Sentencia C-381 de 2020 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 02 de septiembre de 2020
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA
- Subtema: COVID-19
Corte Constitucional declara EXEQUIBLE los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Decreto Legislativo Número 808 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensión de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”
ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA
C-381-20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA EL SECTOR DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Exequibilidad
ESTADOS DE EXCEPCION-Regulacin constitucional
() la regulacin constitucional de los estados de excepcin responde a la decisin del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aun en contextos de crisis o de anormalidad, cuando por razn de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a travs de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institucin de los estados de excepcin otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.
ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza jurdica
Los estados de excepcin se convierten en la respuesta jurdica que se brinda a la sociedad ante situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las causas de perturbacin con la preservacin de los principios esenciales del Estado social de Derecho, cuya primaca es la que se pretende proteger.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivacin suficiente
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradiccin especfica
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminacin
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE MONOPOLIOS RENTISTICOS-Jurisprudencia constitucional/REGULACION DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Alcance del margen de configuracin del legislador
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA EL SECTOR DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Contenido y alcance
MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Titularidad y explotacin
() en el mercado solo existe un competidor, este es, el Estado, el cual, en funcin de la conveniencia para la debida explotacin de la actividad exclusiva, determina (i) si la ejerce directamente, a travs de sus empresas y sociedades nacionales o por medio las entidades territoriales, o (ii) si la concesiona a particulares, lo que implica determinar especficamente sobre cules tipos de juegos autoriza la operacin a los privados.
LOTERIA-Explotacin
El derecho de explotacin a las loteras se otorga a los departamentos y al distrito capital como arbitrio rentstico, segn lo dispone el artculo 12 de la Ley 643 de 2001, por lo que se trata de una actividad sujeta a monopolio estatal, en los trminos del artculo 336 de la Constitucin, cuyos recursos debern destinarse a los servicios de salud, tal y como se consagra en el artculo 44 de la Ley 1438 de 2011. Con carcter excepcional se permite la explotacin de loteras por algunos municipios y por la Cruz Roja Colombiana.
EXPLOTACIN DEL MONOPOLIO DE LOTERAS-Reserva de ley
() por una parte, es necesario que exista una ley que fije la forma de explotacin del monopolio de las loteras, en el que cabe incluir el tipo de sorteos que se pueden realizar y su temporalidad, ms all de que los aspectos tcnicos se regulen por va reglamentaria; y, por la otra, que dicha reserva se satisface con leyes en sentido material, como ocurre en el caso bajo examen, en el que a travs de un decreto legislativo se disponen medidas para conjurar y mitigar los efectos que, sobre dicho monopolio, ha generado el estado de emergencia derivado del COVID-19 y de las medidas de aislamiento adoptadas.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia de las medidas adoptadas
Referencia: Expediente RE-335
Asunto: Revisin de constitucionalidad del Decreto Legislativo Nmero 808 del 4 de junio de 2020, Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Econmica, Social y Ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Bogot D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, particularmente aquella que le concede el numeral 7 del artculo 241 de la Carta Poltica[1], y cumplidos todos los trmites y requisitos establecidos en los artculos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991[2], profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El Gobierno Nacional, invocando las facultades previstas en el artculo 215 de la Constitucin Poltica, y con motivo del riesgo epidemiolgico asociado al coronavirus COVID-19 y las consecuencias derivadas de ste, expidi el Decreto 637 del 6 de mayo del presente ao, por medio del cual declar el Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica en todo el territorio nacional, por el trmino de 30 das calendario, contados a partir de la entrada en vigencia del citado decreto, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, impedir la extensin de sus efectos y disponer de las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
En desarrollo de dicha declaratoria, el Presidente de la Repblica expidi el Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020 Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Econmica, Social y Ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020, cuya copia autntica fue remitida a esta Corporacin el 5 de junio siguiente por parte de la Secretaria Jurdica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica, acatando lo dispuesto en el pargrafo del artculo 215 del Texto Superior, en el artculo 55 de la Ley 137 de 1994 y en el artculo 36 del Decreto 2067 de 1991.
Mediante Auto del 19 de junio de 2020, el Magistrado Sustanciador resolvi asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijacin en lista y, simultneamente, corri traslado al seor Procurador General de la Nacin para que rindiera el concepto de rigor. En la misma providencia orden adems comunicar la iniciacin del proceso al Presidente de la Repblica y a todos los ministros que suscribieron el texto contentivo del mencionado decreto, as como invitar a la Asociacin Colombiana de Operadores de Juego, a la Federacin de Loteras de Colombia, a la Federacin Colombiana de Empresarios de Juegos de Suerte y Azar, a la Federacin Colombiana de Municipios, a la Federacin Nacional de Departamentos, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Departamento Nacional de Planeacin, para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en la causa para pronunciarse frente al contenido, alcance e impacto de las medidas adoptadas en el Decreto 808 de 2020, sobre todo en los aspectos que pudieran incidir en el juicio de constitucionalidad de esta normativa.
Igualmente, en el citado provedo tambin decidi decretar la prctica de algunas pruebas con el objeto de contar con mayores elementos de juicio a fin de adoptar la correspondiente decisin. Para tal efecto, solicit al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y a Coljuegos que informaran: (i) En trminos generales, de qu manera las medidas en el sector de juegos de suerte y azar adoptadas en el Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020 estn directa y especficamente relacionadas con la concreta finalidad del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 de conjurar la crisis econmica originada por la pandemia del coronavirus COVID-19 e impedir la extensin de sus efectos?; (ii) Con ocasin de la entrada en vigencia del Decreto 576 del 15 de abril de 2020, qu nuevas circunstancias de afectacin a las finanzas territoriales, distintas de las invocadas para justificar la expedicin del referido decreto motivaron el trmite de esta disposicin normativa? cul es la situacin actual del flujo de recursos hacia el sector salud? ha mejorado la distribucin y transferencia de recursos de juegos de suerte y azar para dicho sector? Cmo y en qu porcentaje tal dinmica se ha visto afectada?; y (iii) Frente a los diversos mecanismos dispuestos en el Decreto 808 del 4 de junio de 2020, qu razones explican el ofrecimiento de incentivos con cobro de premio inmediato en dinero y/o en especie o de juegos de premio inmediato operados por internet? en qu se justifica la realizacin anual durante los aos 2020 y 2021, por parte de las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes, de dos sorteos extraordinarios en diferente mes del ao?.
El 26 de junio de 2020, la Secretara General de esta Corporacin remiti al despacho oficio de la Secretaria Jurdica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica en el que manifest haber enviado la informacin solicitada.
Vencido el trmino probatorio y evaluada la pertinencia de las respuestas tcnicas proporcionadas, por Auto del 10 de julio del ao en curso, se dispuso continuar con las siguientes etapas del proceso de revisin del Decreto Legislativo 808 de 2020, en los estrictos y precisos trminos de la providencia que asumi su conocimiento.
Una vez cumplidos los trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO BAJO REVISIN
A continuacin se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisin, conforme a su publicacin en el Diario Oficial No. 51.335 del 4 de junio de 2020.
DECRETO LEGISLATIVO NMERO 808 DE 2020
(junio 4)
por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Econmica, Social y Ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020
El Presidente de la Repblica de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confieren el artculo 215 de la Constitucin Poltica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, Por el cual se declara un Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica en todo el territorio nacional, y
Que en los trminos del artculo 215 de la Constitucin Poltica, el Presidente de la Repblica, con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artculos 212 y 213 de la Constitucin Poltica, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan grave calamidad pblica, podr declarar el Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica.
Que segn la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, el Presidente de la Repblica, con la firma de todos los Ministros, podr dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos.
Que estos decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con el estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, y podrn, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Proteccin Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) declar el actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagacin y la escala de transmisin, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se haban notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 pases y que a lo largo de esas ltimas dos semanas el nmero de casos notificados fuera de la Repblica Popular China se haba multiplicado en trece (13) veces, mientras que el nmero de pases afectados se haba triplicado, por lo que inst a los pases a tomar acciones urgentes.
Que mediante la Resolucin 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Proteccin Social adopt, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolucin, arribaran a Colombia desde la Repblica Popular China, Francia, Italia y Espaa.
Que mediante Resolucin 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Proteccin Social, de acuerdo con lo establecido en el artculo 69 de la Ley 1753 de 2015, declar el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adopt una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagacin del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que mediante Resolucin 453 del 18 de marzo de 2020, los Ministerios de Salud y Proteccin Social y de Comercio, Industria y Turismo adoptaron como medida sanitaria preventiva y de control en todo el territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales de esparcimiento y diversin; de baile; ocio y entrenamiento y de juegos de azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juegos de videos.
Que mediante la Resolucin 844 del 26 de mayo de 2020 el Ministerio de Salud y Proteccin Social prorrog la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19, decretada por medio de la Resolucin 385 del 12 de marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020.
Que el Ministerio de Salud y Proteccin Social report el 9 de marzo de 2020, 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Proteccin Social haba reportado que en el pas se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel pas de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al da 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al da 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al da 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al da 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al da 25 de marzo de 2020, 491 personas contagiadas al da 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al da 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al da 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al da 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al da 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al da 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al da 3 de abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al da 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al da 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al da 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al da 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de 2020, 33.354 personas contagiadas al 3 junio de 2020 y mil cuarenta y cinco (1.045) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Proteccin Social (I) report el 10 de mayo de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos as: Bogot D.C. (4.155), Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolvar (679), Atlntico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindo (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrs y Providencia (6), Nario (296), Boyac (67), Crdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Choc (28), Caquet (16) y Amazonas (527); (II) report el 11 de mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos as: Bogot D.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolvar (742), Atlntico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cuca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindo (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (?1_), San Andrs y Providencia (6), Nario (306), Boyac (77), Crdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Choc (28), Cequeta (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (III) report el 3 de junio de 2020 1.045 muertes y 33.354 casos confirmados en Colombia, distribuidos as: Bogot D.C. (11.250), Cundinamarca (1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca (3.886), Bolvar (3.571), Atlntico (4.756), Magdalena (706), Cesar (348), Norte de Santander (134), Santander (114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda (262), Quindo (119), Huila (252), Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San Andrs y Providencia (17), Nario (1.346), Boyac (214), Crdoba (163), Sucre (47), La Guajira (65), Choc (295), Cequeta (24), Amazonas (1.898), Putumayo (10), Vaups (11), Arauca (1), Guaina (6) y Vichada (1).
Que segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), se ha reportado la siguiente informacin: (I) en reporte nmero 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET1 seal que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (II) en reporte nmero 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET seal que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (III) en reporte nmero 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte nmero 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el reporte nmero 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el reporte nmero 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte nmero 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 99.690 muertes, (VIII) en el reporte nmero 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el reporte nmero 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte nmero 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el reporte nmero 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET seal que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en el reporte nmero 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST2 seal que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte nmero 88 del 17 de abril de 2020 9 las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte nmero 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte nmero 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte nmero 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 am. CEST seal que se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (XVII) en el reporte nmero 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COV1D-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte nmero 93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte nmero 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (XX) en el reporte nmero 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte nmero 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en el reporte nmero 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte nmero 98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte nmero 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (XXV) en el reporte nmero 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte nmero 101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en el reporte nmero 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte nmero 103 del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX) en el reporte nmero 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (XXX) en el reporte nmero 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo coronavirus COV1D-19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte nmero 106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en el reporte nmero 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (XXXIII) en el reporte nmero 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte nmero 109 del 8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en el reporte nmero 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862 fallecidos, (XXXVI) en el reporte nmero 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte nmero 112 del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892 fallecidos, (XXXVIII) en el reporte nmero 113 del 12 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte nmero 114 del 13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el reporte nmero 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046 fallecidos, (XLI) en el reporte nmero 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte nmero 117 del 16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en el reporte nmero 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte nmero 119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte nmero 120 del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en el reporte nmero 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte nmero 122 del 21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST seal que se encuentran confirmados 4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII) en el reporte nmero 123 del 22 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738 fallecidos, (XLIX) en el reporte nmero 124 del 23 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el reporte nmero 125 del 24 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 337.687 fallecidos, (LI) en el reporte nmero 126 del 25 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 342.029 fallecidos, (LII) en el reporte nmero 127 del 26 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte nmero 128 del 27 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte nmero 129 del 28 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte nmero 130 del 29 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte nmero 131 del 30 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte nmero 132 del 31 de mayo de 2020 seal que se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte nmero 133 del 1 de junio de 2020 seal que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte nmero 134 del 2 de junio de 2020 seal que se encuentran confirmados 6.194.533 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos, (LVX) en el reporte nmero 135 del 3 de junio de 2020 seal que se encuentran confirmados 6.287.771 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 379.941 fallecidos.
Que segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), (I) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 pases, reas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; (II) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 pases, reas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; y (III) en reporte de fecha 3 de junio de 2020 a las 19.00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.397.294 casos, 383.872 fallecidos y 216 pases, reas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que segn los datos de la encuesta integrada de hogares (GRIH) - Mercado Laboral del Departamento Nacional de Estadstica, revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de abril de 2020, la tasa de desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que signific un aumento de 9,5 puntos porcentuales frente al mismo mes del ao pasado (10,3%). La tasa global de participacin se ubic en 51,8%, lo que represent una reduccin de 10,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%). Finalmente, la tasa de ocupacin fue 41,6%, presentando una disminucin de 14,2 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (55,8%).
Que segn el mismo documento, la tasa de desempleo en el total de las 13 ciudades y reas metropolitanas fue 23,5%, lo que represent un aumento de 12,4 puntos porcentuales frente al mismo mes del ao pasado (11,1%). La tasa global de participacin se ubic en 53,8%, lo que signific una reduccin de 11,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019 (65,2%). Entre tanto, la tasa de ocupacin fue 41,2%, lo que represent una disminucin de 16,7 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (57,9%).
Que desagregando por sectores el anlisis del impacto, se evidencia que todos los sectores redujeron el nmero de ocupados a excepcin al de suministro de electricidad, gas, agua y gestin de desechos.
Variacin de ocupados por sector econmico para el trimestre febrero-abril
cifras en miles
|
Rama de actividad econmica |
2019 |
2020 |
Variacin |
|
Comercio y reparacin de vehculos |
4.170 |
3.361 |
-509 |
|
Industrias manufactureras |
2.624 |
2.142 |
-481 |
|
Actividades artsticas, entretenimiento, recreacin y otras actividades de servicios |
2.107 |
1.660 |
-447 |
|
Administracin pblica y defensa, educacin y atencin de la salud humana |
2.556 |
2.271 |
-285 |
|
Construccin |
1.434 |
1.258 |
-176 |
|
Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca |
3.318 |
3.201 |
-117 |
|
Alojamiento y servicios de comida |
1.591 |
1.481 |
-110 |
|
Transporte y almacenamiento |
1.581 |
1.485 |
-96 |
|
Actividades profesionales, cientficas, tcnicas y servicios administrativos |
1.347 |
1.268 |
-79 |
|
Informacin y comunicaciones |
357 |
306 |
-51 |
|
Actividades inmobiliarias |
258 |
217 |
-41 |
|
Actividades financieras y de seguros |
332 |
297 |
-35 |
|
Explotacin de minas y canteras |
182 |
177 |
-5 |
|
No informa |
0 |
16 |
16 |
|
Suministro de electricidad, gas, agua y gestin de desechos |
170 |
246 |
76 |
|
Ocupados Total Nacional |
22.027 |
19.687 |
-2.340 |
Fuente: Departamento Nacional de Estadstica (DANE)
Que, en este contexto, el estancamiento de la actividad productiva a nivel nacional ha conllevado a la disminucin de 5.4 millones de ocupados a 30 de abril, debido a la imposibilidad de realizar teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, as como de tomar otras medidas de flexibilizacin laboral.
Que mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo del 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020 el Presidente de la Repblica imparti instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden pblico, dentro de las cuales se orden el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la Repblica de Colombia.
Que de conformidad con el informe titulado "Actualizacin del Impacto de la Coyuntura del Coronavirus en la Economa Colombiana" del 30 de abril de 2020, de la Superintendencia de Sociedades, tomando una muestra de 16.000 sociedades vigiladas e inspeccionadas de las que reportan informacin financiera anual, se construyeron cuatro escenarios para determinar el riesgo de insolvencia: un escenario optimista con un PIB del 2%, un escenario moderado con un PIB del 0,6%, un escenario pesimista con un PIB del -1,9% y un escenario extremo con un PIB del -7,7%.
|
|
Escenario Extremo |
Escenario Pesimista |
Escenario Moderado |
Escenario Optimista |
|
Variacin del PIB Real (2019/2020) |
-7.7% |
-1.9% |
0.6% |
2.0% |
|
Variacin del PIB Real Industrial (2019/2020) |
-6.2% |
-4.9% |
-2.7% |
-1.4% |
Que las proyecciones y el impacto en las posibles solicitudes a procesos de insolvencia como consecuencia de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, despus de concluida la primera emergencia, se movern entre el escenario pesimista y el extremo, los cuales arrojan los siguientes resultados:
ESCENARIO PESIMISTA - Pronstico de nmero de sociedades en riesgo de insolvencia.
|
|
Microempresa |
Pequea |
Mediana |
Grande |
Total |
|
Zona Segura |
4547 |
2452 |
450 |
29 |
7478 |
|
Zona Gris |
2561 |
1989 |
283 |
18 |
4851 |
|
Zona de Riesgo |
1239 |
716 |
608 |
113 |
2676 |
En el escenario pesimista se espera que el PIB nacional sea -1.9% y que el PIB industrial sea -4.9%. As, se pronostica que bajo este escenario el nmero de empresas que estn en riesgo de insolvencia sea 2.676 (lo que corresponde al 17.8% de la muestra).
ESCENARIO EXTREMO - Pronstico de nmero de sociedades en riesgo de insolvencia.
|
|
Microempresa |
Pequea |
Mediana |
Grande |
Total |
|
Zona Segura |
2314 |
1843 |
179 |
11 |
4347 |
|
Zona Gris |
2906 |
1910 |
271 |
18 |
5105 |
|
Zona de Riesgo |
3127 |
1404 |
891 |
131 |
5553 |
En el escenario extremo se espera que el PIB nacional sea -7.7% y que el PIB industrial sea -6.2%. As, se pronostica que bajo este escenario el nmero de empresas que estn en riesgo de insolvencia sea 5.553 (lo que corresponde al 37% de la muestra).
Que en la medida que avanza la crisis econmica generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 los efectos macroeconmicos y microeconmicos de la coyuntura derivada de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 podran contraer la economa a tal punto que, si todas las sociedades de la muestra en riesgo de insolvencia realizan una solicitud, este inventario de procesos de insolvencia aumentara de 2.700 (dato a 31 de diciembre de 2019 que incluye personas jurdicas y naturales), a un rango entre 5.376 a 8.253 procesos en el ao 2020, es decir entre el 17.8% y el 37% de las sociedades de la muestra estaran en riesgo de insolvencia.
Que esta informacin se calcul exclusivamente con la muestra de informacin de las sociedades vigiladas e inspeccionadas que reportan informacin anual a la Superintendencia de Sociedades. No obstante, al ser una muestra, existe la posibilidad de que el choque macroeconmico afecte a ms empresas que no estn siendo tenidas en cuenta por la muestra y este nmero vare. As, entre un 17.8% y un 37% de las empresas en el pas podran estar en riesgo de insolvencia, rango que se hace evidente despus de haber concluido el primer estado de emergencia. De hecho, debe precisarse que la muestra de la Superintendencia de Sociedades no incluye el total de empresas del pas, ya que a 31 de diciembre de 2019 el total de las personas jurdicas era de 470.806 y el total de las personas naturales comerciantes era de 1.171.171 (informacin tomada de la base de datos del Registro nico Empresarial y Social (RUES).
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo 2020, el Presidente de la Repblica declar el Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica en todo el territorio nacional por el trmino de treinta (30) das, con el fin de conjurar los efectos econmicos y sociales que ha generado la grave calamidad pblica que afecta al pas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.
Que dentro de las medidas generales tenidas en cuenta en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la declaratoria del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, se incluyeron las siguientes:
Que la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19 ha afectado las finanzas de las entidades territoriales, disminuyendo su perspectiva de ingresos y ha dificultado su planeacin presupuestal ().
Que, igualmente, se debe propender por instrumentos legales que doten a las entidades territoriales de mecanismos efectivos para atender la emergencia y los efectos en el empleo y las relaciones sociales que esto conlleva, permitiendo mayores lneas de acceso a crdito y endeudamiento.
Que el artculo 3 del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 resolvi adoptar (...) mediante decretos legislativos, adems de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensin de sus efectos (as como) las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Que a pesar de las medidas en el sector de juegos de suerte y azar para impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se continan presentando nuevas circunstancias que han afectado las finanzas de las entidades territoriales en una magnitud que an no puede estimarse y que no era posible prever en el momento en que estas fueron definidas. La necesidad de mantener el aislamiento social obligatorio ha generado una disminucin significativa en las actividades econmicas y productivas de todas las regiones del pas, as como una importante reduccin de las ventas obtenidas por estos en virtud de los juegos territoriales. En este sentido, es evidente que el sector de juegos de suerte y azar en el nivel territorial se encuentra en crisis, por lo que es imperativo implementar nuevas medidas, que de manera eficiente y segura permitan la generacin de recursos.
Que el artculo 336 de la Constitucin Poltica de Colombia establece que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarn destinadas exclusivamente a los servicios de salud, con lo cual los juegos de suerte y azar constituyen una fuente de financiacin de los servicios de salud a cargo del Estado.
Que la Ley 643 de 2001 regula el rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de suerte y azar, cuyas facultades son exclusivas del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, actividad que se debe ejercer respetando el inters pblico y social y dando cumplimiento a los fines del arbitrio rentstico, el cual consiste en que los recursos sean destinados a favor de los servicios de salud.
Que para el desarrollo de esta competencia en el nivel territorial, las entidades han creado empresas industriales y comerciales del Estado, cuyo propsito es la explotacin, administracin y operacin de estos juegos, especficamente el de lotera tradicional o de billetes y apuestas permanentes; afectados gravemente en su estabilidad econmica por los efectos generados por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en particular, dada la importancia de los canales fsicos de comercializacin.
Que dada la necesidad de prolongar el aislamiento preventivo obligatorio y los cambios en las conductas y hbitos de los consumidores, la implementacin de nuevas modalidades de juego que no requieran la permanencia fsica de los apostadores puede presentarse como eficiente y efectiva para contribuir en la reactivacin del monopolio de los juegos de suerte y azar, como fuente de financiacin de la salud de los colombianos.
