados inscritos no pueden ejercer la abogaca por la calidad que ostenta que es la de carrera de docente o de escalafn; en otras palabras son empleados pblicos.
Por las razones anteriormente expuestas mal podra (sic) violar los artculos 13 y 26 de nuestro estatuto superior.
Ahora bien en el supuesto caso que hubiese omisin por parte del legislador en el asunto acusado, tampoco tendra cabida la constitucionalidad pregonada por el actor, por cuanto la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto: (sic) Que se debe tener en cuenta que el juicio de constitucionalidad que le corresponde ejercerla (sic) se lleva a cabo mediante confrontacin en abstracto de los preceptos demandados con el estatuto superior, para determinar si ello (sic) se adecuan o no a ste independientemente de la buena o mala aplicacin o interpretacin que de ellos hagan los hombres.
Por los motivos manifestados, la intervencin presentada a nombre del Ministerio de Interior y de Justicia consider que la expresin contenida en la norma demandada deba ser declarada exequible.
6.- Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad de Cartagena
Mediante escrito allegado a la Secretara General de la Corte Constitucional el da 29 de agosto de 2007, present su intervencin la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad de Cartagena solicitando a la Corte Constitucional que declarara la constitucionalidad de la expresin contenida en la norma demandada. La Universidad fundament su solicitud de la manera como se sintetiza a rengln seguido.
Consider que el demandante haba sustentado su ataque en un nico enfoque: los abogados que sean docentes oficiales, es decir, que se desempeen como Maestros o Educadores al servicio del Estado no pueden ejercer la profesin de abogado, y en cambio los que sean profesores universitarios de universidades oficiales si pueden, mientras el ejercicio de la abogaca no interfiera las funciones de la docencia. (nfasis dentro del texto original).
Estim, que el primer caso debera consistir en establecer que los docentes de Universidades Oficiales se regulaban por el artculo 69 de la Constitucin de 1991 y por la Ley 30 de 1992 y en recordar que en desarrollo de la Autonoma Universitaria, cada universidad expeda su propio estatuto docente, en forma de acto administrativo de su consejo superior (art. 70)[6]. Trajo a la memoria, que los colegios oficiales se regan por las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994. Indic al respecto cmo mientras que la primera, expedida en desarrollo de los artculos 151 y 288 de la Constitucin Nacional, [estableca] las normas esenciales sobre la distribucin de competencias de dichos colegios, segn sean nacionales, departamentales y municipales organizndose de esta manera la transferencia de rentas de la nacin a los entes territoriales en mencin, la segunda, entretanto, tena por objeto determinar las normas generales para regular el servicio pblico de la educacin [con] base en el artculo 67 de la carta del 91.
A continuacin, transcribi el contenido del inciso 3 del artculo 1 de la Ley 115 de 1994[7] y del artculo 80 de la ley 30 de 1992[8], luego de lo cual, destac que existan dos estndares legales, uno para los docentes de universidades oficiales y otro para los docentes de colegios oficiales. Acentu en relacin con lo anterior, que en los colegios oficiales no exista la modalidad de hora ctedra por cuanto todos los docentes deban pertenecer a la carrera administrativa y se vinculaban por concurso. Agreg que en las universidades oficiales, por el contrario, s existan profesores catedrticos y ocasionales que podan ser de tiempo completo y no pertenecer a la carrera. En opinin de la universidad interviniente, lo dicho armoniza con lo previsto en la Ley 115 de 1994 y en el pargrafo 1 del artculo 5 de la Ley 60 de 1993.
Bajo est ptica, consider la intervencin presentada por la Universidad de Cartagena, que el artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 al definir las incompatibilidades para el ejercicio de la abogaca en el sentido de excluir a los abogados que se desempeen como profesores de universidades oficiales [quienes] podran ejercer la profesin siempre que su ejercicio no interfiera en las funciones de docente, [deba] enmarcarse en el contexto constitucional y legal explicado. Opin la universidad de Cartagena en su intervencin, que el demandante no haba utilizado la metodologa del test de igualdad reiterada por la Corte Constitucional y que, en esa medida, la afirmacin del actor encaminada a establecer que la expresin contenida en el precepto demandado desconoca lo dispuesto en el artculo 13 superior, careca de todo sustento lgico.
Segn lo expuesto en la intervencin presentada por la Universidad de Cartagena, el demandante da como verdad sabida que en este caso no se puede diferenciar en cuanto al lugar en que se prestan los servicios docentes, pero no lo precisa en parte alguna. Confunde adems la discriminacin negativa que es la violacin del artculo 13 con la discriminacin positiva que es a la que se refiere, entre otras, la C-952 de 2000, discriminacin vlida porque supera marginamientos en las condiciones iniciales de los individuos. No puntualiza de qu manera la norma demandada viola el artculo 26 de la carta ya que por ningn lado se coarta la libertad de escoger profesin u oficio.
Con base en las razones expuestas, solicit que se declarara la constitucionalidad de la expresin contenida en el precepto demandado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN.
Mediante concepto nmero 4373 allegado a la Secretara General de esta Corporacin el da 7 de septiembre de 2007, el Procurador General de la Nacin solicit a la Corte Constitucional [d]eclarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresin de universidades oficiales contenida en el pargrafo del numeral 1, del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007. Subray la Vista Fiscal, que en virtud del principio de control integral, la Corte deba declarar la constitucionalidad del resto del pargrafo contenido en el artculo 29 demandado, en el sentido en que el ejercicio de la profesin de abogado, autorizado por la Ley [estaba] sujeto a lo dispuesto en los estatutos internos que en ejercicio de la autonoma universitaria adopten las universidades pblicas, as como a los estatutos que rigen la actividad docente de los colegios y de otras entidades de educacin superior. El Procurador General de la Nacin sustent su solicitud en los motivos que se exponen a continuacin.
El Procurador General de la Nacin solicit a la Corte Constitucional ejercer su control sobre la integridad del pargrafo demandado y no nicamente respecto de la expresin demandada. Dijo al respecto el Jefe del Ministerio Pblico, que a pesar de haberse referido los cargos elevados por parte del actor nicamente a la expresin de universidades oficiales, el pargrafo en el que estaba contenida dicha expresin revesta suma importancia, razn por la cual resultaba relevante evaluar la constitucionalidad de esta disposicin con relacin a otros preceptos constitucionales segn lo establecido en los artculos 241-4 y 243 Superiores.
Encontr la Vista Fiscal que la expresin contenida en el precepto demandado no se hallaba en el proyecto presentado por el Consejo Superior de la Judicatura e indic que haba sido aadido con posterioridad. Destac, que la falta de debate en el trmite legislativo haba dado lugar a un precepto sin claridad y haba incidido en que el legislador desbordara el marco teleolgico de la ley que se encaminaba a regular la profesin de la abogaca y no las inhabilidades o incompatibilidades de los funcionarios pblicos. Como consecuencia de lo anterior, abri paso el legislador a dos interpretaciones[9].
Con relacin al cargo de igualdad planteado en la demanda, estim la Vista Fiscal que el legislador no haba justificado el hecho de que la excepcin prevista en el pargrafo demandado se aplicara nicamente a los abogados y tuviera efectos nicamente frente a los docentes oficiales de universidades pblicas y no se extendiera a otros funcionarios pblicos, abogados titulados, - quienes podran tambin alegar su derecho a ejercer la profesin por ejemplo en su tiempo libre-. Esto permita, a su juicio, deducir un desconocimiento del derecho a la igualdad de oportunidades (arts. 13 y 53 Co. Po.).
De otra parte, tambin los profesores universitarios de otras profesiones, podran alegar su derecho a ejercer su respectiva profesin con la misma limitacin que los abogados. Enfatiz que al respecto se haba deliberado en el breve debate legislativo y lleg a la conclusin de acuerdo con la cual teniendo en cuenta que el legislador no consider ninguna de estas situaciones, la diferenciacin resultara constitucionalmente injustificada en todos los casos en que el ejercicio de la profesin no [afectara] el desempeo del cargo, convirtindose en una excepcin general como [ocurra] en el caso del ejercicio de la docencia dentro de los lmites que seale la ley.
A juicio del Procurador General, los profesores universitarios y dems docentes oficiales se rigen, en efecto, por regulaciones diferentes. Esta diferencia, sin embargo, no resulta relevante cuando se trata del ejercicio de la funcin que cumplen como servidores pblicos y la posibilidad de realizar simultneamente otras actividades en ejercicio de la profesin de abogados. Por ese motivo, encontr la Vista Fiscal que la distincin no era constitucionalmente legtima y no persegua en s misma un fin constitucionalmente importante, ni siquiera podra decirse que la autorizacin exclusiva a los docentes universitarios y no a los dems docentes oficiales, de colegios o de las otras instituciones pblicas de educacin superior, se [hubiera] establecido con una intencin especfica y por tanto no [era] una medida para alcanzar un fin determinado, razn por la cual la diferenciacin [resultaba] caprichosa por cuanto dentro de los fines que [persegua] la disposicin, unos y otros igualmente podran realizar actividades propias del ejercicio de la abogaca sin afectar sus obligaciones como docentes.
Por ltimo aadi lo siguiente:
En atencin a lo expuesto, el Ministerio Pblico considera que el legislador tiene la facultad de determinar el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades que considere conveniente para la proteccin del inters general en este caso, tanto de servidores pblicos como de abogados, sin embargo, siendo las incompatibilidades un asunto de reserva legal, por su relacin con el ejercicio de derechos y con el correcto funcionamiento del servicio pblico de educacin y con la observancia del principio de autonoma universitaria, es necesario que la ley determine los alcances de las excepciones que haga a las incompatibilidades, de manera que se armonicen con la Constitucin y con otras regulaciones legales.
En este sentido este despacho solicitar a la Corte, a partir de una interpretacin sistemtica de la disposicin, declarar la inconstitucionalidad de la expresin de universidades oficiales, de tal manera que se ample la autorizacin de ejercer la profesin de la abogaca a todos los profesores, particularmente a los de instituciones pblicas de educacin, siempre y cuando este ejercicio no interfiera con sus funciones docentes. Este ejercicio debe sujetarse a lo que al respecto establezcan los estatutos internos de las universidades en ejercicio de la autonoma universitaria y los estatutos que rigen la actividad docente de los profesores de colegios y de otras instituciones pblicas de educacin. (nfasis dentro del texto original).
