Sentencia C-442 de 2001 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 04 de mayo de 2001
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO
- Subtema: Reglamentación
La Corte Constitucional Declara EXEQUIBLE el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996, únicamente respecto del cargo examinado en la parte considerativa de la presente Sentencia y bajo el entendido que la utilización de los recursos del Fondo de Compensación Interministerial, debe llevarse a cabo con los condicionamiento a que se ha hecho referencia en el fundamento 16 de la parte considerativa de la presente decisión, y en los términos generales de la misma. Salvo la expresión “con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional”, la cual se declara INEXEQUIBLE a partir del primero de enero de 2002.
Sentencia C-442/01
LEY ORGANICA-Naturaleza jurdica
LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Diferencias
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia
Las normas contenidas en los artculos 345 y 346 de la Constitucin Poltica, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto segn el cual corresponde al Congreso, como rgano de representacin plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresin inevitable del principio democrtico. Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporacin, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando slo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley. Posteriormente, en la etapa de ejecucin del presupuesto, el principio de legalidad indica adems que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto. Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecucin, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realizacin del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogacin, es decir, que no se encuentre agotada.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Filosofa
La filosofa que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control poltico del rgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
El principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutar en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contemporneas en virtud de tal principio el legislativo indica tambin la manera en la cual dicho gasto total estar repartido entre los distintos rganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control poltico econmico sobre el ejecutivo a que se ha aludido.
PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Finalidad
GASTO PUBLICO-Actividades segn la doctrina
Estas dos normas (Artculos 345 y 346 de la Constitucin Poltica) han permitido a la doctrina distinguir tres actividades distintas del Estado en relacin con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a travs de la expedicin de una ley. Segn la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto pblico no tienen mayor eficacia que la de constituir ttulos jurdicos suficientes para la posterior inclusin del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en s mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo tal inclusin, sino autorizaciones para ello. (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.
LEY DE APROPIACIONES-Inclusin de partidas/LEY DE APROPIACIONES-Gasto decretado conforme a ley anterior
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Fase de ejecucin presupuestal
LEY DE APROPIACIONES-Reduccin o aplazamiento/APROPIACION PRESUPUESTAL-Reduccin o aplazamiento
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Gastos no previstos en ley de presupuesto o aumento
LEY DE APROPIACIONES-Crditos adicionales y traslados presupuestales/APROPIACION PRESUPUESTAL-Crditos adicionales y traslados
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Un solo supuesto de hecho
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Ejecucin de presupuestos de la Nacin
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulacin legislativa orgnica/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulacin de fase ejecutoria de proceso anual presupuestal
El Fondo de Compensacin Interministerial es una creacin del legislador llevada a cabo bajo la expresa autorizacin del Constituyente, quien deleg en el Congreso la regulacin, bajo reserva de ley orgnica, de la fase ejecutoria del proceso anual presupuestal.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ejecucin presupuestal
LEY ORGANICA-Regulacin de fase de ejecucin presupuestal
Al regular mediante ley orgnica la ejecucin presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ordenacin del gasto
La Corte aprecia que la disposicin que ordena la creacin del Fondo de Compensacin Interministerial para el objeto de atender con los recursos que lo integran los faltantes de apropiacin en gastos previamente decretados, en aquellos casos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la Repblica y el consejo de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenacin del gasto que reviste caractersticas particulares, que en principio no desconoce la Constitucin.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujecin de validez constitucional
Resulta vlido que la Ley Orgnica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues de esa manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal, sin afectar el principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de conformidad con los parmetros que emergen de las normas superiores. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el principio de especialidad del gasto, no resulta desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en s mismo considerado, ha sido aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto. En relacin con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se satisface en cuanto los mismos estn aprobados especficamente para suplir las insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido tambin autorizado por el legislador.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No corresponde a crditos suplementarios
En cuanto a los crditos suplementarios, ellos implican per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas, es decir la autorizacin legal de contabilizar nuevos recursos para el erario pblico, al paso que en la operacin descrita por la norma bajo examen, no es necesaria la modificacin del presupuesto de rentas, pues los recursos que se asignan para completar los faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los rganos del Estado en situaciones de urgencia, son tomados del mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado para tal fin. Por lo tanto la operacin presupuestal no implica, por este aspecto, una modificacin del presupuesto, consistente en un crdito suplementario.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No corresponde a traslados presupuestales
No puede considerarse que la destinacin de los recursos del Fondo de Compensacin Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ningn otro rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiacin que se cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente hablando una modificacin del presupuesto, consistente en un traslado presupuestal. A este respecto es menester aclarar que la expresin traslados presupuestales, no tiene el significado usual que en materia de hacienda pblica se le reconoce al trmino. Corresponde ms bien a la utilizacin del sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la palabra, y referido a la situacin excepcional o sui generis de reorientacin interna de los recursos del Fondo a fin de atender los faltantes de apropiacin a que se ha hecho referencia.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ejecucin presupuestal/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Parmetros de utilizacin de recursos
La figura prevista por el legislador orgnico al crear el Fondo de Compensacin Interministerial, corresponde a un mecanismo de ejecucin presupuestal y no a un mecanismo de modificacin del presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificacin alguna, no se requiere la autorizacin ulterior de la operacin. No obstante, la Corte entiende que la utilizacin de los recursos del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos parmetros que emergen de las normas superiores y de la propia disposicin acusada. a- La utilizacin de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la Repblica y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad ante la jurisdiccin contencioso administrativa. b- La utilizacin de los recursos del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la funcin pblica. Dicho principio en materia presupuestal impone un lmite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios de prudencia y moderacin, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la facultad. c- La utilizacin de los recursos del Fondo, procede nicamente para completar faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros. d- La utilizacin de los recursos del Fondo de Compensacin Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos originados por nminas paralelas o contratacin de empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorizacin legal de esta prctica ha sido encontrada inconstitucional por esta Corporacin.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo para atender faltantes de apropiacin/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Mecanismo para atender faltantes de apropiacin
La norma prev un mecanismo gil de suplir las insuficiencias de las partidas de gastos de funcionamiento en situaciones de excepcin, sin desconocer los principios de legalidad y universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un verdadero colapso en el desempeo de las distintas Ramas del Poder Pblico, que la norma acusada permite conjurar de manera rpida, especialmente durante los periodos de receso del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que persigue, que es constitucionalmente vlido ya que se trata de evitar este colapso, sin ser desmedido o desproporcionado, pues la cuanta de los recursos destinados anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en trminos absolutos, no lo es vista en relacin con el monto total de los ingresos corrientes de la Nacin, pues respecto de ellos representa slo el uno por ciento (1%), proporcin que no alcanza a producir un desequilibrio en el logro de las metas macroeconmicas previamente definidas, y que en cambio, si asegura el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Ejercicio razonable de potestad gubernamental
APROPIACION PRESUPUESTAL-Motivacin gubernamental de aplazamiento o suspensin
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujecin de facultades gubernamentales
La Corte estima que la disposicin acusada se ajusta a la Constitucin, siempre y cuando se entienda que las referidas facultades gubernamentales, deben ejercerse: (i) En forma razonable y proporcionada, teniendo en cuenta la finalidad que persiguen, que es evitar un colapso en el ejercicio de la funcin pblica que puede originarse por faltantes en los gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia; por consiguiente, su utilizacin para fines no previstos, acarrea una desviacin de poder del acto administrativo respectivo. (ii) Aplicando los principios de moralidad e imparcialidad que presiden la funcin pblica. (iii) Motivando expresamente la decisin de utilizar los referidos recursos del Fondo, motivacin que debe hacer referencia a la situacin fctica de urgencia que amerita tal utilizacin, indicando las causas que producen la insuficiencia en las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la funcin pblica. (iv) Hacindolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo nicamente para el objeto de completar faltantes de apropiacin en partidas de gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, incluidas con anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio constitucional de legalidad y especializacin del gasto. Por lo tanto dichos recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversin, o para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita la utilizacin del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de apropiacin de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos sobrevinientes e imprevistos, que estn en relacin causal con la referida insuficiencia de recursos.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Previsin de lo imprevisible/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Urgencia e imprevisibilidad
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL Y EMERGENCIA ECONOMICA-Distincin en imprevisibilidad
Recalca la Corte que la imprevisibilidad de los eventos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros, no son los mismos que dan lugar a la declaracin del estado de emergencia econmica, estado de excepcin que permite al ejecutivo, autnomamente, mediante decretos con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Nacin. Evidentemente, no cualquier hecho imprevisto amerita la declaracin de la emergencia econmica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que prev el ordenamiento jurdico, para superar las coyunturas econmicas de iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensacin es un recurso a su alcance. La declaracin de los estados de excepcin, ha dicho la Corte, est supeditada a la aplicacin previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilizacin slo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes pblicos.
FONDO PUBLICO-Creacin no sujeta a reglamentacin del Gobierno/ENTE PUBLICO-Creacin y reglamentacin por ley
A juicio de esta Corporacin, la creacin de un Fondo pblico no puede quedar sujeta a la reglamentacin del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del Congreso a quien constitucionalmente corresponde determinar la estructura de la administracin nacional (C.P artculo 150 numeral 7). En tal virtud la creacin y reglamentacin de entes pblicos, tiene reserva de Ley.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Creacin y reglamentacin por ley
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para fallos diferidos
Referencia: expediente D-3216.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989, sobre creacin del Fondo de Compensacin Interministerial dentro del Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996.
Actor: Humberto de Jess Longas Londoo
Temas:
Estatuto Orgnico de Presupuesto, Fondo de Compensacin Interministerial y principio de legalidad.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogot, cuatro (4) de mayo de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trmite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jess Longas Londoo, ha demandado en su integridad el artculo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), y que versa sobre la creacin del Fondo de Compensacin Interministerial. El actor expone razones de contenido material y considera que existe franca contraposicin de la norma con los postulados esenciales sobre los que se edifica el Estado Social de Derecho y el rgimen econmico.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISION.
El actor acusa el artculo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996. La primera norma fue publicada en el Diario Oficial No. 38789 del 21 de abril de 1989; la segunda norma, en el Diario Oficial No. 42692 de enero 18 de 1996. A continuacin se transcriben las disposiciones acusadas:
LEY 38 DE 1989
(Abril 21)
Normativo del Presupuesto General de la Nacin
El Congreso de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y por mandato del Pueblo.
DECRETA:
()
ARTICULO 70. Crase el Fondo de compensacin interministerial en cuanta anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nacin, cuya apropiacin se incorporar en el presupuesto general de Hacienda y Crdito Pblico, con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propsito de atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenar efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo, nicamente con la expedicin previa del certificado de disponibilidad presupuestal.
DECRETO 111 DE 1996
(Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, La ley 179 de 1994 y
la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto)
()
ARTICULO 87. Crase el Fondo de compensacin interministerial, en cuanta anual hasta del uno (1%) por ciento de los ingresos corrientes de la Nacin, cuya apropiacin se incorporar en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propsito de atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los rganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenar efectuar los traslados presupuestales con cargo a este Fondo, nicamente con la expedicin previa del certificado de disponibilidad presupuestal ( Ley 38 de 1989, art. 70, Ley 179 de 1994, art. 55, Inciso 3).
III. LA DEMANDA.
A juicio del actor, son varios los preceptos constitucionales quebrantados por el artculo 70 de la Ley 38 de 1989, posteriormente compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de 1986, que cre el Fondo de Compensacin Interministerial.
Entre las normas superiores infringidas, el actor invoca el Prembulo y los artculos 2, 345, 346 y 347 de la Constitucin. Afirma que el artculo 345 de la Carta consagra que en tiempos de paz no se podr hacer ninguna erogacin con cargo al tesoro pblico si no se halla incluida en el presupuesto de gastos, que no puede hacerse gasto pblico que no haya sido decretado por el Congreso, y que tampoco puede transferirse crdito alguno a objeto no previsto en el presupuesto.