Que la modernizacin y diversificacin de los incentivos para los juegos territoriales, a travs de la inclusin de una modalidad en dinero y/o especie con cobro de premio inmediato, hace ms atractiva su venta y resulta til para lograr la reactivacin del negocio, garantizar los recursos que este monopolio histricamente ha aportado a la financiacin de los servicios de salud en el nivel territorial, por lo cual se hace necesario establecer las condiciones tributarias y organizativas, con miras a proteger los recursos del sector salud, sin que se est modificando una norma de rango legal, pues se trata de la concrecin de la facultad del Estado de explotar y administrar el monopolio rentstico que la Constitucin Poltica ha creado, destinando las rentas exclusivamente a financiar los servicios de salud a cargo del Estado.
Que siguiendo lo establecido en el artculo 47 numeral 12 de la Ley 643 de 2001, el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (CNJSA) establecer el reglamento y los requisitos para la operacin de los incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales siguiendo los lineamientos establecidos en este decreto, para lo cual es fundamental que se fortalezcan los recursos de su Secretara Tcnica.
Que con el objetivo de garantizar la representatividad de las entidades territoriales en el proceso de reglamentacin de los incentivos de premio inmediato, resulta apropiado que el CNJSA tenga especial consideracin por las observaciones que presente la entidad que agremie a los departamentos sobre el contenido del reglamento y los requisitos de operacin, en los trminos del artculo 2 del Decreto 4144 de 2011. De la misma forma, es pertinente que la operacin sea autorizada por las juntas directivas de las loteras o mediante otros suscrito con las entidades concedentes y exista la posibilidad de que se realice en forma asociada.
Que de conformidad con el literal c) del artculo 6 y el artculo 23 de la ley 643 de 2001, los derechos de explotacin de los incentivos de premio inmediato debern ser los mismos de los juegos territoriales, esto es lotera tradicional o de billetes y apuestas permanentes.
Que dadas las caractersticas tcnicas de los incentivos de premio inmediato para su implementacin adecuada, y consecuentemente obtencin de recursos para el sector de la salud, es indispensable que se operen mediante procesos estandarizados, coordinados y articulados. En ese sentido resulta necesario la presencia de una entidad que garantice el dilogo constante entre los departamentos, las entidades estatales, los agentes privados y dems involucrados, y asesore tcnicamente la puesta en marcha de un modelo que, precisamente por la dificultad en el establecimiento de consensos, nunca antes haba podido ser desarrollado en el pas. La ms apropiada para hacerlo es la entidad que agremie a los departamentos en la medida en que se trata de incentivos asociados a juegos territoriales, para lo cual deber contar con un porcentaje mnimo de recursos provenientes de la operacin de estos.
Que el juego de lotera instantnea por internet se encuentra dentro de lo previsto en el artculo 38 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artculo 93 de la Ley 1753 de 2015, y por lo mismo debe ser operado bajo la normatividad y las condiciones establecidas por Coljuegos para esta modalidad de juego novedoso.
Que la grave afectacin econmica generada por la pandemia del nuevo Coronavirus Covid-19 gener un impacto en las ventas del juego de lotera tradicional o de billetes, el cual es operado por entidades del orden territorial y la cruz roja, que requieren de alternativas para mantener a flote la operacin, siendo una fuente importante de recursos para la salud, generadoras de empleo en los territorios y dinamizadoras de las economas locales, por lo cual se hace necesario autorizar la realizacin de dos sorteos extraordinarios anuales, como medida de equilibrio entre la reactivacin de las ventas del juego y la saturacin del mercado con la oferta de este tipo de sorteos.
Que la operacin de los juegos de suerte y azar especficamente de la lotera tradicional o de billetes, en el mes de marzo de 2020, present un comportamiento atpico por las medidas de cierres y toques de queda adoptadas por las diferentes autoridades territoriales y las previsiones que se adoptaron para proteger la salud de las personas mayores de 60 aos, por lo que la Federacin Colombiana de Loteras (Fedelco) y las entidades operadores del juego han solicitado que se permita la suscripcin de acuerdos de pago para las obligaciones que se generaron por parte de los distribuidores y a su favor durante este periodo, debido a las circunstancias econmicas y graves afectaciones ocasionadas por la emergencia, lo cual, adems de constituir un alivio para los distribuidores y loteros del pas, mitiga los efectos econmicos derivados de la pandemia y el incremento descontrolado de la cartera de las Entidades, protegiendo la salud financiera de los operadores.
Que para acreditar uno de los requisitos del trmite de juegos localizados se exige concepto previo favorable emitido por el Alcalde o su delegado, en el cual se indique que el local se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales conforme a la normativa de ordenamiento territorial del respectivo municipio o distrito, por lo cual se busca permitir que los interesados en operar juegos localizados, puedan acreditar el requisito presentando conceptos de uso suelo, emitidos por la autoridad municipal competente o por curador urbano, para dar mayor flexibilidad y agilidad para la obtencin del insumo necesario para que Coljuegos pueda emitir las autorizaciones y otorgar las concesiones para la operacin de esta modalidad de juegos de suerte y azar, lo cual permite generar mayores rentas para los servicios de salud.
Que con el fin de impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se ha considerado de utilidad la utilizacin de los juegos de suerte y azar promocionales para reactivar econmicamente a ciertas empresas y lograr la venta de sus productos durante la etapa de reapertura gradual de la economa, siendo necesario adoptar medidas que, bajo la certificacin del representante legal y contador o revisor fiscal (depositario de la fe pblica), permitan dar cierre a los juegos promocionales autorizados para poder autorizar nuevos juegos que generen recursos para la salud de los colombianos y logren la reactivacin econmica de las empresas, dotando a las entidades administradoras del monopolio de las facultades para ordenar el pago a favor de la salud, del valor de los premios que no queden en poder del pblico.
Que, en mrito de lo expuesto,
DECRETA:
Artculo 1. Incentivos de premio inmediato de juegos de suerte y azar territoriales. Las entidades operadoras del juego de suerte y azar de lotera tradicional o de billetes y los operadores concesionarios de apuestas permanentes podrn ofrecer al pblico incentivos con cobro de premio inmediato en dinero y/o especie, los cuales podrn ser comercializados de forma independiente del juego de lotera tradicional o de billetes o de apuestas permanentes.
Los incentivos a que se refiere la presente norma son una modalidad autnoma de juego que no forman parte de la venta de lotera, en virtud de lo cual no sern objeto del impuesto de loteras forneas y sobre premios de loteras a que se refiere el artculo 48 de la Ley 643 de 2001. As mismo, el incentivo estar excluido de la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
El Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (CNJSA) establecer el reglamento y los requisitos para la operacin de los incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales, que podr realizarse de forma asociada. Una vez cumplidos los requisitos, los incentivos de premio inmediato debern ser autorizados por las juntas directivas de las loteras o, para los contratos en ejecucin, mediante otros suscrito con las entidades concedentes; segn corresponda, sin exigir requisitos adicionales a los que expresamente establezca el CNJSA. Las entidades concedentes debern dar respuesta a las solicitudes de los incentivos dentro de los 15 das hbiles siguientes a su presentacin por parte del concesionario.
De conformidad con el literal c del artculo 6 y el artculo 23 de la ley 643 de 2001, los derechos de explotacin de los incentivos de premio inmediato sern del 12% de los ingresos brutos.
Los gastos de administracin sern del 2,5% de los Derechos de Explotacin que se distribuirn as:
* 1% para las entidades concedentes.
* 0,75% para fortalecer las labores de vigilancia del CNJSA, a travs de la Secretara Tcnica del Consejo.
* 0,75% para la Federacin Nacional de Departamentos, quien realizar asesora tcnica a los departamentos que no tienen Sociedad de Capital Pblico Departamental (SCD) o Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE) que administren los juegos de suerte y azar en su territorio.
El retorno al pblico de estos incentivos ser como mnimo del 58% de los ingresos brutos.
Con cargo a los recursos del incentivo se contratar la interventora o el apoyo a la supervisin para los incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales, en las condiciones que determine el CNJSA.
Artculo 2. Juegos de premio inmediato operados por internet. En aplicacin de lo previsto en el artculo 38 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artculo 93 de la Ley 1753 de 2015, los juegos de premio inmediato operados por internet se regirn por la normatividad aplicable a los juegos novedosos y las condiciones establecidas por Coljuegos para esta modalidad de juego, la cual ser incluida dentro de la oferta de juegos operados por internet y se podr autorizar con operacin asociada entre los operadores con contrato en ejecucin.
Artculo 3. Sorteos Extraordinarios de las Loteras. Durante los aos 2020 y 2021, las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes podrn realizar anualmente dos sorteos extraordinarios en diferente mes del ao, en los trminos de la normatividad vigente. Las uniones temporales, asociaciones y dems sociedades que estn operando sorteos extraordinarios o los vayan a operar, podrn realizar dos sorteos al ao por cada asociado en los trminos de la normatividad vigente, sin exceder la realizacin de un sorteo por mes. El Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar fijar el cronograma correspondiente.
Artculo 4. Acuerdos de pago con distribuidores de Lotera. Los representantes legales de las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes, podrn celebrar acuerdos de pago por una sola vez con cada distribuidor de lotera, para incluir las obligaciones que se hayan constituido a su favor, en los meses de febrero, marzo y abril de 2020, en el cual se podrn pactar plazos mximos de 6 cuotas mensuales, definiendo las garantas que se exigirn para amparar los acuerdos de pago. Las obligaciones incorporadas en los acuerdos no generarn ninguna clase de intereses y, en todo caso, se deber incorporar una clusula aceleratoria.
En caso de incumplimiento al acuerdo de pago, las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes debern dar inicio al proceso de incumplimiento contractual.
Artculo 5. Medidas sobre los conceptos de uso del suelo para juegos localizados. El requisito previsto en el inciso 4 del artculo 32 de la Ley 643 de 2001, tambin podr ser acreditado con la presentacin del concepto de uso de suelo expedido por la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias urbansticas, oficina de planeacin o quien haga sus veces o curador urbano, siempre que en el documento se establezca que la ubicacin del local comercial donde operar el juego localizado se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales de conformidad con los planes de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial segn corresponda.
Los conceptos de uso del suelo estarn vigentes hasta que la autoridad que lo expidi o el operador del juego, informen a Coljuegos la revocatoria del mismo en el evento que se realice una modificacin del plan de ordenamiento territorial o el esquema de ordenamiento territorial segn corresponda, que pueda afectar el concepto previo inicialmente otorgado.
Artculo 6. Operacin de Bingos. Durante los aos 2020 y 2021, los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos podrn realizar la actividad bajo la modalidad de bingo con presencia remota de los jugadores, los cartones de juego fsicos se vendern a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador, y en las salas de juego autorizadas, en las cuales no habr juego presencial hasta que se levanten las medidas sealadas por el Gobierno nacional. La venta de los cartones no podr realizarse en municipios diferentes a los de ubicacin de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesin. Los operadores que opten por esta modalidad deben respetar el nmero mnimo de sillas a que se refiere el artculo 34 de la Ley 643 de 2001 y cumplir con las condiciones tcnicas que para el efecto expida Coljuegos, en las cuales se incorporarn las condiciones de transmisin del evento de bingo y las de operacin de los bingos interconectados.
Artculo 7. Cierre de Juegos Promocionales. Con el fin de reactivar las actividades econmicas y la realizacin de actividades promocionales, durante el ao 2020, las entidades administradoras del monopolio podrn realizar el cierre de los juegos promocionales autorizados, con una manifestacin escrita del representante legal y del contador o revisor fiscal del operador del juego promocional, en la cual certifique que se realiz el juego y la entrega de los premios a los jugadores.
En caso de que los operadores de juegos promocionales no presenten los documentos para el cierre de los juegos, las entidades administradoras del monopolio ordenarn el pago a favor de la salud del valor del plan de premios que no qued en poder del pblico, mediante acto administrativo motivado y con el procedimiento previsto en la Ley 1437 de 2011, en el cual se incluir el pago de intereses moratorios desde la fecha de firmeza de dicho acto.
Artculo 8. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicacin.
Dado en Bogot D. C., a 4 de junio de 2020.
IVN DUQUE MRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, AD HOC
JONATHAN MALAGN GONZLEZ
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIN SOCIAL,
FERNANDO RUZ GMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO,
NGEL CUSTODIO CABRERA BEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGA,
MARA FERNANDA SUREZ LONDOO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
JOS MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIN NACIONAL,
MARA VICTORIA ANGULO GONZLEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,
RICARDO JOS LOZANO PICN
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,
JONATHAN MALAGN GONZLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y LAS COMUNICACIONES,
KAREN CECILIA ABUDINEN ABUCHAIBE
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
NGELA MARA OROZCO GMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMN INS VSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACIN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO.
III. INFORMACIN ALLEGADA DURANTE EL TRMITE DE REVISIN CONSTITUCIONAL DEL DECRETO LEGISLATIVO 808 DE 2020
Durante el trmite de revisin constitucional del citado decreto, la Secretara General de esta Corporacin remiti al despacho del Magistrado Sustanciador memorial del 26 de junio del ao en curso, suscrito por la Secretaria Jurdica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica, quien con base en la informacin suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Coljuegos, atendi la solicitud efectuada a travs de auto del 19 de junio de 2020.
Para tal efecto, adjunt oficio del 25 de junio del presente ao, suscrito por los Vicepresidentes de Desarrollo Comercial, de Desarrollo Organizacional y de Operaciones de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentstico de los Juegos de Suerte y Azar -Coljuegos-, en el que se resuelven cada uno de los interrogantes formulados, de la manera como a continuacin se expone:
(i) En trminos generales, de qu manera las medidas en el sector de juegos de suerte y azar adoptadas en el Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020 estn directa y especficamente relacionadas con la concreta finalidad del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 de conjurar la crisis econmica originada por la pandemia del coronavirus COVID-19 e impedir la extensin de sus efectos?
En este punto especfico, precisan que si bien es cierto que en virtud del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 se tomaron medidas en el sector de juegos de suerte y azar para impedir la extensin de los efectos del coronavirus COVID-19, tambin lo es que a la fecha se han presentado nuevas circunstancias que han afectado las finanzas de los entes territoriales en una magnitud que an no puede estimarse y que no era posible prever en el momento en que estas fueras definidas. Es as como refieren que la necesidad de mantener el aislamiento social obligatorio ha generado una disminucin significativa en las actividades econmicas y productivas de todas las regiones del pas, as como una importante reduccin de las ventas obtenidas por estas en razn de los juegos territoriales.
Desde esta perspectiva, aducen que el sector de juegos de suerte y azar en el nivel territorial se encuentra en crisis, por lo que resulta imperativo implementar nuevas disposiciones que, de manera eficiente y segura, permitan la generacin de recursos, entre otras razones, porque mediante la Resolucin 453 del 18 de marzo de 2020, expedida conjuntamente entre el Ministerio de Salud y Proteccin Social y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se orden el cierre temporal de este tipo de establecimientos hasta el 15 de abril de 2020.
Por otra parte, informan que Coljuegos, aunque ha adoptado las medidas que la legislacin ordinaria vigente permite, las mismas se quedan cortas frente la excepcionalidad de las circunstancias experimentadas, pues el sector genera alrededor de 146.641 empleos directos con un costo anual aproximado de 2,2 billones de pesos en nmina y su operacin se realiza a travs de ms de 100.000 puntos de venta que, en promedio, generan un costo de arrendamiento anual superior a los $500.000 millones de pesos. Esto quiere decir que el aporte que se hace a la economa es muy superior al valor de las transferencias al sector salud, que el ao inmediatamente anterior cerr con ventas superior a 3.8 billones y una cifra rcord de aportes al sector salud de 1.7 billones, entre derechos de explotacin, gastos de administracin e IVA, por lo que de ser acogidas las medidas normativas propuestas, sin duda se ayudar a aliviar el impacto econmico generado por la pandemia y se contribuir a la salud financiera de las empresas del sector.
Y es que, segn varias estimaciones sobre el impacto de la coyuntura del coronavirus COVID-19 en la economa colombiana, la emergencia econmica generada tendr un alto impacto en el sector de entretenimiento, particularmente en el mbito del ocio, comoquiera que desde que se levante el confinamiento pasarn al menos 7 meses hasta que sectores claves para la economa se acerquen a la normalidad, previndose una recuperacin gradual por sectores que iniciar a mediados de agosto y lograr su nivel de normalidad hasta principios del ao 2021. Incluso, en lo relativo a la oferta actual de juegos de suerte y azar, la gradualidad de la recuperacin depender del tipo de juego, siendo los juegos localizados los de mayor dificultad en su recuperacin, pues es la modalidad ms afectada debido a que requiere la presencia del apostador en el momento del sorteo, debido a que la apertura de espacios con mayor afluencia de personas habr de realizarse en un tiempo ms prolongado.
De esta suerte, indican que resulta fundamental tambin emprender planes de reactivacin econmica ante el choque producido por la adopcin de las distintas medidas de contencin del brote, en donde las entidades y todos los sectores productivos debern propender por implementar o realizar una transformacin empresarial con la finalidad de migrar o incursionar en otras modalidades o produccin de servicios que les permita ampliar el mercado y de esta manera buscar un equilibrio no solo de ndole econmico sino en material laboral, de all que resulta de vital importancia el auge de los medios tecnolgicos de la informacin y las comunicaciones, como una forma de reinventarse, esto es aprovechar al mximo la vertiginosa transformacin digital.
La grave calamidad pblica que se afronta, entonces, impone retos a la administracin que obligan a repensar la oferta actual de juegos de suerte y azar y, de paso, lleva a adecuar su operacin a las medidas de cuarentena y distanciamiento social, de forma que la explotacin del monopolio rentstico contine cumpliendo su propsito constitucional de proveer mayores recursos destinados a la prevencin y atencin de servicios de salud a cargo del Estado.
En esa direccin, advierten que varias de las respuestas urgentes, coordinadas e integrales encaminadas a aliviar el impacto social y econmico ocasionado por el coronavirus COVID-19 en el sector de juegos de suerte y azar que, a su vez, permiten la recuperacin de las capacidades productivas, financieras y laborales, estn contenidas en la normatividad incorporada en el Decreto Legislativo 808 de 2020.
Dentro del paquete de medidas all estructuradas, que tienen como principal propsito reactivar econmicamente el sector, conviene destacar: (i) la adopcin de incentivos a travs de una modalidad en dinero y/o especie con cobro de premio inmediato, y la realizacin de ms sorteos extraordinarios; (ii) medidas que implementan nuevas modalidades de juego que no requieren la permanencia fsica de los apostadores; (iii) ampliacin de la oferta de juegos a los operadores de estos por internet y posibilidad de operar juegos de premio inmediato; (iv) dar cierre a juegos promocionales autorizados y operar nuevos juegos; y (v) flexibilidad y agilidad para la obtencin de autorizaciones y el otorgamiento de concesiones para la operacin de juegos localizados por parte de Coljuegos.
En consecuencia, concluyen que el decreto bajo examen incorpora disposiciones necesarias que coadyuvan a contener la actual crisis generada y ofrecen respuestas perentorias que alivian el impacto social y econmico causado por el coronavirus COVID-19 en el sector de juegos de suerte y azar, permitiendo la recuperacin de las capacidades productivas, financieras y laborales, entre otras de los operadores de dicho sector que se han visto afectados de manera directa por las medidas restrictivas dirigidas a mitigar la actual situacin excepcional.
(ii) Con ocasin de la entrada en vigencia del Decreto 576 del 15 de abril de 2020, qu nuevas circunstancias de afectacin a las finanzas territoriales, distintas de las invocadas para justificar la expedicin del referido decreto motivaron el trmite de esta disposicin normativa? cul es la situacin actual del flujo de recursos hacia el sector salud? ha mejorado la distribucin y transferencia de recursos de juegos de suerte y azar para dicho sector? Cmo y en qu porcentaje tal dinmica se ha visto afectada?
Frente al interrogante propuesto, sealan que, con la expedicin del Decreto Legislativo 576 de 2020, se permiti la reactivacin de las operaciones de los juegos territoriales de la lotera tradicional o de billetes y de apuestas permanentes o chance, as como de los sorteos de los juegos y la venta de lotera, previa emisin del respectivo protocolo de bioseguridad por parte del Ministerio de Salud y Proteccin Social mediante Resolucin 681 del 24 de abril de 2020.
No obstante lo anterior, ponen de relieve que la aludida reactivacin de las ventas del juego de lotera ha sido muy lenta, debido, en primer lugar, a una afectacin de la oferta derivada de las medidas de aislamiento de la poblacin colombiana que impiden que se presente la demanda necesaria para el sostenimiento del juego de lotera por la va tradicional de comercializacin de la venta ambulante a travs de loteros, la cual representa el 90% de los ingresos del juego. En segundo trmino, refieren una afectacin a la demanda producida por la cada en las ventas de los juegos de lotera y de apuestas permanente o chance entre el 72% y el 63%, respectivamente, dado el reducido nmero de personas circulantes en las vas pblicas. Por consiguiente, en su criterio, la ampliacin, modernizacin y diversificacin del portafolio de juegos de suerte y azar ofrecidos por los operadores territoriales, permitir una reactivacin en las ventas y que se generen recursos por transferencias para el servicio pblico de salud de los departamentos.
Ahora bien, en lo atinente al flujo de recursos dirigidos al sector salud, destacan que con motivo de la entrada en vigencia del Decreto 576 de 2020 se pudo viabilizar la transferencia del recaudo de juegos novedosos de manera mensual, contrario a la periodicidad semestral prevista en el artculo 40 de la Ley 643 de 2001. Tambin se advierte una mayor flexibilidad en los tiempos de transferencias de recursos y un ligero aumento en el valor transferido, si se tiene en cuenta que para los meses de febrero, marzo y abril (previos a la expedicin de la norma) la transferencia promedio fue de 25 mil millones de pesos, mientras que para mayo la transferencia ascendi a 70 mil millones de pesos, materializndose no solo en un aumento real de $47.817.528.940, que representa un 208% ms que el mes inmediatamente anterior, sino adems transfirindose recursos a ms entidades para mejoramiento del funcionamiento y cobertura, como el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales y los fondos departamentales de salud de los departamentos.