Con fundamento en lo anterior, pidi la Vista Fiscal a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresin contenida en el pargrafo del precepto demandado as como solicit declarar la exequibilidad del resto del pargrafo en el sentido de acuerdo con el cual el ejercicio de la profesin de abogado, autorizado por la ley, est sujeto a lo dispuesto en los estatutos internos que en ejercicio de la autonoma universitaria adopten las universidades pblicas, as como a los estatutos que rigen la actividad docente en los colegios y de otras entidades de educacin superior.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artculo 241 numeral 4 de la Carta.
Objeto de la demanda.
2.- El demandante estima que la expresin de universidades oficiales contenida en el artculo 29 numeral 1, pargrafo, de la Ley 1123 de 2007, desconoce el derecho a la igualdad (artculo 13 Superior) y el derecho al libre ejercicio de profesin u oficio (artculo 26 de la Constitucin Nacional) por cuanto omite extender la excepcin prevista en el pargrafo acusado mediante la cual se habilita a los docentes de universidades oficiales para ejercer la docencia y al mismo tiempo desempearse como abogados a efectos de cobijar con ella tambin a los docentes de colegios oficiales.
Segn el actor, el legislador ignora el derecho a la igualdad de quienes como los profesionales del derecho que a su vez desempean su actividad de docencia en colegios oficiales - estn capacitados para cumplir ambas tareas en forma idnea. De este modo, la ley dio beneficios a unos, esto es, a los docentes de universidades oficiales, mientras que se abstuvo de concedrselos a otros, los docentes de colegios oficiales, sin que mediara justificacin alguna. En opinin del demandante, lo anterior supone asimismo un desconocimiento del derecho a ejercer de manera libre oficio o profesin por cuanto impide a quienes actan como docentes en colegios oficiales desempearse en la profesin para la cual fueron capacitados.
Algunas intervenciones se pronuncian a favor de la constitucionalidad de la norma demanda. Coinciden tales intervenciones en que la no extensin de la excepcin prevista en el pargrafo acusado para favorecer a los docentes de universidades oficiales a los docentes abogados que laboran en colegios oficiales, obedece a razones por entero justificadas desde el punto de vista constitucional. Los docentes de universidades oficiales y los docentes de colegios oficiales tienen una naturaleza distinta y el rgimen que se les aplica es tambin diferente. Solicitaron, por consiguiente, que la Corte declarara la constitucionalidad de la expresin contenida en el precepto demandado.
Otras intervenciones coadyuvaron la demanda pero estimaron que expulsar del ordenamiento jurdico la expresin acusada generaba ms problemas de los que resolva, por cuanto evitaba que los docentes de universidades pblicas pudieran ejercer su profesin de abogados, algo que no tena sustento jurdico y s desconoca lo dispuesto en la Constitucin. Estas intervenciones destacaron que justamente el pargrafo de la disposicin demandada haba sido introducido para llenar el vaco que presentaba la legislacin anterior. Por el motivo expresado, recomendaron a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la expresin demandada, esto es, bajo el entendido de abarcar tanto a los docentes de universidades oficiales, como a los docentes de colegios oficiales.
El Procurador General de la Nacin solicit a la Corte Constitucional ejercer su control sobre la integridad del pargrafo demandado y no nicamente respecto de la expresin demandada. Dijo al respecto el Jefe del Ministerio Pblico, que a pesar de haberse referido los cargos elevados por parte del actor nicamente a la expresin de universidades oficiales, el pargrafo en el que estaba contenida dicha expresin revesta suma importancia, razn por la cual resultaba relevante evaluar la constitucionalidad de esta disposicin con relacin a otros preceptos constitucionales segn lo establecido en los artculos 241-4 y 243 Superiores.
A juicio del Procurador General, los profesores universitarios y dems docentes oficiales se rigen, en efecto, por regulaciones diferentes. Esta diferencia, sin embargo, no resulta relevante cuando se trata del ejercicio de la funcin que cumplen como servidores pblicos y la posibilidad de realizar simultneamente otras actividades en ejercicio de la profesin de abogados. Por ese motivo, encontr la Vista Fiscal que la distincin no era constitucionalmente legtima y no persegua en s misma un fin constitucionalmente importante, ni siquiera podra decirse que la autorizacin exclusiva a los docentes universitarios y no a los dems docentes oficiales, de colegios o de las otras instituciones pblicas de educacin superior, se [hubiera] establecido con una intencin especfica y por tanto no [era] una medida para alcanzar un fin determinado, razn por la cual la diferenciacin [resultaba] caprichosa por cuanto dentro de los fines que [persegua] la disposicin, unos y otros igualmente podran realizar actividades propias del ejercicio de la abogaca sin afectar sus obligaciones como docentes.
A la luz de una interpretacin sistemtica de la disposicin, solicit a la Corporacin declarar la inconstitucionalidad de la expresin de universidades oficiales, de tal manera que se ample la autorizacin de ejercer la profesin de la abogaca a todos los profesores, particularmente a los de instituciones pblicas de educacin, siempre y cuando este ejercicio no interfiera con sus funciones docentes. Este ejercicio debe sujetarse a lo que al respecto establezcan los estatutos internos de las universidades en ejercicio de la autonoma universitaria y los estatutos que rigen la actividad docente de los profesores de colegios y de otras instituciones pblicas de educacin. (nfasis aadido en el concepto presentado por la Vista Fiscal).
Problema jurdico
3.- En virtud de lo expuesto, la Corte estima que en el presente caso el actor sugiere la existencia de una omisin relativa del Legislador por cuanto considera que ste excluy a los docentes de colegios oficiales de la excepcin que los habilitara como lo hizo a favor de los docentes de universidades oficiales - para ejercer la profesin de abogaca sin incurrir en una causal de incompatibilidad. En tal sentido, le corresponde a la Corporacin establecer si con tal omisin se desconoci el derecho de igualdad as como el derecho al libre ejercicio de oficio o profesin.
En otras palabras, debe comprobar la Corte Constitucional si con la expresin contenida en el precepto demandado se vulner el derecho de igualdad as como el derecho al libre ejercicio de profesin u oficio, consignados en la Constitucin Nacional, al permitir a los abogados inscritos, profesores de universidades oficiales, ejercer la profesin siempre y cuando esto no interfiera con su labor docente, sin hacer extensiva esta posibilidad a los abogados inscritos que actan como educadores de colegios oficiales.
4.- Con el fin de saber si en el caso bajo estudio se configur una omisin legislativa relativa, proceder la Corte en primer lugar a: (i) repasar la jurisprudencia constitucional sobre la omisin legislativa relativa; (ii) examinar los objetivos de la Ley 1123 de 2007 y el margen de configuracin del Legislador; (iii) fijar el sentido y alcance de la excepcin prevista en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 a la luz de la Constitucin de 1991 y constatar, de conformidad con lo anterior, si existe un motivo constitucionalmente relevante que justifique la exclusin de los docentes de colegios oficiales del beneficio de poder ejercer la docencia y tambin desempearse como profesionales de la abogaca. Luego, (iv) analizar la Corte los cargos elevados en la demanda y responder, en consecuencia, si en el asunto sub lite se configur una omisin legislativa relativa que desconoci el derecho de igualdad (artculo 13 superior) y vulner asimismo el derecho a ejercer libremente oficio o profesin (artculo 26 constitucional).
La Omisin legislativa relativa en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
5.- Acerca del problema de la omisin legislativa se ha pronunciado esta Corte en varias ocasiones. En vista de lo anterior, aqu se har tan slo un breve resumen de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que se pueda hablar de la existencia de una omisin legislativa y, concretamente, de la presencia de una omisin legislativa relativa.
De manera reiterada ha aceptado la Corporacin el fenmeno de la omisin legislativa. Al respecto ha dicho lo siguiente: (i) la Constitucin puede ser vulnerada tanto por medio de la accin del Legislador como por va de omisin legislativa, esto es, cuando el legislador estaba obligado a realizar una determinada accin regulacin y no lo hace; (ii) no toda omisin del legislador puede abrir paso al control de constitucionalidad[10]; (iii) la omisin legislativa absoluta no puede ser objeto de control de constitucionalidad por cuanto consiste en una ausencia completa de regulacin y, en tal sentido, no existe norma que pueda ser cotejada con el texto Constitucional[11]; (iv) la omisin legislativa relativa puede ser objeto de control de constitucionalidad[12] siempre y cuando se cumpla con alguna de las exigencias que se citan a continuacin:
(a) Existe una disposicin constitucional que contempla de manera expresa el deber de expedir una norma que la desarrolle[13]; (b) el legislador regl de modo parcial la materia pero excluy algunos supuestos sin mediar motivo razonable[14]; (c) la omisin del Legislador discrimina entre los sujetos o situaciones previstas en los supuestos por l regulados y aquellos sujetos o situaciones que fueron excluidos. En este orden de ideas, desconoce el Legislador el derecho a la igualdad; (d) el Legislador regula una determinada materia o crea una institucin especfica y, al hacerlo, omite una condicin o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitucin, sera exigencia esencial para armonizar con ella[15]. Tal sera el caso, por ejemplo, del desconocimiento del derecho de defensa.
Ahora bien, la demanda por medio de la cual se alega una omisin legislativa relativa debe acusar el contenido normativo relacionado de forma especfica con la omisin. Si la demanda recae sobre un conjunto indeterminado de normas o en ella se argumenta que se ha omitido la regulacin de un aspecto particular o ella versa sobre normas de las cuales no emerge el precepto que el actor echa de menos[16], no podr ser admitida para efectos de realizar el juicio de constitucionalidad.
6.- En el caso concreto, el demandante acusa el pargrafo contenido en el numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 por cuanto en dicho pargrafo se omite extender a los docentes de colegios oficiales la excepcin que habilita a los docentes de universidades oficiales para ejercer su oficio o profesin como abogados inscritos, y al abstenerse de extender tal beneficio a lo docentes de colegios oficiales, la ley desconoce el derecho a la igualdad. En otros trminos: estima el demandante que mientras los docentes de universidades oficiales gozan de la posibilidad de ejercer la docencia y tambin la profesin de abogaca, los docentes de colegios oficiales solo pueden dedicarse a la actividad docente quedando privados de ejercer su profesin de abogados sin que medie ninguna justificacin de orden constitucional.