Advierte el demandante que segn el artculo 346 de la Constitucin, el presupuesto de rentas debe ser formulado anualmente por el Gobierno Nacional, del mismo modo que la ley de apropiaciones debe corresponder a las directrices del Plan Nacional de Desarrollo. As, entiende que en la ley de apropiaciones no puede incluirse partida alguna cuando:
- No corresponda a un crdito judicialmente reconocido
- No corresponda a un gasto decretado conforme a la ley anterior.
- No corresponda a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Examina los artculos que considera infringidos por las disposiciones acusadas, para concluir que ellos han creado una patente de corso que crea un Fondo de Compensacin caracterizado, con sus propias palabras, de la siguiente manera:
No es ni ms ni menos que una caja chica o caja menor de exageradas proporciones dentro del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en manos del Ministro de Hacienda, del Presidente de la Repblica y del Consejo de Ministros. El tamao de tal caja chica de libre disposicin del Ministro de Hacienda, del Presidente de la Repblica y del Consejo de Ministros es la no despreciable suma del 1% de los ingresos corrientes de la Nacin.
Segn su parecer, este Fondo no se ajusta al artculo 346 de la Constitucin, toda vez que no corresponde a un crdito judicialmente reconocido, ni a un gasto decretado conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico o al servicio de la deuda, ni mucho menos est destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, porque todos ellos estn incluidos en partidas separadas en la ley de apropiaciones.
En ese orden de ideas, el actor concluye que el Fondo de Compensacin Interministerial del 1%, cuyas destinaciones estn sujetas al certificado de disponibilidad presupuestal y a la excepcional urgencia de los gastos que as se califiquen por el Presidente y el Consejo de Ministros para conjurar ciertas crisis y atender situaciones verdaderamente calamitosas, no resulta siendo ms que un pretexto para manipular sin restricciones los recursos del tesoro. Seala lo siguiente:
.. El famoso 1% del fondo de compensacin interministerial es simplemente una olla para la libre disposicin del Ministerio de Hacienda, del Presidente de la Repblica y del Consejo de Ministros. La calificacin de excepcional urgencia es simplemente un pretexto para disponer de los recursos libremente a discrecin del Presidente y del Consejo de Ministros. Los traslados presupuestales son ordenados por el Ministro de Hacienda con la sola y nica expedicin previa del certificado de disponibilidad presupuestal. Es un Fondo sin control. El Congreso no conoce el destino de los recursos del fondo al aprobar el Presupuesto Nacional. El Congreso al aprobar el presupuesto Nacional le otorga patente al ministro de Hacienda, al Presidente y al Consejo de Ministros para disponer libremente de los recursos del fondo.
Finalmente expone, dentro de sus motivos de inconformidad con la creacin del Fondo, que dicha figura no est sujeta a una ley de apropiaciones que la controle, que no tiene destinaciones especficas, y que con ello se permite su manipulacin a libertad del Ministro de Hacienda, porque es aquel quien otorga el certificado de disponibilidad presupuestal. Considera que en la mayora de los casos, el Fondo se destina con fines polticos y dispensando auxilios a parlamentarios u otorgando prebendas, convirtindose as en un enorme foco de corrupcin.
IV. INTERVENCIONES.
1. Intervencin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El ciudadano Jos Mario Cardona Ramrez, en representacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Comienza por sealar que la Corte Constitucional ha reconocido a la Ley Orgnica de Presupuesto ciertas caractersticas que la hacen superior a otras leyes, por cuanto condicionan el ejercicio mismo de la actividad legislativa; de ellas destaca tres cualidades:
1) Que la ley orgnica condiciona la expedicin de Leyes sobre la materia que ella trata, por lo que sus prescripciones han sido elevadas a rango cuasi-constitucional.
2) Que requiere de un qurum especial para su adopcin.
3) Que sirve para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeacin, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribucin de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las cmaras.
Para el interviniente, la Ley Orgnica del Presupuesto reviste cierta naturaleza jurdica especial (unificadora y reguladora de las dems leyes complementarias sobre la materia), que le permite controlar ntegramente el sistema presupuestal de la Nacin, el de las entidades territoriales y descentralizadas, as como la parte administrativa y sustancial de la regulacin, programacin, modificacin y ejecucin de los recursos.
Advierte que en la exposicin de motivos de la Ley Orgnica del Presupuesto, se autorizaba el funcionamiento del Fondo de Compensacin Interministerial, en dos situaciones bien definidas:
1. En situaciones ordinarias: Para financiar faltantes en gastos de funcionamiento.
2. En situaciones extraordinarias: Para atender faltantes distintos de los gastos de funcionamiento, esto es gastos de Inversin, calificados de excepcional urgencia por el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros.
Alega tambin el Representante del Ministerio de Hacienda, que el monto de recursos cuya cuanta no excede del 1 % de los ingresos corrientes de la Nacin, est incorporado claramente en la ley de presupuesto de cada vigencia fiscal, habindose dado un manejo prudencial del mismo y acorde con la difcil situacin fiscal que se atraviesa. Anexa entonces, una relacin detallada de las entidades y las cuantas asignadas por el Fondo Interministerial desde el ao de 1992, y concluye su intervencin sealando que una eventual declaratoria de inexequibilidad significara un traumatismo en la atencin oportuna de necesidades extraordinarias en esta materia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El procurador General de la Nacin, Jaime Bernal Cuellar, en concepto N 2375 recibido el 27 de Noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. Luego de examinar los fundamentos jurdicos de la queja del actor, que sintetiza en la violacin de los principios de legalidad y universalidad presupuestales (artculos 346 y 347 de la Constitucin), concluye que los cargos no estn llamados a prosperar, toda vez que la creacin del Fondo Interministerial se ajusta al ordenamiento superior. Sustenta la defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas, de la siguiente manera:
.. En primer trmino la Carta Poltica no contiene norma alguna que impida que en la Ley orgnica del presupuesto - cuya funcin es la de regular la programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin de los presupuestos nacional y territorial y la capacidad de los organismos para contratar ( Art. 352 de la CP)-, el legislador haga uso de su amplio poder de configuracin ordenando la creacin de un fondo de compensacin interministerial destinado a hacer posible la ejecucin del presupuesto, en cabeza del Gobierno Nacional.
Para la Vista Fiscal, el Fondo creado por la ley orgnica de presupuesto es una seccin ms del Presupuesto General de la Nacin, que puede ser destinataria de ciertas partidas, pero con algunos condicionamientos, como por ejemplo, la utilizacin para atender los faltantes en el gasto de funcionamiento de las ramas del poder pblico.
El jefe del Ministerio Pblico contina detallando la legalidad del Fondo de Compensacin Interministerial, en su desarrollo de ejecucin presupuestal, en los siguientes trminos:
El fondo de compensacin interministerial, constituye, adems un mecanismo de ejecucin presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto:
Una vez expedido el presupuesto comienza su ejecucin, que no es otra cosa que el recaudo de las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenacin de los gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete principalmente al Presidente de la Repblica, a quien la Carta le atribuye la facultad de cuidar la exacta recaudacin de las rentas y caudales pblicos y decretar su inversin con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP).
Tratndose de gastos decretados por el Congreso en la ley de apropiaciones, es factible que en la ejecucin presupuestal existan faltantes de apropiacin para atender los gastos de funcionamiento de los rganos estatales, as como es probable que haya necesidad de efectuar erogaciones de excepcional urgencia. v.gr. Las calamidades y hechos que generan los Estados de Excepcin.
Atendiendo estos conceptos, no vislumbra infraccin alguna al principio de legalidad del gasto, ya que las erogaciones previstas son detalladas concretamente en la ley de apropiaciones de cada vigencia fiscal, y porque cualquier ejecucin presupuestal esta restringida exclusivamente a cubrir algn dficit de las ramas del poder pblico, todo lo cual armoniza perfectamente con el principio constitucional segn el cual no se pueden efectuar erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen en el presupuesto. ( Art. 345 de la CP).
Siguiendo la jurisprudencia reiterada por esta Corporacin, sobre la exigencia de disponibilidad presupuestal, el jefe del Ministerio Pblico considera que la creacin del Fondo de Compensacin Interministerial es plenamente compatible con el principio de legalidad del gasto pblico y todo el plexo constitucional, pues el certificado de disponibilidad que se exige por el Ministerio de Hacienda para cualquier gasto que se hace para atender las faltantes en gastos de funcionamiento, atiende este mandato de rango constitucional irrestricto, cuya finalidad principal es asegurar la destinacin del monto de las partidas presupuestales decretadas en el presupuesto de la Nacin de la respectiva vigencia fiscal.
En concepto del Ministerio Pblico, si el Fondo de Compensacin Interministerial debe su existencia a la necesidad de cubrir faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento y atender gastos extraordinarios y urgentes, no se aprecia por ningn lado que la norma, en s, entrae actos arbitrarios y dolosos en el manejo de los recursos asignados, ya que los mismos deben ser aplicados por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico cuando quiera que se den los supuestos fcticos exigidos, so pena de hacerse acreedor de las sanciones legales por desviacin de dineros pblicos. Concluye que al artculo bajo revisin cumple con las exigencias de anualidad presupuestal ( Arts. 346 y 355 de la CP), pues la misin del Fondo de Compensacin Interministerial es atender las faltantes de apropiacin que se presenten en la respectiva vigencia fiscal.
El jefe del Ministerio Pblico plantea una ltima reflexin, orientada a demostrar la constitucionalidad del Fondo Interministerial. Para el Procurador, si en la Ley Orgnica de Presupuesto ( Art. 76 del Decreto 111 de 1996) existe un mecanismo que le permite al Gobierno reducir o aplazar totalmente las partidas presupuestales, y si su legitimidad no ha sido cuestionada constitucionalmente, por considerar que no se trata de modificaciones al presupuesto ( Sentencia C-192 de 1997), no existe razn para rechazar la viabilidad y constitucionalidad de la herramienta jurdica del Fondo de Compensacin Interministerial que se revisa, cuya finalidad esta destinada a facilitar la ejecucin del presupuesto, haciendo posible que el Gobierno Nacional comwwpleta los faltantes de recursos en las apropiaciones decretadas por el Congreso en la respectiva Ley anual de presupuesto.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURDICOS.
Competencia.
1. Conforme al artculo 241 ordinal 4 de la Constitucin, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artculo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposicin que forma parte de una ley de la Repblica.
En efecto, respecto de la demanda en cuanto se dirige contra el artculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), conviene recordar que reiteradamente[1] la Corte ha sealado que "conforme al artculo 241 ordinal 4 de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s mismo ejecutivo, los artculos que lo integran son materialmente legales".
El asunto bajo revisin
2. A juicio del actor, el artculo 70 de la Ley 38 de 1989 compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), que crea el Fondo de Compensacin Interministerial con el fin de atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal y para los casos en que el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, resulta inconstitucional por desconocer los mandatos superiores que prohiben hacer erogaciones que no se encuentren incluidas en el presupuesto de gastos de la Nacin, as como transferir crditos a objetos no previstos en dicho presupuesto. Los recursos de dicho Fondo, agrega, no corresponden a ningn crdito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley anterior, ni a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, como lo exigen las normas superiores. Para el Ministerio de Hacienda y para la vista fiscal, por el contrario, la creacin del referido Fondo no est prohibida por las normas superiores y es un mecanismo de ejecucin presupuestal destinado a cubrir dficits presupuestales, que no resulta inconstitucional toda vez que la utilizacin de los recursos del Fondo se orienta a cubrir gastos previamente aprobados en el mismo presupuesto.
Debe entonces la Corte establecer si la creacin del Fondo de Compensacin Interministerial, al cual se destinan el 1% de los ingresos corrientes de la Nacin, desconoce las normas superiores referentes al principio de legalidad del gasto.
Naturaleza de la norma demandada.