Por ltimo, anotan que las transferencias al sector salud dependen de la causacin de los derechos de explotacin causados a partir de la operacin de los juegos de suerte y azar, razn por la cual, al reactivarse la operacin de los juegos que no requieren permanencia fsica de los apostadores y se venden en puntos de venta que permanecieron abiertos al pblico por prestar otros servicios como giros postales y corresponsala bancaria, se pudo reiniciar la operacin de juegos y de contera hubo causacin de derechos de explotacin y generacin de recursos para la salud.
(iii) Frente a los diversos mecanismos dispuestos en el Decreto 808 del 4 de junio de 2020, qu razones explican el ofrecimiento de incentivos con cobro de premio inmediato en dinero y/o en especie o de juegos de premio inmediato operados por internet? en qu se justifica la realizacin anual durante los aos 2020 y 2021, por parte de las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes, de dos sorteos extraordinarios en diferente mes del ao?
Para responder a tales cuestionamientos, empiezan por aclarar que la normativa sometida a revisin tiene como finalidad conjurar la crisis econmica que el juego territorial ha tenido por cuenta del coronavirus COVID-19 e impedir la extensin de sus efectos, esto es, que las entidades territoriales vean disminuidos los recursos de la salud de los territorios, especialmente en estos momentos en que necesita un mayor flujo de ellos para atender a la poblacin que resulte afectada, a propsito de la parlisis de los contratos de concesin, la reduccin de las ventas ocasionada por las medidas de aislamiento y la imposibilidad de operar algunos juegos en sus territorios al privilegiarse el control y la prevencin del contagio.
As mismo, hacen hincapi en que la preceptiva tiene relacin directa y especfica con el Estado de Emergencia, pues se requiere de ingentes esfuerzos para mitigar la crisis con la bsqueda de fuentes alternativas que incrementen los recursos del Estado y financien los servicios de salud a su cargo, atiendan a la poblacin que pueda verse afectada, garanticen la sostenibilidad del sistema de salud en el corto plazo y protejan el empleo que generan las empresas dedicadas a la actividad de operacin de los juegos de suerte y azar, as como la dinamizacin de las economas locales afectadas con medidas de clausura de sus establecimientos.
Bajo este contexto y ante la parlisis de operaciones de lotera tradicional o de billetes y del juego de apuestas permanentes, afirman que es imperioso generar incentivos para mitigar el impacto econmico negativo de la pandemia en la operacin de los juegos del orden territorial, de suerte que se brinden a los operadores alternativas reales de recuperacin que ayuden a crear posibilidades de liquidez y solvencia a las empresas, lo que tendr una repercusin positiva en el fortalecimiento de sus finanzas y les permitir continuar cumpliendo con sus obligaciones tales como pago de arriendos, servicios pblicos, nminas y seguridad social de sus empleados, entre otros. No en vano, revelan que en Colombia existen 15 operadores del juego de lotera tradicional o de billetes, 12 de los cuales son empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental, generadoras de ms de 490 empleos entre trabajadores de planta y contratistas, cuya venta se realiza a travs de loteros y agencias distribuidoras que, a su vez, cuentan con ms de 150 agencias en territorio y ms de 14.000 loteros vinculados. Del mismo modo, existen 27 empresas de apuestas permanentes que tienen ms de 100.000 terminales de venta, presencia en 1.018 municipios y ms de 19.000 locales comerciales, con lo cual se comprueba su capacidad de dinamizar la economa al generar empleo a ms de 65.000 colombianos.
Tan as es, en su concepto, que para 2019 los 15 operadores del juego de lotera tradicional reportaron ventas por $618.911 millones, los cuales representaron $176.290 millones en transferencias para la salud que benefici a los 32 departamentos del pas. Por su parte, las 27 empresas concesionarias del juego de apuestas permanentes reportaron ventas por $2.121.893 millones el ao inmediatamente anterior, los cuales significaron $254.662 millones en transferencias. Estos comportamientos de los juegos territoriales lograron una participacin del 16.6% y 24% en las transferencias que el sector realiz para la salud de los colombianos, demostrando que son un componente vital para el sostenimiento y financiacin de los territorios y del sistema de salud del pas.
Empero, conforme estimaciones realizadas por la Gerencia de la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (CNJSA), los juegos de lotera tradicional tendrn una disminucin en sus ventas alrededor del 48%, es decir, $309.219 millones menos con respecto al 2019, afectndose los derechos de explotacin y transferencias a la salud en un 51% al proyectarse un ingreso total de $86.052 millones para el ao 2020. Lo propio se destaca de las apuestas permanentes, cuyas ventas decrecern un 42%, es decir, $898.558 millones menos con respecto a 2019, por lo que los derechos de explotacin y transferencias a la salud se vern afectados en un 42% al suponer un ingreso total de $146.800 millones para el ao 2020. Incluso, el tiempo de inactividad de estos juegos durante los meses de marzo, abril y mayo del ao en curso, se traduce en que los territorios y el sector de la salud podran dejar de percibir un total de $198.100 millones en 2020, es decir, un total de 46% menos de ingresos disponibles para atender la emergencia sanitaria comprado con el recaudo de 2019.
Siendo as las cosas, es evidente el grave impacto que tendr el coronavirus COVID-19 en la generacin de ingresos para la salud de los territorios y para la sostenibilidad de las empresas que operan estos juegos, con los consecuentes riesgos para las economas territoriales y los empleos que genera el sector, lo que refuerza la idea de implementar incentivos para los juegos territoriales a fin de mitigar los efectos de la emergencia econmica y sanitaria, mantener su capacidad operativa, acelerar su recuperacin y generar recursos de liquidez inmediata.
En los citados trminos, exponen que el artculo 1 de la normativa contenida en el Decreto 808 de 2020 persigue dinamizar las mecnicas de los juegos territoriales por medio de incentivos con cobro para los jugadores, de premio inmediato y/o especie, para ser comercializados de forma independiente del juego de lotera tradicional y de apuestas permanentes, con el fin de lograr el cumplimiento de los propsitos de la creacin del monopolio rentstico del Estado: recaudar recursos para la salud de los colombianos. En este contexto, no se evidencia incompatibilidad con ninguna disposicin legal y se habilita a las entidades territoriales para que incorporen a su oferta juegos que incentiven el sector y funcionen como complemento para acelerar la recuperacin de las prdidas presentadas en el giro de recursos para los entes territoriales y el sector salud, sin que sean objeto del impuesto de loteras forneas de que trata el artculo 48 de la Ley 643 de 2001 ni de la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA), al tratarse de una nueva fuente de financiacin de los servicios de salud para las entidades territoriales de la cual se espera recaudar $1.423.792 millones en ventas totales y $170.855 en derechos de explotacin, durante los prximos cinco aos.
Por lo que hace al artculo 2, que alude a la posibilidad de ofertar los incentivos a travs de las pginas de juegos operados por internet autorizadas, mencionan que se trata de una medida que, a la vez que garantiza la sostenibilidad del sector, amplia la oferta de juegos operados por internet como alternativa orientada a asegurar la generacin de recursos para la prestacin de los servicios de salud a cargo del Estado.
A este respecto, resaltan que los juegos novedosos operados por internet tuvieron gran auge en el mercado de juegos de suerte y azar desde el ao 2017 al punto de que su operacin ha llegado a representar el 13% del total de ventas del sector, con un total de 3.332.088 cuentas activas y 16 operadores autorizados. Sin embargo, con motivo de la actual calamidad, tal auge ha sufrido un grave retroceso econmico, por lo que resulta necesario ampliar la oferta de este tipo de juegos para mantener vigente la posibilidad de apostar sin incentivar la circulacin de poblacin que pueda incrementar la propagacin del virus. Por lo dems, esta propuesta ayudara a equilibrar la dependencia y concentracin de los ingresos provenientes de las apuestas sobre eventos deportivos, los cuales han sido cancelados como producto de la pandemia, produciendo una seria afectacin de los derechos de explotacin que se estima en una prdida mensual aproximada de $8.374 millones.
Entre tanto, frente a la realizacin anual durante los aos 2020 y 2021 de dos sorteos extraordinarios en diferentes meses del ao por parte de las empresas operadas del juego de lotera tradicional o de billetes, prevista en el artculo 3, puntualizan que dicha medida se justifica en la necesidad de reactivar las ventas del juego y estimular positivamente el ritmo de generacin de transferencias al servicio pblico de salud de los departamentos. En ese sentido, explican que los sorteos extraordinarios son especialmente atractivos en el mercado, debido a que su plan de premios representa 1,5 veces el plan de premios de un sorteo ordinario, lo cual en la mayora de las veces implica incrementar el premio mayor, haciendo ms atractivo el producto para la venta, pues un sorteo extraordinario al ao genera un 250% ms de ingresos que un sorteo ordinario.
Concretamente, en cuanto a transferencias al sector de salud se refiere, los sorteos extraordinarios en los ltimos 5 aos han generado un total de $10.943 millones ($2.200 millones al ao promedio), por lo que permitir la realizacin de dos sorteos extraordinarios por ao, y no uno como lo prev la norma actualmente, representa una medida que propende por la reactivacin del juego de lotera y mejora el ritmo de generaciones de ingresos y de las transferencias, atenuando de paso la grave afectacin que ha originado la pandemia en las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes.
Resueltos los interrogantes formulados, concluyen que los restantes artculos que hacen parte del Decreto 808 de 2020 cumplen con los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivacin de incompatibilidad, no discriminacin y los dems exigidos en la Constitucin y en la Ley 137 de 1994.
Sobre los acuerdos de pago con distribuidores de lotera a que alude el artculo 4, especifican que envuelve una medida que permitir a las loteras sanear sus finanzas afectadas por los bajos ingresos de la venta del juego, en tanto habilita a los representantes legales de las loteras por una sola vez y por obligaciones que se hayan constituido a su favor, en los meses de febrero, marzo y abril de 2020, a suscribir acuerdos de pago con los distribuidores con un plazo mximo de 6 meses, sin la generacin de intereses y con la incorporacin de la clusula aceleratoria. A su juicio, suscribir los mencionados acuerdos permite que la cartera adquirida no se incremente desproporcionadamente y ayuda a las entidades con sus finanzas, propendiendo por el saneamiento de su cartera.
En cuanto se trata del artculo 5, referido a las medidas sobre conceptos de uso del suelo para juegos localizados, expresan que se trata de una de las modalidades de juego ms exitosas operadas por equipos ubicados en establecimientos de comercio a los cuales asisten los jugadores como condicin necesaria para poder apostar y que a la fecha representan la mayor transferencia de recursos a los servicios de salud por parte de Coljuegos.
De esta manera, el desarrollo de los juegos de suerte y azar supone la innovacin y la adaptacin de la regulacin a las condiciones que permitan la tramitacin de nuevos negocios, lo cual debe ir acompaado del propsito de eliminar requisitos innecesarios para activar la actividad econmica. El artculo en mencin, entonces, tiene como finalidad implementar una medida que beneficia a los interesados en la operacin de juegos localizados, haciendo ms eficiente el proceso de solicitud del concepto previo favorable, generando reducciones en los tiempos de respuesta por parte de las autoridades encargadas de acreditar este requisito, lo cual permite contar con condiciones ms favorables para garantizar una adecuada explotacin del monopolio.
Por su parte, frente al artculo 6 que regula la operacin de bingos, sostienen que busca darle al sector de juegos de suerte y azar localizados una alternativa que les permita continuar operando el juego con una modalidad diferente a la tradicional en la que no se requiere la presencia fsica del jugador, aliviando de alguna manera el impacto econmico generado por la crisis sin desconocer las medidas de aislamiento obligatorio decretas por el Gobierno Nacional.
Esta modalidad de juego, recalcan, ha generado recursos para el financiamiento de la salud pblica de los colombianos por ms de $1.1. billones de pesos, pues para el periodo comprendido entre enero de 2017 y abril de 2020, especficamente las sillas de bingo, han reportado aproximadamente $26.431 millones de pesos. No obstante, desde el mes de marzo de 2020, con ocasin del aislamiento preventivo obligatorio, los ingresos por derechos de explotacin cayeron en un 35%, pasando de 656 millones en febrero a 425 millones en marzo y a 0 en los meses de abril, mayo y lo corrido de junio, situacin que afecta gravemente los 68 contratos de concesin que operan salas de bingo ubicadas en 24 departamentos del pas, siendo los ms representativos el Valle del Cauca con el 18.8%, Bogot con el 17.6%, Antioquia con el 9.2% y Caldas 5.8%, dado que estos cuatro representan el 51% del total de bingos del pas.
Por tal motivo, consideran que la medida dispuesta en el citado artculo permite que los operadores de juegos localizados de bingo puedan realizar la actividad bajo la modalidad de telebingo a nivel municipal, conservando los elementos estructurales del juego localizado que lo diferencian del juego operado por internet, que es la presencia fsica del apostador para la realizacin del juego, moderndola a la presencia para adquirir el cartn y la tele presencia o presencia remota para la realizacin del evento que defina al ganador, por lo cual se permitir vender los cartones de juego a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador y las salas de juego, en las cuales no habr juego presencial hasta que se levanten las medidas restrictivas por parte del Gobierno. Consentir esta modalidad de juego localizado se traduce en un nueva alternativa y herramienta de operacin bajo unos requisitos y estndares tcnicos de cumplimiento establecidos por Coljuegos que ayudar en la mitigacin del impacto econmico producido por el coronavirus COVID-19 y har frente a las nuevas condiciones del mercado.
Finalmente, respecto de la medida contenida en el artculo 7 alusivo al cierre de juegos promocionales, argumentan que la misma resulta necesaria, toda vez que permite generar recursos para la salud a travs del monopolio rentstico. En tal sentido, el referido cierre habilitara a las empresas a realizar nuevos juegos promocionales autorizados, aumentando el recaudo por concepto de derechos de explotacin en ms de $2.600 millones de pesos en un ao. Igualmente, la disposicin guarda plena proporcionalidad con la gravedad de los hechos, comoquiera que impulsa las ventas con campaas comerciales de activacin de producto o marca y, por lo tanto, asegura recursos para el sector salud, adems de aplicarse de forma indiscriminada a todas las personas jurdicas que hayan tenido un juego promocional autorizado y que a la fecha se encuentre pendiente de cierre.
1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica
En escrito remitido oportunamente a esta Corporacin, la Secretaria Jurdica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica solicit la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo 808 de 2020, habida cuenta de que, en su criterio, aquel cumple a cabalidad con todos los requisitos formales y materiales exigidos para las normas promulgadas en el marco de un Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Constitucin y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepcin.
A manera de consideracin general, la interviniente comienza por sealar que el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto del contagio de coronavirus COVID-19 en Colombia condujo a la adopcin de varias medidas preventivas de aislamiento y cuarentena de los habitantes del territorio nacional que han generado serias afectaciones a la economa, inesperadas e inusuales, que se reflejan en un impacto negativo en el empleo, especialmente en los sectores de entretenimiento, comercio y reparacin de vehculos, as como en el deterioro de los sectores de turismo y el aeronutico y en la reduccin de las exportaciones y un resquebrajamiento de las finanzas territoriales.
De ah que advierta que sobre la base de un contexto de riesgo para los sectores productivos, de aumento en la tasa de desempleo y de baja general en el crecimiento del pas, se consider necesaria la expedicin del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en el inters de adoptar medidas para la reactivacin de sectores econmicos, como el de juegos de suerte y azar, con el fin de preservar una proporcin importante de los recursos destinados a financiar los servicios de salud de los colombianos.
Partiendo del anterior recuento, alude al Decreto 808 del 4 de junio de 2020, tramitado concretamente para incrementar los recursos dirigidos al sistema de salud e impedir la extensin de los efectos del coronavirus COVID-19, a efectos de relievar la observancia de los requisitos formales establecidos en la Carta Poltica y en la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepcin, los cuales han sido ampliamente caracterizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[3]. En efecto, afirma que tal disposicin: (i) fue expedida en desarrollo del Decreto 637 de 2020 que declar el Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica en todo el territorio nacional, desde el 6 de mayo del presente ao y por un trmino de 30 das calendario; (ii) cuenta con la firma del Presidente de la Repblica y de todos los ministros del despacho, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (iii) fue dictada el 4 de junio de 2020, es decir, durante el lmite temporal establecido para la duracin del estado de emergencia; (iv) se encuentra debidamente motivada en el acpite correspondiente al considerando y en esta se enuncian las razones y causas que justifican su expedicin; (v) fija el mbito espacial de aplicacin y alcance de las medidas prohijadas; y (vi) no contiene preceptos relativos a tributos, salvo el relacionado con la exencin del incentivo del artculo 1 del Impuesto al Valor Agregado -IVA-, la cual perder su vigencia dentro del trmino establecido en el artculo 215 de la Constitucin Poltica, sin que sobre aadir que los derechos de explotacin y gastos de administracin de los juegos de suerte y azar tienen una naturaleza estrictamente particular, pues estos no coinciden con ninguno de los conceptos de impuestos, tasas y contribuciones que, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, son las categoras en que se encuadran los diferentes ingresos tributarios.
En idntico sentido, asevera que la normativa en cuestin tambin cumple los requisitos materiales o sustantivos, por cuanto lo que all se dispone guarda una relacin de conexidad directa y especfica, tanto interna como externa, con los supuestos fcticos que suscitaron la declaratoria del estado de emergencia, entre los que cabe destacar la afectacin directa generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 en las diversas modalidades de juegos de suerte y azar territoriales. Lo anterior, no solo debido a que cada una de las disposiciones sealadas en el Decreto 808 de 2020 aparecen estrechamente vinculadas con las motivaciones expuestas en su texto, sino tambin porque aquellas se relacionan con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado exceptivo, como son la expansin en el territorio nacional del brote de la enfermedad por coronavirus COVID-19 y la agravacin de los impactos econmicos negativos que han terminado por afectar a los operadores de juegos de suerte y azar, sector notoriamente perjudicado por la imposibilidad de venta, la cancelacin de eventos, el cierre de establecimientos, entre otros aspectos.
En lo atinente a su finalidad, puntualiza que las medidas legislativas propuestas buscan incrementar los ingresos de los recursos generados por el monopolio rentstico de juegos de suerte y azar que se han visto duramente afectados por la crisis, brindando herramientas a los operadores de estos juegos a nivel nacional y a nivel territorial para la reactivacin de dicho sector econmico. Esto ltimo, con el fin de evitar que se encuentren inmersos en procesos de reorganizacin o liquidacin y puedan cumplir sus obligaciones, dado que la extincin del sector implica, asimismo, la extincin de una de las fuentes de ingresos ms valiosas para el sector salud. Es por esta razn que el decreto bajo estudio, adems de impedir la prolongacin de los efectos negativos de la pandemia en el sector de los juegos de suerte y azar, persigue materializar el postulado constitucional consagrado en el artculo 336 Superior.
De conformidad con el criterio de necesidad fctica y jurdica que se exige en estos asuntos, sostiene que el decreto que se revisa enuncia de manera clara y expresa las razones por las cuales las decisiones estipuladas son indispensables para mitigar y evitar la extensin de los efectos generados por la pandemia del coronavirus en el sector de los juegos de suerte y azar. En cuanto al primer criterio, indica que el sector genera alrededor de 146.641 empleos directos con un costo anual aproximado de 2.2 billones de pesos en nmina y su operacin se realiza a travs de ms de 100.000 puntos de venta que, en promedio, representan un costo de arrendamiento anual superior a los $500.000 millones de pesos, con lo cual su aporte a la economa no solo se limita al sector salud[4].
Es as como, en su concepto, el cuerpo normativo contenido en el Decreto 808 de 2020 surge de la clara necesidad fctica de crear alternativas e implementar estrategias que disminuyan el impacto negativo econmico que ha sufrido el monopolio por cuenta del coronavirus COVID-19, pues la normativa actualmente existente se encamina a regular el funcionamiento de un sector absolutamente dependiente de la conglomeracin de personas durante considerables periodos de tiempo. Por manera que las propuestas consistentes en (i) ejecutar los juegos de suerte y azar con los incentivos de premio inmediato a nivel territorial y (ii) por internet; (iii) autorizar dos sorteos extraordinarios anuales para las empresas operadoras de juego de lotera tradicional y billete; (iv) aprobar acuerdos de pago a los distribuidores de lotera; (v) modificar el requisito de concepto previo y uso de suelo para juegos localizados; (vi) permitir a los operadores de bingos en la modalidad de juegos localizados realizar los sorteos con presencia remota de los jugadores; y (vii) modificar los requisitos en los juegos promocionales para el cierre de los mismos, persevera en el objetivo nico de impedir la extensin de los efectos que hasta hoy se han presentado, generando respuestas integrales a las necesidades que se estn creando en el sector, mientras que simultneamente se est propiciando el incremento de los recursos a la salud de los colombianos.
Frente al segundo criterio, concluye que est demostrado que las medidas excepcionales adoptadas resultan indispensables para atender la situacin de emergencia, ya que no figura dentro del ordenamiento jurdico ninguna previsin normativa que fuese considerada suficiente y adecuada para lograr los objetivos con ellas establecidos.
Igualmente, para la Secretaria Jurdica de la Presidencia de la Repblica, el Decreto Legislativo 808 de 2020 acredita el presupuesto de proporcionalidad, en atencin a que sus disposiciones no limitan ni restringen derechos o garantas constitucionales, al tratarse de medidas que buscan limitar los efectos negativos de la pandemia en un sector econmico, incentivar su reactivacin para asegurar el adecuado financiamiento de los servicios de salud y, en ltimas, evitar que los operadores entren en reorganizacin empresarial, liquidacin o se vean abocados a la terminacin de sus contratos de concesin.
Inclusive, apunta que de las disposiciones emanadas del decreto bajo examen no se desprenden vicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad o discriminacin, en razn a que no imponen tratos injustificados ni suspenden, modifican o derogan normas jurdicas, as como tampoco limitan o afectan derechos humanos o libertades fundamentales intangibles. Ni siquiera existe una contradiccin especfica que quepa endilgrseles en materia de las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables en los regmenes de excepcin.
Finalmente, termina su intervencin haciendo hincapi en que debe tenerse por satisfecho el requisito atinente a la motivacin de incompatibilidad, pues aunque algunas de las medidas prohijadas fijen excepciones a ciertas disposiciones legales, lo cierto es que estas son puramente temporales o transitorias, justificadas en el bajo nivel de ventas presentadas durante los primeros meses del ao, las dificultades de comercializacin derivadas del aislamiento social obligatorio y la necesidad de reactivar los juegos de suerte y azar localizados.