7.- Al respecto, es preciso reiterar como lo ha hecho la Corte Constitucional de manera insistente, que no toda distincin o exclusin implica una discriminacin injustificada. Esta Corporacin ha sealado, que existen diferenciaciones o exclusiones las cuales armonizan con lo dispuesto en el ordenamiento constitucional. Por tal motivo, es preciso analizar si, a la luz de la Constitucin, debera el Legislador haber extendido a los docentes de colegios oficiales la posibilidad de ejercer simultneamente la docencia y la profesin de la abogaca, tal como lo hizo con los docentes de universidades oficiales.
8.- Para responder la cuestin formulada, estima la Corte pertinente abordar en forma breve los siguientes asuntos: (a) los objetivos de la Ley 1123 de 2007 y la libertad de configuracin del legislador; (b) el sentido y alcance de la excepcin prevista en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007; (c) si de conformidad con las regulaciones especficas para las dos categoras de docentes de universidades oficiales y de colegios oficiales - existe un motivo constitucionalmente relevante que justifique la exclusin de los docentes de colegios oficiales del beneficio de poder ejercer la docencia y tambin desempearse como profesionales de la abogaca.
Objetivos de la Ley 1123 de 2007 y el margen de configuracin del Legislador
9.- Ha sido jurisprudencia constante de esta Corporacin insistir sobre el amplio margen de discrecionalidad que le corresponde al Legislador para regular los distintos aspectos de la vida social. Tambin ha sealado la Corte Constitucional que ese margen de configuracin no es ilimitado y debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento constitucional. En ejercicio de la amplia facultad de configuracin ya referida, el legislador aprob la Ley 1123 de 2007.
10.- La Ley 1123 de 2007 por la cual se expide el Cdigo Disciplinario del Abogado se compone de tres Libros. En el Libro Primero, se encuentra la Parte General del Cdigo. El Ttulo I Preliminar, captulo primero, contiene los principios rectores dentro de los que se encuentran el de dignidad humana (artculo 1), legalidad (artculo 3), Antijuridicidad (artculo 4), culpabilidad (artculo 5), debido proceso (artculo 6) favorabilidad (artculo 7), presuncin de inocencia (artculo 8), non bis in idem (artculo 9), igualdad material (artculo 10), funcin de la sancin disciplinaria (artculo 11), derecho de defensa (artculo 12), criterios para la graduacin de la sancin (artculo 13), gratuidad de la actuacin disciplinaria (artculo 14).
El artculo 15 establece lo siguiente: en la interpretacin y aplicacin del Cdigo el funcionario competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la bsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantas debidos a las personas que en l intervienen. En el artculo 16, que se refiere a la aplicacin de los principios y a la integracin normativa, se determina, a su turno, que [e]n la aplicacin del rgimen disciplinario prevalecern los principios rectores contenidos en la Constitucin Poltica y en esta ley. En lo no previsto en este cdigo se aplicarn los tratados internacionales sobre Derechos Humanos y deontologa de los abogados, y lo dispuesto en los Cdigos Disciplinario nico, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que no contravenga la naturaleza del derecho disciplinario. (nfasis y subrayas dentro del texto original).
En el Ttulo II del Libro I, se adoptan las Disposiciones Generales. En el captulo I, se determina lo concerniente a la falta disciplinaria (artculo 17); en el Captulo II, el mbito de aplicacin (artculo 18); en el Captulo III, los sujetos disciplinables (artculo 19); en el captulo IV, las formas de realizacin del comportamiento (artculos 20 y 21); en el captulo V, la exclusin de la responsabilidad disciplinaria (artculo 22). En el Ttulo III, del Libro I, se establece lo concerniente a la Extincin de la Accin y de la Sancin Disciplinaria. As, en el captulo I, se contienen las Causales de Extincin de la Accin Disciplinaria; Trminos de Prescripcin y Renuncia de la Prescripcin (artculos 23, 24, y 25, respectivamente); en el Captulo II, la extincin de la sancin disciplinaria (artculo 26, causales y artculo 27, trmino de prescripcin).
El Libro II contiene la Parte Especial del Cdigo Disciplinario del Abogado. En el Ttulo I, captulo I, se establecen los deberes e incompatibilidades del abogado (artculo 28); en el Captulo II, se prevn las incompatibilidades (artculo 29). En el Ttulo II, del Libro II, se consignan las faltas en particular (artculos 30-39).
En el Libro Tercero se dispone lo referente al procedimiento disciplinario. As, el Ttulo I, del Libro Tercero, contiene los principios rectores del procedimiento disciplinario (artculos 48-58) y en el Ttulo II se acoge el proceso disciplinario. De esta manera, en el captulo I del Ttulo II, se establece la competencia (artculo 59); en el captulo II, los impedimentos y recusaciones (artculo 61); la declaracin de impedimento (artculo 62); las recusaciones (artculo 63); procedimiento en caso de impedimento o de recusacin (artculo 64). En el captulo III, se regula lo referente a los intervinientes (artculos 65-66); en el captulo IV, se dispone lo relacionado con el inicio de la accin disciplinaria (artculos 67-69); en el captulo V, se determina lo concerniente a las notificaciones y comunicaciones (artculos 70-78); en el captulo VI, se consagra lo referente a los recursos y ejecutoria (artculos 79-83); en el captulo VII, se determina lo relacionado con las pruebas (artculos 84-97); en el captulo VIII se prevn las nulidades (artculos 98-101).
El Ttulo III del Libro III, contiene lo concerniente a la actuacin procesal. As, en el Captulo I, se determina lo relacionado con la iniciacin (artculo 102); en el captulo II, la terminacin anticipada (artculo 103); en el captulo III la investigacin y calificacin (artculos 104-105); en el captulo IV se prev lo relacionado con el juzgamiento (artculos 106-107). En el Ttulo IV del Libro III se establecen las disposiciones complementarias (artculos 108-110) y en el Ttulo V del mismo Libro las disposiciones finales (artculos 111-112).
11.- En este lugar resulta pertinente recordar la descripcin que se hace de la Ley con motivo de la discusin que sobre el Proyecto tuvo lugar en la Comisin Primera del Senado de la Repblica y que aparece registrada en el Acta nmero 19 del da 18 de octubre de 2005[17]. En aquella oportunidad se subray que el Cdigo Disciplinario del Abogado no era un Cdigo de tica y se recalc su naturaleza disciplinaria. En tal sentido se expres lo siguiente:
Se trata de un Cdigo Disciplinario, no es un Cdigo de tica, tampoco es un estatuto del abogado, es simplemente un Cdigo Disciplinario, un Cdigo que contempla entonces las faltas, sanciones y el procedimiento, el estatuto del abogado actualmente en vigencia es mucho ms amplio, contiene otra serie de normas que tienen que ver con la profesin de abogado, por lo tanto, repito no se trata de un estatuto [del] abogado, ni de un cdigo de tica, sino de un cdigo disciplinario que est fundamentado en tres bloques gruesos.
El primero de ellos una parte general que contiene las normas rectoras del Cdigo Disciplinario como ocurre tambin en materia penal, es bsicamente un traspolacin de los principios rectores del proceso penal al disciplinario como quiera que son los dos procesos que hacen parte del derecho punitivo del Estado.
El segundo libro contiene una parte especial donde se establecen las faltas disciplinarias. En esta parte se adicionan unas faltas [no previstas en el Estatuto de 1971] que la experiencia de 30 aos de procesos disciplinarios en el pas tanto en los Tribunales Superiores, como el Tribunal Disciplinario, como la Sala Disciplinaria, ha demostrado [su necesidad].
Y el tercer libro, es el procedimiento disciplinario en el cual se hace realmente una enorme transformacin por cuanto estamos pasando del sistema actual al sistema oral utilizando la experiencia que ya vivi la judicatura , [que ya vivieron] los jueces [con] la aplicacin de la Ley 228 de 1995.
As, de conformidad con lo manifestado en el informe de ponencia, el referido Proyecto de Ley tuvo por objeto dar respuesta a los mltiples cambios que se [haban] suscitado en el ordenamiento jurdico y Constitucional colombiano desde 1991. All mismo se acentu que uno de los propsitos principales haba consistido en adaptar el proceso disciplinario de los abogados a los nuevos cambios surgidos en el sistema legal, procurando un proceso ms gil y expedito[18]. Se expusieron, adems, las razones por las cuales el trmite al que deba someterse el proyecto deba ser el ordinario y se subray la conveniencia del proyecto y su pertinencia para dotar al Consejo Superior de la Judicatura de una herramienta exclusiva, mejorada, actualizada, gil y adecuada que facilite la tarea de disciplinar a los abogados litigantes, ofrecindoles para ello todas las garantas que evidencien el debido proceso.
Ms adelante, record el informe de ponencia que en el pasado ya se haba presentado otro proyecto de contenido idntico por parte del Consejo Superior de la Judicatura y llam la atencin acerca de que en ese entonces se haba consultado la opinin de varios de los colegios o gremios de abogados que [existan] en la actualidad con el nimo de escuchar la posicin de las partes afectadas o beneficiadas con la norma[19]. Tambin precis, que se acogera como ttulo del proyecto el de Cdigo Disciplinario del Abogado por encontrarse ms apropiado y coherente con el contenido del mismo, pues ste bsicamente se orientaba a establecer un proceso disciplinario para regular las conductas indebidas de los abogados.
12.- Si se examina lo expresado en el informe de ponencia para primer debate ante la Comisin Primera del Senado, se concluye que el propsito de la Ley bajo anlisis aparte de legtimo, resulta constitucionalmente importante por cuanto promueve intereses pblicos valorados por la Constitucin, en general. Ahora bien, bajo una perspectiva ms puntual relacionada con la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en la presente ocasin, le corresponde analizar a la Corte el sentido y alcance del pargrafo contenido en el numeral 1 del artculo 29 del Cdigo Disciplinario del Abogado a la luz de la Constitucin de 1991, para luego poder establecer si, de conformidad con el ordenamiento constitucional vigente, la Legislacin debera haber extendido la excepcin prevista en el referido pargrafo a los docentes de colegios oficiales de forma que ellos tambin puedan ejercer simultneamente la docencia y la profesin de abogaca, tal como lo pueden hacer los docentes de universidades oficiales.
Sentido y alcance del pargrafo contenido en el numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 a la luz de la Constitucin de 1991
13.- El pargrafo que contiene la expresin demandada se encuentra en el artculo 29, numeral 1 de la Ley 1123 de 2007 y el artculo 29 est ubicado, a su turno, en el Libro II, esto es, en la Parte Especial del Cdigo Disciplinario del Abogado que prev las incompatibilidades. En este lugar, vale la pena recordar el tenor literal del numeral primero del artculo 29.