3. Considera oportuno la Corte, llamar la atencin sobre la naturaleza orgnica de la disposicin acusada, correspondiente al artculo 87 del Decreto 111 de 1996 que compil el artculo 70 de la Ley 38 de 1989 o Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, y que en cuanto tal, condiciona la actividad legislativa de expedicin de la ley anual de presupuesto. En efecto, a dicha ley orgnica corresponde no slo determinar la forma en la cual se llevar a cabo el proceso anual de aprobacin, modificacin y ejecucin del presupuesto nacional y el de las entidades territoriales, a fin de que el mismo resulte armnico con el proceso de planeacin y permita el logro de las metas macroeconmicas y de desarrollo social previstas en el plan nacional de desarrollo, sino que tambin dicha ley sienta ciertos principios substanciales que son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
La Corte en la sentencia C-337/93[2] precis la naturaleza jurdica de las leyes orgnicas y su valor normativo de la siguiente manera :
"Desde luego una ley orgnica es de naturaleza jerrquica superior a las dems leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que stas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgnica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, nicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgnica no es el primer fundamento jurdico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitucin. As, la norma constitucional es creadora de situaciones jurdicas, sin tener carcter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgnica s aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgnica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es as como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estar sujeto a lo establecido por las leyes orgnicas (art. 151)[3]."
Respecto de la naturaleza jurdica de la ley orgnica de presupuesto y de sus diferencia respecto de la ley anual, tambin la Corte ha vertido la siguiente doctrina:
mientras que la ley orgnica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a stas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del perodo fiscal respectivo (CP arts 346 y ss). Por ende, as como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley orgnica, igualmente es contrario a la Carta que la ley orgnica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporacin ya haba sealado que "la ley orgnica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una especfica vigencia presupuestal"[4].
En tal sentido, la disposicin acusada tiene un carcter supralegal, pues indica concretamente que en la elaboracin de la ley anual del presupuesto nacional se incluir, dentro del presupuesto del Ministerio de Hacienda, un Fondo especial destinado a los fines que menciona la norma, la cual tambin seala la cuanta de los ingresos corrientes de la Nacin que pueden alimentar dicho Fondo.
As, la norma demandada puede ser en s misma contraria a las normas superiores, o producir su vulneracin indirecta al propiciar la elaboracin de los presupuestos anuales, o su ejecucin o modificacin, en contrava de lo dispuesto por la Constitucin. Pasa la Corte a hacer el examen respectivo, dentro del contexto del principio constitucional de legalidad del gasto.
Principio constitucional de legalidad del gasto en la Constitucin y en la jurisprudencia
4. Las normas contenidas en los artculos 345 y 346 de la Constitucin Poltica, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto segn el cual corresponde al Congreso, como rgano de representacin plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresin inevitable del principio democrtico.[5] Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporacin[6], opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando slo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecucin del presupuesto, el principio de legalidad indica adems que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecucin, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realizacin del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogacin, es decir, que no se encuentre agotada.
5. La filosofa que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control poltico del rgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal. Al aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de delimitacin de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regmenes democrticos. El presupuesto es un instrumento de poltica macroeconmica, y en su formulacin y ejecucin quedan comprometidos los intereses de desarrollo econmico y social y de planificacin que son responsabilidad del Estado. Por ello, si bien al ejecutivo corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobacin por parte del Congreso de las rentas y gastos que habrn de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificacin concertados en el Congreso, que por su conformacin pluralista permite la expresin de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales. De ah la importancia que tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en todas las fases del proceso presupuestal.
6. Ahora bien, el principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutar en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contemporneas en virtud de tal principio el legislativo indica tambin la manera en la cual dicho gasto total estar repartido entre los distintos rganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control poltico econmico sobre el ejecutivo a que se ha aludido. Es decir, el Parlamento autoriza de manera especializada, por captulos, la ejecucin del gasto. Por ello, los traslados presupuestales tambin deben ser previamente autorizados por el legislador, como lo dispone el inciso segundo del artculo 345 de la Carta Poltica cuando indica que no se podr transferir crdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.[7] Esta faceta del principio de legalidad, ha sido llamada principio de especializacin del gasto publico, e impide al Gobierno destinar una partida presupuestal a un objeto distinto del sealado en la ley anual de presupuesto.
7. As pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparacin y aprobacin de la ley anual de presupuesto, el artculo 346 de la Constitucin delimita la actividad del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor, al indicar que en la Ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Por su parte el artculo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecucin del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podr hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Estas dos normas (Artculos 345 y 346 de la Constitucin Poltica) han permitido a la doctrina[8] distinguir tres actividades distintas del Estado en relacin con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a travs de la expedicin de una ley. Segn la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto pblico no tienen mayor eficacia que la de constituir ttulos jurdicos suficientes para la posterior inclusin del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en s mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo tal inclusin, sino autorizaciones para ello.[9] (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.
Sobre lo que ha de entenderse por gasto decretado conforme a ley anterior, es preciso sealar que la Constitucin no exige requisitos puntuales para la determinacin de las circunstancias del gasto ni de la cuanta del mismo en el momento de su decreto. De modo que el Congreso puede hacerlo sealando explcitamente no slo el objeto del gasto, sino tambin el tiempo, el modo, el lugar y el beneficiario del pago, as como el monto del mismo. Pero as mismo puede tambin decretarlo implcitamente, es decir, sin sealar concretamente las anteriores circunstancias, como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto en la ley de apropiaciones, determina el monto, el perodo fiscal en el cual ha de ejecutarse y el rgano al cual se asignan los recursos para hacer el gasto. No obstante, con base en la redaccin del artculo 346, que indica que no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un gasto decretado conforme a ley anterior, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el gasto debe haber sido decretado en leyes anteriores y distintas.[10]
Ahora bien, el artculo 346 tambin permite incluir en la ley de apropiaciones crditos judicialmente reconocidos o gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, todos estos supuestos presuponen as mismo la intervencin anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el endeudamiento pblico o crea los rganos de las ramas del poder pblico, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional. [11]
8. De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecucin presupuestal, en la Sentencia C- 192 de 1997[12] la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance:
Tal y como ya lo ha sealado esta Corporacin, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Segn tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cmo se deben invertir los dineros del erario pblico, lo cual explica la llamada fuerza jurdica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, segn el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[13]. Con base en tales principios, esta Corporacin ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribucin corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando acta como legislador extraordinario durante los estados de excepcin[14], por lo cual son inconstitucionales los crditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo seala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgnica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.
En esa oportunidad, la Corte examinaba el artculo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), que permite la reduccin o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso. Es decir, permite que la partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente gastadas, y autoriza su reduccin o aplazamiento total o parcial durante la ejecucin presupuestal en el respectivo perodo fiscal. La Corporacin estim que las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas mximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas. Afirm, tambin que la reduccin o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constitua en estricto sentido una modificacin del presupuesto, sino que se trataba de un momento de la ejecucin del mismo. No obstante, estim que el Gobierno, a quien corresponda dicha atribucin, y la responsabilidad primaria en la ejecucin de la poltica econmica general del Estado, y que adems era el rgano que posea las capacidades tcnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecucin idnea del presupuesto, no poda efectuar las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales de manera arbitraria sino que deba ejercer esta facultad en forma razonable y proporcionada, tomando en consideracin la finalidad de la misma. As mismo indic que deba hacerlo por medio de un decreto, esto es, a travs de un acto administrativo sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no fuera ejercida conforme a derecho.
9. Ahora bien, dentro de la natural evolucin de las condiciones econmicas, puede darse el supuesto contrario al analizado en la Sentencia que acaba de comentarse. Es decir, en una vigencia presupuestal puede resultar que sea necesario atender gastos no previstos en la respectiva ley de presupuesto, o aumentar los contemplados para un objeto. En esos supuestos se aplica tambin el principio de legalidad del gasto que opera entonces de la siguiente manera:
En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios econmicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinacin de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados crditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuanta de una determinada apropiacin (crditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (crditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiacin (contracrdito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crdito) por lo cual esta Corporacin ya haba indicado que en estas operaciones "simplemente se vara la destinacin del gasto entre diferentes secciones (entidades pblicas) o entre numerales de una misma seccin (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de crditos mediante una operacin de contracrditos en la ley de apropiaciones"[15].
Ahora bien, la Constitucin de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en mltiples oportunidades[16]. As, en particular, en materia de gastos, la Carta elimin la figura de los crditos o traslados adicionales administrativos que prevea la anterior Constitucin, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, slo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando acta como legislador extraordinario durante los estados de excepcin- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. [17]
El sentido y alcance de la norma acusada.
10. La lectura atenta de la disposicin demandada, lleva a precisar su verdadero sentido y alcance. De esta lectura, la Corte concluye lo siguiente:
a) La disposicin est prevista para situaciones que se dan durante la ejecucin presupuestal.
b) Para atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento ocasionados por situaciones de especial urgencia, la norma determina la creacin de un Fondo llamado de Compensacin Interministerial, formado con el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nacin, que se incorpora en el presupuesto del Ministerio de Hacienda.
c) Presentada la situacin de hecho descrita, previa calificacin de la excepcional urgencia por parte del Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros, los recursos de este Fondo se trasladan al rgano a quien corresponde hacer el gasto, previa certificacin de disponibilidad presupuestal de recursos en el mismo.
d) La norma se refiere a una sola situacin de hecho y no a dos como parece sugerirlo la lectura literal de la disposicin acusada. A esta conclusin se llega a partir de diversas consideraciones:
- En primer lugar, la lectura literal parece indicar que la norma se refiere a dos situaciones distintas cuales seran: 1) la de faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los rganos en la vigencia fiscal en curso. Y, 2) la de casos en que el presidente de la Repblica y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia. Al parecer, la conjuncin copulativa y, antecedida de coma, que se interpone entre la frase con el propsito de atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los rganos en la respectiva vigencia fiscal, y la frase y para los casos en que el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia., inducira a entender que las previsiones del artculo acusado hacen relacin a dos eventos distintos, uno referente a insuficiencia de fondos en partidas aprobadas y otro a situaciones de urgencia. No obstante la Corte descarta esta interpretacin pues los antecedentes legislativos del proyecto en el Congreso, muestran que la verdadera intencin del legislador no fue regular dos supuestos de hecho diferentes, sino uno solo. As se deduce con claridad de la siguiente expresin contenida en la correspondiente exposicin de motivos que en su momento hiciera el Gobierno Nacional, y que posteriormente fue repetida literalmente en todas las ponencias para primer y segundo debate en ambas cmaras legislativas. La expresin en mencin dice as:
Igualmente, con el propsito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente de la Repblica o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, se crea un Fondo de Compensacin interministerial en cuanta de un 1% de los ingresos corrientes de la Nacin. Mediante este mecanismo el gobierno a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, podr garantizar la continuidad de los programas gubernamentales sin que, como sucede hoy en da, problemas transitorios de liquidez se traduzcan en un impedimento para que se adelanten ininterrumpidamente los servicios del Estado.[18] (Negrillas fuera del original)
La anterior expresin, lleva a la Corte a concluir que la verdadera intencin del legislador no fue la de regular dos supuestos de hecho, sino uno slo, pues no de otra forma puede entenderse la expresin, Igualmente, con el propsito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente de la Repblica o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, con la cual el Ministro de Hacienda de la poca quiso explicar la finalidad del Fondo que ocupa la atencin de la Corte.
-En segundo lugar, lo dispuesto por el segundo inciso del artculo 346 superior, que consagra el principio de legalidad del gasto en l la fase de la aprobacin presupuestal, conduce a reforzar la anterior conclusin, pues los recursos que alimentan el Fondo de Compensacin Interministerial, deben corresponder a gastos propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder, (como lo sugiere la expresin gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal) y no a objetos no previstos en modo alguno (como seran los correspondientes a situaciones urgentes e imprevistas desvinculadas de la nocin del funcionamiento de los rganos estatales), pues en esta ltima interpretacin se vera vulnerado el principio de legalidad del gasto, ya que la erogacin para un imprevisto absoluto, carecera del aval del Legislativo en el momento de la aprobacin de la ley anual.