2. Federacin Nacional de Departamentos
El Director Ejecutivo de la Federacin Nacional de Departamentos solicita se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 808 de 2020, por considerar que en su expedicin se cumplieron todos los requisitos formales y materiales.
En cuanto hace a los primeros, expresa que fue firmado por el Presidente de la Repblica y todos sus ministros, debidamente motivado y expedido durante el lmite temporal fijado en el Decreto declaratorio 637 de 2020.
Por lo que respecta a los segundos, el interviniente seala que las medidas adoptadas atienden el criterio de conexidad material por tener una relacin concreta con las consideraciones que motivaron la declaratoria de Estado de Emergencia consignada en el Decreto 637 de 2020, al contribuir en la mitigacin de los efectos de la crisis econmica generada por la pandemia en el monopolio de juegos de suerte y azar, concretamente la reduccin de las ventas de los juegos territoriales y sus efectos en la estabilidad de los recursos destinados al servicios de salud, as como el cumplimiento de las obligaciones de pago de los distribuidores.
As mismo, pone en evidencia el cumplimiento de los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradiccin especfica, en razn a que las medidas que se revisan, que estn relacionadas con la reactivacin de las ventas de los juegos territoriales, los alivios financieros de las loteras tradicionales y la implementacin de nuevas modalidades de juego, no afectan el ncleo esencial de ninguna prerrogativa de raigambre fundamental, pues, por el contrario, brindan respuestas para fortalecer las finanzas territoriales y para procurar la estabilidad econmica del monopolio de juegos de suerte y azar que, por disposicin constitucional, tiene como finalidad exclusiva la consecucin de recursos para el Sistema de Salud.
De igual forma, tratndose de los presupuestos de finalidad y proporcionalidad, considera que las disposiciones excepcionales tienen el propsito de impedir la extensin de los efectos de la crisis econmica que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia, a travs del fortalecimiento del monopolio de juegos de suerte y azar que genera recursos para el sector salud, as como para proteger el empleo de las personas que en el mismo.
Entre tanto, frente al juicio de motivacin suficiente, expresa que el Presidente de la Repblica apreci ampliamente los motivos que lo llevaron a imponer un rgimen legal de excepcin a travs de la implementacin de estrategias para fortalecer el monopolio de juegos de suerte y azar, especialmente los juegos territoriales, ante nuevas circunstancias que han afectado las finanzas de las entidades territoriales en una magnitud que an no puede estimarse y que no era posible prever en el momento en que estas fueron definidas.
Tambin encuentra necesario advertir que el Presidente de la Repblica no incurri en un manifiesto error de apreciacin de la necesidad de la medida, ya que propuso la implementacin de estrategias dirigidas a incrementar las ventas por va del establecimiento de incentivos a los apostadores de cobro inmediato en dinero o en especie y a travs de sorteos extraordinarios, lo que igualmente contribuye a proteger el empleo de los trabajadores del sector de los juegos territoriales, adicionando un componente a su portafolio de distribucin.
Del mismo modo, llama la atencin sobre el hecho de que las medidas enjuiciadas se ajustan al requisito de incompatibilidad, por cuanto cada una de ellas sealan explcitamente las razones por las cuales procede la implementacin de disposiciones que modifican o adicionan la legislacin vigente, especficamente el rgimen previsto en la Ley 643 de 2001.
Por otra parte, afirma que las herramientas incorporadas en el Decreto 808 de 2020 no entraan discriminacin alguna ni limitaciones a derechos o garantas constitucionales, toda vez que se trata de alternativas de comercializacin que ciertamente amplan el margen de actuaciones de los actores del monopolio de juegos de suerte y azar. En este punto reconoce, sin embargo, que las medidas de incentivos y de sorteos extraordinarios restringidas a unas modalidades especficas de juego podran llegar a generar una vulneracin de los derechos a la igualdad de los comercializadores de otras modalidades de juego o un desconocimiento de la libre competencia prevista en la Constitucin e, incluso que, bsicamente, los incentivos del artculo 1 afecten injustificadamente los recursos del Presupuesto General de la Nacin al excluir el cobro de IVA.
Con todo, precisa que, en atencin a las caractersticas propias de cada uno de los juegos y los agentes econmicos que los explotan, es claro que la diferencia en la regulacin no genera un trato discriminatorio, entre otras razones, por la consideracin segn la cual las facultades del Estado para intervenir en la economa y las caractersticas de la regulacin de este tipo de materias permiten la creacin de estrategias como las previstas en el decreto que se examina y que el presupuesto general no sufre ninguna afectacin con la exclusin del cobro del IVA.
As, a la luz del principio de igualdad y de libre competencia, recuerda que entre una y otra modalidad de juego existen mltiples criterios diferenciadores de carcter tcnico y regulatorios que no permiten identificar fcilmente un criterio comparativo entre ellos. Incluso, an si en gracia de discusin se aceptara que puede haber un parmetro de igualacin entre los actores del sector, corresponde a la Corte adelantar un test leve que se limite a establecer la legitimidad del fin y del medio.
Por ltimo, y en lo que guarda relacin con la exclusin del cobro de IVA en el artculo 1 del decreto, menciona, por un lado, que los incentivos son una suerte de estrategia comercial independiente de la venta de los billetes de lotera que no hace parte de los hechos generadores de ninguno de los dos impuestos previsto en el artculo 48 de la Ley 643 de 2001 y, por otro, que en relacin con la exclusin del impuesto al valor agregado ha de tenerse en cuenta que estos incentivos estn asociados a la circulacin del juego de lotera tradicional, por lo que, en los trminos del artculo 420 del Decreto 624 de 1989, estn exentos del cobro de este impuesto. Sin embargo, habida consideracin de que estos incentivos tambin estn previstos para la modalidad de juego de apuesta permanente, la exclusin del IVA fue introducida con el objetivo de hacer rentable el incentivo, pues el porcentaje que representa este impuesto hara inviable su operacin. Esto ltimo, empero, no supone una afectacin del Presupuesto General de la Nacin, dado que este incentivo es una fuente nueva de financiacin.
3. Federacin Colombiana de Municipios
Por su parte, quien obra como Director Ejecutivo de la Federacin Colombiana de Municipios hizo llegar a este Tribunal un memorial por medio del cual respalda la constitucionalidad del Decreto 808 de 2020, pues aquel observa los requisitos formales exigidos por la Constitucin y la jurisprudencia, destacando, sobre todo, que su motivacin es pertinente y especfica.
En cuanto a los requisitos materiales se refiere, entiende y da por superados los criterios de finalidad, conexidad material, motivacin suficiente y ausencia de arbitrariedad, al constatar la relacin entre las razones invocadas para la expedicin del decreto y las decisiones que para el efecto se adoptan, vale decir que se aduce la crisis de las empresas del sector, y se entra a tomar medidas encaminadas a la superacin de esas crisis. De manera genrica, seala que lo propio se predica de los juicios de intangibilidad y no contradiccin especfica, tras permanecer intactos los derechos intangibles.
En lo que atae al juicio de necesidad, resalta que la regulacin del monopolio de juegos de suerte y azar se encuentra sujeta a reserva de ley, lo cual implica que las medidas legislativas que se analizan no habran podido ser expedidas en ejercicio de las competencias ordinarias del ejecutivo y, en esa medida, resultaba forzoso hacer uso de las facultades de excepcin.
As las cosas, respecto de los artculos 1 y 3, seala que los mismos resultan necesarios, en tanto la legislacin ordinaria no contempla el incentivo de premio inmediato y apenas autoriza la realizacin de un solo sorteo extraordinario. En contraste, el artculo 2 parece innecesario, comoquiera que el artculo 38 de la Ley 643 de 2001, con la modificacin introducida por la Ley 1753 de 2015, se ocupa de la misma materia y el decreto legislativo tan solo se limita a remitirse a tales normas.
Para finalizar, solicita a esta Corporacin que declare la exequibilidad condicionada del artculo 5 que alude a las medidas sobre los conceptos de uso del suelo para juegos localizados, en el entendido de que el concepto de uso del suelo debe ser explcito e indicar que la ubicacin del local donde tendr lugar la operacin se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales del tipo de juegos de suerte y azar localizados. Lo anterior, debido a que la referida preceptiva carece de especificidad y a que el Concejo Municipal, al regular los usos del suelo, no est obligado a establecer una sola tipologa de uso, pudiendo llegar a fraccionar el concepto de actividades comerciales, distinguiendo as entre comercio al por mayor y de alto o bajo impacto, entre otras clasificaciones. Por lo dems, sostiene que cuando la Ley 643 de 2001 habilita a un alcalde para emitir concepto asume que ste consultar las especificidades del plan de ordenamiento, y si el inmueble donde se propone funcionar el juego localizado corresponde a un sector que admite unos tipos de actividad comercial pero no sta, por supuesto no estar obligado a conceptuar favorablemente sino que por el contrario tendr que hacerlo de manera negativa.
4. Federacin Colombiana de Empresarios de Juegos de Suerte y Azar -FECOLJUEGOS-
La Federacin Colombiana de Empresarios de Juegos de Suerte y Azar, obrando por conducto de su presidente y representante del gremio de operadores de juegos localizados, solicit que se declarara exequible el Decreto 808 de 2020, pronuncindose especficamente sobre la constitucionalidad de los artculos 5 y 6 de la citada norma.
Frente al primero de ellos, relacionado con el concepto del uso del suelo para juegos localizados, destaca que deviene ajustado al artculo 336 de la Constitucin, cumple con los principios rectores del monopolio de juegos de suerte y azar consagrados en la Ley 643 de 2001 y, adems, se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1580 de 2017, al dejar sujeta la expedicin del concepto de uso de suelo a que el inmueble donde va a operarse el juego est ubicado en un lugar apto para el desarrollo de actividades comerciales.
De hecho, advierte que lo que hizo el artculo 5 que examina fue extender la posibilidad para que el uso de suelo exigido como requisito para la autorizacin de la operacin de juegos localizados, pueda ser expedido por el curador urbano, disposicin que resulta constitucional, ya que no contradice ningn mandato superior y, en cambio, s deviene en un alivio para el operador de juegos localizados, quien por efecto de la pandemia se ver abocado a entregar locales comerciales y producir cambios de locales de autorizacin para la operacin de juegos localizados por lo que deber cumplir con este requisito legal, resultando ms conveniente para el empresario cumplir con la expedicin del concepto de uso del suelo por parte de un curador urbano y no por la Alcalda Municipal.
Con relacin al segundo artculo, que trata sobre la operacin de bingos, aduce que se trata de una norma ajustada a la Constitucin, que no trasgrede ninguna disposicin legal del rgimen del monopolio de juegos de suerte y azar, en cuanto establece condiciones para que el juego siga siendo operativamente viable y sostenible para los operadores sin perder la condicin de juego localizado y, a su turno, constituye un alivio para los operadores de bingos localizados frente a la crisis actual, quienes seguramente sern los ms perjudicados al tratarse de un juego de volumen de jugadores y estos volmenes ya no van a poder darse con ocasin de las medidas de aforo y distanciamiento social.
De esta manera, considera que el rgimen de excepcin sometido a escrutinio judicial cumple con la finalidad de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del brote de coronavirus COVID-19, especialmente en el sector de los juegos de suerte y azar localizados.
5. Asociacin Colombiana de Operadores de Juegos -ASOJUEGOS-
El representante legal de la Asociacin Colombiana de Operadores de Juegos, entidad gremial sin nimo de lucro que representa a la totalidad de operadores del juego de apuestas permanentes del pas, algunos operadores de juegos localizados y algunos concesionarios de juegos novedosos, pidi a esta Corporacin que declarara la exequibilidad del Decreto 808 de 2020, pues no solo satisface los criterios formales de validez, sobre todo en cuanto presenta una motivacin objetiva e integral que permite adoptar medidas en el sector para impedir la extensin de los efectos de la pandemia, sino que cumple con todos los requisitos materiales exigidos por la propia Constitucin y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepcin.
Con todo, el interviniente seala que el rgimen jurdico que soporta la regulacin de los juegos de suerte y azar no puede ser tratado igualitariamente a todos los juegos de suerte y azar, pues cada modalidad posee una diferenciacin tanto en la competencia y facultad de regulacin como en las herramientas que se utilicen para cada uno de los juegos, lo que conduce a concluir que el contenido del decreto que se estudia, en donde el destinatario principal son los juegos territoriales, no posee trato desigual ni discriminatorio, porque la regulacin es diferenciable en normas rgidas o flexibles dependiendo de la clase de juego que se trate.
Particularmente, aade que, bajo el esquema de incentivos se dinamizan las modalidades de juegos de suerte y azar, se ataca la ilegalidad y se garantiza un aumento en los derechos de explotacin, aspectos que para los juegos territoriales solo es dable a travs de leyes o decretos. Frente a la ilegalidad, argumenta, el Estado opta por fortalecer los mecanismos de premiacin, incentivos y estmulos para el aumento de la venta. Esto, de acuerdo a cada modalidad de juego de suerte y azar sealada.
En este contexto, revela que las disposiciones contenidas en el Decreto 808 de 2020 son del todo necesarias para el aseguramiento de los ingresos en este ao fiscal, especialmente en el rengln de la salud que es el que ms est en aprietos. Sin duda, la implementacin de los incentivos de premio inmediato, una vez levantada la suspensin de los contratos de concesin en el Chance y habilitada la operacin directa en Loteras contribuye a la reactivacin de estas modalidades de juego, sin que ello suponga una afectacin al ordenamiento jurdico o a derechos y libertades pblicas, dado que se sigue la trayectoria de reactivacin del monopolio estatal de los juegos, que representa enormes beneficios a la estructura econmica y social del sector salud, pilar fundamental de nuestra sociedad.
Finalmente, deja por sentado que el decreto que se revisa, en su conjunto, es la respuesta para que el monopolio de los juegos territoriales reactive, aumente y asegure los recursos al sector salud de que trata el artculo 336 de la Carta Poltica.
6. Superintendencia Nacional de Salud
La Superintendencia Nacional de Salud pidi a la Corte Constitucional declarar exequible la totalidad del Decreto 808 de 2020 por reunir tanto los requisitos formales como materiales o sustanciales que exigen la Constitucin, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional cuando quiera se trate de medidas legislativas expedidas al amparo de un estado de emergencia.
En relacin con los requisitos de forma, resalta que la disposicin analizada lleva la firma del Presidente de la Repblica y de todos sus ministros, se encuentra debidamente motivada con el sealamiento de las razones que condujeron a su expedicin, fue expedida durante la vigencia y en desarrollo del estado exceptivo, y determina claramente su mbito territorial de aplicacin al adoptar medidas que benefician de manera directa la sostenibilidad financiera del sector salud en todo el territorio nacional.
Frente a los criterios materiales o sustanciales exigidos, explica que la normativa supera los juicios de conexidad material y de finalidad, pues las medidas all adoptadas pretenden mitigar los impactos que han sufrido los ingresos de los operadores de los juegos de suerte y azar con ocasin del aislamiento preventivo obligatorio que rige en todo el territorio nacional, lo cual a su vez ha tenido un efecto negativo en las finanzas de las entidades territoriales, en la medida en que estas sufragan los gastos del sistema de salud a su cargo con los recursos obtenidos mediante las transferencias que les hacen los concesionarios de juegos de azar.
As tambin, indica que se cumplen los criterios de ausencia de arbitrariedad, no contradiccin especfica, incompatibilidad e intangibilidad, comoquiera que el decreto en revisin no establece medidas que desconozcan, contradigan o suspendan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitucin, la Ley Estatutaria de Estados de Excepcin y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Por el contrario, pretende reforzar la proteccin del derecho fundamental a la salud de los habitantes del territorio nacional, adoptando todas las medidas que estn a su alcance para asegurar la sostenibilidad financiera del sector salud, mediante alternativas para reactivar la grave afectacin econmica generada por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, en particular las ventas del juego de suerte y azar -de lotera tradicional o de billetes- operado por entidades del orden territorial, siendo esta una fuente importante de recursos para la salud.
Lo propio sucede con los parmetros de motivacin suficiente, necesidad y no discriminacin, por cuanto en el texto contentivo del decreto legislativo se explica exhaustivamente el apremio de dictar medidas que mitiguen los efectos de la crisis y garanticen recursos para el monopolio que histricamente ha aportado a la financiacin de los servicios de salud en el nivel territorial, cuyo porcentaje en la actualidad es exorbitante dada la atencin que se requiere por unidades de cuidados intensivos sin que, en todo caso, se evidencie la imposicin de ningn trato injustificado.
7. Intervencin ciudadana
Durante el trmino de fijacin en lista, la directora del rea de derecho administrativo, constitucional e infraestructura de la firma Gmez Pinzn se hizo partcipe del proceso suscitado con ocasin de la revisin oficiosa del Decreto 808 de 2020 y solicit a la Corte que declarara su exequibilidad condicionada, en el entendido que (i) los operadores de juegos novedosos, tipo lotto, tambin podrn ofrecer al pblico incentivos de premio inmediato; (ii) y las entidades administradoras del monopolio debern flexibilizar las condiciones de todos los juegos de suerte y azar. Esto ltimo, para mantener la operacin de los actores del sector -sin distincin alguna- e implementar estrategias que permitan la comercializacin de los juegos de forma no presencial, en aplicacin [d]el artculo 2 del Decreto 576 de 2020.
En concreto, la interviniente sostiene que la disposicin en estudio no supera el juicio de no discriminacin[5], pues a pesar de que la pandemia y las medidas para contenerla han impactado las ventas de todos los juegos, los alivios adoptados en los Decretos 576 y 808 de 2020 benefician tan solo a unos pocos[6], excluyendo de tajo a [aquellos] tipo lotto en lnea que constituyen un 21% del mercado y que, por ende, tambin representan recursos para el sector salud.
Pero adems, afirma que la preceptiva no justifica la diferencia de trato explicada y, adems, crea una ventaja competitiva, reafirma la posicin dominante de los operadores de apuestas permanentes e impone cargas injustificadas a aquellos que no son destinatarios de las medidas. Esto comporta, segn su opinin, a la vez que una vulneracin del derecho a la igualdad y una distorsin en el mercado que desconoce la libertad econmica consagrada en la Constitucin, una asimetra que contraviene los principios de libre competencia e igualdad de oportunidades, que son transversales a las modalidades de contratacin previstas en el artculo 7 de la Ley 643 de 2001[7].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN
El Procurador General de la Nacin, mediante concepto del 5 de agosto del ao en curso, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo Nmero 808 del 4 de junio de 2020, le solicit a esta Corporacin declarar su exequibilidad, luego de haber verificado tanto su proceso de formacin como su contenido, en los estrictos y precisos trminos de la Carta Poltica.
Siendo as las cosas, inicia por sealar que la norma objeto de revisin cumple con todas las exigencias formales previstas en el artculo 215 de la Constitucin y en la Ley Estatutaria 137 de 1994 para su proceso de formacin, toda vez que (i) explica las razones que justifican la adopcin de medidas adicionales a aquellas contempladas en el Decreto Legislativo 576 de 2020, para conjurar los efectos de la pandemia en el sector de juegos de suerte y azar; (ii) se encuentra firmada por el Presidente de la Repblica y todos sus Ministros[8]; (iii) fue expedida el 4 de junio del ao en curso, durante la vigencia del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, declarado el 6 de mayo pasado; y (iv) precisa el contorno territorial sobre el cual ha de aplicarse.
As mismo, argumenta que se cumple el supuesto de conexidad interna y externa, ya que medidas como los incentivos de premio inmediato, los sorteos extraordinarios de lotera, los acuerdos de pago y la operacin remota de bingo tienen por objeto, segn las consideraciones del acto normativo, aliviar la situacin financiera de los operadores de juegos de suerte y azar, cuya afectacin persiste a pesar de lo dispuesto en el citado Decreto Legislativo 576. Del mismo modo, es evidente la relacin con el Decreto 637 de 2020, por cuanto la reactivacin del sector en cuestin coadyuva a mitigar los efectos econmicos derivados de la expansin del coronavirus COVID-19 y, a su vez, aumenta los recursos territoriales destinados a sufragar el servicio de salud.
Por lo que hace a los requisitos de prohibicin de arbitrariedad y de intangibilidad, colige que, antes que afectar el ncleo esencial de garantas fundamentales, la regulacin en estudio garantiza los derechos al trabajo, al mnimo vital y a la salud. Adems, no impone restricciones a prerrogativas de carcter intangible, pues sus disposiciones se refieren especficamente al sector de juegos de suerte y azar, as como al ejercicio de los derechos econmicos relacionados con la implementacin de modalidades virtuales y remotas de juegos, [y] la administracin y ejecucin de los monopolios rentsticos. Bajo esa ptica, las medidas no desconocen el catlogo de derechos intangibles previsto en el artculo 4 de la Ley 137 de 1994 y en el artculo 27 de la Convencin Americana de Derechos Humanos.
En seguida, sostiene que las previsiones normativas tambin superan el juicio de no contradiccin especfica, en tanto el artculo 336 Superior dispone que la explotacin, organizacin y administracin de los monopolios rentsticos se someter al rgimen establecido en la ley. De esta manera, si bien la regulacin constituye el ejercicio de una competencia, en principio, atribuida al Congreso, () por razones de necesidad se traslada al ejecutivo en los estados de excepcin. Igualmente, el decreto no desconoce los artculos 49 y 50 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no afecta el ejercicio de la funcin legislativa ni los derechos sociales de los trabajadores.
Por otra parte, el representante del Ministerio Pblico indica que los preceptos estudiados cumplen con el principio de finalidad y el requisito de motivacin suficiente. Lo primero se debe a que medidas como la implementacin de modalidades remotas y virtuales de juego, los acuerdos de pago y los incentivos de premio inmediato se dirigen a conjurar la crisis econmica que atraviesa el sector de juegos de suerte y azar a causa del aislamiento social, y a aumentar las rentas destinadas a financiar los servicios de salud.
Sobre esto ltimo, recuerda que el monopolio en cuestin genera, aproximadamente, $1,7 billones de pesos al ao, los cuales son transferidos a las entidades territoriales con el propsito de costear el referido servicio pblico. En cuanto a lo segundo, considera que el decreto expone la necesidad de adoptar medidas urgentes que permitan mitigar los efectos econmicos adversos y que protejan la estabilidad financiera de los operadores de juegos, habida cuenta que la disminucin en los ingresos de ese sector ha afectado gravemente los recursos territoriales destinados a la sostenibilidad del sistema de salud.