ARTCULO 29. INCOMPATIBILIDADES. No pueden ejercer la abogaca, aunque se hallen inscritos:
1. Los servidores pblicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en funcin de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en ningn caso los abogados contratados o vinculados podrn litigar contra la Nacin, el departamento, el distrito o el municipio, segn la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.
PARGRAFO. Los abogados titulados e inscritos que se desempeen como profesores de universidades oficiales podrn ejercer la profesin de la abogaca, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente. As mismo, los miembros de las Corporaciones de eleccin popular, en los casos sealados en la Constitucin y la ley.
14.- Como se desprende de la lectura del artculo en mencin, no pueden ejercer la profesin de abogaca - an cuando se encuentren inscritas y en uso de licencia - aquellas personas que ostenten la calidad de servidores pblicos. Lo establecido en el numeral primero del artculo 29 representa la regla general y tiene como destinatarios a los servidores pblicos. El pargrafo, configura, entretanto, la excepcin y se aplica a los servidores pblicos que adems sean docentes de universidades oficiales.
La regla general consiste, por consiguiente, en que a los servidores pblicos no se les permite prima facie ejercer la profesin de abogaca, as estn debidamente inscritos y quieran hacerlo en uso de licencia. nicamente pueden los servidores pblicos ejercer la profesin de abogaca cuando deban hacerlo por funcin de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permite. Se les prohbe de manera terminante a los servidores pblicos litigar contra la Nacin, el Departamento, el Distrito o el Municipio dependiendo del mbito de la administracin a que se suscriba la entidad o el establecimiento al que estn vinculados estos servidores pblicos. No obstante lo anterior, se permite a los servidores pblicos litigar en causa propia y fungir como abogados de pobres.
15.- Puede afirmarse hasta aqu, que lo establecido en el numeral primero del artculo 29 cumple varios propsitos pero se orienta, en particular, a asegurar la dedicacin exclusiva de los servidores pblicos al ejercicio de sus funciones. Lo anterior concuerda con lo dispuesto, a su turno, por el numeral 11 del articulo 34 del Cdigo Disciplinario nico de conformidad con el cual es deber de los servidores pblicos [d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeo de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales. De este modo, se restringe el ejercicio privado de la profesin bajo la aplicacin del principio de eficacia pero tambin en consideracin de los principios de neutralidad e imparcialidad en el sentido de asegurar la dedicacin exclusiva de los servidores pblicos al ejercicio de sus funciones y, por otro lado, impedir que los servidores pblicos profesionales de la abogaca - que estn debidamente inscritos - incurran en situaciones que puedan originar conflictos de intereses[20].
Lo anterior se hace evidente cuando se repara en el nfasis que pone el mismo numeral primero del artculo 29 al decir que en ningn caso los abogados contratados o vinculados podrn litigar contra la Nacin, el departamento, el distrito o el municipio, segn la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios. De ah se infiere la preocupacin de la Ley en disear un rgimen de incompatibilidades en el que se plasmen exigencias y cautelas con el fin de evitar, en la medida de lo factible, producir situaciones que pongan en riesgo la actuacin eficaz, objetiva, imparcial e independiente de los servidores pblicos.
16.- Estas cautelas y previsiones no constituyen, sin embargo, una camisa de fuerza que les niegue a los servidores pblicos que son a su vez abogados debidamente inscritos la posibilidad de litigar. El numeral primero es claro cuando hace la salvedad de acuerdo con la cual aquellos servidores pblicos que por razn de la funcin que cumplen o a quienes el respectivo contrato mediante el cual se vinculan en calidad de servidores pblicos se los permite, pueden ejercer su profesin de abogaca. A lo que se suma el que tales servidores que tambin sean profesionales del derecho siempre pueden litigar en causa propia y como abogados de pobres. De todo ello se deriva, como lo mencion la Corte en lneas precedentes, un inters porque los servidores pblicos realicen su tarea de modo eficaz as como se comporten de manera imparcial y transparente y velen por los intereses de la sociedad en general.
17.- Respecto de la excepcin prevista en el pargrafo adicionado al numeral primero del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 vale la pena recordar en este lugar, que el numeral analizado estaba incluido en el Estatuto de la Abogaca Decreto 196 de 1971 (numeral primero del artculo 39) y fue examinado y encontrado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-658 de 1996. Tambin resulta preciso traer a la memoria cmo fue en el curso de la aprobacin de la mencionada Ley 1123 en el Senado de la Repblica, que se adicion el numeral primero con un pargrafo otorgndole de esa manera a las personas profesionales de la abogaca debidamente tituladas e inscritas la posibilidad de desempearse como profesores (as) de universidades oficiales y a un mismo tiempo ejercer la profesin de derecho bajo una condicin: que ese ejercicio de la abogaca no interfiera en el desarrollo de sus funciones como docentes.
18.- As las cosas, en el Acta de Comisin nmero 23 de noviembre 2 de 2005 aparece consignado que la Comisin Primera del Senado avoc el estudio del articulado en el texto que presenta el pliego de modificaciones. A rengln seguido, se present una proposicin respecto del artculo 31 y el Senador Carlos Gaviria Daz propuso adicionar el artculo 30 numeral 1 con un pargrafo del siguiente tenor: [l]os abogados titulados e inscritos que se desempeen como profesores de universidades oficiales, podrn ejercer la profesin de la abogaca, siempre que su ejercicio no interfiera con las funciones de docente[21]. A rengln seguido, expuso el Senador las razones para incluir esa adicin en el artculo 30 numeral 1 (hoy artculo 29 numeral 1).
Dijo el Senador Gaviria que esta adicin era doblemente conveniente. De un lado, los profesores de derecho ordinariamente () devengan un sueldo que no es suficiente para su supervivencia digna y de tiempo completo, s[22]. De otro lado, es conveniente que especialmente los profesores que regentan ciertas ctedras, alimenten y enriquezcan su ctedra con el ejercicio de la profesin. Lo que sucede es que hay que reglamentarla de tal manera que no se interfiera con el compromiso que ha adquirido la respectiva universidad de ciertos entes de tiempo completo[23]. Y ms adelante aadi: Yo creo que esto es bastante razonable, yo propongo entonces, hago esta proposicin aditiva, Pargrafo del Numeral Primero del artculo 30[24].
19.- De lo manifestado en la exposicin de motivos resalta el inters por permitir a las personas profesionales de la abogaca que actan como docentes de universidades oficiales ejercer su profesin. De esta manera, la ley persigui varios objetivos. De una parte, incentivar la participacin de personas profesionales del derecho en el ejercicio de la docencia en universidades pblicas, ofrecindoles la posibilidad de complementar sus ingresos con el ejercicio de la abogaca. De otra, enriquecer la docencia del derecho en las universidades oficiales con los conocimientos tericos que poseen los abogados y las abogadas as como con la experiencia que ellos y ellas obtienen por medio de la prctica de su profesin.
20.- A partir de lo expuesto hasta este momento, pueden efectuarse, entonces, las siguientes distinciones: (i) el numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 trae consigo una regla general en materia de incompatibilidades para los abogados inscritos que al mismo tiempo sean servidores (as) pblicos (as) y es que, en principio, no pueden litigar, as tengan la licencia para ello. (ii) El mismo numeral prev para todos (as) los (as) servidores (as) pblicos (as) sin excepcin ciertas salvedades que de presentarse los (las) habilitaran para ejercer su profesin de abogaca cuando: (a) lo deban hacer en funcin de su cargo; (b) el respectivo contrato se los permita; (c) litiguen en causa propia; (d) obren como abogados de pobres.
21.- A las anteriores excepciones que se aplican a favor de todos (as) los (as) servidores (as) pblicos (as) se agrega una excepcin prevista en el pargrafo del numeral primero del artculo 29 cuyas destinatarias son todas las personas profesionales de la abogaca tituladas e inscritas que se desempeen como profesores (as) de universidades oficiales. La excepcin que regula la norma demandada corresponde al desarrollo de la potestad de la Legislacin para regir los distintos aspectos de la vida social y, en este caso especfico, las faltas disciplinarias, sanciones y procedimiento a que se sujetan las personas profesionales de la abogaca.
Como lo mencion la Corte en prrafos precedentes, el propsito del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 fue asegurar la dedicacin exclusiva de los (las) servidores (as) pblicos (as) al ejercicio de sus funciones y, en tal sentido, obtener una actuacin eficaz y eficiente encaminada a garantizar la proteccin del inters general as como tendiente a impedir, en la medida de lo factible, producir situaciones de conflicto de intereses que pongan en riesgo la objetividad, imparcialidad e independencia con que debe obrar todo (a) servidor (a) pblico (a) sin que la norma establezca una camisa de fuerza para que en ciertas circunstancias, la persona que obra en calidad de servidora pblica, que a la vez posee el titulo de profesional en abogaca, pueda litigar con algunas restricciones.
22.- Histricamente se ha previsto la necesidad de restringir a las personas que ostentan la calidad de servidoras pblicas, el ejercicio privado de su profesin as como se les ha impedido ejercer ms de un cargo pblico. No obstante, la mayora de legislaciones consignan tambin excepciones conectadas precisamente con el ejercicio de la actividad cientfica, investigativa y docente. El pargrafo agregado en el curso del trmite al referido proyecto de ley en el Senado de la Repblica constituye una excepcin en tal sentido y, como se mencion, tuvo el doble propsito de, por una parte, mejorar el ingreso de quienes siendo profesionales de la abogaca se dedican a la docencia en universidades oficiales y, por otra, enriquecer la ctedra universitaria con la experiencia en la prctica que se deriva del ejercicio de esta profesin.
23.- Vista bajo esta ptica, la excepcin consignada en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 del Cdigo Disciplinario del Abogado armoniza con los preceptos constitucionales y, en particular, con lo establecido por el artculo 67 de la Constitucin Nacional que consigna el derecho constitucional fundamental a la educacin. En varios de sus pronunciamientos ha resaltado la Corte Constitucional el sentido y alcance de este derecho.
Recientemente en la sentencia C-114 de 2005 record la Corporacin cmo las y los Constituyentes haban definido la educacin en tanto que un servicio pblico, es decir, como una actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de inters general en forma regular y continua de acuerdo con un rgimen jurdico especial, bien sea que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas[25]. Trajo a la memoria la Corporacin, que a partir de las caractersticas de la educacin como servicio pblico se derivaban distintos propsitos como lo son el servicio a la comunidad, la bsqueda del bienestar general, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la elevacin de la calidad de vida de la poblacin[26].