- En tercer lugar, porque, como se ver adelante, el fundamento constitucional de la norma que ocupa la atencin de la Corte es el artculo 352 de la Carta, que regula lo referente a la fase de ejecucin presupuestal indicando que esta se llevar a cabo de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgnica del Presupuesto Nacional. Luego la disposicin orgnica sub examine puede crear un dispositivo de ejecucin como lo es el Fondo de Compensacin Interministerial, pero no lo puede hacer desconociendo la facultad legislativa de aprobar las materias especficas en las cuales se van a invertir los recursos pblicos (principio de especialidad del gasto). Por ello, no es dable destinar tales recursos , en la fase de ejecucin, a objetos no previstos como seran las hiptesis aisladas de excepcional urgencia, no vinculadas a la nocin de partidas de gastos de funcionamiento de las entidades publicas.
Determinado el alcance de la disposicin acusada, pasa la Corte a estudiar si ella contradice los principios constitucionales.
Examen de constitucionalidad de la disposicin acusada.
11. Aprobado anualmente el gasto pblico en la ley anual de presupuesto, corresponde ejecutarlo durante la respectiva vigencia fiscal. La ejecucin presupuestal es regulada por la Ley Orgnica del Presupuesto Nacional, pues a ello se refiere expresamente el artculo 352 de la Constitucin cuando dice: Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la ejecucin de los presupuestos de la Nacin En desarrollo de la anterior norma superior, el Estatuto Orgnico actualmente vigente ha establecido distintas normas que regulan la manera en la cual debe ejecutarse el presupuesto. Los artculos 79 y siguientes de dicho Estatuto - Decreto 111 de 1996-, se refieren al presupuesto anual en su fase de ejecucin, y dentro de las normas que all se contemplan se incluye la disposicin demandada.
Desde este punto de vista, la Corte encuentra que la disposicin acusada tiene en principio un fundamento constitucional legtimo. Es decir, el legislador orgnico estaba facultado para regular la situacin que describe la norma en comento, pues ella acaece en la fase de ejecucin presupuestal, cuya regulacin, de conformidad con lo prescrito por el artculo 352 de la Constitucin mencionado, compete al Congreso a travs de la Ley Orgnica referida. El Fondo de Compensacin Interministerial es entonces una creacin del legislador llevada a cabo bajo la expresa autorizacin del Constituyente, quien deleg en el Congreso la regulacin, bajo reserva de ley orgnica, de la fase ejecutoria del proceso anual presupuestal.
En este sentido la Corte coincide con la opinin del seor procurador, para quien el Fondo de Compensacin Interministerial es tambin un mecanismo de ejecucin presupuestal. Al respecto, de la vista fiscal son las siguientes afirmaciones:
El fondo de compensacin interministerial, constituye, adems un mecanismo de ejecucin presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto:
Una vez expedido el presupuesto comienza su ejecucin, que no es otra cosa que el recaudo de las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenacin de los gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete principalmente al Presidente de la Repblica, a quien la Carta le atribuye la facultad de cuidar la exacta recaudacin de las rentas y caudales pblicos y decretar su inversin con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP).
Ahora bien, al regular mediante ley orgnica la ejecucin presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema. En efecto, las disposiciones superiores relativas a este momento, contenidas en el artculo 345 de la Constitucin, se limitan a sealar que en tiempo de paz no se podr percibir ingreso ni hacer erogacin alguna que no est incluida en la ley anual de presupuesto, como tampoco transferir crditos a objetos no previstos en ella. Las dems normas superiores contenidas en el captulo referente al presupuesto, se refieren al momento de preparacin de la ley anual, ms no al de su ejecucin. No obstante, el artculo 345, que en esencia consagra el principio de legalidad de los ingresos y de los gastos en la fase de ejecucin presupuestal, constituye un lmite impuesto al legislador orgnico cuando acomete la tarea de regular esta fase del proceso. Resulta entonces necesario verificar si en la disposicin acusada se transgredi dicho lmite.
12. La Corte aprecia que la disposicin que ordena la creacin del Fondo de Compensacin Interministerial para el objeto de atender con los recursos que lo integran los faltantes de apropiacin en gastos previamente decretados, en aquellos casos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la Repblica y el consejo de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenacin del gasto que reviste caractersticas particulares, que en principio no desconoce la Constitucin.
En efecto, resulta vlido que la Ley Orgnica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues de esa manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal, sin afectar el principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de conformidad con los parmetros que emergen de las normas superiores, como pasa a verse. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el principio de especialidad del gasto, al que se hizo referencia anteriormente, no resulta desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en s mismo considerado, ha sido aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto. En efecto, es claro que dicha ley contempla el gasto correspondiente, en una partida previamente aprobada para el rgano respectivo.
Ahora bien, evidentemente la cuanta aprobada en la partida correspondiente resulta ser menor que la efectivamente requerida, pero la destinacin legal de recursos del Fondo para suplir dicha insuficiencia en casos de excepcional urgencia, a juicio de la Corte, se erige en una previa autorizacin del legislador para hacer el respectivo gasto en cuanta superior, por lo cual tambin por este aspecto se cumple con los principios de legalidad y especialidad. Es decir, en relacin con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se satisface en cuanto los mismos estn aprobados especficamente para suplir las insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido tambin autorizado por el legislador.
En dos oportunidades distintas el legislativo concede la autorizacin legal de la destinacin de recursos del Fondo a objeto de suplir insuficiencias en gastos de funcionamiento de los rganos en la respectiva vigencia fiscal en situaciones de urgencia: Una primera que se otorga por el legislador orgnico justamente en la norma que ocupa la atencin de la Corte, estando facultado para ello por el artculo 352 superior, que, como se dijo, lo autoriza para regular lo referente a la fase de ejecucin del presupuesto. Y otra, que se verifica anualmente, cuando el Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, destina el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nacin a alimentar el Fondo referido, con los fines previstos en la norma orgnica que se demanda.
Evidentemente, en contra de esta interpretacin puede aducirse la que lleva a cabo el demandante, para quien la creacin del Fondo dispuesta por la norma que acusa desconoce el artculo 346 de la Constitucin, pues los recursos que se destinan a alimentarlo no corresponden a un crdito judicialmente reconocido, ni a un gasto decretado conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico o al servicio de la deuda, ni tampoco son dineros destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, porque todos ellos estn incluidos en partidas separadas en la ley de apropiaciones. Es decir, segn esta interpretacin, los recursos del Fondo no cumpliran con el principio de legalidad en la fase de aprobacin del gasto, pues de manera inmediata no corresponden a gastos destinados a los objetos que menciona el 346 artculo superior. No obstante, la Corte concluye lo contrario, pues evidentemente la destinacin de los recursos del Fondo, para atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los rganos en la respectiva vigencia fiscal para los casos en que el Presidente de la Repblica y el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, necesariamente tendr una utilizacin final o mediata que consiste en completar partidas que resultaron ser insuficientes, pero que correspondan a un gasto decretado para atender el correcto funcionamiento de las Ramas del poder pblico, pues as lo enuncia la misma disposicin.
13. Pudiera aducirse, como en efecto parece sugerirlo la demanda, que la disposicin acusada conduce a eximir de aprobacin legislativa verdaderos crditos suplementarios, pues finalmente acaba autorizando que por la va administrativa se incrementen partidas incluidas en la ley de apropiaciones. Tambin podra pensarse que lo que la norma permite es un traslado presupuestal no autorizado por el Congreso. (Traslado de recursos del Fondo para cubrir los faltantes de apropiacin) En estas dos interpretaciones la disposicin resultara contraria al artculo 345 de la Constitucin, que expresamente indica que estas operaciones - crditos suplementarios y traslados presupuestales - requieran ser aprobados por el legislador.
No obstante, la Corte no comparte estas interpretaciones por cuanto aprecia que existen diferencias substanciales entre las figuras mencionadas, y la operacin que autoriza la norma acusada. En cuanto a los crditos suplementarios, ellos implican per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas, es decir la autorizacin legal de contabilizar nuevos recursos para el erario pblico, al paso que en la operacin descrita por la norma bajo examen, no es necesaria la modificacin del presupuesto de rentas, pues los recursos que se asignan para completar los faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento de los rganos del Estado en situaciones de urgencia, son tomados del mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado para tal fin. Por lo tanto la operacin presupuestal no implica, por este aspecto, una modificacin del presupuesto, consistente en un crdito suplementario.
Tampoco puede considerarse que la destinacin de los recursos del Fondo de Compensacin Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ningn otro rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiacin que se cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente hablando una modificacin del presupuesto, consistente en un traslado presupuestal.
A este respecto es menester aclarar que la expresin traslados presupuestales contenida en la disposicin acusada, no tiene el significado usual que en materia de hacienda pblica se le reconoce al trmino. Corresponde ms bien a la utilizacin del sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la palabra, y referido a la situacin excepcional o sui generis de reorientacin interna de los recursos del Fondo a fin de atender los faltantes de apropiacin a que se ha hecho referencia.
La operacin descrita en la norma acusada, no tiene pues el efecto de incrementar el rubro total de gastos aprobado por el Congreso, ni de cambiar la destinacin de ninguna partida (los recursos de Fondo, se repite, estn previamente destinados por la ley al fin en que se invierten). Por estas razones, no se desconoce el principio de legalidad, como tampoco el de universalidad, segn el cual, el proyecto de ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C.P art. 347) La Corte destaca con particular nfasis que las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que la figura prevista por el legislador orgnico al crear el Fondo de Compensacin Interministerial, corresponde a un mecanismo de ejecucin presupuestal y no a un mecanismo de modificacin del presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificacin alguna, no se requiere la autorizacin ulterior de la operacin.
No obstante, la Corte entiende que la utilizacin de los recursos del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos parmetros que emergen de las normas superiores y de la propia disposicin acusada y que pasan a enumerarse:
a- La utilizacin de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la Repblica y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad ante la jurisdiccin contencioso administrativa.
b- La utilizacin de los recursos del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la funcin pblica. Dicho principio en materia presupuestal impone un lmite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios de prudencia y moderacin, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la facultad.[19]
c- La utilizacin de los recursos del Fondo, procede nicamente para completar faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros.
d- La utilizacin de los recursos del Fondo de Compensacin Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos originados por nminas paralelas o contratacin de empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorizacin legal de esta prctica ha sido encontrada inconstitucional por esta Corporacin.[20]
14. De otro lado, la Corte observa tambin que la disposicin acusada permite, como se dijo, introducir un principio de flexibilidad en el proceso de ejecucin del presupuesto, que resulta ser acorde con los principios de eficacia, economa y celeridad que gobiernan la funcin administrativa de conformidad con el artculo 209 superior. La norma prev un mecanismo gil de suplir las insuficiencias de las partidas de gastos de funcionamiento en situaciones de excepcin, sin desconocer, como se demostr, los principios de legalidad y universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un verdadero colapso en el desempeo de las distintas Ramas del Poder Pblico, que la norma acusada permite conjurar de manera rpida, especialmente durante los periodos de receso del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que persigue, que es constitucionalmente vlido ya que se trata de evitar este colapso, sin ser desmedido o desproporcionado, pues la cuanta de los recursos destinados anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en trminos absolutos, no lo es vista en relacin con el monto total de los ingresos corrientes de la Nacin, pues respecto de ellos representa slo el uno por ciento (1%), proporcin que no alcanza a producir un desequilibrio en el logro de las metas macroeconmicas previamente definidas, y que en cambio, si asegura el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico.