Igualmente, para la Vista Fiscal, la norma supera los juicios de necesidad e incompatibilidad, toda vez que el Gobierno dise las medidas teniendo en cuenta la situacin actual del pas y la crisis mundial, contexto en el cual los mecanismos jurdicos ordinarios resultaban insuficientes. Aunado a lo anterior, normalmente, el Presidente carece de las competencias para modificar la regulacin propia del sector de juegos de suerte y azar. Por lo dems, el Decreto 808 de 2020 no suspende ni deroga leyes, sino que modifica transitoriamente algunas disposiciones contenidas en la Ley 643 de 2001, que no se compadecen con la situacin actual de emergencia.
En lo que tiene que ver con el requisito de proporcionalidad, seala que la pandemia ha afectado la economa nacional, al tiempo que ha provocado la disminucin del PIB y el aumento de la tasa de desempleo. Desde esta perspectiva, las herramientas diseadas por el ejecutivo guardan correspondencia con la magnitud de la crisis que atraviesa el pas.
Finalmente, para el seor Procurador, el decreto supera el juicio de no discriminacin, por cuanto ninguna de sus disposiciones incorpora diferencias de trato por razones de raza, lengua, religin, origen nacional o familiar, opinin poltica o filosfica, pues las mismas se dirigen, sin distincin alguna, a los administradores y operadores de juegos de suerte y azar.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020, expedido por el Presidente de la Repblica en desarrollo del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, con arreglo a lo expresamente previsto en el pargrafo del artculo 215 y en el numeral 7 del artculo 241 de la Carta Poltica, as como en el artculo 55 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepcin.
2. Anlisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 808 de 2020. Metodologa de anlisis por seguir
Para efectos de adelantar el control oficioso de constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 808 de 2020, esta Corte proceder de la siguiente manera: inicialmente, (i) habr de efectuar una caracterizacin general de los Estados de Excepcin y, en particular, del Estado de Emergencia, (ii) precisar el fundamento y alcance del control judicial constitucional de los decretos legislativos expedidos al amparo de dicho rgimen exceptivo, y (iii) reiterar los requerimientos sustantivos exigidos por el ordenamiento jurdico para predicar su validez formal y material. Con posterioridad, (iv) entrar a verificar si el decreto fue expedido con el cumplimiento de los requisitos formales y, si es superada dicha instancia, (v) abordar el examen material de las diversas disposiciones que lo integran a travs de la delimitacin de su contenido y alcance en contraste con los parmetros previstos en la Constitucin, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepcin, los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.
3.1. Caracterizacin general de los Estados de Excepcin y, en particular, del Estado de Emergencia[9]
3.1.1. Bien es sabido que los artculos 212 a 215 de la Constitucin Poltica consagran los llamados Estados de Excepcin, dividindolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior; (ii) el Estado de Conmocin Interior; y (iii) el Estado de Emergencia. Las mismas disposiciones superiores se ocupan de fijar los criterios dentro de los cuales los mismos estn llamados a operar, sealando a su vez las particularidades o rasgos distintivos que identifican a cada uno.
3.1.3. Los estados de excepcin se convierten as, en la respuesta jurdica que se brinda a la sociedad ante situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las causas de perturbacin con la preservacin de los principios esenciales del Estado social de Derecho, cuya primaca es la que se pretende proteger.
3.1.4. De suerte que adems de las directrices fijadas en la propia Carta Poltica orientadas a regular su funcionamiento, garantizar su carcter excepcional y transitorio, y limitar las facultades del Gobierno a las estrictamente necesarias para atender la crisis surgida, se facult al legislador para que regulara y fijara el mbito de aplicacin material de los Estados de Excepcin a travs de una ley de naturaleza estatutaria.
3.1.5. Es as como el carcter reglado, excepcional y limitado de los estados de excepcin se garantiza por medio de su estricta regulacin en la Constitucin y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[10], sin que sobre mencionar sus especiales dispositivos de control poltico y judicial[11].
3.1.6. Por un lado, el Texto Superior dispuso un complejo sistema de controles polticos especficos para los estados de excepcin, a saber: (i) la autorizacin del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prrroga del Estado de Conmocin Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la Repblica sobre su declaratoria y evolucin; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad poltica del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, o que constituya grave calamidad pblica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. Y por otro, estableci el control judicial constitucional automtico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepcin, conforme a lo dispuesto en los artculos 212 a 215 constitucionales, el cual est desarrollado ms ampliamente por los artculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
3.1.7. Tratndose del Estado de Emergencia, que interesa a esta causa, la Carta Poltica, en el artculo 215, le ha establecido unos rasgos particulares o distintivos, que se constituyen en escrupulosos lmites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante su invocacin, dentro de los cuales resulta de inters destacar los siguientes:
3.1.7.1. El Estado de Emergencia podr ser declarado por el Presidente de la Repblica y todos los Ministros, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que (ii) constituyan grave calamidad pblica. Este ltimo concepto ha sido definido por esta Corte como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella[12]. La calamidad pblica as explicada alude, entonces, a un evento o episodio traumtico, derivado de causas naturales o tcnicas, que altera gravemente el orden econmico, social o ecolgico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
Al respecto, este tribunal ha sealado que los acontecimientos no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden econmico, social o ecolgico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adems, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizacin de sus competencias normales (Negrillas originales)[13]. De ah que la jurisprudencia en la materia haya reconocido que la calamidad pblica bien puede tener una causa natural, tal y como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ros, inundaciones, etc.; o bien puede comprender una causa tcnica, cual es el caso, por ejemplo, del cierre de una frontera internacional, o accidentes mayores tecnolgicos[14]. Ello se refleja, por lo menos desde la entrada en vigencia de la Carta Poltica de 1991, en la declaratoria de mltiples Estados de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica por distintas razones: (i) la fijacin de salarios de empleados pblicos[15]; (ii) la crisis en el servicio pblico de energa elctrica[16]; (iii) el acaecimiento de desastres naturales[17]; (iv) la revaluacin del peso frente al dlar[18]; (v) el deterioro de la situacin de los establecimientos de crdito[19]; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados del pblico[20]; (vii) los servicios pblicos de la seguridad social y la atencin en salud[21]; y, por ltimo, (viii) la situacin fronteriza con Venezuela[22].
3.1.7.2. As mismo, el canon 215 constitucional prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica solo puede llevarse a cabo por perodos hasta de treinta das en cada caso, que sumados no podrn exceder de noventa das en el ao calendario. A su vez, la mencionada disposicin normativa prev que los decretos legislativos dictados al amparo de tal declaracin tendrn fuerza de ley y debern ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente de la Repblica y todos los Ministros de despacho; y (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. Igualmente, habrn de (iv) referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con el estado de emergencia y (v) gozarn de vocacin de permanencia[23], lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislacin preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trate, as sea en forma transitoria, de normas relativas a la imposicin de tributos o modificacin de los existentes[24], en cuyo caso las mismas dejarn de regir al trmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el ao siguiente, les otorgue carcter permanente.
3.1.7.3. Tambin el precitado artculo seala que el Gobierno Nacional, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, debe indicar el trmino dentro del cual el Presidente de la Repblica va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare reunido, para que lo haga dentro de los diez das siguientes al vencimiento de dicho trmino, a fin de que evale las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas en ella adoptadas[25].
3.1.7.4. Finalmente, conviene destacar que, mediante los decretos legislativos de desarrollo del Estado de Emergencia, el Gobierno Nacional no podr desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
3.2. Fundamento y alcance del control judicial constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica[26]
3.2.1. Como se puede advertir, los estados de excepcin son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Poltica, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una caracterstica propia del Estado constitucional es que esa potestad no sea omnmoda ni arbitraria. Por ello, el ordenamiento superior establece una serie de presupuestos mnimos de procedibilidad y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepcin como en aquellos que prevn las medidas legales extraordinarias para hacerle frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requerimientos son los que, a su turno, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad entre los decretos y el Texto Superior, bajo el entendido de que la imposicin de un rgimen exceptivo supone la adopcin de un mecanismo extraordinario que, en todo caso, est sometido a condiciones de validez reclamadas por la propia Constitucin para asegurar no solamente que no se desborden los poderes otorgados, sino que se mantenga la racionalidad del orden instituido y se respeten los derechos y prerrogativas iusfundamentales.
3.2.2. As pues, es claro que el control constitucional que se ejerce sobre el decreto declaratorio y los decretos legislativos de desarrollo, reviste un carcter integral, automtico u oficioso[27], buscando determinar, tanto por su aspecto formal como material, si efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujecin a los mandatos contenidos en las normas que los regulan, o si por el contrario, a travs de las mismas el titular de tales competencias extraordinarias desbord los lmites y condiciones establecidas.
3.2.3. En relacin con esto ltimo, la propia Corte ha puntualizado que los decretos que se expidan al amparo de los estados de excepcin, estn sujetos a los requisitos y limitaciones -formales y materiales- que se desprenden de la propia Constitucin (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepcin (Ley 137 de 1994, arts. 1 a 21 y 46 a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artculo 93 de la Carta Poltica, prevalecen en el orden interno y no pueden limitarse durante los estados de excepcin.
3.2.4. En las anotadas condiciones, el que exista un rgimen jurdico con sujecin al cual deben ejercerse las competencias que resultan de la declaratoria de un estado de excepcin tambin permite concretar el principio de legalidad que, como ha sostenido esta Corporacin, a ms de obligar a que el Gobierno acte con estricto apego a la normatividad que rige los estados de excepcin, exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razn de la crisis, no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, mucho menos, con las derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
3.3.1. El control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte respecto de los decretos expedidos al amparo de un Estado de Emergencia, teniendo como fondo sus particularidades o rasgos distintivos, presenta dos facetas: una formal y otra material. Se trata, bsicamente, de un detallado escrutinio que tiene por objeto garantizar que todos los lmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepcin sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
3.3.2. As, con base en todo cuanto se ha repasado y por virtud de las reglas desarrolladas en la LEEE, el examen formal de un decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de los siguientes tres requisitos: (i) que haya sido suscrito por el Presidente de la Repblica y por todos los ministros del despacho; (ii) que haya sido expedido en desarrollo del estado de excepcin y dentro del trmino de su vigencia; y (iii) que se encuentre motivado. Adicionalmente, en los casos en que la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido nicamente determinado mbito territorial, debe verificarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
3.3.3. Por su parte, el examen de tipo material o sustancial comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como ha definido la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guan los estados de excepcin. Y aun cuando en la prctica decisional de este Tribunal se han evidenciado algunas divergencias en el orden, contenido y agrupacin de tales juicios, aquellas no han afectado el estricto rigor del control constitucional propiamente dicho. Sea esta la oportunidad, entonces, para unificar su alcance con el objeto de afinar su caracterizacin, precisndose, por lo dems, el orden en el que deben aplicarse, como se sigue a continuacin:
3.3.3.1. El juicio de finalidad[28] se encuentra expresamente previsto en el artculo 10 de la LEEE[29]. Segn este parmetro, toda medida desplegada en los decretos legislativos debe estar directa y especficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbacin y a impedir la extensin o agravacin de sus efectos[30].
3.3.3.2. El juicio de conexidad material[31] est compuesto por los artculos 215 de la Carta Poltica[32] y 47 de la LEEE[33]. Con este presupuesto, se busca determinar si las disposiciones contenidas en el decreto legislativo guardan relacin con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepcin. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relacin entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[34]; y (ii) externo, es decir, el vnculo existente entre las medidas de excepcin y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[35].
3.3.3.3. El juicio de motivacin suficiente[36] ha sido entendido como una pauta que complementa la verificacin formal, al indagar si, aparte de haberse formulado una fundamentacin del decreto de emergencia, el Presidente de la Repblica ha ofrecido razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivacin es exigible frente a cualquier tipo de medidas[37], siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artculo 8 de la LEEE establece con claridad que los decretos de excepcin debern sealar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.
3.3.3.4. El juicio de ausencia de arbitrariedad[38] tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que transgredan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitucin, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Para cumplir con tal cometido, esta Corporacin habr de verificar que las disposiciones adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el ncleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[39]; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico y de los rganos del Estado; y (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones bsicas de acusacin y juzgamiento[40].
3.3.3.5. El juicio de intangibilidad[41] parte del reconocimiento que ha efectuado la jurisprudencia constitucional sobre el carcter intocable de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artculos 93 y 214 Superiores, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepcin. Sobre el punto, la Corte ha reconocido que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparicin forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica; la prohibicin de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibicin de las penas de destierro, prisin perpetua y confiscacin; la libertad de conciencia; la libertad de religin; los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la proteccin de la familia; los derechos del nio a la proteccin por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a pena de prisin por deudas; y el derecho al habeas corpus. Tambin son intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.
3.3.3.6. El juicio de no contradiccin especfica[42] pretende verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraren de manera especfica la Constitucin o los tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuacin del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artculos 47, 49 y 50 de la LEEE. Verbigracia, ha resaltado esta Corte que entre las anunciadas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno Nacional no podr desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
3.3.3.7. El juicio de incompatibilidad[43], segn precepta el artculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepcin.
3.3.3.8. El juicio de necesidad[44], previsto en el artculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepcin. A este respecto, la Corte ha sealado que el anlisis respectivo debe ocuparse (i) de la necesidad fctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fcticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensin de sus efectos, de suerte que se evala si el Presidente de la Repblica incurri o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurdica o subsidiariedad, que supone verificar la existencia dentro del ordenamiento jurdico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
3.3.3.9. El juicio de proporcionalidad[45], que procede del artculo 13 de la LEEE, demanda que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepcin sean respuestas armnicas y equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. En efecto, tal y como se ha dejado en claro en la propia jurisprudencia de esta Corporacin, el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad, sin que tal escrutinio excluya el debido control a las restricciones de derechos de similar raigambre que, por ejemplo, se adelanta en la etapa del juicio correspondiente a la ausencia de arbitrariedad.
3.3.3.10. El juicio de no discriminacin[46] adquiere sentido y fundamento de principio en el artculo 14 de la LEEE[47], el cual interpela que las medidas que se adopten con motivo de un estado de excepcin no envuelvan segregacin alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religin, origen nacional o familiar, opinin poltica o filosfica o de otras categoras sospechosas[48]. Por lo dems, es menester aclarar que este anlisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[49].
3.3.4. Dentro de este contexto, entra pues la Corte a determinar si el Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020, se ajusta o no a la Constitucin Poltica.
4. Anlisis de constitucionalidad de los requisitos formales
4.1. Revisado el texto del Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020, Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Econmica, Social y Ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020, constata esta Corporacin que, como bien lo demostraron tambin los distintos intervinientes, el mismo cumple a cabalidad con los requisitos de forma a que ya se ha hecho expresa referencia, por las siguientes razones:
(i) Lleva la firma del Presidente de la Repblica y de todos los ministros del despacho[50].
(ii) Se dict y promulg en desarrollo del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, declarado mediante Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el cual, a su vez, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-307 de 2020[51]. Adicionalmente, se expidi el da 4 de junio de 2020, esto es, dentro de la vigencia del estado de excepcin, pues el Gobierno Nacional realiz dicha declaratoria en todo el territorio nacional por el trmino de treinta (30) das calendario, para el periodo comprendido entre el 6 de mayo de 2020 y el 4 de junio de 2020.
(iii) Finalmente, su articulado est precedido de una breve motivacin contentiva de las circunstancias justificativas de su expedicin, de las razones en las que se sustentan las medidas adoptadas, de las finalidades buscadas mediante su adopcin, de su relevancia y necesidad, as como de su estrecho vnculo con las causas desencadenantes de la declaracin del estado de emergencia.
5. Anlisis de constitucionalidad de los requisitos materiales
Expedido en el contexto de las medidas tomadas para salvaguardar las finanzas de las entidades territoriales a fin de enfrentar la crisis econmica, social y ecolgica generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 que suscit la declaratoria del Estado de Emergencia adoptada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, tal y como se desprende de los presupuestos fcticos aducidos para la invocacin del referido rgimen exceptivo[52], el contenido y alcance del Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020, sometido a juicio, se examinar a la luz de los presupuestos materiales que gobiernan el trmite de su expedicin y aplicacin, atendiendo, en todo caso, a las especificidades propias ofrecidas por cada una de las disposiciones normativas all incorporadas (v. gr. modalidad del juego, caractersticas tcnicas y regulatorias, actores involucrados en el mercado, porcentaje de retorno al jugador, cobro de impuestos, gastos de administracin).
En este sentido, para efectuar el anunciado escrutinio habrn de agruparse los artculos 1 y 2 por tratarse de incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales y juegos de premio inmediato operados por internet, as como los artculos 3 y 4 al versar sobre sorteos extraordinarios de las loteras y acuerdos de pago con los distribuidores de dicha tipologa de juego. Igualmente, por separado, se acometer el estudio de los restantes artculos, es decir, 5, 6 y 7, atinentes a las medidas sobre conceptos de uso del suelo para juegos localizados, operacin de bingos y cierre de juegos promocionales. Por ltimo, se examinar el artculo 8, referente a la vigencia de la preceptiva que se revisa.
5.1. Examen de constitucionalidad de los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 referidos a incentivos con cobro de premio inmediato en dinero y/o en especie y juegos de premio inmediato operados por internet
5.1.1. Como se rese en el acpite de antecedentes, en relacin con los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020, la mayora de los intervinientes[53], incluido el Procurador General de la Nacin[54], solicitaron declarar su constitucionalidad. Sin embargo, una intervencin ciudadana cuestion que no se hubiera incluido la posibilidad de que los operadores del juego de lotto en lnea pudieran tambin comercializar los denominados premios de cobro inmediato[55].
As pues, en lo siguiente procede la Corte a determinar si los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 se ajustan a la Constitucin Poltica, para lo cual verificar que cumplan las exigencias de los juicios establecidos en la jurisprudencia de esta Corporacin a fin de controlar la legislacin excepcional expedida en el marco de los estados de emergencia.
5.1.2. En lo atinente a los presupuestos de finalidad y de conexidad material externa, debe empezar por sealarse que, a travs del Decreto 637 de 2020, el Gobierno Nacional declar el estado de emergencia econmica, social y ecolgica con el propsito de enfrentar la grave calamidad pblica originada por la propagacin en el pas del coronavirus COVID-19, la cual implic la adopcin de medidas sanitarias como el aislamiento de la poblacin o el distanciamiento social que, a su vez, derivaron en una crisis econmica que afect a todos los sectores productivos del pas, generando, entre otras consecuencias, un incremento en la tasa de desempleo, un aumento en el riesgo de insolvencia empresarial y una disminucin en los ingresos de las finanzas del Estado.
Sobre el particular, cabe resaltar que en dicho acto normativo se puso de presente la necesidad de incorporar instrumentos legales que, entre otros objetivos, (i) permitan la recuperacin de las capacidades laborales, sociales, productivas y financieras de las empresas, y (ii) doten a las entidades territoriales de mecanismos efectivos para atender la emergencia, en especial, de aquellas que han visto afectadas sus finanzas (), disminuyendo su perspectiva de ingresos y dificultando su planeacin presupuestal.
En este sentido, ante los efectos negativos de la mencionada crisis econmica, los cuales impactaron seriamente las finanzas del sector de juegos de suerte y azar y, por consiguiente, a la administracin que recibe ingresos por concepto de las rentas derivadas del monopolio constitucional que ejerce sobre dicha actividad econmica y que utiliza por mandato superior para financiar los servicios de salud, en el Decreto 808 de 2020:
(i) Se ampliaron y regularon los aspectos generales de la oferta al pblico de los juegos de suerte y azar territoriales a efectos de incluir dentro de la misma los incentivos con cobro de premio inmediato en dinero y/o especie, conocidos en el mercado como raspa y gana, para que puedan ser comercializados por las entidades operadoras del juego de suerte y azar de lotera y los operadores concesionarios de apuestas permanentes (artculo 1); y
(ii) Se ampli la oferta de juegos novedosos, en especial de los operados por internet, a fin de incluir dentro de ella a los juegos de premio inmediato (artculo 2).
Visto lo anterior, este Tribunal considera que los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 cumplen con el juicio de finalidad, porque la ampliacin de las ofertas de los juegos de suerte y azar territoriales (artculo 1) y de los juegos novedosos por internet (artculo 2) mediante la inclusin de los denominados premios inmediatos, es un instrumento que est directa y especficamente encaminado a impedir que se extiendan algunas de las causas que dieron origen a la declaracin del estado de emergencia a travs del Decreto 637 de 2020, como lo fueron (i) la afectacin de los distintos sectores de la economa debido a las medidas adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiolgico asociado al coronavirus COVID-19, y (ii) la disminucin de ingresos a la administracin, entre otras razones, por los problemas del aparato productivo.
En relacin con este ltimo punto, esta Sala precisa que el Decreto 808 de 2020 busca, a travs de la inclusin de una nueva modalidad de juego (premios inmediatos), superar la afectacin que la pandemia ha generado en el sector de juegos de suerte y azar, al tiempo que pretende que por medio de ello ingresen dineros a la administracin producto del monopolio rentstico que se predica de dicha actividad econmica en los trminos del artculo 336 superior. Lo anterior encuentra mayor claridad si se tienen en cuenta los siguientes datos que se extraen de las pruebas recaudadas:
(i) Los juegos de suerte y azar tradicionales, consistentes principalmente en loteras y chance (apuestas permanentes), se han visto seriamente afectados por las restricciones sanitarias impuestas para enfrentar el coronavirus COVID-19, puesto que la comercializacin de los mismos se realiza de forma presencial a travs de locales pequeos y loteros, que no han podido ofrecer los juegos respectivos con la misma facilidad y regularidad que lo hacan antes de la pandemia, por medidas como el asilamiento preventivo decretado por el Gobierno Nacional;
(ii) Los juegos novedosos, dentro de los que sobresalen por su difusin las apuestas deportivas va internet, se han visto gravemente afectados por la suspensin de los eventos competitivos respectivos debido a la expansin del coronavirus COVID-19;
(iii) La participacin de ingresos por derechos de explotacin del sector de juegos de suerte y azar para la salud de los colombianos en el ao 2019 fue la siguiente: (a) loteras: 16,6%, (b) chance: 24%, (c) juegos operados por internet: 6,5% y (d) otros juegos (baloto, superastro, localizados, etc.): 52,9%; y
(iv) Las trasferencias al sector salud producto de los juegos de suerte y azar territoriales en el ao 2019 fueron de $176.290 millones, por rentas de loteras, y $254.662 millones, por rentas del chance. Sin embargo, segn los estimativos de Gerencia de la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar dichas transferencias disminuirn, por efecto de la crisis econmica generada por el COVID-19, entre un 42% a 51%.