Subray la Corte que exista una estrecha conexin entre la educacin y los fines del Estado. De un lado, la educacin constituye la plataforma de partida para poder llevar a la prctica los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales previstos en los Ttulos I y II de la Constitucin Nacional, entre ellos, la democracia, la participacin y el pluralismo y otros contenidos axiolgicos de igual importancia [que] deben ser aprehendidos por medio del proceso educativo. De otro lado, la educacin cumple un papel especfico en la bsqueda de la igualdad material y en el desarrollo integral de los seres humanos. En la medida en que los seres humanos desde las primeras fases de su desarrollo posean similares oportunidades educativas, tendrn igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su realizacin como personas[27].
Enfatiz la Corte que la Constitucin no se haba limitado simplemente a reconocer la educacin como derecho y como servicio pblico educativo, sino que haba dotado el derecho constitucional fundamental a la educacin de un contenido especfico, y le [haba otorgado] un papel preponderante en nuestro proyecto nacional, fundamental para el desarrollo integral de los seres humanos, la solidez democrtica de la Repblica, el desarrollo econmico y la riqueza cultural de la Nacin[28].
24.- La regla prevista en el numeral primero del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 y la excepcin consignada en el pargrafo de ese mismo numeral concuerdan, pues, con lo previsto en el artculo 67 superior y con la manera como la jurisprudencia constitucional ha fijado el sentido y alcance del derecho constitucional fundamental a la educacin. De otra parte, la excepcin prevista en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 a favor de los (las) abogados (as) que se desempeen como docentes de universidades pblicas no rie con el requisito de dedicacin exclusiva que se les exige cumplir a quienes obran en calidad de servidores (as) pblicos (as).
En el campo de la docencia del derecho en universidades oficiales, permitirles a las y a los profesionales del derecho la posibilidad de litigar no va en desmedro del ejercicio eficaz y eficiente de la funcin pblica ni implica incurrir en conflicto de intereses que desconozca el propsito buscado por la incompatibilidad prevista en el Cdigo Disciplinario del Abogado cual es garantizar un desempeo eficaz, eficiente, imparcial y objetivo de las funciones pblicas encontrndose tambin en armona con el artculo 209 superior de conformidad con el cual la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.
25.- As las cosas, para la Corte tanto la prohibicin como la excepcin establecida por el legislador al ejercicio de la profesin de abogado por los servidores pblicos est justificada desde el punto de vista constitucional. En el caso de los docentes universitarios que a su vez son profesionales de la abogaca no cabe duda que el litigio complementa y enriquece su desempeo como docentes de universidades oficiales y les proporciona un incentivo para permanecer en la docencia. En esa misma lnea de pensamiento, asegura que las universidades pblicas contarn con la presencia de profesionales que disponen de una preparacin acadmica adecuada y sirve de puente para efectuar un enlace entre teora y prctica lo cual resulta clave en la enseanza del derecho.
26.- Por los motivos expuestos, encuentra la Corte que el ejercicio de la abogaca resulta ser compatible con el ejercicio de la docencia en universidades oficiales independientemente de cul sea la modalidad en que estos profesionales de la abogaca se vinculen a la enseanza en universidades oficiales. De acuerdo con lo establecido por el mismo pargrafo del numeral 1 del artculo 29 del Cdigo Disciplinario, slo se excluir esta posibilidad cuando el ejercicio de la abogaca interfiere con la actividad docente. Ser del resorte de las Universidades Pblicas en desarrollo de la autonoma que les reconoce el ordenamiento constitucional en el artculo 69 superior adoptar las previsiones encaminadas a impedir esas interferencias[29].
Anlisis de los cargos elevados en la demanda: se configura en el asunto sub lite una omisin legislativa relativa que desconoce el derecho de igualdad (artculo 13 superior) y vulnera asimismo el derecho a ejercer libremente oficio o profesin (artculo 26 constitucional)?
27.- El interrogante que surge ahora es el siguiente: se pregunta la Corte si la manera como el Legislador regul la excepcin que habilita a los docentes de universidades oficiales para ejercer la abogaca siempre y cuando ello no interfiera en la funcin docente en tanto omiti extender esta posibilidad a los servidores pblicos docentes de colegios oficiales se erige como un tratamiento discriminatorio frente a estos ltimos y a su vez desconoci el derecho de estos docentes a ejercer con libertad su profesin u oficio.
28.- Para determinar lo anterior la Sala Plena examinar, en primer lugar, si los regmenes que regulan la actividad docente en las universidades oficiales y en los colegios oficiales son diferentes y, si los son, porqu motivo estas diferencias podran llegar a justificar que la excepcin prevista en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de Cdigo Disciplinario del Abogado a favor de los docentes de universidades pblicas no se extienda a los docentes de colegios oficiales.
29.- Los docentes de universidades oficiales se regulan por el artculo 69 de la Constitucin Nacional y por la Ley 30 de 1992. Los colegios oficiales, se rigen, entretanto, por lo previsto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994. Si bien es cierto a partir de un estudio de estos regmenes jurdicos resulta posible detectar semejanzas, tales regmenes contienen tambin importantes diferencias.
De una parte, el artculo 69 de la Constitucin Nacional les reconoce autonoma a las universidades del Estado y las permite regirse por sus propios estatutos. En esta lnea de pensamiento, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio pblico de la educacin superior define la autonoma universitaria como el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades acadmicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acadmicos, definir y organizar sus labores formativas, acadmicas, docentes, cientficas y culturales, otorgar los ttulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regmenes y establecer y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misin social y de su funcin institucional[30].
Respecto del principio de autonoma de las universidades estatales se ha pronunciado la Corte Constitucional en sucesivas oportunidades. En la sentencia C-053 de 1998 se refiri la Corporacin en extenso a esta temtica[31]. La jurisprudencia all sentada ha sido reiterada con algunos matices otras veces[32]. En aquella ocasin subray la Corte que las universidades estatales se equiparaban, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 113 constitucional, a rganos del Estado autnomos e independientes y en razn de su naturaleza y funciones no se integraban en ninguna de las ramas del poder pblico. Lo anterior, insisti la Sala Plena, no significa que estas universidades puedan mantenerse al margen del Estado o ser ajenas a las medidas estatales. Sin desconocer el amplio margen de configuracin que les es propio a las universidades estatales, insisti la Corporacin en que esa autonoma conferida por la Constitucin Nacional no les otorgaba el carcter de rganos superiores del Estado, ni les conceda un mbito ilimitado de competencias. Acentu la Corte que cualquier entidad pblica por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encontraba sujeta a lmites y restricciones determinados por la ley. Subray en todo caso que las limitaciones a que poda verse sometida la autonoma de las universidades pblicas deban ser excepcionales y expresas.
30.-De lo hasta aqu dicho se deriva un primer aspecto que permite constatar la diferencia entre el rgimen propio de las universidades oficiales y el de los colegios oficiales. En el caso de las universidades oficiales, la Constitucin misma les reconoce un muy amplio margen de accin autnoma. Lo anterior no sucede en relacin con los colegios oficiales. La intervencin de la legislacin respecto de estos ltimos es notablemente mayor.
De otra parte, en consonancia con el tenor del artculo 71 de la ley 30 de 1992 Por medio de la cual se organiza el servicio pblico de la educacin superior, puede confirmarse que los (las) docentes de universidades oficiales tienen varias modalidades de vinculacin, a saber: (i) dedicacin exclusiva; (ii) tiempo completo, (iii) medio tiempo y (iv) hora ctedra. La referida Ley 30 de 1992 prev un rgimen especial para los profesores de ctedra y ocasionales quienes de conformidad con el artculo 73 de esa misma no son empleados pblicos ni trabajadores oficiales. Segn el artculo 72 Los profesores de dedicacin exclusiva, tiempo completo y medio tiempo estn amparados por el rgimen especial previsto en esta Ley y aunque son empleados pblicos no son de libre nombramiento y remocin, salvo durante el perodo de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categoras previstas en el mismo.
31.- En relacin con lo dicho surge otro elemento adicional que marca la diferencia entre los regmenes aplicables a los docentes de universidades oficiales y los que regulan la tarea desempeada por los docentes de colegios oficiales. Mientras en el primer caso se admite la vinculacin por hora ctedra y dicha vinculacin puede ser ocasional, en el segundo caso se pone nfasis en el rgimen de carrera administrativa y de concurso. Los preceptos que regulan la actividad de quienes se desempean como docentes de colegios oficiales promueven, por su parte, una vinculacin permanente y estable as como una dedicacin exclusiva de estos docentes al ejercicio de sus tareas en armona con lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley 115 de 1994 segn el cual [l]a educacin es un proceso de formacin permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepcin integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes. En este mismo orden de ideas, se enfatiza la necesidad de pertenecer a la carrera docente y de de aplicar el rgimen de escalafn[33].
32.- Respecto del Escalafn Docente se ha pronunciado la Corte Constitucional en mltiples ocasiones[34]. En sentencia C-647 de 2006 reiter su jurisprudencia sobre el tema. De inters para el asunto sub judice resulta el siguiente aparte:
[En] consecuencia, el Escalafn Nacional Docente se estableci como un sistema de clasificacin de los educadores para toda modalidad de docentes, ya sean stos del sector oficial o del no oficial. Sin embargo, en cuanto al primer grupo de educadores, la inscripcin en el Escalafn se convirti en conditio sine que non para habilitar a dichos profesionales en el acceso, permanencia y retiro de la carrera docente[35].
El anlisis sistemtico efectuado por la Corte sobre los artculos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979 o Estatuto Docente, la condujo a concluir en lo relativo a la situacin de los docentes oficiales que la carrera exiga no slo la inscripcin en el Escalafn Nacional Docente sino requera a un mismo tiempo la superacin de las etapas de procesos de seleccin o concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesin en el cargo. Lo anterior significa que las personas que no acrediten el cumplimiento de las mencionadas condiciones no pueden acceder a la carrera docente as se encuentren inscritas en el Escalafn Nacional.
A partir de lo anterior subray la Corte que la carrera docente se haba concebido como rgimen legal que [amparaba] el ejercicio de la profesin docente en el sector oficial, [garantizaba] la estabilidad de dichos educadores en el empleo, les [otorgaba] el derecho a la profesionalizacin, actualizacin y capacitacin permanente, [estableca] el nmero de grados del escalafn docente y [regulaba] las condiciones de inscripcin, ascenso y permanencia dentro del mismo, as como la promocin a los cargos directivos del carcter docente.