15. El argumento segn el cual, con cargo a dicho Fondo el Gobierno maneja unos recursos sin control que puede destinar a su arbitrio de manera indebida, carece de fundamento legal y constitucional adecuado. En efecto, esta interpretacin parte del supuesto de que las facultades del Ejecutivo para la utilizacin de los recursos del Fondo carecen de control, interpretacin que resulta contraria a los supuestos esenciales del Estado de derecho. En efecto, para la Corte es claro que la potestad gubernamental, como se dijo, debe ser ejercida en forma razonable. A este respecto, resulta pertinente reiterar lo dicho por esta Corporacin cuando declar la exequibilidad arriba comentada, respecto del artculo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), que permite al Ejecutivo decretar la reduccin o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso, facultad gubernamental que fue hallada exequible. Se dijo entonces:
la reduccin o el aplazamiento de las apropiaciones no puede ser adelantada por el Gobierno de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y proporcionada, tomando en consideracin la finalidad de la misma. Por consiguiente, si el Gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los problemas de recaudo tributario o responder a las exigencias macroeconmicas sino, por ejemplo, para afectar la autonoma de determinadas entidades, estaramos en frente de una desviacin de poder que -conforme al artculo 88 del C.C.A- implicara la nulidad de la actuacin gubernamental, pues la autoridad habra utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Esto significa entonces que la posibilidad del Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables por la va de lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta la legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en s misma considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte precisa que esta posibilidad de revisin judicial implica, en armona con los principios de publicidad e imparcialidad de la funcin administrativa (CP art. 209), que el Gobierno tiene el deber de motivar con precisin las razones y consideraciones fcticas que lo llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales.[21]
16. Reiterando los criterios jurisprudenciales anteriores, pero referidos a las facultades que la norma sub examine otorga al Gobierno durante la fase de ejecucin presupuestal, para suplir con los recursos del Fondo de Compensacin Interministerial faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia, la Corte estima que la disposicin acusada se ajusta a la Constitucin, siempre y cuando se entienda que las referidas facultades gubernamentales, deben ejercerse: (i) En forma razonable y proporcionada, teniendo en cuenta la finalidad que persiguen, que es evitar un colapso en el ejercicio de la funcin pblica que puede originarse por faltantes en los gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia; por consiguiente, su utilizacin para fines no previstos, acarrea una desviacin de poder del acto administrativo respectivo. (ii) Aplicando los principios de moralidad e imparcialidad que presiden la funcin pblica a los cuales se refiere el artculo 209 de la Constitucin. (iii) Motivando expresamente la decisin de utilizar los referidos recursos del Fondo[22], motivacin que debe hacer referencia a la situacin fctica de urgencia que amerita tal utilizacin, indicando las causas que producen la insuficiencia en las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la funcin pblica. (iv) Hacindolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo nicamente para el objeto de completar faltantes de apropiacin en partidas de gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, incluidas con anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio constitucional de legalidad y especializacin del gasto. Por lo tanto dichos recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversin, o para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita la utilizacin del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de apropiacin de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos sobrevinientes e imprevistos, que estn en relacin causal con la referida insuficiencia de recursos.
17. La creacin del Fondo de Compensacin Interministerial para atender faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento en los casos que el presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, constituye una forma de prever y regular situaciones que a juicio de la Corte constituyen fuerzas mayores o imprevistos, que generan circunstancias de colapso en el cumplimiento de las funciones pblicas, y que por ello resulta urgente solucionar. La solucin adoptada por el legislador orgnico es una manera razonable de prever lo imprevisible y de solucionarlo en aquellos casos en los cuales la urgencia imposibilita acudir a posteriori a obtener la aprobacin legislativa de la partida adicional. Esta, entonces, debe preaprobarse y este es el sentido de la disposicin en comento, como se dijo anteriormente.
Algunos de los eventos en los cuales el Ejecutivo ha acudido al Fondo de Compensacin Interministerial a fin de solucionar situaciones urgentes e imprevistas de faltantes en gastos de funcionamiento, muestran la faceta de razonabilidad del mecanismo, adecuada al logro de fines constitucionalmente validos. Para citar un ejemplo histrico, cabe mencionar lo acaecido en mayo de 1990, cuando de ese Fondo en forma gil y expedita el gobierno pudo asignar $85.0 millones no presupuestados inicialmente, a favor de la Registradura Nacional, para elaborar las tarjetas para la eleccin presidencial que debieron cambiarse a ltima hora por la muerte de uno de los candidatos.[23]
Entiende la Corte que la imprevisibilidad y urgencia de los casos en que es posible destinar recursos del Fondo Interministerial al cumplimiento de las funciones pblicas, no configura, sin embargo, una situacin constitucional de estado de excepcin, que una vez declarado conceda al Ejecutivo facultades para modificar el presupuesto anual. Pues en tales eventos - estados de excepcin - , est de por medio una situacin que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana, o el orden econmico social o ecolgico. La norma en comento se limita a describir situaciones de urgencia, que la Corte entiende que son imprevistas, pero que no se erigen como estados de excepcin.
Recalca la Corte que la imprevisibilidad de los eventos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros, no son los mismos que dan lugar a la declaracin del estado de emergencia econmica, estado de excepcin que permite al ejecutivo, autnomamente, mediante decretos con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Nacin. Evidentemente, no cualquier hecho imprevisto amerita la declaracin de la emergencia econmica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que prev el ordenamiento jurdico, para superar las coyunturas econmicas de iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensacin es un recurso a su alcance. La declaracin de los estados de excepcin, ha dicho la Corte, est supeditada a la aplicacin previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilizacin slo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes pblicos. Sobre el particular ha afirmado:
De la Constitucin y de la ley estatutaria de los estados de excepcin surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilizacin se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema econmico, social o el ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufriran grave menoscabo si fcilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia.[24]
18. Especial atencin merece por parte de la Corte, el estudio de constitucionalidad de la expresin con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el gobierno Nacional contenida en la disposicin que se acusa. A juicio de esta Corporacin, la anterior expresin resulta ser inconstitucional, pues el Ejecutivo carece de competencias constitucionales para producir la respectiva reglamentacin, la cual tiene reserva de ley, como pasa a demostrarse. En efecto, no es razonable suponer que la expresin reglamentos hace relacin a la potestad reglamentaria del Ejecutivo, toda vez que el ejercicio de dicha potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Gobierno[25], por lo cual la ley no tiene por qu autorizarla. As, suponer que la expresin reglamentos hace referencia a dicha potestad reglamentaria, equivale a otorgarle a la ley un alcance superfluo, por lo cual dicha interpretacin debe descartarse ya que la ley debe ser entendida en el sentido en el cual produce efectos y no en el que no los produce. Siendo ello as, debe entenderse que los reglamentos a que alude la disposicin son aquellos a los cuales se sujeta la creacin misma del Fondo, pues tal cosa es la que sugiere la redaccin de la norma que reza: Crase el Fondo de compensacin interministerial, en cuanta anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nacin, cuya apropiacin se incorporar en el presupuesto general de Hacienda y Crdito Pblico, con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional. (Negrillas por fuera del original)
A juicio de esta Corporacin, la creacin de un Fondo pblico no puede quedar sujeta a la reglamentacin del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del Congreso a quien constitucionalmente corresponde determinar la estructura de la administracin nacional (C.P artculo 150 numeral 7). En tal virtud la creacin y reglamentacin de entes pblicos, tiene reserva de Ley. En efecto, dicha reglamentacin comprende aspectos tales como los objetivos que persigue, su naturaleza jurdica, si estar dotado o no de personera jurdica propia, la representacin legal del Fondo, la vinculacin o adscripcin a otros entes pblicos, su estructura orgnica, el rgimen de su funcionamiento, etc, aspectos todos estos que escapan a las facultades gubernamentales y que deben ser definidos por la ley. Por ello, la Corte entiende que respecto del Fondo de Compensacin Interministerial, la reglamentacin de los anteriores asuntos es del resorte del Congreso.
Adicionalmente encuentra tambin, que dicha reglamentacin de rango legal es requisito imprescindible de operatividad del Fondo de Compensacin Interministerial, pues ste ltimo no corresponde simplemente a una partida de gastos en el presupuesto del Ministerio de Hacienda, sino propiamente a un fondo, respecto del cual deben ser definidos los aspectos determinantes de su naturaleza jurdica a que se hizo referencia en el prrafo anterior.
19. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, la Corte declarar la inexequibilidad de la expresin con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional contenida en el artculo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el Decreto 111 de 1996. En tal virtud, el referido Fondo, en lo sucesivo no podr operar hasta tanto el Congreso no reglamente mediante ley su creacin. No obstante, los efectos de la inconstitucionalidad que se pronunciar se diferirn en el tiempo hasta la finalizacin del presente perodo fiscal, pues respecto de l est en curso la ejecucin de la ley anual de presupuesto aprobada, que incluy dentro de la ley de apropiaciones los recursos para alimentar el Fondo de Compensacin Interministerial en la presente vigencia. La inconstitucionalidad inmediata ex nunc, producira la imposibilidad jurdica de ejecucin del presupuesto ya aprobado para la vigencia en curso, en los eventos a los que se refiere la disposicin, con lo cual la Corte desconocera ciertos valores y principios constitucionales, tales como el principio de seguridad jurdica, y pondra en peligro la continuidad de la funcin pblica en casos de urgencia, y con ello el cumplimiento de los fines del Estado que se vinculan al desarrollo permanente de dicha funcin, en desconocimiento claro de los mandatos superiores. Por ello, en aras de evitar el peligro del eventual colapso en la funcin pblica a que se ha hecho referencia, se diferirn en el tiempo los efectos de la presente decisin de inexequibilidad.
20. Sobre la competencia que tiene la Corte para producir fallos con efectos diferidos en el tiempo, como el que ahora se proferir, resulta pertinente recordar los conceptos vertidos en la Sentencia C- 221 de 1997[26], en donde se dijo:
Como vemos, las frmulas de constitucionalidad temporal -o lo que es lo mismo, las declaraciones de inconstitucionalidad diferida- surgen entonces como un compromiso, dadas ciertas circunstancias fcticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constitucin y el principio de libertad poltica del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Esta modulacin de los efectos temporales de los fallos encuentra sustento no slo en la funcin especfica de la Corte sino, adems, en el tenor literal de la propia Constitucin[27]. En efecto, la Carta no ha establecido que la Corte est atrapada en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaracin de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la Corte compete decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su control (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremaca de la Carta, dentro del mayor respeto por la libertad de configuracin del legislativo y la bsqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jurdica y la realizacin efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constitucin.
Y en otra oportunidad, con la misma intencin con la que ahora se adopta la referida decisin de inexequibilidad diferida, la Corte dispuso el efecto ultractivo de las disposiciones retiradas del ordenamiento, fundamentando tal decisin en las siguientes consideraciones:
Las normas acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del ordenamiento jurdico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificacin de la presente Sentencia. No obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas, que ha provocado la declaracin de inexequibilidad, consiste precisamente en que las reglas generales sobre financiacin de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribucin constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauracin del sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vaco inmediato, por falta de normatividad aplicable.
Para la Corte es claro que, con miras a un adecuado trnsito entre los dos sistemas, sin traumatismos para la economa, es el caso de que las normas retiradas del ordenamiento jurdico puedan proyectar sus efectos ultraactivos mientras el Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que justamente se han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las desarrolle en concreto.
Se estima razonable, entonces, que dicha ultraactividad de las normas excluidas del orden jurdico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del ao 2000.[28]
21. La decisin de inexequibilidad diferida que se proferir, concede al Congreso Nacional, en respeto del principio democrtico, un plazo prudencial y suficiente que se extiende hasta el prximo 31 de diciembre, fecha en la cual culmina la presente vigencia fiscal, para producir la regulacin legal requerida para el funcionamiento del Fondo de Compensacin Interministerial. Vencido dicho lapso sin que el Congreso haya ejercido su competencia, los efectos de la inexequibilidad impedirn acudir a este mecanismo de ejecucin presupuestal.
22. Con los condicionamientos a que se ha hecho referencia en el fundamento 16 de la presente Sentencia, la Corte declarar la exequibilidad del artculo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el Decreto 111 de 1996, pronunciamiento que se considerar relativo nicamente a los cargos de inconstitucionalidad analizados en la presente decisin, salvo la expresin con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, la cual se declarar inexequible a partir del primero de enero del ao 2002, fecha para el cual se entiende concluida la vigencia fiscal en curso.