Ahora bien, con base en la misma lnea argumentativa expuesta para demostrar que el cuerpo normativo bajo examen busca contribuir a la superacin de algunos de los efectos que dieron origen al estado de emergencia, para la Corte resulta evidente la satisfaccin de las exigencias del juicio de conexidad material externa por parte de los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020. Especficamente, este Tribunal observa que existe una relacin de fin y medio entre el Decreto 637 de 2020 y los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020, pues la ampliacin de las ofertas de los juegos de suerte y azar territoriales y de los juegos novedosos mediante la inclusin de los denominados premios inmediatos en los trminos contemplados en estos ltimos, tiene como objetivo impedir que se extiendan algunos de los antecedentes que dieron origen al estado de emergencia declarado en el primer cuerpo normativo mencionado, como lo fueron la afectacin del sector de juegos de suerte y azar y, por contera, en razn del monopolio rentstico respectivo, las finanzas pblicas para la salud.
5.1.3. Por lo que hace a los juicios de motivacin suficiente y conexidad material interna ha de mencionarse que en la parte considerativa del Decreto 808 de 2020 el Gobierno Nacional expuso, por un lado, un conjunto de fundamentos genricos sobre la necesidad de adoptar medidas para enfrentar la crisis que padece el sector de juegos de suerte y azar como consecuencia de los efectos nocivos que ha tenido la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 en toda la economa del pas y, por otro lado, las razones especficas que justifican la adicin o modificacin de algunos aspectos de la regulacin de dicha actividad econmica, correspondiente a un monopolio rentstico de conformidad con el artculo 336 de la Constitucin.
En relacin con estas ltimas consideraciones, cabe resaltar que el Gobierno Nacional, en torno a las medidas contenidas en los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020, sostuvo:
(a) Que el artculo 336 de la Constitucin Poltica de Colombia establece que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarn destinadas exclusivamente a los servicios de salud, con lo cual los juegos de suerte y azar constituyen una fuente de financiacin de los servicios de salud a cargo del estado.
(b) Que la Ley 643 de 2001 regula el rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de suerte y azar ().
(c) Que para el desarrollo de esta competencia en el nivel territorial, las entidades han creado empresas industriales y comerciales del Estado, cuyo propsito es la explotacin, administracin y operacin de estos juegos, especficamente el de lotera tradicional o de billetes y apuestas permanentes; afectados gravemente en su estabilidad econmica por los efectos generados por la pandemia del nuevo Coronavirus Covid-19, en particular, dada la importancia de los canales fsicos de comercializacin.
(d) Que dada la necesidad de prolongar el aislamiento preventivo obligatorio y los cambios en las conductas y hbitos de los consumidores, la implementacin de nuevas modalidades de juego que no requieran la permanencia fsica de los apostadores puede presentarse como eficiente y efectiva para contribuir en la reactivacin del monopolio de los juegos de suerte y azar, como fuente de financiacin de la salud de los colombianos.
(e) Que la modernizacin y diversificacin de los incentivos para los juegos territoriales, a travs de la inclusin de una modalidad en dinero y/o especie con cobro de premio inmediato, hace ms atractiva su venta y resulta til para lograr la reactivacin del negocio, garantizar los recursos que este monopolio histricamente ha aportado a la financiacin de los servicios de salud en el nivel territorial, por lo cual se hace necesario establecer las condiciones tributarias y organizativas, con miras a proteger los recursos del sector salud, sin que se est modificando una norma de rango legal, pues se trata de la concrecin de la facultad del Estado de explotar y administrar el monopolio rentstico que la Constitucin Poltica ha creado, destinando las rentas exclusivamente a financiar los servicios de salud a cargo del Estado.
(f) Que siguiendo lo establecido en el artculo 47 numeral 12 de la Ley 643 de 2001, el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar -CNJSA-establecer el reglamento y los requisitos para la operacin de los incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales siguiendo los lineamientos establecidos en este decreto, para lo cual es fundamental que se fortalezcan los recursos de su Secretara Tcnica.
(g) Que con el objetivo de garantizar la representatividad de las entidades territoriales en el proceso de reglamentacin de los incentivos de premio inmediato, resulta apropiado que el CNJSA tenga especial consideracin por las observaciones que presente la entidad que agremie a los departamentos sobre el contenido del reglamento y los requisitos de operacin, en los trminos del artculo 2 del Decreto 4144 de 2011. De la misma forma, es pertinente que la operacin sea autorizada por las juntas directivas de las loteras o mediante otros suscrito con las entidades concedentes y exista la posibilidad de que se realice en forma asociada.
(h) Que de conformidad con el literal c del artculo 6 y el artculo 23 de la ley 643 de 2001, los derechos de explotacin de los incentivos de premio inmediato debern ser los mismos de los juegos territoriales, esto es lotera tradicional o de billetes y apuestas permanentes.
(i) Que dadas las caractersticas tcnicas de los incentivos de premio inmediato para su implementacin adecuada, y consecuentemente obtencin de recursos para el sector de la salud, es indispensable que se operen mediante procesos estandarizados, coordinados y articulados. En ese sentido resulta necesario la presencia de una entidad que garantice el dilogo constante entre los departamentos, las entidades estatales, los agentes privados y dems involucrados, y asesore tcnicamente la puesta en marcha de un modelo que, precisamente por la dificultad en el establecimiento de consensos, nunca antes haba podido ser desarrollado en el pas. La ms apropiada para hacerlo es la entidad que agremie a los departamentos en la medida en que se trata de incentivos asociados a juegos territoriales, para lo cual deber contar con un porcentaje mnimo de recursos provenientes de la operacin de stos.
(j) Que el juego de lotera instantnea por internet se encuentra dentro de lo previsto en el artculo 38 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artculo 93 de la Ley 1753 de 2015, y por lo mismo debe ser operado bajo la normatividad y las condiciones establecidas por Coljuegos para esta modalidad de juego novedoso.
Una revisin de los considerandos transcritos del Decreto 808 de 2020, le permite a la Sala advertir que los artculos 1 y 2 del mismo acto normativo superan el juicio de motivacin suficiente, toda vez que la ampliacin de la oferta de los juegos de suerte y azar territoriales y de los juegos novedosos, consistente en la inclusin de los denominados premios inmediatos, fue debidamente justificada por el Gobierno Nacional.
En concreto, el Presidente de la Repblica expuso las razones que llevan a contemplar una nueva modalidad de juego, las cuales pueden sintetizarse en: (i) la posibilidad de modernizar y diversificar con la misma la oferta autorizada a los operadores de juego territorial y por internet a fin de reactivar las finanzas del sector afectadas por la pandemia y, con ello, los ingresos para la salud que se derivan de la explotacin de dicha actividad en su condicin de monopolio rentstico; y (ii) la necesidad de actualizar la regulacin legal a fin de que responda a las especificidades operacionales de la innovacin que implican los juegos de premios inmediatos.
Adicionalmente, el referido examen de los considerandos, tambin le permite a esta Corporacin concluir que los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 son acordes con el juicio de conexidad material interna, toda vez que la ampliacin de la oferta de los juegos contemplada en estos guarda una relacin de correspondencia lgica con las motivaciones del acto normativo, conforme se sintetiza en el siguiente cuadro, en el cual se relacionan dichas disposiciones con los literales de los fundamentos transcritos.
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Disposicin |
Considerandos |
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Artculo 1. Incentivos de premio de inmediato de juegos de suerte y azar territoriales. |
(a), (b), (c), (e), (f), (g), (h) y (i). |
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Artculo 2. Juegos de premio inmediato operados por internet. |
(a), (b), (d) y (j). |
5.1.4. De igual forma, el pleno de la Corte constata que los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 cumplen con el juicio de ausencia de arbitrariedad, pues al contemplar simplemente la ampliacin de la oferta de los juegos de suerte y azar mediante la inclusin de los denominados premios inmediatos, no tienen el alcance de (i) interrumpir el funcionamiento de las ramas del poder pblico y de los rganos del Estado; (ii) modificar las funciones bsicas de acusacin y juzgamiento, o (iii) suspender o vulnerar el ncleo esencial de las prerrogativas y libertades fundamentales.
En torno a este ltimo punto, este Tribunal estima que los antedichos artculos tambin superan el juicio de intangibilidad, porque su contenido (i) no suprime o altera las prohibiciones de esclavitud, de servidumbre, de trata de seres humanos, y de la imposicin de penas de destierro, prisin perpetua y confiscacin; (ii) no restringe los derechos a la vida, a la integridad personal, a no ser sometido a desaparicin forzada, a torturas, a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, a la libertad de conciencia, a la libertad de cultos, al reconocimiento de la personalidad jurdica, a elegir y ser elegido, de los nios a la proteccin por parte de su familia, de la sociedad y del Estado, a contraer matrimonio y a la proteccin de la familia, a no ser condenado a prisin por deudas, y al habeas corpus; (iii) no modifica la concepcin de los principios de legalidad, favorabilidad e irretroactividad en materia penal; y (iv) no elimina los mecanismos judiciales indispensables para la proteccin de dichos derechos, el cumplimiento de las referidas prohibiciones y la satisfaccin de los mencionados principios.
5.1.5. En relacin con los presupuestos de no contradiccin especfica, necesidad y proporcionalidad, debe sealarse que, por conducto del artculo 336 Superior, el Constituyente de 1991 le concedi al Estado la explotacin del monopolio rentstico de los juegos de suerte y azar, bajo la condicin de que las rentas de la actividad se destinen exclusivamente a los servicios de salud, as como facult al legislador, por iniciativa gubernamental, para fijar el rgimen respectivo de organizacin, administracin, control y explotacin[56].
Al respecto, este Tribunal ha explicado que el Congreso de la Repblica tiene un amplio margen de configuracin normativa para regular los diferentes aspectos del funcionamiento del monopolio de juegos de suerte y azar. Igualmente, esta Corporacin ha resaltado que dicha potestad ordenadora le permite al legislador incluir los juegos que, con un criterio objetivo, considere convenientes, al paso que definir la forma en que stos deben operar, ya sea directamente o travs de particulares a cambio de una contraprestacin -derecho de explotacin-[57]. Sobre el particular, cabe resaltar que, a travs de la Ley 643 de 2001[58], modificada parcialmente por la Ley 1393 de 2010[59] y por el Decreto Ley 4144 de 2011[60], el legislador desarroll el artculo 336 de la Constitucin en lo referente al monopolio rentstico de juegos de suerte y azar, estableciendo, entre otros aspectos, que (i) las loteras y las apuestas permanentes (chance) son juegos de suerte y azar operados por las autoridades del nivel departamental, directamente a travs de sus empresas o por intermedio de concesionarios privados, atendiendo a la regulacin sobre los derechos de explotacin, los gastos de administracin y el rgimen tributario establecidas en ordenamiento legal, as como siguiendo los reglamentos expedidos por el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar -CNJSA-; y que (ii) la administracin de los dems tipos de juegos, como los localizados (v. gr. casinos o bingos) y los novedosos (v. gr. lotto en lnea, apuestas deportivas o juegos operados por internet), est a cargo del Gobierno Nacional, a travs de la empresa industrial y comercial del Estado Coljuegos, la cual est encargada de establecer las directrices para su operacin.
En este sentido, esta Corporacin ha explicado que el Congreso de la Repblica puede ceder o no la titularidad de la explotacin de monopolios a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones y condicionamientos que estime necesarios. En consecuencia, esta Sala ha considerado que, dentro del mbito y facultades del legislador, ste se encuentra facultado para definir el operador a cargo de la explotacin directa del juego, sin que ello implique un menoscabo o detrimento de los derechos de las entidades territoriales. Nuevamente, encuentra sustento esta posicin en las facultades que le fueron otorgadas al legislador, en el artculo 336 de la Carta, al facultarlo para establecer el rgimen propio aplicable a los monopolios rentsticos, incluyendo los juegos de suerte y azar[61].
En el marco del segundo estado de emergencia declarado para enfrentar la crisis econmica causada por la pandemia por coronavirus COVID-19, el Gobierno Nacional, en uso de sus facultades legislativas excepcionales, expidi el Decreto Legislativo 808 de 2020, en el que, con el fin de incentivar y reactivar el sector de juegos de suerte y azar y, con ello, incrementar los recursos para la salud que ingresan en virtud del monopolio rentstico respectivo, autoriz, entre otras medidas, la inclusin de juegos de premio inmediato en la oferta existente.
A partir de lo anterior, la Corte considera que los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 superan el juicio de no contradiccin especfica, porque la inclusin de un nuevo juego en la oferta del sector de suerte y azar (premios inmediatos), as como la fijacin de su rgimen, a travs de una norma con rango de ley, sin modificar la destinacin de las rentas que se causen, las cuales seguirn siendo utilizadas para los servicios de salud, resulta acorde con lo dispuesto en el artculo 336 superior.
En efecto, a partir de dicha disposicin constitucional el legislador, en este caso el Gobierno Nacional en razn de las facultades ordenadoras excepcionales habilitadas en razn del estado de emergencia declarado por medio del Decreto 637 de 2020, tendra prohibido: (a) eliminar el monopolio rentstico de suerte y azar o (b) modificar su destinacin exclusiva para contribuir a la financiacin de los servicios de salud, lo cual, como se extrae de la simple revisin del contenido de las normas enjuiciadas, no sucede.
En cambio, bajo el imperio del artculo 336 superior, el legislador es competente para fijar la organizacin, administracin, control y explotacin de las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar, lo cual precisamente realiz el Gobierno Nacional en los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 al incorporar una nueva modalidad de juego, con el fin de enfrentar los efectos que, por la crisis econmica originada por la pandemia por coronavirus COVID-19, han perjudicado al sector de suerte y azar, as como a las finanzas pblicas que obtienen ingresos del mismo en razn del monopolio rentstico existente.
Sobre el particular, la Corte toma nota de que si bien se difiere la ordenacin de las condiciones especficas de operacin de los incentivos de premio inmediato de juegos de suerte y azar territoriales al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (artculo1) y de los juegos de premio inmediato operados por internet a Coljuegos (artculo 2), ello no desconoce la reserva legal contemplada en el artculo 336 de la Constitucin, porque en dichas disposiciones se fija el rgimen de los juegos que se incorporan a la oferta, es decir, se delimita su alcance, estableciendo los elementos normativos bsicos que definen la organizacin, administracin, control y explotacin de estas actividades[62].
En concreto, en el artculo 1 de dicho cuerpo normativo, se dispuso que las entidades operadoras de lotera tradicional o de billetes y los operadores concesionarios de apuestas permanentes podrn ofrecer al pblico incentivos con cobro de premio inmediato en dinero y/o especie, aclarando que los mismos podrn ser comercializados de forma independiente, pues son una modalidad autnoma de juego.
En este sentido, en la referida disposicin se indica que el incentivo, al no formar parte de la venta de lotera, no ser objeto del impuesto de loteras forneas y sobre premios de loteras contemplado en el artculo 48 de la Ley 643 de 2001. Asimismo, se indica que el nuevo juego estar excluido de la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado -IVA-.
Adicionalmente, en el artculo 1 del Decreto 808 de 2020 se contempla el procedimiento de implementacin del nuevo juego denominado incentivo de premio inmediato, sealndose que (i) el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar -CNJSA- establecer el reglamento y los requisitos para la operacin de los incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales, que podr realizarse de forma asociada; (ii) una vez cumplidos los requisitos, los incentivos de premio inmediato debern ser autorizados por las juntas directivas de las loteras o, para los contratos en ejecucin, mediante otros suscrito con las entidades concedentes, segn corresponda, sin exigir requisitos adicionales a los que expresamente establezca el CNJSA; y (iii) las entidades concedentes debern dar respuesta a las solicitudes de los incentivos dentro de los 15 das hbiles siguientes a su presentacin por parte del concesionario.
De igual forma, en la disposicin en comento se ordenan algunos de los aspectos tcnicos de operacin del nuevo juego a ofertar, establecindose que (i) De conformidad con el literal c) del artculo 6 y el artculo 23 de la ley 643 de 2001, los derechos de explotacin de los incentivos de premio inmediato sern del 12% de los ingresos brutos; (ii) los gastos de administracin sern del 2,5% de los derechos de explotacin, los cuales se distribuirn as: (a) 1% para las entidades concedentes; (b) 0,75% para fortalecer las labores de vigilancia del CNJSA, a travs de la secretara tcnica del Consejo; y (c) 0,75% para la Federacin Nacional de Departamentos, quien realizar asesora tcnica a los departamentos que no tienen Sociedad de Capital Pblico Departamental (SCD) o Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE) que administren los juegos de suerte y azar en su territorio; (iii) el retorno al pblico de estos incentivos ser como mnimo del 58% de los ingresos brutos; y (iv) con cargo a los recursos del incentivo se contratar la interventora o el apoyo a la supervisin para los incentivos de premio inmediato de los juegos territoriales, en las condiciones que determine el CNJSA.
A su turno, en el artculo 2 del Decreto 808 de 2020 se contempla que los juegos de premio inmediato podrn ser operados por internet como una especie de juego novedoso de conformidad con lo previsto en el artculo 38 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artculo 93 de la Ley 1753 de 2015. Al mismo tiempo, en dicha disposicin se estipula que la ejecucin de los juegos de premio inmediato por internet se someter a las condiciones que para el efecto establezca Coljuegos, quien podr autorizar con operacin asociada entre los operadores con contrato en ejecucin.
5.1.6. Por lo dems, lo considerado en precedencia le autoriza a la Sala para dar por satisfecho el juicio de necesidad jurdica, ya que las facultades reglamentarias con las que cuenta el Gobierno Nacional, conforme a lo previsto en el artculo 189.11 de la Carta Poltica[63], no le permitiran ampliar la oferta de juegos ni establecer el rgimen de operacin de los mismos, en tanto que dichos asuntos estn sujetos a reserva de ley, de conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artculo 336 constitucional.
Con todo, este Tribunal advierte que si bien algunos de los aspectos especficos de carcter tcnico contenidos en el artculo 1 del Decreto 808 de 2020 en relacin con la operacin del nuevo juego de premio inmediato podran ser ordenados en normas reglamentarias, lo cierto es que ello no implica la infraccin de las exigencias del juicio de necesidad jurdica, ya que, siguiendo el precedente sobre la materia establecido en la Sentencia C-257 de 2020[64], es constitucionalmente admisible la inclusin de dichos puntos en la referida disposicin a fin de otorgarle sistematicidad a la regulacin y, por consiguiente, seguridad jurdica a un campo en el que confluyen mltiples actores territoriales.
5.1.7. Ahora bien, la Corte considera que la conformidad con la Carta Poltica de los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020, se refuerza con la verificacin de que la ampliacin de la oferta de juegos de suerte y azar contemplada en ellos se ajusta a las exigencias de los juicios de proporcionalidad y necesidad fctica, comoquiera que se trata de una medida (i) equilibrada desde una visin constitucional, debido a que no se suspenden o se afectan derechos fundamentales y se busca incentivar un sector que est sujeto a un monopolio rentstico que genera ingresos importantes para el sector salud; e (ii) idnea para cumplir el fin de contribuir con la reactivacin econmica del sector de suerte y azar y, con ello, mejorar los ingresos pblicos derivados de la explotacin de dicho monopolio rentstico, puesto que adems de ampliar la oferta existente, los denominados premios inmediatos son una forma de juego que ya opera en otros pases de Latinoamrica con buenos resultados.
Sobre esto ltimo, como consta en las pruebas recaudadas, un estudio comparado a nivel regional de la operacin de juegos de premio con incentivo inmediato, muestra que los mismos: (a) son de gran aceptacin y participacin por parte de los jugadores, y (b) dadas las mltiples mecnicas de funcionamiento bajo las cuales pueden comercializarse, han resultado apropiados para la temporada del mercado, la cultura y las diferentes necesidades de las personas, pues como se permite la premiacin en especie ha sido de gran impacto la premiacin con vehculos, viajes o inmuebles, logrando de esta manera un interesante dinamismo en cada oferta y atrayendo consumidores con preferencias diferentes.
5.1.8. Igualmente, para la Corte es razonable que la vigencia de los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 no se hubiera limitado temporalmente, pues si bien la ampliacin de la oferta del sector de suerte y azar, a travs de la inclusin de los juegos de premio inmediato, habilita una nueva lnea de negocio que pretende enfrentar a corto plazo la crisis de dicha actividad econmica, lo cierto es que su implementacin conlleva un conjunto de gastos e inversiones para los operadores (logstica, publicidad, fidelizacin de los jugadores, etc.) cuya retribucin efectiva puede superar el trmino de la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, en caso de limitarse en el tiempo a la duracin de la misma o establecerse un trmino menor, podra perderse el impacto benfico que se busca con la medida.
Al respecto, podra sostenerse que la Corte debera ser inflexible en el anlisis de la temporalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el marco del estado de emergencia, mxime al tratarse de un asunto de iniciativa legal gubernamental que les impide a las cmaras modificar la normatividad sin el aval del ejecutivo. Sin embargo, la Sala pone de presente que el Constituyente, previniendo situaciones como la que sucede en el presente asunto, en el artculo 215 superior, autoriz al Congreso de la Repblica para que, durante el ao siguiente a la declaratoria de la emergencia, pueda derogar, modificar o adicionar los decretos () en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno.
Con todo, a la luz de lo dispuesto en el inciso tercero del artculo 215 superior, una mencin especial requiere el inciso segundo del artculo 1 del Decreto 808 de 2020, en el cual se hace referencia a aspectos tributarios del incentivo de premio inmediato de juegos de suerte y azar territoriales, indicndose que el mismo estar excluido del (i) impuesto de loteras forneas y sobre premios de loteras contemplado en el artculo 48 de la Ley 643 de 2001, y del (ii) impuesto al valor agregado -IVA- establecido en el literal e) del artculo 420 del Estatuto Tributario. En efecto, de conformidad con dicha disposicin constitucional los decretos legislativos podrn, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, bajo la condicin de que tales medidas dejarn de regir al trmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el ao siguiente, les otorgue carcter permanente.