33.- El estatus especial de los docentes de colegios oficiales se manifiesta pues en varios aspectos y ha sido resaltado en diversas oportunidades por la Corte Constitucional[36]. En la sentencia C-563 de 1997 subray la Corporacin que los colegios [oficiales] estaban sometidos a un rgimen especial de administracin () distinto del que gobernaba a los establecimientos pblicos. Tal como lo record la Corte en la referida sentencia, [los docentes de colegios oficiales] se encuentran vinculados al servicio pblico [por medio] de un rgimen de administracin de personal que se rige por los principios de la carrera administrativa, conocido como Estatuto Docente (Decreto 2277 de 1979), en el cual no existen cargos que se provean [por medio] del sistema de eleccin popular o de libre nombramiento y remocin.
De otra parte, indic la Corporacin que los docentes de colegios oficiales tenan un rgimen especial de carrera docente o de escalafn y que de all se segua, la necesidad de que estos docentes tuviesen una formacin profesional en docencia o estuviesen capacitados como docentes, por cuanto la calidad que se exiga era la de docente profesional o de escalafn. Por lo dems, record la Corte que el artculo 138 de la Ley 115 de 1994 determinaba la naturaleza de los establecimientos educativos estatales y las condiciones a las que stos se encontraban sujetos[37]. Destac la Corte en la sentencia C-563 de 1997 cmo a la luz de esa disposicin resultaba preciso concluir que los colegios oficiales no son establecimientos pblicos sino establecimientos educativos sometidos a un rgimen especial sealado en la Ley General de Educacin.
34.- A partir de las consideraciones realizadas en lneas precedentes se constata cmo en virtud de lo dispuesto por la Constitucin Nacional as como con fundamento en el amplio margen de apreciacin que le reconoce la Constitucin al Legislador, los docentes de universidades pblicas y los docentes de colegios oficiales se someten a regmenes distintos y su situacin es diferente an cuando respecto de la tarea que desempean se presenten amplias similitudes.
35.- En el caso concreto el legislador por medio de lo dispuesto en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 del Cdigo Disciplinario del Abogado omiti extender a los docentes de colegios oficiales la excepcin con fundamento en la cual se habilita a las y a los docentes de universidades oficiales que sean simultneamente profesionales de la abogaca debidamente titulados (as) e inscritos (as) para ejercer su profesin. A rengln seguido, pasa la Corte a exponer los motivos por los cuales al marcar esa diferenciacin el legislador no desconoci el principio de igualdad y tampoco desconoci el derecho de los docentes de colegios oficiales a ejercer su profesin u oficio.
Anlisis del cargo por violacin del derecho a la igualdad.
36.- Respecto del supuesto desconocimiento de la igualdad, estima la Sala Plena pertinente recordar en este lugar que la igualdad es un concepto relacional. Este carcter relacional acarrea una plurinormatividad requerida de precisin conceptual. De ah que a partir de la famosa formulacin aristotlica de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, la doctrina y la jurisprudencia se hayan esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad al menos en su acepcin de igualdad de trato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes pblicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad tambin comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades pblicas a diferenciar entre situaciones diferentes.
Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carcter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuracin normativa, ste no se encuentra obligado a la creacin de una multiplicidad de regmenes jurdicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razn suficiente que imponga la diferenciacin.
Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez descomponerse en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idnticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningn elemento en comn, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean ms relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren tambin en una posicin en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean ms relevantes que las similitudes[38]. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artculo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto seala la igualdad de proteccin, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibicin de discriminacin; los incisos segundo y tercero contienen mandatos especficos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
37.- Ahora bien, para poder determinar si en el caso concreto lo dispuesto en el pargrafo del numeral 1 del artculo 29 del Cdigo Disciplinario del Abogado implica un desconocimiento de la igualdad, es indispensable constatar si el criterio que dio lugar a no equiparar en el aspecto previsto por el pargrafo demandado la situacin de los (as) docentes de universidades pblicas y los (as) docentes de colegios oficiales, se justifica desde el puno de vista constitucional. Adicionalmente, resulta necesario verificar si los (as) docentes de colegios oficiales y los (as) docentes de universidades oficiales (i) se encuentran en idntica situacin; (ii) no comparten ningn elemento en comn; (iii) presentan similitudes y diferencias, pero las similitudes son ms relevantes a pesar de las diferencias; (iv) se encuentran en una posicin en parte similar y en parte diversa, pero las diferencias son ms relevantes que las similitudes.
38.- A partir del anlisis efectuado en precedencia, considera la Corte que los (las) docentes de universidades pblicas y los (las) docentes de colegios oficiales tienen una situacin similar relacionada, en particular, con la realizacin del derecho constitucional fundamental a la educacin, pero su situacin denota diferencias considerables cuando se repara en los regmenes que regulan a unos (as) y otros (as) docentes.
Se advirti que mientras la Constitucin le reconoca a las universidades oficiales un amplio margen de autonoma para el manejo de sus asuntos y haba previsto distintos tipos de vinculacin de los docentes universitarios, la intervencin del legislador respecto de los colegios oficiales era sustancialmente ms amplia y persegua asegurar un ejercicio permanente, estable, as como una dedicacin exclusiva de estos docentes en el desempeo de sus tareas. En esa lnea de orientacin, la legislacin que regula el rgimen de los docentes de colegios oficiales enfatiza la necesidad de que los docentes de colegios oficiales pertenezcan a la carrera docente y se les aplique el rgimen de escalafn.
Arriba se indic igualmente que el legislador gozaba de un amplio margen de configuracin normativa en virtud del cual poda marcar distinciones entre regmenes jurdicos siempre y cuando el criterio con referencia al cual se estableciera la diferenciacin resultara compatible con los preceptos constitucionales. En ejercicio del margen de configuracin que le reconoce la Constitucin a la ley se expidi el pargrafo demandado contenido en el numeral primero del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007. Como se indic con antelacin, la lectura del pargrafo demandado debe efectuarse dentro del contexto del numeral primero del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 cuyo objetivo primordial est referido a las incompatibilidades en que pueden incurrir las personas profesionales de la abogaca.
Se dijo, asimismo que el fin buscado por el artculo 29 consista en preservar el principio de exclusividad, esto es, en lograr que los (as) servidores (as) pblicos (as) se dedicaran de manera exclusiva al ejercicio de sus funciones de modo que aseguraran un desempeo eficaz, eficiente, transparente, objetivo e imparcial de sus labores. En precedencia se indic que la excepcin prevista en el pargrafo a favor de los docentes de universidades oficiales no significaba una vulneracin del principio de exclusividad y tampoco originaba un conflicto de intereses. Tal excepcin ofreca, por el contrario, a quienes se desempeaban como docentes de universidades oficiales y eran a un mismo tiempo profesionales de la abogaca, un incentivo para permanecer en la docencia y enriquecer su actividad con la conexin entre teora y prctica que resultaba clave en el aprendizaje del derecho.
39.- Ahora bien, el anlisis efectuado en las consideraciones de la presente sentencia conduce a confirmar que pese a las similitudes que puedan presentarse entre los (las) docentes de universidades oficiales y los (las) docentes de colegios oficiales en relacin con la actividad que desempean la docencia su situacin es distinta y se regula por regmenes diferentes, de ah que el legislador no haya desconocido el principio de igualdad al no extender la excepcin prevista en el pargrafo del numeral primero del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007 a los (las) docentes de colegios oficiales. Estima la Corte que en el asunto sub judice no se presentan criterios de diferenciacin prohibidos. Se est, ms bien, frente a uno de aquellos supuestos para la regulacin de los cuales el margen de configuracin del legislador es amplio, en virtud de aplicacin del principio democrtico. As las cosas, el control que ha de ejercer la Corte no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la funcin que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular.
40.- Dadas las caractersticas distintas y peculiares del rgimen que ha previsto la legislacin para regular a los docentes de universidades oficiales y a los docentes de colegios oficiales, por no tratarse de una misma situacin, el legislador no estaba obligado a incluir a los docentes de colegios oficiales en la excepcin a la prohibicin de ejercer la profesin de abogado y, por consiguiente, la expresin acusada del pargrafo del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007. En consecuencia, ser desestimado el cargo por vulneracin de principio de igualdad.
Anlisis del cargo por desconocimiento del derecho al libre ejercicio de oficio o profesin.
41.- Respecto del reproche elevado por el actor en relacin con que el pargrafo demandado desconoca el derecho al libre ejercicio de oficio o profesin, considera la Corte pertinente abordar brevemente un punto que ha sido objeto de anlisis por parte de esta Corporacin en varias oportunidades y, en particular, cuando se ha efectuado el control de constitucionalidad de las normas contempladas en el Estatuto de Ejercicio de la Abogaca. Estima la Sala Plena que las consideraciones realizadas en esas ocasiones cobran una especial relevancia en el asunto sub judice.
42.- Muchas veces[39] y en sentencias recientes[40] ha acentuado la Corte la distincin elaborada por la doctrina entre lmites intrnsecos, es decir, aquellos que se derivan de los confines del derecho y hacen parte integral de su propio alcance y definicin y lmites extrnsecos, esto es, los que surgen a partir de los dispuesto de manera explcita o implcita - bien sea por el texto constitucional o por la legislacin con el propsito de garantizar la vigencia de otros bienes jurdicos o intereses igualmente importantes. As, ha expresado esta Corporacin que el artculo 26 de la Constitucin fija de manera intrnseca los lmites a los que se puede ver avocado el derecho al libre ejercicio de oficio o profesin.
En relacin con los lmites intrnsecos ha indicado la Corporacin que la misma disposicin contenida en el artculo 26 superior faculta a la legislacin para intervenir en el ejercicio del derecho all contenido. Esta intervencin se orienta, por una parte, a regular lo referente a la identificacin y reconocimiento de las profesiones; se conecta tambin con la exigencia de ttulos de idoneidad as como con los requisitos de formacin acadmica. No en ltima instancia, se relaciona con la definicin de las ocupaciones y oficios que -aun sin necesitar de formacin acadmica- generan riesgo social y requieren un mayor grado de ingerencia estatal; y, en general, con el rgimen jurdico que aplica al desempeo de las profesiones, dentro del cual deben incluirse, adems de los principios y pautas generales y especficas, las faltas contra la tica en que puedan incurrir sus destinatarios y, correlativamente, las sanciones que cabe imponer[41].Las fronteras de carcter extrnseco se derivan, a su turno, de lo establecido en la Constitucin, en la jurisprudencia constitucional as como en otras normas jurdicas interpretadas, claro est, a la luz de la Constitucin en su conjunto.