VII- DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artculo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin), nicamente respecto del cargo examinado en la parte considerativa de la presente Sentencia y bajo el entendido que la utilizacin de los recursos del Fondo de Compensacin Interministerial, debe llevarse a cabo con los condicionamiento a que se ha hecho referencia en el fundamento 16 de la parte considerativa de la presente decisin, y en los trminos generales de la misma. Salvo la expresin con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, la cual se declara INEXEQUIBLE a partir del primero de enero de 2002.
Cpiese, notifquese, comunquese, cmplase e insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERA
Magistrado
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GLVIS
Magistrado
CLARAINS VARGAS HERNNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442/01
LEY-Presuncin de constitucionalidad (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos que produce (Salvamento parcial de voto)
Si la sentencia declara que una ley es contraria a la Constitucin, no es lgico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jurdico; lo lgico es que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se opone a la Constitucin. El nico lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna justificacin para que contine rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicacin de la sentencia.
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-No existencia de facultad expresa/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos diferidos (Salvamento parcial de voto)
No existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepcin a la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo. La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitucin no tiene poder constituyente y es un mero rgano constitudo, que como tal se encuentra sometida al artculo 121 de la Constitucin que establece muy claramente que "ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la Ley".
SEGURIDAD JURIDICA-Competencia expresa (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE DERECHO-Individuo y funcionario pblico (Salvamento parcial de voto)
En el estado de derecho la posicin jurdica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario pblico. El individuo puede hacer todo aquello que no le est expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, acta siempre con competencias que en principio son limitadas.
Referencia: expediente D-3216
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989, sobre creacin del Fondo de compensacin Interministerial dentro del Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, compilado por el artculo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996.
El suscrito vot afirmativamente la declaratoria de inconstitucionalidad; empero se separa de la decisin mayoritaria en cuanto defiri los efectos del fallo en el tiempo y declar que la inconstitucionalidad tena efectos a partir del primero (1) de enero del ao 2002.
Las razones por la cual me separo en este aspecto de la decisin mayoritaria son:
1. Antes de la declaratoria de inexequibilidad, la ley tiene una presuncin de constitucionalidad. De manera tal que si el fallo encuentra la norma ajustada a la constitucin, no ha variado la situacin jurdica anterior.
2. El problema se presenta cuando el fallo de la Corte Constitucional es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la norma debe desaparecer del ordenamiento jurdico y no debe seguir produciendo efectos.
3. Si la sentencia declara que una ley es contraria a la Constitucin, no es lgico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jurdico; lo lgico es que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se opone a la Constitucin.
4. El nico lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna justificacin para que contine rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicacin de la sentencia. La razn por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicacin de la sentencia es una razn de seguridad jurdica y que en el fondo es la misma por la cual la ley slo tiene eficacia con su publicacin pues slo con la publicacin la conocen sus destinatarios; de manera tal que as como la eficacia de la ley slo tiene inicio con la publicacin de la deliberacin legislativa, la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, slo tiene efecto a partir de la publicacin de la sentencia de inconstitucionalidad.
Este principio conserva su validez a pesar de lo dispuesto en la parte final del artculo 56 de la Ley 270 de 1996 que establece que la sentencia tendr la fecha en que se adopte; pues una cosa es la fecha de la decisin y otra distinta a partir de cuando produce efectos la decisin, que no puede ser si no hasta que sea conocida y este objetivo lo cumple la publicacin.
5. Fuera de ese lapso de tiempo que media entre la produccin de la sentencia y la publicacin de la misma no existe ninguna razn lgica para que la norma inconstitucional siga rigiendo.
6. Hans Kelsen el gran terico y creador de los Tribunales Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales eran una especie de legisladores y ms exactamente de legislador negativo; por oposicin a los Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores positivos.
La diferencia fundamental entre estas dos clases de legisladores, estaba en que el legislador positivo (Congreso o Parlamento) poda no slo derogar la ley, sino tambin y de manera inmediata, reemplazar la ley que derogaba. El legislador positivo poda simultneamente derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por otra distinta, de manera tal que no existan vacos legislativos. En cambio el legislador negativo (Corte Constitucional) si bien poda acabar con una norma jurdica, no tena el poder para reemplazarla por otra ya que esta funcin slo poda realizarla el Parlamento. Pues bien, entre el momento en el cual la Corte Constitucional declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso dicta la ley que debe reemplazarla o llenar el vaco dejado por la ley inconstitucional, puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y pueden, adems, verse afectadas ciertas instituciones del Estado. Con el fin de evitar estos traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal Constitucional que se cre y que fue la Constitucin Austriaca de 1920 ide un mecanismo que permita deferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con el fin de que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley ajustada a la constitucin que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con ese propsito se permita a la Corte Constitucional Austriaca en una norma de la propia constitucin deferir los efectos de sus fallos por un trmino mximo de seis (6) meses y se exiga adems un pronunciamiento expreso de la Corte cuando haca uso de esta facultad. Posteriormente por una reforma de la Constitucin Austriaca se ampli dicho trmino hasta por un (1) ao, que es el que actualmente rige.
7. Como se puede observar en la Constitucin Austriaca exista una norma expresa que permita deferir en el tiempo los efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que precisamente hace falta en la Constitucin Colombiana. No existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepcin a la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo.
La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitucin no tiene poder constituyente y es un mero rgano constitudo, que como tal se encuentra sometida al artculo 121 de la Constitucin que establece muy claramente que "ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la Ley".
8. La filosofa del derecho seala, que al lado del bien comn y de la justicia, existe el valor fundamental de la seguridad jurdica que solo la da la existencia de una facultad o competencia expresa; cuando hay norma expresa como en la Constitucin Austriaca se conoce de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo mximo que se pueden deferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe un trmino establecido en la Constitucin, y se defieren los efectos, estos pueden ser deferidos arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por un lapso de ocho (8) meses, pero maana podra deferirse por un lapso de ocho (8) aos o por un tiempo de ochenta (80) aos; con el resultado paradjico de que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional siga rigiendo ochenta (80) aos ms. Cuando hay norma expresa y que fija un lmite en el tiempo, existe consecuencialmente un lmite para el poder de la propia Corte Constitucional. Todo rgano constitudo incluida la Corte Constitucional debe tener unos lmites, que es la garanta de los derechos de los ciudadanos y de la democracia, todo rgano sin control es nocivo para el estado de derecho as este rgano sea la Corte Constitucional.
9. En el estado de derecho la posicin jurdica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario pblico. El individuo puede hacer todo aquello que no le est expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, acta siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le est expresamente prohibido le est permitido. Al funcionario pblico lo que no le est expresamente atribuido, le est prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no est prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que l pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le est implcitamente prohibida esa actuacin. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explcitas no existiendo para ello competencias implcitas, ni por analoga y este principio es vlido no slo para el ms humilde de los funcionarios, si no tambin para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdiccin constitucional, no deja de ser un rgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitucin, sindole en consecuencia aplicable los artculos 121 y 6 de la Constitucin Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misin es un rgano aplicador de la Constitucin y no un rgano creador de la misma, de manera tal que el vaco sobre la falta de norma para deferir los efectos de sus fallos en el tiempo no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el contrario, debe ser colmado por el propio constituyente.
Por todas estas razones me separo de la decisin mayoritaria de la Honorable Corte Constitucional.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442/01
LEY-Presuncin de constitucionalidad/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos que produce (Salvamento parcial de voto)
En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el Presidente de la Repblica en los estados de excepcin, se encuentran amparados por la presuncin de constitucionalidad. No obstante, cuando dicha presuncin se destruye y as se declara por la Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaracin, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede tener aplicacin alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de inmediato la "inejecucin" de lo dispuesto en ella.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inmediatez (Salvamento parcial de voto)
La inejecutabilidad de la norma acusada ha debido tener aplicacin inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Poltica y, por lo mismo, as se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y primaca de la Constitucin, rie con la lgica jurdica que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que as se declara por esta Corporacin.
El suscrito magistrado, con respeto por la decisin adoptada por la Corte en el sentido de diferir la "inejecucin" de la norma cuya inconstitucionalidad se declara por esta Corporacin para que ella tenga lugar slo a partir del 1 de enero de 2002, salvo parcialmente el voto por las razones que a continuacin se expresan:
1. En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el Presidente de la Repblica en los estados de excepcin, se encuentran amparados por la presuncin de constitucionalidad.
2. No obstante, cuando dicha presuncin se destruye y as se declara por la Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaracin, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede tener aplicacin alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de inmediato la "inejecucin" de lo dispuesto en ella.
3. Si bien es verdad que las autoridades pblicas se encuentran instituidas para colaborar armnicamente en la realizacin de los fines del Estado (artculo 113 de la C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del inters general (artculo 2 Constitucin Poltica), lo cual podra explicar la decisin de diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso razonable pueda expedirse por el Congreso de la Repblica, s as lo considera procedente una norma diferente en su contenido al artculo 70 de la Ley 38 de 1989, incorporada como artculo 87 en el Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgnico del Presupuesto-, a mi juicio, la inejecutabilidad de la norma acusada ha debido tener aplicacin inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Poltica y, por lo mismo, as se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y primaca de la Constitucin (artculo 241 Constitucin Poltica), rie con la lgica jurdica que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que as se declara por esta Corporacin.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRN SIERRA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442/01
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Modulacin excepcional de efectos en el tiempo (Salvamento parcial de voto)
Ha debido tenerse en cuenta que como lo ha reconocido la propia jurisprudencia de la Corte que la modulacin de efectos de las sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las reales circunstancias de aplicacin de las decisiones.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inmediatez (Salvamento parcial de voto)
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No proyeccin prctica (Salvamento parcial de voto)
LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Funcin (Salvamento parcial de voto)
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Cumplimiento de actividad (Salvamento parcial de voto)
ACTO ADMINISTRATIVO-Competencia para sealamiento de requisitos (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-3216
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artculo 70 de la ley 38 de abril 21 de 1989, sobre creacin del Fondo de Compensacin interministerial dentro del Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, compilado por el Artculo 87 del decreto 111 de Enero 15 de 1996.
Actor: Humberto de Jess Longas Londoo.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el acostumbrado respeto reitero a continuacin las razones que me llevaron a apartarme de la decisin adoptada en forma mayoritaria, en cuanto al sealamiento de los efectos en el tiempo de la inexequibilidad proferida en relacin con la expresin con sujecin a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional contenida en el artculo 70 de la ley 38 de 1989 (compilado en el artculo 87 del Decreto 111 de 1996).
1.En efecto, si bien la Corte encontr que la expresin aludida resultaba contraria a la Constitucin y por ende declar su inexequbilidad, al considerar que con la aplicacin inmediata de la sentencia se pudieran ocasionar traumatismos al funcionamiento a los organismos de la administracin y particularmente a la ejecucin presupuestal resolvi diferir los efectos de su decisin a partir del primero de enero de 2002.
Sobre el particular, sin embargo, considero que ha debido tenerse en cuenta que como lo ha reconocido la propia jurisprudencia de la Corte que la modulacin de efectos de las sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las reales circunstancias de aplicacin de las decisiones.
En el caso en estudio, la Corte concluy que el fragmento acusado resultaba inconstitucional por cuanto corresponde exclusivamente a la competencia del legislador la regulacin de los mecanismos del Fondo de Compensacin Interministerial.
En ese orden de ideas, declarar que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad no se prediquen de manera inmediata (como es y debe ser por cierto la regla general), significa aceptar por la Corte que la atribucin al Gobierno, encontrada inconstitucional y declarada inexequible, contine siendo practicada.