Al respecto, la Sala estima que la exclusin del premio inmediato de juegos de suerte y azar territoriales del impuesto de loteras forneas y sobre premios de loteras contemplado en el artculo 48 de la Ley 643 de 2001, no modifica el rgimen fiscal existente, pues al tratarse de un juego novedoso independiente, que no forma parte de las loteras, no hay lugar a que le sea aplicable dicho tributo que slo cubre a estas ltimas como una modalidad de juego especial.
No obstante lo anterior, ello no ocurre con la exclusin del premio inmediato de juegos de suerte y azar territoriales del impuesto al valor agregado IVA-, pues a pesar de que se trata de un nuevo juego, lo cierto es que en el literal e) del artculo 420 del Estatuto Tributario[65] se gravan de manera general todos los juegos de suerte y azar, slo estando excluidos del mismo las loteras y los juegos operados exclusivamente por internet, con lo cual la parte del inciso segundo del artculo 1 est modificando el rgimen tributario y, por ello, su vigencia debi ser limitada al trmino de la vigencia fiscal siguiente a la fecha de expedicin del decreto, es decir, al ao 2021.
Al constatar dicha omisin del Gobierno Nacional, la Corte dispondr en la parte resolutiva que dicha exclusin del IVA se entender vigente hasta el 31 de diciembre de 2021, inclusive. Lo anterior, sin perjuicio de que el Congreso de la Repblica le otorgue un carcter permanente en los trminos establecidos en el artculo 215 superior.
Por ltimo, aunque resulte atpico que en el artculo 1 del Decreto 808 de 2020 se disponga el reconocimiento de un 0.75% de los derechos de explotacin a ttulo de gastos de administracin en favor de la Federacin Nacional de Departamentos, esta Corporacin estima que ello no resulta contrario a la Constitucin, puesto que (i) se trata de una entidad descentralizada de segundo nivel y susceptible de ser calificada como entidad pblica[66][67]; (ii) la retribucin econmica tiene fundamento en su funcin de asesora tcnica a los departamentos que no tienen Sociedad de Capital Pblico Departamental (SCD) o Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE) que administren los juegos de suerte y azar en su territorio[68]; y (iii) para la implementacin del nuevo juego de premio inmediato resulta necesaria la presencia de una entidad que garantice el dilogo constante entre los departamentos, las entidades estatales, los agentes privados y dems involucrados, y asesore tcnicamente la puesta en marcha de un modelo que, precisamente por la dificultad en el establecimiento de consensos, nunca antes haba podido ser desarrollado en el pas[69].
5.1.9. As mismo, la Sala Plena considera que los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 cumplen con el juicio de incompatibilidad, pues al contemplar la ampliacin de la oferta de los juegos de suerte y azar mediante la inclusin de una nueva modalidad denominada premios inmediatos a nivel territorial y por internet, no tienen el alcance de suspender o derogar, prima facie, la legislacin ordinaria vigente y, por ello, no le era exigible al Gobierno Nacional una motivacin calificada sobre el particular, ms all de la fundamentacin ordinaria que, como se explic lneas atrs, fue debidamente presentada.
Con todo, esta Corporacin advierte que al establecerse al final del inciso segundo del artculo 1 que el incentivo de premio inmediato, como una modalidad autnoma de juego, estar excluido de la aplicacin del impuesto al valor agregado, se adicion una excepcin a lo dispuesto en el literal e) del artculo 420 del Estatuto Tributario, con lo cual es pertinente verificar que exista una motivacin especial del Gobierno Nacional sobre el particular.
Al respecto, este Tribunal evidencia que dicha exencin en favor de la venta de incentivos con cobro de premio inmediato fue motivada de forma razonable por el Gobierno Nacional en la parte considerativa del Decreto 808 de 2020, bajo la necesidad de establecer las condiciones tributarias y organizativas para que el incentivo de premio inmediato sea atractivo para los consumidores y resulte til para lograr la reactivacin del sector de juegos de suerte y azar y, con ello, garantizar los recursos que este monopolio histricamente ha aportado a la financiacin de los servicios de salud en el nivel territorial.
5.1.10. Finalmente, esta Corporacin considera que los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 superan el juicio de no discriminacin, porque la ampliacin de la oferta de los juegos de suerte y azar que contemplan, en consonancia con lo dispuesto en el artculo 14 de la Ley 137 de 1994, no contiene distinciones sospechosas o tratos injustificados dirigidos a segregar a algn grupo de la poblacin por motivos de sexo, religin, origen nacional o familiar, opinin poltica o filosfica, raza, lengua o cualquier otra categora.
No obstante lo anterior, esta Corte advierte que uno de los intervinientes considera que los artculos 1 y 2 desconocen el mandato de igualdad contemplado en el artculo 13 superior, porque no contemplan la participacin en la nueva modalidad de juegos de premio inmediato a los operadores de juegos tipo lotto en lnea, ya que los mismos fueron autorizados nicamente para los operadores de lotera, chance y juegos por internet, a pesar de que todo el sector de suerte y azar se ha visto afectado por la crisis econmica generada por la pandemia. A fin de determinar la prosperidad o no del reproche del interviniente, este Tribunal resalta que, a diferencia de otros sectores econmicos, en materia de juegos de suerte y azar opera un monopolio pblico por mandato del Constituyente, bajo el cual se entiende que el Estado tiene la facultad exclusiva de explotar las actividades propias del mismo, sin perjuicio de que pueda autorizar que estas sean desarrolladas por parte de particulares.
Esto quiere decir que en el mercado solo existe un competidor, este es, el Estado, el cual, en funcin de la conveniencia para la debida explotacin de la actividad exclusiva, determina (i) si la ejerce directamente, a travs de sus empresas y sociedades nacionales o por medio las entidades territoriales, o (ii) si la concesiona a particulares, lo que implica determinar especficamente sobre cules tipos de juegos autoriza la operacin a los privados. En este sentido, la Sala encuentra que el principio de igualdad se garantiza frente a las concesiones de operacin de los distintos tipos juegos de suerte y azar en la exigencia de que los sujetos que concurran a las convocatorias respectivas tengan la oportunidad de participar en ellas en condiciones de igualdad, as como en que los seleccionados para un mismo juego no sean objeto de tratamientos diferentes injustificados.
Sin embargo, de lo expuesto no se sigue que cuando el Estado decida crear un nuevo juego, como sucede con los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020, pierda su autonoma para determinar (i) si el mismo se incluye dentro de las tipologas de juegos establecidas y, con ello, se beneficia a los concesionarios ya escogidos para su operacin, o (ii) si se opta por crear una nueva clase de juego totalmente desligada de las existentes que pueda llegar a ser concesionada a los particulares interesados en el evento que la administracin descarte su operacin directa[70].
En esa direccin, ms all de la perspectiva estrictamente jurdica relativa a la libertad de configuracin normativa, esta Corporacin estima que la decisin de que el incentivo de premio inmediato fuera comercializado nicamente por ciertos actores del sector de juegos de suerte y azar, excluyendo a otros como los operadores de lotto en lnea, encuentra una razn suficiente en la intencin del legislador excepcional de priorizar el recaudo de dineros para las entidades territoriales a fin de fortalecer sus sistemas de salud con el ingreso expedito de recursos econmicos, as como en el inters de modernizar y diversificar la operacin de sus juegos en atencin de los principios de racionalidad econmica y eficiencia administrativa[71] que orientan el monopolio rentstico contemplado en el artculo 336 de la Constitucin[72].
Especficamente, teniendo en cuenta que debido a la pandemia originada por el Coronavirus COVID-19 se requiere el fortalecimiento de la oferta de salud en las entidades territoriales, esta Sala estima razonable que el legislador excepcional decidiera utilizar la organizacin existente de los juegos territoriales y por internet para cumplir tal propsito, prescindiendo de la estructura de funcionamiento que utilizan los operadores de lotto en lnea, porque la primera, adems de estar conformada por un mayor nmero de actores que abarcan cerca de la mitad del mercado[73], de ordinario est dispuesta para que las rentas que generan sean consignadas para atender la oferta y la demanda en la prestacin de los servicios de salud, en cada entidad territorial, mientras que la segunda est concebida para que sus recursos se destinen en primer lugar, al pago del pasivo pensional territorial del sector salud y, slo en caso de existir excedentes, para la financiacin de los servicios de salud[74].
As pues, este Tribunal no encuentra reproche alguno desde la perspectiva del principio de igualdad en que en los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020, el legislador excepcional haya optado por establecer que la nueva modalidad de juegos de premios inmediatos se incluyera en la oferta que pueden comercializar los operadores de lotera, chance y juegos por internet, excluyendo otro tipo de operadores.
5.1.11. En suma, la Corte considera que, en general, los artculos 1 y 2 del Decreto 808 de 2020 son acordes a la Constitucin y, por ello, declarar su exequibilidad. Sin embargo, en relacin con la primera disposicin, la Corte limitar su decisin al entendido de que la exclusin del impuesto de valor agregado contemplada en la misma slo aplicar hasta el 31 diciembre de 2021, inclusive.
5.2. Examen de constitucionalidad de los artculos 3 y 4 del Decreto 808 de 2020 referidos a la posibilidad de que las empresas operadoras de lotera puedan realizar dos sorteos extraordinarios en el ao y no solamente uno como est previsto en la Ley 643 de 2001, as como tambin adelantar acuerdos de pago con los distribuidores de dicha modalidad de juego para incluir las obligaciones que se hayan constituido a su favor en los meses de febrero, marzo y abril de 2020.
5.2.1. Como se advierte del acpite de antecedentes, en relacin con estos dos artculos ninguno de los intervinientes plantea interrogante alguno de naturaleza constitucional, puesto que se considera que satisfacen ntegramente los criterios materiales que rigen el control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de emergencia econmica, social y ecolgica. En el mismo sentido se pronuncia el Procurador General de la Nacin.
Antes de proceder con el examen de cada uno de los juicios identificados en el acpite 3.3 de esta providencia, la Corte estima necesario abordar el marco normativo en el que se introducen las normas sometidas a control.
En este sentido, como se seala en su ttulo, se trata de disposiciones dirigidas a la regulacin de las loteras, como manifestacin de los juegos de suerte y azar, la cual consiste en poner a la vista y de forma peridica billetes, indivisos o fraccionados, de precios fijos singularizados con una combinacin numrica y de otros caracteres[75], obligndose el operador a otorgar un premio en dinero fijado previamente en el correspondiente plan al tenedor del billete o fraccin, cuya combinacin o aproximaciones preestablecidas coincidan en su orden con aquella obtenida al azar en sorteo pblico efectuado por la entidad gestora[76].
El derecho de explotacin a las loteras se otorga a los departamentos y al distrito capital como arbitrio rentstico, segn lo dispone el artculo 12 de la Ley 643 de 2001, por lo que se trata de una actividad sujeta a monopolio estatal, en los trminos del artculo 336 de la Constitucin, cuyos recursos debern destinarse a los servicios de salud, tal y como se consagra en el artculo 44 de la Ley 1438 de 2011[77]. Con carcter excepcional se permite la explotacin de loteras por algunos municipios y por la Cruz Roja Colombiana[78].
Para la administracin y operacin de las loteras se permite acudir a distintas formas de organizacin, incluyendo las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de capital pblico departamental (SCPD)[79], sin perjuicio de la posibilidad de optar por esquemas de asociacin con otros departamentos[80] o a travs de la contratacin de terceros[81]. En trminos generales, la regulacin identifica al sujeto a cargo de la explotacin de las loteras con la denominacin de empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes.
En la prctica, la legislacin establece que la explotacin del monopolio se har a travs de sorteos ordinarios y extraordinarios, de acuerdo con el cronograma anual que seale el Gobierno Nacional[82]. Lo anterior, sin perjuicio de la venta libre de las loteras en todo el territorio nacional. Segn la regulacin existente en la materia, expedida con anterioridad a la expedicin del Decreto 808 de 2020, los sorteos ordinarios se caracterizan por su periodicidad (en la prctica uno por semana o cada quince das)[83] y por la presencia de un plan de premios constante en el tiempo[84]; mientras que, por el contrario, los sorteos extraordinarios acogen el otorgamiento de una recompensa mayor y su regularidad -antes del decreto en cita- se limitaba a un solo evento por ao. Textualmente, el artculo 19 de la Ley 643 de 2001 estableca que:
Artculo 19. Sorteos extraordinarios de loteras. Los departamentos, el Distrito Capital, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja y los municipios autorizados por esta ley, estn facultados para realizar anualmente un sorteo extraordinario de lotera tradicional o de billetes. Para este efecto, podrn asociarse entre s, por intermedio de sus Empresas Industriales y Comerciales administradoras de loteras o de la Sociedad de Capital Pblico departamental que hayan constituido para la explotacin de las mismas. ()[85] (Negrillas por fuera del texto original).
Ahora bien, ms all de la distincin entre las dos formas de sorteos, lo cierto es que, en el mbito regulatorio, su prctica se sujeta a un cronograma que se fija por el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar[86]. Por ltimo, los billetes de lotera se comercializan entre la poblacin colombiana a travs de distribuidores, esto es, personas naturales o jurdicas que sostienen una relacin jurdica con las empresas operadoras, a travs de contratos de distribucin y comercializacin, previa inscripcin en un registro que los avala para tal funcin, la cual se ejerce por cuenta propia y sin que exista un vnculo de exclusividad en su gestin.
Entre los datos ms recientes y que fueron aportados a este proceso, se destaca que la venta de loteras reporta el 16,60% de las transferencias que se realizaron en salud durante el ao 2019, con ocasin de los juegos de suerte y azar[87]. En ese mismo escrito, incluso, Coljuegos seala que, sumado a los recursos de apuestas, el monto generado en el ao en mencin ascendi a $1.060.987 millones, siendo un componente vital para el sostenimiento y financiacin de los territorios y del sistema de salud en el pas. Por lo dems, en cuanto a la operacin del sistema, se informa que en Colombia existen 15 operadores del juego de lotera, () 12 de los cuales son empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental, generadoras de ms de 490 empleos entre trabajadores de planta y contratistas y dinamizadoras de las economas en sus departamentos, cuya venta se realiza a travs de loteros y agencias distribuidoras de lotera, que de acuerdo con la informacin suministrada por la Asociacin de Distribuidores de Lotera (Andelote) cuenta con ms de 150 agencias en territorio y ms de 14.000 loteros vinculados[88].
5.2.2. Con fundamento en lo expuesto, se constata que los artculos 3 y 4 del Decreto 808 de 2020 cumplen con el criterio de finalidad, pues las medidas all adoptadas se encaminan de forma directa y especfica a impedir la extensin o agravacin de los efectos que motivaron la declaratoria del estado de excepcin en el marco del Decreto 637 de 2020. En concreto, (i) recuperar las finanzas de las entidades territoriales (en una fuente significativa para el sector salud)[89]; (ii) conservar los empleos en el territorio[90]; y (iii) dinamizar las economas locales[91].
Al respecto, cabe destacar que con la expedicin de la Resolucin 453 de 2020, del 18 de marzo, se decret como medida sanitaria preventiva y de control, con ocasin de la pandemia originada por el nuevo coronavirus COVID-19, la clausura de los establecimientos destinados al juego y azar[92], lo que, sumado al aislamiento preventivo obligatorio de la mayora de la poblacin colombiana, gener una cada en las ventas de las loteras en un promedio cercano al 72% para el mes de mayo de 2020, afectando la capacidad financiera de las empresas operadoras[93].
A pesar de que con el Decreto 593 de 2020, del 24 de abril, se habilit como actividad excepcionada del aislamiento preventivo, la relativa al desplazamiento para realizar operaciones de juegos de suerte y azar en la modalidad de lotera[94], lo cierto es que, de no adoptarse medidas frente al sector, las proyecciones para el resto del ao se encaminan a una cada preocupante de los ingresos de las empresas operadoras, con el significado que ello tiene para el sector salud, para el comercio local, para las finanzas territoriales y para los conservacin de los empleos (en cifras se habla de 490 trabajadores en empresas operadoras pblicas y cerca de 14.000 loteros). Justamente, en el informe de Coljuegos se explica la situacin frente al sector salud, de seguir el mismo marco normativo que en la actualidad se encuentra vigente, en los trminos que a continuacin se exponen: () los juegos de lotera tradicional tendrn una disminucin en sus ventas de alrededor del 48%, es decir, $ 309.219 millones menos con respecto al 2019, en consecuencia, se vern afectados los derechos de explotacin y transferencias a la salud en un 51%, proyectando en un ingreso total de $ 86.052 millones para el ao 2020[95].
As las cosas, no cabe duda de que el COVID-19 y las medidas de aislamiento que han sido adoptadas por las autoridades han causado y tienen la capacidad de seguir causando un importante impacto en la generacin de ingresos para la salud de los territorios y para la estabilidad de sus finanzas, as como para la solidez de las empresas que operan el juego de lotera, con el consecuente riesgo para los empleos que genera el sector, por lo que se tornaba necesario implementar medidas que ayudaran a su mitigacin, con el fin de acelerar la recuperacin de las empresas operadoras, (i) brindando nuevas fuentes de liquidez (artculo 3) y (ii) permitiendo alternativas de gestin administrativa (artculo 4), con miras a conjurar las causas que suscitaron la declaratoria de emergencia, en trminos de sostenibilidad de las finanzas de los entes territoriales (en este caso dirigidas al sector salud), preservacin del trabajo y activacin de las economas locales.
Precisamente, con el artculo 3 del Decreto 808 de 2020, se adopta de manera transitoria, durante los aos 2020 y 2021, la posibilidad de que las empresas operadoras de lotera (ms all del esquema adoptado para su explotacin[96]) puedan realizar dos sorteos extraordinarios en el ao y no solamente uno, como se regula actualmente en la Ley 643 de 2001 y en el Decreto 1068 de 2015, segn se expuso con anterioridad. Se trata de habilitar una nueva fuente de liquidez y de obtencin de recursos ante la preocupante cada del sector, teniendo en cuenta que las cifras indican que dicha categora de sorteos es la que origina mayores ingresos para esta modalidad de juego de suerte y azar, siendo entonces una clara y directa herramienta de reactivacin (con impacto en el empleo) y de generacin de transferencias para la salud de los departamentos.
Las estadsticas de Coljuegos sealan que los sorteos extraordinarios generan un 250% ms de ingresos que un sorteo ordinario[97], pues su plan de premios representa 1,5 veces ms beneficios que el valor ofertado por los sorteos tradicionales[98], por lo que aumentan la demanda de su venta y consumo y, por esa va, tienen la capacidad directa de ampliar las fuentes de liquidez dirigidas a mitigar los efectos del estado de emergencia.
Por su parte, con el artculo 4 del Decreto 808 de 2020, se autoriza que las empresas operadoras de lotera puedan celebrar acuerdos de pago por una sola vez con cada distribuidor, para incluir las obligaciones que se hayan constituido a su favor, en los meses de febrero a abril de 2020, en la cual se podrn pactar plazos mximos de seis cuotas mensuales, sin ninguna clase de inters y con la incorporacin -en caso de incumplimiento- de una clusula aceleratoria.
Como se expuso con anterioridad, la comercializacin del juego de lotera se realiza a travs de distribuidores, que corresponden a personas naturales (loteros) o jurdicas habilitadas para el efecto. Con ocasin de las medidas de aislamiento y la consecuente suspensin de los sorteos, como ya se advirti en unos de los grficos exteriorizados previamente, las ventas de las loteras decayeron en un promedio de 72%, lo que ocasion que la red de distribuidores quedara con una cartera que, segn informa Coljuegos, asciende a $ 9.000.000.000[99], suma que en las condiciones actuales demanda la adopcin de medidas especiales de pago, pues su reclamacin inmediata afectara la capacidad de comercializacin de las loteras y pondra en riesgo la estabilidad de las empresas y el trabajo de las personas naturales que se dedican a dicha labor. Por lo dems, una ruptura en la cadena tiene la virtualidad de poner en riesgo la captacin de los recursos que las entidades territoriales destinan a la salud, afectando, claramente, sus finanzas.
Bajo esta perspectiva, el artculo 4 en estudio, brinda un salvamento que permite alternativas de gestin administrativa para conjurar las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ya que autoriza la suscripcin de acuerdos de pago con los distribuidores por las deudas adquiridas en los meses de febrero, marzo y abril de 2020, ocasionadas por la emergencia del Covid-19 y de las medidas adoptadas para solventar la crisis. Estos acuerdos, sustentados en la libertad de contratacin, permiten que la cartera adquirida no aumente de forma desmedida, al excluir todo tipo de intereses, y apunta a dar estabilidad a un sector con un alto componente social, equilibrando la proteccin del trabajo (en especial de los loteros) con las finanzas pblicas que, con ocasin del monopolio de juegos de suerte y azar, se consagra a favor de las entidades territoriales para resguardar la prestacin del servicio de salud.
Como se observa de lo expuesto, ambas disposiciones en examen, se encaminan de forma directa y especfica a impedir la extensin o agravacin de los efectos que motivaron la declaratoria del estado de excepcin en el marco del Decreto 637 de 2020, por lo que satisfacen el criterio de finalidad.
5.2.3. De igual manera, y con fundamento en la explicacin realizada, la Corte advierte que se cumple con el requisito de conexidad material. Por una parte, en cuanto a su expresin externa, porque es indudable el vnculo que existe entre las medidas adoptadas y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, que se concretan, en esta oportunidad, tal y como se advirti en el acpite 5.2.2. de esta providencia, en recuperar las finanzas de las entidades territoriales (en una fuente significativa para el sector salud), en conservar los empleos en el territorio y en dinamizar las economas locales. Y, por la otra, desde su rbita interna, por la conexidad expuesta en las consideraciones del Decreto 808 de 2020, para justificar la adopcin de las medidas en examen dentro del rgimen de excepcin. Puntualmente, se manifiesta lo siguiente:
Que la grave afectacin econmica generada por la pandemia del nuevo Coronavirus Covid-19 gener un impacto en las ventas del juego de lotera tradicional o de billetes, el cual es operado por entidades del orden territorial y la cruz roja, que requieren de alternativas para mantener a flote la operacin, siendo una fuente importante de recursos para la salud, generadoras de empleo en los territorios y dinamizadoras de las economas locales, por lo cual se hace necesario autorizar la realizacin de dos sorteos extraordinarios anuales, como medida de equilibrio entre la reactivacin de las ventas del juego y la saturacin del mercado con la oferta de este tipo de sorteos.