43.- Puede afirmarse, por tanto, que si bien es cierto la ley goza de un amplio margen de accin para realizar los preceptos constitucionales y, en este orden, puede tanto actualizar el contenido de los derechos, como adaptarlo a las exigencias de cambio de una sociedad dinmica y puede tambin regular los derechos para hacerlos compatibles con otros derechos, para esos efectos la legislacin debe actuar dentro del marco de configuracin que le fija la Constitucin Nacional.
44.- La jurisprudencia constitucional ha sentado un grupo de criterios para determinar si la ley se ha ajustado o no a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico constitucional cuando en desarrollo de su facultad de realizar los preceptos constitucionales crea un estatuto que regule el ejercicio de la abogaca y establece una pautas cuya infraccin dar paso a una sancin disciplinaria determinada. En ese orden de ideas resulta acorde con la Constitucin una regulacin que imponga restricciones al libre ejercicio de la profesin, incluso limitaciones que van ms all de la exigencia de ttulos de idoneidad y de la previsin del riesgo social.
As las cosas, se admite la posibilidad de que por intermedio de la legislacin se sienten criterios mnimos de comportamiento tico y se impongan sanciones disciplinaras cuando se incurre en infraccin de conductas prohibidas. No obstante, tambin ha dicho la Corte que las regulaciones efectuadas por medio de la ley deben ser razonables y proporcionadas as como no pueden ser arbitrarias ni discriminatorias. Tampoco deben encaminarse a imponer modelos de conducta perfeccionistas que desconozcan la autonoma de las personas profesionales de la abogaca ni su derecho a desarrollar de manera libre su personalidad.
45.- Resulta imposible negar que la prohibicin de litigar impuesta a los (as) docentes de colegios oficiales que tienen el ttulo de abogados (as) significa intervencin en el derecho de estas personas a ejercer libremente su profesin u oficio. La pregunta que surge a continuacin, es si tal restriccin est justificada desde el punto de vista constitucional y si no constituye una carga desproporcionada ni arbitraria para estas personas.
46.- Como se ha mencionado a lo largo de la presente sentencia, la prohibicin prevista en el precepto en el que est contenido el pargrafo demandado tiene como finalidad garantizar el principio de dedicacin exclusiva de los (as) servidores (as) pblicos (as) al ejercicio de su actividad y busca con ello asegurar que la funcin administrativa se ponga al servicio de los intereses generales y se desempee en concordancia con los principios de eficacia, eficiencia as como en armona con los postulados de de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones, tal como lo prescribe el artculo 209 de la Constitucin Nacional.
47.- Esta exigencia de dedicacin exclusiva ha sido matizada y se ha encontrado que no rie con tal requerimiento el que los (as) servidores (as) pblicos (as) permanezcan activos (as) en el campo de la investigacin o de la docencia. La excepcin prevista en el pargrafo demandado obedece como se mencion ms atrs a esta constatacin. Es por ello que los (as) docentes de universidades oficiales con independencia de la modalidad de vinculacin que tengan pueden ejercer la profesin del derecho con lo cual no solo complementan sus ingresos sino que ello incide en que tales profesionales de la abogaca permanezcan en el ejercicio de la docencia y puedan enriquecer dicha actividad con sus conocimientos acadmicos y prcticos.
48.- La situacin peculiar de los docentes de colegios oficiales, pone a las personas que tienen la calidad de abogadas - y quienes al ser tituladas y estar inscritas estaran en posibilidad de litigar - en una escenario diferente. Estas personas eligen libremente dedicarse a esta actividad como educadores y saben que para tales efectos se exige una dedicacin mayor que, a un mismo tiempo, les garantiza tambin mayor estabilidad. As las cosas, el rgimen de los docentes de colegios oficiales se vincula estrechamente con la necesidad de garantizar no slo la eficacia y eficiencia en el ejercicio de su actividad sino con el requerimiento de afianzar una estabilidad de los docentes y asegurarles unas condiciones de ascenso y profesionalizacin.
49.- Es por los motivos indicados que los docentes de colegios oficiales se someten, como se indic en precedencia, a un rgimen especial de carrera docente o de escalafn. Bajo esta ptica, la no extensin a los docentes de colegios oficiales - debidamente titulados e inscritos como abogados - la posibilidad de litigar, se justifica por cuanto su renuncia es el resultado de una eleccin libre y ser compensada con los beneficios que se desprenden del rgimen especial que cobija a esta clase de docentes.
50.- As las cosas, el precepto contenido en el pargrafo demandado resulta ser razonable, proporcionado y no arbitrario. La incompatibilidad prevista en el referido pargrafo se relaciona estrictamente con el ejercicio de la profesin de la abogaca y no restringe ningn otro derecho fundamental, tampoco se orienta a imponer un modelo de conducta perfeccionista que desconozca la autonoma de las personas profesionales de la abogaca ni el derecho a desarrollar de manera libre su personalidad.
51.- Con arreglo a lo expuesto, estima la Sala que la restriccin contenida en la norma demandada resulta por entero compatible con lo dispuesto en el artculo 26 (lmites intrnsecos) como con lo establecido en la Constitucin tomada integralmente (lmites extrnsecos). La norma resulta razonable cuando se tiene en cuenta el rgimen especial que cobija a los docentes de colegios oficiales. Por las razones expuestas estima la Corte que el cargo elevado por el actor respecto del desconocimiento del derecho al libre ejercicio de oficio y profesin tampoco est llamado a prosperar.
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, declarar la Corte la exequibilidad del precepto demandado.
VII. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del pargrafo contenido en el artculo 29, numeral primero de la Ley 1123 de 2007.
Notifquese, comunquese, cmplase, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAJO RENTERA
Magistrado
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
JAIME CRDOBA TRIVIO
Magistrado
MAURICIO GONZLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica./El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
[2] Toda persona es libre de escoger profesin u oficio. La ley podr exigir ttulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarn y vigilarn el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formacin acadmica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social./Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de stos debern ser democrticos. La ley podr asignarles funciones pblicas y establecer los debidos controles.
[3] Lo anterior, a juicio del demandante, no slo desconoce el precepto constitucional mencionado sino que contradice la jurisprudencia emitida en reiteradas ocasiones por la Corte Constitucional de conformidad con la cual la Constitucin Poltica impone al Estado el deber de tratar a los individuos de tal modo que las cargas y las ventajas sociales se distribuyan equitativamente entre ellos. Ese deber se concreta en dos mandatos imperativos (1) un mandato de trato idntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idnticas y (2) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningn elementos en comn. (Corte Constitucional. Sentencias C-895 de 1999 y C-952 de 2000). Admite el actor que el constituyente al consignar el derecho a la igualdad como garanta fundamental no proscribi de manera definitiva y en abstracto todo trata diferenciado. Subraya, no obstante, cmo de conformidad con los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional las distinciones no podrn ser arbitrarias y deben justificarse de manera adecuada y suficiente dadas ciertas circunstancias concretas. (Corte Constitucional. Sentencia C- 422 de 2005). Es as como en relacin con el contenido del artculo 13 es factible distinguir en su primer inciso, el mandato de trato paritario y en los incisos segundo y tercero, el mandato de trato diferenciado. Mientras que el mandato de trato paritario equivale a la prohibicin de discriminacin correlativa a la prohibicin de tratar de manera desigual a quienes son iguales -, el mandato de trato diferenciado es sinnimo del deber de impulso y de proteccin de los desfavorecidos y marginados, a fin de erradicar la desigualdad en todas sus manifestaciones, que corre a cargo del Estado correlativo de brindar un trato desigual a quienes son desiguales.
[4] Para efectos de lo cual cit varias sentencias de la Corte Constitucional (C-022 de 2996; C-1176 de 2001; C-551 de 2001; C-1410 de 2000; T-301 de 2004 y en extenso la sentencia C-673 de 2001).
[5] Posteriormente, el escrito de intervencin record que abogado era toda persona que [obtena] el correspondiente titulo universitario conforme a las exigencias acadmicas y legales, segn el artculo 3 del Estatuto del Abogado. Segn el ciudadano Bejarano Guzmn, si se lee con detenimiento el primer aparte del numeral 1 del artculo 29 de la Ley 1123 de 2007, resulta factible concluir que el legislador no hizo mencin a la situacin de los docentes que prestan sus servicios a los centros educativos estatales. Rememor que frente a este panorama, en el pargrafo 2 del artculo 105 de la Ley 115 de 1994 [se haba establecido] que los educadores de los servicios educativos estatales [tenan] el carcter de servidores pblicos de rgimen especial. Manifest que ante esta afirmacin de la ley, era factible inferir que los abogados inscritos que presten sus servicios educativos a las entidades estatales no [podan] ejercer su carrera de derecho dado que el numera 1 del artculo 29 de la mencionada ley se los [prohiba]. Llam la atencin el interviniente acerca de que esta era, precisamente, la situacin cuando se emiti la sentencia C-658 de 1996.
[6] En relacin con lo anterior, llam la atencin respecto de que el rgimen salarial estaba regulado por la Ley 4 de 1992 as como tambin los descuentos reglamentarios. Subray, no obstante, que los consejos superiores [podan] reconocer a cargo de las rentas propias que genere cada Universidad oficial, estipendios adicionales y acentu que en este sentido se haba pronunciado la Corte Constitucional.
[7] ARTCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La educacin es un proceso de formacin permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepcin integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes./ La presente Ley seala las normas generales para regular el Servicio Pblico de la Educacin que cumple una funcin social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la sociedad. Se fundamenta en los principios de la Constitucin Poltica sobre el derecho a la educacin que tiene toda persona, en las libertades de enseanza, aprendizaje, investigacin y ctedra y en su carcter de servicio pblico. / De conformidad con el artculo 67 de la Constitucin Poltica, define y desarrolla la organizacin y la prestacin de la educacin formal en sus niveles preescolar, bsica (primaria y secundaria) y media, no formal* e informal, dirigida a nios y jvenes en edad escolar, a adultos, a campesinos, a grupos tnicos, a personas con limitaciones fsicas, sensoriales y psquicas, con capacidades excepcionales, y a personas que requieran rehabilitacin social (nfasis aadido por la Corte Constitucional). / La Educacin Superior es regulada por ley especial, excepto lo dispuesto en la presente Ley. (* Denominacin "educacin no formal" reemplazada por "Educacin para el Trabajo y el Desarrollo Humano" por el artculo 1 de la Ley 1064 de 2006, publicada en el Diario Oficial No. 46.341 de 26 de julio de 2006).