As mismo, la decisin no consulta la realidad que la propia sentencia reconoce, en cuanto a que el Fondo jurdicamente no ha podido tener la proyeccin prctica, por cuanto hasta la fecha de la decisin no se haba dictado el reglamento mencionado en la disposicin acusada por parte del Gobierno Nacional. Entonces, carece de sentido el que la Corte, a travs de la modulacin del efecto de la sentencia en el tiempo, habilite al Gobierno para que expida un reglamento que resulta contrario a la Constitucin y que el propio Gobierno no expidi durante la vigencia de la norma o que, lo que sera tambin censurable acepte que el Fondo funcione sin la debida sujecin disposiciones que encaucen la gestin de los recursos que lo conforman.
2. De otra parte, debo expresar mi aclaracin de voto, en el sentido de precisar que a mi juicio, no resulta vlido afirmar como se hace en la ponencia, lo siguiente:
En dos oportunidades distintas el legislativo concede la autorizacin legal de la destinacin de recursos del Fondo a objeto de suplir insuficiencias en gastos de funcionamiento de los rganos en la respectiva vigencia fiscal en situaciones de urgencia: Una primera que se otorga por el legislador orgnico justamente en la norma que ocupa la atencin de la Corte, estando facultado para ello por el artculo 352 superior, que, como se dijo, lo autoriza para regular lo referente a la fase de ejecucin del presupuesto. Y otra, que se verifica anualmente, cuando el Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, destina el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nacin a alimentar el Fondo referido, con los fines previstos en la norma orgnica que se demanda.
En efecto la funcin de la Ley Orgnica de presupuesto no consiste en la aprobacin de la partida, sino en la autorizacin para que el legislador ordinario al adoptar la ley anual de presupuesto y apropiaciones incluya una partida que ser equivalente al 1% del total presupuesta parra una determinada vigencia.
1. As mismo, es pertinente precisar que conforme a los condicionamientos que seala la providencia para que sean tenidos en cuenta por el legislador al regular el Fondo, todo en armona con las reglas constitucionales y con la finalidad y el tope mximo sealados en la ley orgnica, la utilizacin de los recursos del Fondo no resulta, como se da a entender discrecional, se trata ms bien de una actividad que debe cumplirse solo cuando se den las circunstancias precisas de aplicacin, para las finalidades y objetivos predeterminados en la ley.
Por lo dems, considero que no corresponde a la Corte, en su funcin de control preceptuar sobre los requisitos que deben observarse en la expedicin de actos administrativos ni acerca de los controles especficos que gravitan sobre ellos. Estos aspectos, a mi juicio constituyen materia que ha de determinar con exclusividad la ley, como efectivamente lo ha hecho mediante el Cdigo Contencioso Administrativo (Decreto Ley 1 de 1984).
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442/01
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Hiptesis de la norma/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Decreto de gastos no adoptados (Salvamento de voto)
La norma autoriza la disposicin de los recursos del fondo en dos situaciones. La primera, cuando existan faltantes para atender los gastos de funcionamiento. La segunda, en los eventos en los cuales el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros estimen excepcionalmente urgente atender cierto gasto pblico. La Constitucin autoriza que en la ley anual de presupuesto se decreten gastos que no se haban adoptado previamente.
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDAD PUBLICA-Autorizacin atendiendo necesidad (Salvamento parcial de voto)
Una correcta administracin y planeacin del gasto, implica que los gastos de funcionamiento de las entidades pblicas se han ponderado debidamente, de manera que nicamente se autoriza lo que se aprecia necesario. Si se autorizaran gastos de funcionamiento innecesarios, se estara admitiendo el derroche de los exiguos recursos pblicos, lo que atenta contra los ms elementales principios de moralidad y eficiencia en el gasto. Por otra parte, el que algunos de los rubros del gasto de funcionamiento resulte imprescindible, no implica que sea urgente.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia (Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Situaciones de inclusin en el presupuesto (Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Decreto al dictarse el presupuesto/GASTO PUBLICO-Inclusin no decretada por ley previa (Salvamento parcial de voto)
El legislador no est impedido para decretar gasto pblico al momento de dictar el presupuesto, si ello resulta necesario para suplir un vaco (por ausencia o insuficiencia) normativo. Es decir, decretar un gasto que previamente no ha sido mandado. Esta solucin se impone por cuanto no resulta admisible que el decreto previo de un gasto se torne en impedimento para cumplir el mandato de la Constitucin y, en especial, para que se cumplan los fines para los cuales se han instituido las autoridades pblicas.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Inclusin de gastos no decretados (Salvamento parcial de voto)
De la lectura del artculo 346, surge claramente que la Carta autoriza incluir gastos no decretados conforme a ley previa. As mismo, autoriza incluir gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico. El principio de legalidad del presupuesto, conforme a la Constitucin de 1991, implica que de ordinario, los gastos del Estado deben estar dispuestos en ley previa, salvo que se trate de gastos que renan las condiciones exigidas por la norma constitucional. En el evento en que se trate de gastos propuestos por el Gobierno Nacional para garantizar el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico, el requisito de legalidad se suple con la decisin del Congreso de incorporar el gasto en el presupuesto.
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Inclusin de gasto no decretado por ley previa (Salvamento parcial de voto)
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Inclusin no decretada por ley previa (Salvamento parcial de voto)
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Situaciones de excepcional urgencia (Salvamento parcial de voto)
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Atencin de faltantes en funcionamiento/LEY DE PRESUPUESTO-Decreto de gastos (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-3216
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
1. Presento las razones por las cuales me aparto parcialmente de la decisin de la referencia. Comparto la decisin mayoritaria de declarar exequible el artculo 70 de la Ley 38 de 1989; sin embargo, me separo de la interpretacin restrictiva que se impone al mismo.
En mi concepto, la norma autoriza la disposicin de los recursos del fondo en dos situaciones. La primera, cuando existan faltantes para atender los gastos de funcionamiento. La segunda, en los eventos en los cuales el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros estimen excepcionalmente urgente atender cierto gasto pblico. Considero que la Constitucin autoriza que en la ley anual de presupuesto se decreten gastos que no se haban adoptado previamente.
En opinin de la mayora, por su parte, nicamente resulta lcito interpretar esta disposicin en el sentido de que se autoriza disponer de los recursos del fondo cuando existen faltantes de apropiacin en gastos de funcionamiento, que el Presidente y el Consejo de Ministros consideren de excepcional urgencia atender. Es decir, entienden la norma en el sentido de regular una sola hiptesis: gasto de funcionamiento. En su concepto, nicamente de esta manera se concilia el principio de legalidad presupuestal y la exigencia de que todo gasto est previamente decretado en una ley e incorporado en la ley anual de presupuesto. Ello implica que resulta contrario a la Constitucin, la interpretacin que reconoce la existencia de dos hiptesis en la norma.
2. La exequibilidad condicionada de una norma legal, supone que el texto normativo est abierto a varias interpretaciones, de las cuales slo la que apoya la Corte resulta acorde con la Constitucin. En el presente caso, al asumirse que nicamente la interpretacin que reconoce la existencia de una hiptesis se aviene a la Constitucin, se acoge cierta interpretacin de principios constitucionales y se admite como vlida la estructura lgica del contenido normativo analizado. La interpretacin que prohja la mayora se apoya en el principio constitucional de legalidad del presupuesto. Este se entiende como existencia de ley previa a la ley de presupuesto que decrete el gasto. En cuanto a la estructura del contenido normativo, se identifica una relacin directa entre urgencia y legalidad del gasto.
De acuerdo con la interpretacin de la que me aparto, se autoriza al Gobierno Nacional (Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros) a disponer de los recursos del Fondo de compensacin interministerial cuando se aprecia una situacin de excepcional urgencia en atender faltantes de gasto de funcionamiento. De acuerdo con la argumentacin expuesta en la sentencia, nicamente se puede atender este gasto con los recursos del fondo, habida consideracin de que se trata de un gasto decretado en otras leyes y que son urgentes en atender.
El correcto ejercicio hermenutico exige no desconocer el sentido propio, alcance e implicaciones de las expresiones contenidas en la norma interpretada. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, respecto del gasto de funcionamiento de las entidades pblicas no es posible predicar urgencia, sino necesidad. En efecto, si bien es posible sostener que en determinado momento es urgente atender dicho gasto, en realidad la expresin resulta en extremo amplia y recoge situaciones, como las laborales, respecto de las cuales, en tanto que el Estado es patrono, se est frente al cumplimiento de obligaciones legales o contractuales, los cuales deben ser cubiertos. No puede sostenerse que existan situaciones de faltante de recursos para atender dicho gasto que pueda calificarse, legtima y legalmente, de excepcional urgencia frente a otras en las cuales dicho faltante no revista tal categora y, por lo mismo, autorice posponer su pago. La debida gestin pblica debe garantizar el pago oportuno y completo de las obligaciones laborales del Estado. Las situaciones de iliquidez permiten acudir al fondo. Si se trata de una situacin diversa, como la ausencia absoluta de recursos, los mecanismos para enfrentarlo debern ser distintos.
As mismo, tomando el ejemplo que se cita en la sentencia, realizar un gasto para imprimir nuevos tarjetones electorales debido a la muerte de un candidato, aunque puede ser urgente, es necesario a fin de garantizar el debido proceso democrtico.
Una correcta administracin y planeacin del gasto, implica que los gastos de funcionamiento de las entidades pblicas se han ponderado debidamente, de manera que nicamente se autoriza lo que se aprecia necesario. Si se autorizaran gastos de funcionamiento innecesarios, se estara admitiendo el derroche de los exiguos recursos pblicos, lo que atenta contra los ms elementales principios de moralidad y eficiencia en el gasto. Por otra parte, el que algunos de los rubros del gasto de funcionamiento resulte imprescindible, no implica que sea urgente.
Lo excepcionalmente urgente, por lo tanto, ha de referirse a situaciones no previstas al momento de adoptarse el presupuesto y la planeacin presupuestal del ao fiscal. Ello, sin embargo, supone la posibilidad de atender gastos no decretados mediante ley previa. Esta posibilidad, con todo, se enfrenta a la interpretacin que la mayora hace del principio de legalidad del presupuesto.
3. La mayora sostiene que nicamente se pueden incorporar al presupuesto aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley. Esta regla, se desprende, en su opinin del artculo 346 de la Constitucin. Apoyan este argumento con la idea de que el legislador siempre interviene en los eventos que suponen erogacin para la Nacin: todos estos supuestos presuponen as mismo la intervencin anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el endeudamiento pblico o crea los rganos de las ramas del poder pblico, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional.
En la Constitucin de 1886, se estipul que la ley de presupuesto no poda incluir partida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo... (art. 210). De ello se deriv un concepto de legalidad estricto, bajo el cual no era posible que en la ley de presupuesto se decretaran gastos pblicos. As, se entendi que la ley de presupuesto simplemente funga como autorizacin al gobierno nacional para atender los gastos decretados con anterioridad. De all que fuera necesaria una ley que estableciera los distintos eventos en los que se poda generar gasto: crditos judiciales; deuda pblica; plan de desarrollo; funcionamiento e inversin de la Nacin.
La Constitucin de 1991 modific radicalmente el sistema presupuestal, pues si bien adopt un criterio de legalidad del gasto, dicha legalidad se asocia ms al momento de dictarse el presupuesto que al decreto del gasto, pues adems de la ley formal, se reconoce a la Constitucin y a la ley en sentido material como fuente de gasto.
El artculo 346 contempla las condiciones de incorporacin de gastos dentro del presupuesto. La norma en cuestin establece que el gasto pblico que puede incluirse en el presupuesto responde a alguna de las siguientes situaciones: (i) crdito judicialmente reconocido, (ii) gasto decretado conforme a ley anterior, (iii) gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, (iv) servicio de la deuda y, (v) cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Obsrvese que el gasto que proviene de una ley anterior es slo una de las hiptesis previstas por el Constituyente, aunque, podra admitirse que el gasto de servicio de la deuda, en tanto que exige ley que autorice el cupo de endeudamiento, es un caso especial de gasto derivado de ley anterior. Empero, lo propio no puede sostenerse plenamente de las otras hiptesis.