[8] ARTCULO 80. El rgimen del personal docente y administrativo de las dems instituciones estatales u oficiales que no tienen el carcter de universidades de acuerdo con la presente Ley, ser establecido en el Estatuto General y reglamentos respectivos, preservando exigencias de formacin y calidad acadmica, lo mismo que la realizacin de concursos para la vinculacin de los docentes.
[9] La primera de orden finalista y de acuerdo con la cual los argumentos expresados al adicionar el pargrafo lo all dispuesto poda extenderse a cualquier docente. A juicio del Procurador esta interpretacin coincide tanto con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 como con lo prescrito por la jurisprudencia constitucional. La segunda, de conformidad con la cual la excepcin solo contempla a los profesores de ctedra y ocasionales tambin tendra sustento constitucional por cuanto los docentes de dedicacin exclusiva y tiempo completo en tanto que funcionarios pblicos deban dedicar su tiempo al servicio pblico y sobre ellos recaa la prohibicin de litigar. No obstante, admiti el Procurador que esta prohibicin cobijara a estos funcionario entretanto su situacin no se subsumiera bajo las excepciones previstas por la ley. A favor de esta ltima interpretacin, tambin conforme a los preceptos constitucionales, se encuentra a juicio de la Vista Fiscal la posibilidad de profesionalizar la labor docente, desarrollar la investigacin y mejorar la calidad de la educacin. Consider la Vista Fiscal, que los dos enfoques interpretativos descritos eran compatibles con la Constitucin. Estim, no obstante, que la primera perspectiva tena la ventaja de conectarse con la discusin que se dio durante el debate legislativo referente a que la autorizacin para ejercer la abogaca se otorgaba a todos los docentes de universidades oficiales.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.
[12] por cuanto stas tienen efectos jurdicos que pueden presentar una oposicin objetiva y real con la Constitucin, la cual es susceptible de verificarse a travs de una confrontacin de los mandatos acusados y las disposiciones superiores. Corte Constitucional. Sentencia C-690 de 1996. En el mismo sentido, ver, en particular, la sentencia C-543 de 1996, y las sentencias C-146 de 1998, C-067 de 1998 y C-1255 de 2001.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-1236 de 2005.
[14] bidem.
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1996.
[16] Cfr. Sentencia C-1549 de 2000.
[17] En Gaceta del Congreso 913, del lunes 19 de diciembre de 2005 p. p. 10-11.
[18] Publicada en Gaceta del Congreso 685 de jueves 29 de septiembre de 2005, p. 9.
[19] Se indic asimismo que se haba consultado a la Procuradura General de la Nacin, al Colegio de Abogados Penalistas de Bogot y Cundinamarca, el Club de Abogados, el Colegio de Abogados Rosaristas, El Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, ATP-Abogados Defensores, el Crculo de Abogados Penalistas de Bogot y rememor que todas estas entidades haban hecho sugerencias de fondo que fueron tomadas en cuenta para la redaccin del Proyecto de Ley. Ibd. p. 10.
[20] As las cosas, el artculo 29 del Cdigo Disciplinario del Abogado coincide con muchas disposiciones establecidas para los mismos efectos en el derecho comparado y cuyo propsito fundamental consiste en procurar que los servidores pblicos se concentren en la tarea que desempean y lo ejerzan de modo eficaz atendiendo los intereses de los administrados. La mayora de pases prevn esta suerte de incompatibilidad y obligan a quienes estn investidos como servidores pblicos a dedicarse de modo exclusivo al ejercicio de sus funciones. La legislacin francesa y la alemana prevn esa suerte de incompatibilidad, lo mismo que la legislacin belga y la italiana. En Italia tal previsin se eleva a rango constitucional y aparece consignada en el artculo 98 de la Constitucin segn el cual los funcionarios pblicos estn al servicio exclusivo de la nacin. En este pas las situaciones de incompatibilidad pueden traer consigo la remocin del servidor pblico.
[21] En Gaceta del Congreso 21 de Lunes 30 de enero de 2006, p. 8.
[22] Ibd.
[23] Ibd.
[24] Ibd.
[25] Sentencia T-380 de 1994, artculo 1 del Decreto 753 de 1956.
[26] Artculos 334 y 366 de la Constitucin Poltica.
[27] Sentencia T-002 de 1992.
[28] El derecho a la educacin, Bogot, Defensora del Pueblo, Serie DESC, 2003, p. 33.
[29] Se garantiza la autonoma universitaria. Las universidades podrn darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. / La ley establecer un rgimen especial para las universidades del Estado. / El Estado fortalecer la investigacin cientfica en las universidades oficiales y privadas y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo. / El Estado facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educacin superior.
[30] Artculo 28.
[31] En esa ocasin le correspondi a la Sala Plena pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 13 de la ley 331 de 1996, por la cual se decret el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. Uno de los reparos elevados consisti en que el artculo demandado desconoca la autonoma que la Constitucin Nacional le haba reconocido expresamente a las universidades oficiales por medio de lo consignado en el artculo 69 superior, autonoma sta, que segn los demandantes se extenda, incluso, a aspectos administrativos, financieros y presupuestales.
[32] Entre otras vase Corte Constitucional. Sentencias C-220 de 1997; C-926 de 2005 con salvamento de voto de los magistrados Rodrigo Escobar y Humberto Antonio Sierra as como con salvamento parcial de voto del magistrado Manuel Jos Cepeda.
[33] Vase Ley General de Educacin (115 de 1994) ARTICULO 105.- VINCULACION AL SERVICIO EDUCATIVO ESTATAL La vinculacin de personal docente, directivo y administrativo al servicio pblico educativo estatal, slo podr efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. / nicamente podrn ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educacin estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso, hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales. / Los concursos para nombramientos de nuevos docentes sern convocados por los departamentos o distritos; los educadores podrn inscribirse en la entidad territorial convocante y como resultado del proceso saldr una lista de elegibles, la cual corresponder al nmero de plazas o cupos para proveer en cada municipio. El Ministerio de Educacin Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior - ICFES, establecer un sistema para celebrar los concursos, de tal manera que se asegure la total imparcialidad. / PARAGRAFO PRIMERO: Al personal actualmente vinculado se le respetar la estabilidad laboral y en el caso de bachilleres no escalafonados, tendrn derecho a incorporarse al Escalafn Nacional Docente siempre y cuando llenen los requisitos respectivos, en un plazo no mayor de dos (2) aos. Si transcurrido este plazo no se han escalafonado, sern desvinculados del servicio educativo, salvo los bachilleres que se encuentren prestando sus servicios docentes en zonas de difcil acceso y en proceso de profesionalizacin comprobado, en cuyo caso contarn con dos aos adicionales para tal efecto.
[34] Ver, entre otras, Corte Constitucional. Sentencias C-1169 de 2004; C-031 de 2006.
[35] Al respecto, el inciso 2 del artculo 8 del Decreto 2277 de 1979, dispuso que: La inscripcin en dicho Escalafn habilita al educador para ejercer los cargos de la Carrera Docente. De igual manera, los artculos 27 y 28, determinaron: Artculo 27. Gozarn de los derechos y garantas de la carrera docente los educadores oficiales que estn inscritos en el Escalafn Docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y tomen posesin del mismo. Artculo 28. El educador escalafonado al servicio oficial no podr ser suspendido o destituido del cargo, sin antes haber sido suspendido o excluido del escalafn (...). (Subrayado por fuera del texto original).
[36] En tiempos recientes tambin resalt la Corte Constitucional el carcter especial del rgimen de los docentes. En la sentencia C-928 de 2006 efectu un repaso de su jurisprudencia acerca de esta temtica y lleg a la conclusin segn la cual los docentes contaban con un rgimen especial en materia de cesantas, pensiones y salud, sistema que deba ser entendido como un todo, sin que fuera dable examinar aisladamente cada de una de ellas. Por este motivo, consider la Corte que el rgimen de los docentes no resultaba comparable con el de las personas reguladas por la Ley 50 de 1990. En aquella ocasin le correspondi a la Corte Constitucional establecer si como lo manifest el actor, el legislador haba vulnerado los derechos al trabajo y a la igualdad al disponer que el rgimen de cesantas de los docentes no no contemplara la obligacin para la correspondiente entidad territorial de pagar un inters del 12% anual de intereses a las cesantas, como si lo hacen los empleadores en los trminos de la Ley 50 de 1990.
[37]ARTCULO 138. NATURALEZA Y CONDICIONES DEL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO. Se entiende por establecimiento educativo o institucin educativa, toda institucin de carcter estatal, privada o de economa solidaria organizada con el fin de prestar el servicio pblico educativo en los trminos fijados por esta Ley./ El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: / a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carcter oficial; / b) Disponer de una estructura administrativa, una planta fsica y medios educativos adecuados, y / c) Ofrecer un proyecto educativo institucional. / Los establecimientos educativos por niveles y grados, deben contar con la infraestructura administrativa y soportes de la actividad pedaggica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educacin bsica. El Ministerio de Educacin Nacional definir los requisitos mnimos de infraestructura, pedagoga, administracin, financiacin y direccin que debe reunir el establecimiento educativo para la prestacin del servicio y la atencin individual que favorezca el aprendizaje y la formacin integral del nio. / PARGRAFO. El Ministerio de Educacin Nacional, en coordinacin con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecer el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este artculo. Cumplidos estos plazos, no podrn existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educacin bsica, en uno slo de sus ciclos de primaria o secundaria. / Mientras ofrezcan un nivel de educacin de manera parcial, debern establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos.
[38] Cfr. Carlos Bernal Pulido, El derecho de los derechos, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 257.
[39] Consultar, entre otras, Corte Constitucional. Sentencia C-002 de 1993; C-190 de 1996; C-119 de 1996; C-034 de 1997; C-744 de 1998; C-098 de 2003; C-393 de 2006.
[40] Corte Constitucional. Sentencia C-393 de 2006.
[41] Corte Constitucional. Sentencia. C-393 de 2006.