En primer lugar, no puede sostenerse que sea el legislador quien establezca los supuestos bajo los cuales se puede deducir responsabilidad del Estado. El artculo 90 de la Constitucin es claro en sealar que el Estado responde por todo dao antijurdico causado por la accin u omisin de las autoridades pblicas. As, la fuente de la responsabilidad del Estado se desprende directamente de la Constitucin. A la ley le corresponde desarrollar los criterios de imputacin y los eventos en que la Nacin responde contractual o extracontractualmente. Sin embargo, no pueden confundirse tales disposiciones con la fuente directa del gasto. Esta es, por expresa disposicin de la Constitucin, la decisin judicial que decreta la existencia de un dao antijurdico.
En relacin con los gastos necesarios para cubrir el Plan Nacional de Desarrollo, debe advertirse que, a diferencia de lo que ocurra bajo la Constitucin de 1886, el Presidente de la Repblica puede decretar el Plan en caso de ocurrir el evento previsto en el artculo 341 de la Constitucin. Dicho decreto tiene fuerza material de ley (C.P. art. 241), de manera que se extendi el concepto de ley previa formal a uno material. Ahora bien, el plan de desarrollo es expedido mediante norma con fuerza de ley, razn por la cual puede asumirse que se trata de un gasto decretado por ley previa. Sin embargo, el artculo 346 de la Constitucin no distingue entre gastos para atender el plan de inversiones y aquellos que se destinen a atender los gastos que puedan derivarse del cumplimiento de la parte programtica del plan. Dado que dicha parte se refiere a los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno (C.P. art. 339), no es posible derivar directamente de su contenido gastos especficos. Por otra parte, cabe recordar (C.P. art. 341) que nicamente el plan de inversiones se adopta mediante ley. As las cosas, existen gastos necesarios para atender el plan de desarrollo que no se han decretado previamente.
La ltima hiptesis que resta por considerar es el gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico. Es posible subsumir, como lo hace la mayora, dicha hiptesis bajo el gasto decretado conforme a ley anterior? Est prohibido que en la ley de presupuesto se decrete directamente gasto?
4. El presupuesto de la Nacin constituye una de las principales herramientas de definicin de las polticas pblicas, pues permite, al regular la apropiacin y destino de los recursos nacionales, establecer la manera en que se realizarn los mandatos constitucionales, en particular la proteccin de los derechos de las personas. El principio de separacin de las ramas del poder pblico, como lo ha puesto de presente la Corte, implica una primaca del legislador en la determinacin final del presupuesto.
El principio de colaboracin armnica entre las ramas del poder pblico (C.P. art. 113), no es un principio retrico, sino que constituye un verdadero mandato para todas las autoridades pblicas. En el mbito presupuestal, ello significa que el legislador est obligado a otorgar al ejecutivo las herramientas necesarias para que pueda atender debidamente las carencias estatales y permita al Estado proyectarse sobre las necesidades de la poblacin colombiana. Tales herramientas, en principio, corresponden a los mandatos dictados previamente a la aprobacin del presupuesto. Con todo, ante un mundo complejo, ante el cual el Estado tiene una obligacin superlativa (C.P. art. 2), resulta imposible establecer de antemano todos los eventos bajo los cuales es necesario realizar erogaciones. Por el contrario, al momento de establecerse los gastos que sern atendidos durante la respectiva vigencia fiscal, es razonable que se identifiquen situaciones no resueltas previamente por el legislador y que, sin embargo, se estimen necesarios para atender el debido funcionamiento de los poderes pblicos. Cabra preguntarse si resulta compatible con la Carta que se sujetara el cumplimiento debido de las funciones del Estado a la expedicin de una ley previa.
La fuerza normativa de la Constitucin apareja que la ausencia de desarrollo legal o el insuficiente desarrollo, no puede convertirse en obstculo para que el Estado asuma debidamente sus funciones, y atienda oportunamente sus deberes constitucionales. En el plano presupuestal, ello implica que el legislador no est impedido para decretar gasto pblico al momento de dictar el presupuesto, si ello resulta necesario para suplir un vaco (por ausencia o insuficiencia) normativo. Es decir, decretar un gasto que previamente no ha sido mandado. Esta solucin se impone por cuanto no resulta admisible que el decreto previo de un gasto se torne en impedimento para cumplir el mandato de la Constitucin y, en especial, para que se cumplan los fines para los cuales se han instituido las autoridades pblicas (C.P. art. 2).
Esta solucin, por otra parte, no compromete el principio constitucional de legalidad del presupuesto. Dicho principio, en los trminos de la Constitucin, supone que nicamente se pueden incorporar al presupuesto de la Nacin aquellos gastos que la Constitucin autoriza. Es decir, el principio de legalidad, en sentido estricto, se refiere ms a la necesidad de una autorizacin legislativa de gastar que a una definicin legal de los gastos. Esta definicin la ha fijado, de antemano, la Constitucin misma.
De la lectura del artculo 346, como se precis antes, surge claramente que la Carta autoriza incluir gastos no decretados conforme a ley previa. As mismo, autoriza incluir gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico. As las cosas, el principio de legalidad del presupuesto, conforme a la Constitucin de 1991, implica que de ordinario, los gastos del Estado deben estar dispuestos en ley previa, salvo que se trate de gastos que renan las condiciones exigidas por la norma constitucional en comento. En el evento en que se trate de gastos propuestos por el Gobierno Nacional para garantizar el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico, el requisito de legalidad se suple con la decisin del Congreso de incorporar el gasto en el presupuesto.
Precisamente, el fondo interministerial constituye un desarrollo del artculo 346 de la Carta, en el cual se autoriza incluir en el presupuesto, gasto propuesto por el Gobierno que no haya sido decretado previamente por el Congreso, y que estn destinados a atender debidamente el buen funcionamiento de las ramas del poder pblico. La apropiacin en la ley anual, de un gasto destinado a cubrir situaciones de excepcional urgencia, satisface el origen democrtico que debe tener la inversin pblica.
5. La norma acusada establece dos hiptesis distintas bajo las cuales resulta legtimo que el Gobierno Nacional acuda a los recursos contenidos en el Fondo de compensacin interministerial. En un caso, se trata de faltantes para atender los gastos de funcionamiento. En dicha situacin, indudablemente en la mayora de los casos se est frente a la atencin de un gasto ordenado previamente (sea ley de la Repblica o decreto dictado por el Presidente de la Repblica en ejercicio de sus funciones constitucionales)[29]. En el segundo evento, gasto cuya atencin se estima de excepcional urgencia, no se est en presencia de un gasto previamente autorizado por el legislador, sino en la hiptesis de un gasto necesario para el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico. Situacin ya analizada por esta Corporacin, en un escenario semejante.
En sentencia C-772 de 1998[30], la Corte analiz la autorizacin contenida en el artculo 42 de la Ley 80 de 1993 para que el Gobierno Nacional modificara el presupuesto de la Nacin cuando fuera necesario atender un gasto derivado de la declaracin de urgencia manifiesta en materia contractual. La Corte concluy que resultaba conforme a la Constitucin que, ante la declaracin de urgencia manifiesta, se ordenaran traslados internos para atenderla. Dichos traslados, precis, no afectan la ley de presupuesto sino exclusivamente el anexo del decreto de liquidacin del presupuesto.
Al trasladarse este anlisis a la materia que nos ocupa, no se advierte razn alguna para que frente a una situacin de excepcional urgencia, no se pueda ordenar la utilizacin de los recursos apropiados en el Fondo de compensacin interministerial. Tal como lo indica la mayora, en este caso, no se modifica el presupuesto, sino que se determina el destino de recursos apropiados para un objetivo indeterminado.
El legislador, al igual que lo hizo en materia contractual, reconoce que existen situaciones de urgencia, que no se limitan a problemas de faltantes de fondos para atender los gastos de funcionamiento; situaciones que no pueden quedar desatendidas so pretexto de que el presupuesto no contempla el gasto. No sobra advertir, como lo hizo el legislador en la norma acusada y se estableci en la norma contractual, que la facultad discrecional est fuertemente atada al carcter urgente (excepcional en un caso y manifiesto en el otro) del gasto que debe asumir el Estado. La indeterminacin del concepto de excepcional urgencia se suple con normas constitucionales que fijan el marco axiolgico de funciones del Estado. Dicho marco se ha fijado de manera bsica en el artculo 2 de la Constitucin.
As las cosas, no existen argumentos constitucionales para sostener que la interpretacin que adopt la mayora fuera la nica que se ajustaba a la Constitucin. Antes bien, existen razones para apoyar la posibilidad de decretar gastos en la ley de presupuesto y de que el gobierno nacional puede utilizar los recursos del fondo de compensacin interministerial para atender faltantes en materia de funcionamiento o para enfrentar situaciones de excepcional urgencia. En mi concepto, el nico condicionamiento posible, es que el fondo slo se pueda utilizar para los fines sealados en el artculo 346 de la Carta.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Cf. Sentencias C-508/96 y C-192 de 1997. MP Alejandro Martnez Caballero
[2] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]Sentencia C-337/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideracin de la Corte 2.1.1
[4]Sentencia C-490/94. MP Eduardo Cifuentes Muoz. Consideracin de la Corte 3 a la Primera Objecin Presidencial.
[5] Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martnez Caballero
[6] Cf. Ibdem
[7] Sobre la expresin crdito que emplea el segundo inciso del artculo 345 de la Constitucin Poltica, la Corte ha explicado que en la nomenclatura de la Hacienda Pblica, la palabra crdito no tiene el significado tcnico del derecho privado ya que en materia presupuestal, se denomina crdito a la "autorizacin conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado. Cf. Esteban Jaramillo. Tratado de Ciencia de la Hacienda Pblica, Ed. Minerva, Bogot, 1930, p 569. Cf. Sentencia C-685 de 1996.
[8] Cf. Palacios Meja, Hugo LA ECONOMA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO. Bogot. Ed. Derecho Vigente, 1999. Pg. 153 yss
[9] Cf. Sentencia C-360 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muoz.
[10] Cf. Sentencia C-562 de 1998. M.P. Alfredo Beltrn Sierra
[11] Cf. Palacios Meja, Hugo Obra citada pg 155
[12] M.P. Alejandro Martnez Caballero
[13]Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martnez Caballero. Fundamento Jurdico No 9 y ss.
[14]Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
[15]Sentencia C-206/93. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideracin de la Corte 4.3.4
[16] Ver, entre otras, ibdem, Consideracin de la Corte 2.2.
[17] Cf. Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martnez Caballero
[18] ARTURO FERRER CARRASCO, viceministro de Hacienda y Crdito Pblico. Exposicin de motivos al Proyecto de Ley Normativo del Presupuesto General de la Nacin.
[19] Cf. Sentencia C- 514 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[20] Cf. Sentencia C- 401 de 1998. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] Sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martnez Caballero.
[22] Sobre la necesidad de motivar los actos discrecionales, confrntense las siguientes sentencias: SU- 250 de 1998, M.P. Alejandro Martnez Caballero; C-734 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa; Adems, confrntese tambin, Concepto. Oct. 22 de 1975 Consejo de Estado, Sala consulta,
[23] Lpez Garavito, Luis Fernando. PROGRAMACIN PRESUPUESTAL DE LA NACIN. Bogot, Seccin de publicaciones del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. 1990
[24] Sentencia C-122 de 1997, M.P Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muoz
[25] Cf. Constitucin Poltica. Artculo 189, numeral 11.
[26] M.P Alejandro Martnez Caballero
[27] Ver, entre otras, las sentencias C-113/93 y C-109/95.
[28] Sentencia C- 700 de 1999, M. P Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[29] Afirmamos que en la mayora de los casos se exige la ley previa a la expedicin del presupuesto, porque la ley que autoriza el gasto puede ser posterior a la ley anual. Por ejemplo, por reestructuracin del Estado.
[30] M.P. Fabio Morn Daz.