Que la operacin de los juegos de suerte y azar especficamente de la lotera tradicional o de billetes, en el mes de marzo de 2020, present un comportamiento atpico por las medidas de cierres y toques de queda adoptadas por las diferentes autoridades territoriales y las previsiones que se adoptaron para proteger la salud de las personas mayores de 60 aos, por lo que la Federacin Colombiana de Loteras (Fedelco) y las entidades operadores del juego han solicitado que se permita la suscripcin de acuerdos de pago para las obligaciones que se generaron por parte de los distribuidores y a su favor durante este periodo, debido a las circunstancias econmicas y graves afectaciones ocasionadas por la emergencia, lo cual, adems de constituir un alivio para los distribuidores y loteros del pas, mitiga los efectos econmicos derivados de la pandemia y el incremento descontrolado de la cartera de las Entidades, protegiendo la salud financiera de los operadores.
5.2.4. En lnea con lo anterior, esta Corporacin advierte que se cumple con el criterio de motivacin suficiente, ya que se incluye en el Decreto 808 de 2020 una clara fundamentacin de las medidas adoptadas, las cuales resultan suficientes para entender su vinculacin con el estado de emergencia. Por lo dems, tambin se satisface el criterio de ausencia de arbitrariedad, toda vez que con la regulacin adoptada no se trasgreden prohibiciones previstas en la Constitucin, la LEEE o los tratados internacionales ratificados por Colombia. Por su alcance, en nada se relacionan con el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico, o con los organismos y funciones bsicas de acusacin y juzgamiento. Y, en cuanto al ncleo esencial de los derechos fundamentales, lejos de existir un impacto en sus intereses jurdicamente protegidos, lo que se encuentra es una regulacin que, con carcter transitorio, permite proteger el empleo de quienes hacen parte de la cadena de explotacin y comercializacin de las loteras, al mismo tiempo que salvaguarda las finanzas territoriales para satisfacer el derecho a la salud.
5.2.5. A lo anterior se agrega que, con las normas bajo examen, no se restringen o suspenden garantas de carcter intocable, procurando, por el contrario, y como ya se ha dicho, la satisfaccin de derechos como el trabajo, la libertad de empresa y la salud. As las cosas, para la Corte, se cumple asimismo con el criterio de intangibilidad.
5.2.6. Frente al criterio de no contradiccin especfica, las medidas adoptadas no desconocen los mandatos de la Constitucin, ni tampoco son contradictorias con lo dispuesto en los artculos 47, 49 y 50 de la LEEE[100].
En efecto, en cuanto al artculo 3, concerniente a la habilitacin de un sorteo extraordinario anual de lotera de carcter adicional por los aos 2020 y 2021, su regulacin se encuadra dentro del principio bsico de autonoma legislativa, en este caso, del Gobierno Nacional, a travs de un decreto legislativo y por la va del estado de excepcin, pues el sealamiento de la forma de explotacin de un monopolio, como lo es el de la lotera, al ser una modalidad de juego de suerte y azar, se sujeta a la existencia de un mandato de carcter legal, sin que exista reserva formal, tal y como se deriva de lo dispuesto en el artculo 336 de la Constitucin, el cual dispone que: la organizacin, administracin, control y explotacin de los monopolios rentsticos estarn sometidos a un rgimen propio, fijado por la ley ()[101]. Sobre el particular, en la Sentencia C-810 de 2014[102], la Corte explic que:
Se puede concluir que conforme al artculo 336 de la Constitucin Poltica, la creacin y la definicin del rgimen propio de los monopolios rentsticos, como lo es el de los juegos de suerte y azar, debe concretarse a travs de la ley. Dado que no se seala que deba someterse a los procedimientos democrticos de elaboracin de las mismas, o que se trate de una ley de naturaleza especial, ni se encuentra dentro de las exclusiones contempladas en el artculo 150.10, al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, como lo son la expedicin de cdigos, de leyes estatutarias y orgnicas, o las previstas en el numeral 20 del mismo artculo, ni para decretar impuestos, se puede afirmar que se trata de una materia con reserva material de ley (Negrillas por fuera del texto original).
De lo anterior se tiene que, por una parte, es necesario que exista una ley que fije la forma de explotacin del monopolio de las loteras, en el que cabe incluir el tipo de sorteos que se pueden realizar y su temporalidad, ms all de que los aspectos tcnicos se regulen por va reglamentaria; y, por la otra, que dicha reserva se satisface con leyes en sentido material, como ocurre en el caso bajo examen, en el que a travs de un decreto legislativo se disponen medidas para conjurar y mitigar los efectos que, sobre dicho monopolio, ha generado el estado de emergencia derivado del COVID-19 y de las medidas de aislamiento adoptadas. En concreto, y en lo que respecta al artculo 3 del Decreto 808 de 2020, con la ampliacin con carcter transitorio de los sorteos extraordinarios de lotera de uno a dos por ao durante la vigencia 2020 y 2021.
As las cosas, nada en la disposicin en cita se advierte como contrario a la Constitucin, pues, en primer lugar, la ampliacin de los sorteos extraordinarios, con carcter transitorio, para responder a la crisis generada y contribuir a su mitigacin, corresponde a una medida que se enmarca dentro del principio de configuracin normativa del legislador. En segundo lugar, establecer que la prctica de esos sorteos se sujetar a los trminos de la normatividad vigente, avala su sujecin al principio de legalidad (CP arts. 6 y 122), como eje rector de la actuacin del Estado. En tercer lugar, incluir dentro de su alcance normativo a todas las expresiones de operacin del juego de lotera, satisface el derecho a la igualdad y a la no discriminacin (CP art. 13). Y, en cuarto lugar, deferir su prctica al cronograma que se fije por el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, concierne a un aspecto tcnico susceptible de delegacin, ya que la regla sobre la explotacin del monopolio ya fue fijada por la ley y sus pormenores son susceptibles de definicin por autoridades administrativas, como lo ha sealado la Corte, en los siguientes trminos:
() la reserva legal sobre el establecimiento de los monopolios rentsticos y la fijacin de su rgimen propio no impide que algunos aspectos de la regulacin de esas actividades, que no fueron desarrollados ni tuvieren reserva de ley, puedan ser reglamentadas por la autoridad administrativa. Y es que a la ley corresponde obligatoriamente fijar el rgimen propio al que estn sometidos la organizacin, administracin, control y explotacin de los monopolios rentsticos. Pero eso no significa que la ley deba necesariamente agotar todo el contenido de esta regulacin, pues a ella corresponde nicamente fijar ese rgimen, esto es, delimitar y estabilizar su alcance, estableciendo los elementos normativos bsicos que definen la organizacin, administracin, control y explotacin de estas actividades[103].
De otra parte, en lo referente al artculo 4, que consagra los acuerdos de pago entre empresas operadoras del juego de lotera y sus distribuidores, tampoco se avizora problema alguna de constitucionalidad. Como se ha explicado, se trata de una medida de alivio para conjurar la crisis del sector lotero, con ocasin de la cada de las ventas derivadas del aislamiento social. Su regulacin parte de otorgar una habilitacin a las empresas operadoras que se encuentran sujetas al principio de legalidad, por su condicin pblica o por actuar por va de esquemas de concesin. Sin ella no sera posible acordar una frmula de pago distinta respecto de las obligaciones causadas en los meses de febrero, marzo y abril de 2020, poca de mayor impacto por el inicio de la pandemia. Por lo dems, no se trata de una medida que se imponga de forma arbitraria, pues al existir contratos de distribucin y comercializacin, se requiere celebrar, para su ejecucin, un acuerdo de pago, esto es, llegar a una frmula de consentimiento que satisfaga los intereses de las dos partes de la relacin comercial (empresa operadora de la lotera y distribuidores). As las cosas, la disposicin en examen garantiza el ejercicio de la libertad de contratacin. Pero, adicionalmente, para no afectar las condiciones de vida digna de un nmero importante de loteros que actan como personas naturales, y en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, se permite que los acuerdos de pago se extiendan por seis meses y sin intereses, preservando garantas para defender la renta monopolstica, como lo son, la clusula aceleratoria derivada del incumplimiento y la posibilidad de solicitar la ejecucin contractual de lo debido, preceptos que se ajustan a lo consagrado en los artculos 13.3, 95.2, 229 y 336 de la Constitucin.
5.2.7. Las disposiciones bajo examen cumplen igualmente con el criterio de incompatibilidad, puesto que se trata de medidas transitorias que excepcionan el rgimen ordinario dispuesto en la ley, con fundamento en el objetivo de aliviar y mitigar los efectos del estado de emergencia. Por tal razn, adems, permiten satisfacer el criterio de necesidad, ya que, desde la perspectiva fctica, se trata de medios que tienen la idoneidad para atemperar las causas de la crisis; y, en la rbita jurdica, son indispensables para excepcionar el rgimen legal vigente y permitir dar una respuesta con carcter transitorio a un sector esencial, con miras a recuperar las finanzas de las entidades territoriales, mantener los recursos que demanda el sector salud, conservar fuentes de empleo y dinamizar las economas locales.
5.2.8. Finalmente, las disposiciones bajo examen se ajustan a los criterios de proporcionalidad y de no discriminacin, por una parte, porque no se sacrifican principios, derechos o valores constitucionales de mayor peso dentro del orden constitucional, y por la otra, porque las medidas adoptadas no crean segregacin alguna, ni tampoco dan lugar a tratos diferentes e injustificados. En efecto, como se ha explicado, se trata de preceptos que tienen una vocacin de alcance general, ya que resultan aplicables para todos los operadores del juego de lotera y para todos los distribuidores, sin distincin alguna.
5.2.9. En conclusin, por el conjunto de razones expuestas en esta providencia, los artculos 3 y 4 del Decreto 808 de 2020 se ajustan en su integridad a la Constitucin y a la LEEE, motivo por el cual sern declarados exequibles.
5.3. Examen de constitucionalidad del artculo 5 del Decreto 808 de 2020 referido a las medidas sobre los conceptos de uso del suelo para juegos localizados.
5.3.1. Como se advierte del acpite de antecedentes, en relacin con este artculo los distintos intervinientes solicitan su declaratoria de exequibilidad, salvo el caso de la Federacin Colombiana de Municipios que solicita se incorpore un condicionamiento, en el sentido de sealar que () el concepto de usos del suelo debe ser explcito acerca de que la ubicacin del local comercial donde operar el juego localizado se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales del tipo de juegos de suerte y azar localizado[104]. Ello, por las limitaciones que pueden imponer los concejos municipales con ocasin del impacto de ciertas actividades sobre el suelo. Por su parte, la Procuradura General de la Nacin sostiene que la norma en cuestin no tiene reparo alguno de constitucionalidad.
Antes de proceder con el examen de cada uno de los juicios identificados en el numeral 3.3 de esta providencia, la Corte estima necesario abordar el marco normativo en el que se introduce la norma sometida a control.
La regulacin, en lneas generales, se dirige a los denominados juegos localizados que, segn el artculo 32 de la Ley 643 de 2001, se definen como una modalidad de juego que opera con equipos o elementos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condicin necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esferdromos, mquinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares.
Pues bien, cabe sealar que los juegos localizados generaron el 36% de las transferencias que se realizaron en salud durante el ao 2019, con ocasin de los juegos de suerte y azar. Su recaudo ha venido aumentando progresivamente desde el 2012, segn afirma Coljuegos, por lo que su importancia es esencial dentro del monopolio rentstico.
As las cosas, el precepto sometido a control lo que busca es flexibilizar uno de los requisitos que existen para el funcionamiento de los juegos localizados, consistente en que su ubicacin, como parte de un establecimiento de comercio, se haga en las zonas aptas y permitidas para el desarrollo de dichas actividades, conforme a las reglas sobre los usos del suelo. La normatividad vigente hasta antes de la expedicin del Decreto 808 de 2020, como lo seala el inciso 4 del artculo 32 de la Ley 643 de 2001, exiga, para tal propsito, un concepto previo favorable del alcalde sobre el lugar donde operar el juego.
Con todo, interesa anotar que el citado precepto fue objeto de reglamentacin por va del Decreto 1580 de 2017, en cuyo artculo 1, se dispuso lo siguiente:
() Obtener concepto previo favorable del local comercial previsto para operar el juego, el cual puede ser equivalente al concepto de uso del suelo, siempre y cuando sea expedido por el correspondiente alcalde del municipio, su delegado o por la autoridad municipal designada funcionalmente para el efecto, en el que se establezca que la ubicacin del local comercial donde operar el juego localizado se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales, de conformidad con los planes de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial segn corresponda.
Bajo dicha comprensin, previo al Decreto 808 de 2020, el concepto sobre los usos del suelo poda ser expedido por el alcalde, su delegado o la autoridad municipal que haya designado para el efecto. Se explica por Coljuegos que este trmite se torn complejo por la demora de las autoridades en su expedicin[105], dificultando el desarrollo de una actividad trascendental para la captacin de recursos dirigidos al servicio de salud y al fortalecimiento econmico de los entes territoriales, cuya operacin tiene un significativo impacto en la generacin y conservacin del empleo.
Bajo esta perspectiva, en bsqueda de una mayor eficiencia en la explotacin del monopolio y en dar respuesta a las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia, con la norma bajo examen se permite que el requisito sobre los usos del suelo tambin se pueda acreditar con el concepto expedido por la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias urbansticas, la oficina de planeacin o quien haga sus veces o el curador urbano. Con esta condicin y el resto que se imponen para establecer un juego localizado[106], Coljuegos expide la autorizacin y suscribe los contratos de concesin que permiten el desarrollo de esta actividad comercial.
5.3.2. A juicio de la Sala Plena, la disposicin sometida a revisin cumple con el criterio de finalidad, pues ella se encamina de manera directa a mitigar los efectos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepcin. Ciertamente, al igual que las medidas examinadas en el acpite anterior, su objeto consiste (i) en recuperar las finanzas de las entidades territoriales (en una fuente significativa para el sector salud); (ii) conservar los empleos en el territorio; y (iii) dinamizar las economas locales, todo lo cual se halla consagrado en las motivaciones del Decreto 637 de 2020.
Para ello, como se explic, se flexibiliz la autoridad encargada de otorgar el concepto previo sobre los usos del suelo, al autorizar, ms all de quienes hoy en da ejercen dicha atribucin, a la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias urbansticas, a la oficina de planeacin o quien haga sus veces y al curador urbano. La finalidad es la de reducir los tiempos de respuesta por parte de las autoridades encargadas de acreditar el citado requisito, lo cual permitir el ingreso de nuevos actores a un sector econmico que requiere su reactivacin, con la generacin de ms fuentes de trabajo, al mismo tiempo que brindar condiciones ms favorables para garantizar la adecuada explotacin del monopolio de juegos de suerte y azar, cuyos recursos se destinan a la salud a cargo de los entes territoriales.
5.3.3. En lnea con lo expuesto, se satisface el criterio de conexidad material, pues es evidente el vnculo existente entre la medida adoptada y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a la reactivacin econmica, generacin de empleo y estmulo de las finanzas territoriales. De ah que se acredita la conexidad externa, pero tambin la interna, como se advierte en las consideraciones expuestas por el Gobierno en el Decreto 808 de 2020:
Que para acreditar uno de los requisitos del trmite de juegos localizados se exige concepto previo favorable emitido por el Alcalde o su delegado, en el cual se indique que el local se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales conforme a la normativa de ordenamiento territorial del respectivo municipio o distrito, por lo cual se busca permitir que los interesados en operar juegos localizados, puedan acreditar el requisito presentando conceptos de uso suelo, emitidos por la autoridad municipal competente o por curador urbano, para dar mayor flexibilidad y agilidad para la obtencin del insumo necesario para que Coljuegos pueda emitir las autorizaciones y otorgar las concesiones para la operacin de esta modalidad de juegos de suerte y azar, lo cual permite generar mayores rentas para los servicios de salud.
5.3.4. No se aprecia que se desconozcan los criterios de motivacin suficiente y de ausencia de arbitrariedad. En cuanto al primero, porque las razones expuestas para explicar la medida adoptada resultan claramente ilustrativas de la razn que las justifica; y, respecto del segundo, porque con su adopcin no se trasgreden prohibiciones para el ejercicio de las facultades derivadas de los estados de excepcin, en trminos de la Constitucin, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos. No existe, de ninguna manera, impacto sobre el ncleo esencial de algn derecho fundamental, sobre el funcionamiento de las ramas del poder pblico o sobre las funciones bsicas de acusacin y juzgamiento. Tampoco se vulnera el criterio de intangibilidad, pues la regulacin adoptada, lejos de afectar algn derecho no susceptible de restriccin en los estados de excepcin, lo que estimula es la libertad de empresa, la libre iniciativa privada, el trabajo y la captacin de recursos para salvaguardar el derecho a la salud.
5.3.5. En cuanto al criterio de no contradiccin especfica, a juicio de la Sala, no existe oposicin alguna entre el precepto en revisin y lo dispuesto en la Constitucin y en la LEEE. Al respecto, se observa que el artculo 5 del Decreto 808 de 2020 contiene una medida que brinda alivio a los interesados en la operacin de juegos localizados, disminuyendo seguramente los tiempos para su establecimiento, lo cual impactar en el desarrollo del sector, en la proteccin de la empresa y en el alivio del empleo, con un impacto positivo en los recursos para la salud. La norma no modifica las competencias del municipio para definir las reglas sobre los usos del suelo (C.P. art. 313.7), tan solo habilita a un nuevo nmero limitado de autoridades, que tendran la competencia para proferir el concepto previo que permita la operacin de juegos localizados en una zona. De esta manera no se afecta la autonoma de los municipios.
Ahora bien, respecto de la solicitud formulada por la Federacin Colombiana de Municipios dirigida a que se declare su constitucionalidad condicionada, en criterio de la Sala, no resulta procedente, por cuanto expresamente la norma sujeta la expedicin del concepto a que en el documento se establezca que la ubicacin del local comercial donde operar el juego localizado se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales de conformidad con los planes de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial segn corresponda[107], lo que se traduce en una clara incorporacin del elemento de especificidad que se reclama por el interviniente, asegurando el respeto por la delimitacin de las zonas urbanas por parte de los concejos municipales o distritales, y limitando la actuacin de toda autoridad habilitada a la verificacin de los planes de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial. Se excluye, entonces, cualquier tipo de arbitrariedad, al sujetar la funcin de conceptualizar al marco del principio de legalidad.
Asimismo, se respeta el carcter dinmico de los usos del suelo, cuando se consagra clara y expresamente que los conceptos estarn vigentes hasta () que la autoridad que lo expidi o el operador del juego, informen a Coljuegos la revocatoria del mismo en el evento que se realice una modificacin del plan de ordenamiento territorial o el esquema de ordenamiento territorial segn corresponda ().
5.3.6. Frente al criterio de incompatibilidad, la Corte aprecia que el artculo bajo anlisis si bien no suspende ninguna ley, s justificaba su expedicin por la va del estado de emergencia, por las razones apremiantes de impulso a la actividad econmica y de defensa a las finanzas de las entidades territoriales. Por lo dems, como la definicin de las autoridades autorizadas para otorgar el concepto previo se basa en una norma de carcter legal, toda adicin debe realizarse a travs de un precepto que guarde el mismo rigor normativo, tal y como en efecto ocurri.
5.3.7. Se cumple igualmente con los criterios de necesidad, proporcionalidad y no discriminacin. El primero porque, como ya se ha explicado, parte de la base de que las medidas fcticamente son idneas para mitigar o evitar la extensin de los efectos de la emergencia, pero tambin para garantizar mayor eficiencia en el trmite de expedicin del concepto previo de uso del suelo, aspectos en los que se puso de presente el peso que tienen los juegos localizados dentro de la estructura de los juegos de suerte y azar y su capacidad para impactar de forma directa en las sumas que se recaudan por el monopolio a favor de la salud (necesidad fctica)[108]. A lo cual se agrega la necesidad de recurrir a un mandato legal para poder consagrar la flexibilidad que ahora se reconoce, en trminos de expedicin del concepto previo sobre usos del suelo (necesidad jurdica). El segundo, dado que no se sacrifican principios o valores constitucionales de mayor peso dentro del orden constitucional. Y, el tercero, porque la medida adoptada no crea segregacin alguna, ni tampoco da lugar a tratos diferentes e injustificados. Se trata, por el contrario, de una norma que garantiza igualdad a todos los operadores o interesados en operar los juegos localizados a nivel nacional, ofreciendo una alternativa homognea para todos.
5.3.8. En suma, por el conjunto de razones expuestas en esta providencia, el artculo 5 del Decreto 808 de 2020 se ajusta en su integridad a la Constitucin y a la LEEE, motivo por el cual ser declarado exequible.
5.4. Examen de constitucionalidad del artculo 6 del Decreto 808 de 2020 referido a la operacin de los bingos
5.4.1. Como puede extraerse de las actuaciones surtidas en el proceso y consta respectivamente en el acpite correspondiente a los antecedentes de esta providencia, ninguno de los intervinientes formul reparo alguno de ndole constitucional contra la citada normativa, al atribuirle el cabal cumplimiento de los requisitos materiales exigidos para la expedicin de decretos legislativos dictados al amparo del estado de emergencia econmica, social y ecolgica, acorde con las previsiones contenidas en la Carta Poltica y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepcin. Postura similar que mantuvo el Procurador General de la Nacin en el concepto de su competencia.
Por tal motivo, antes de entrar a examinar cada uno los juicios identificados en el numeral 3.3. de esta sentencia, la Corte considera necesario abordar el marco normativo en el que se introduce la preceptiva sometida a control.
En esa direccin, tal y como lo sugiere su ttulo, se trata de una disposicin dirigida a regular especficamente una de las modalidades de juegos de suerte y azar localizados prevista en el artculo 32 de la Ley 643 de 2001, como son los bingos, que operan con equipos o elementos de juego en establecimientos de comercio a los cuales asisten los jugadores como condicin necesaria para poder apostar[109].
La explotacin de este tipo de juegos localizados corresponde a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentstico de los Juegos de Suerte y Azar -Coljuegos- y los derechos sern de los municipios y el Distrito Capital y se distribuirn mensualmente durante los primeros diez (10) das de cada mes[110]. As mismo, los recursos provenientes de juegos localizados en ciudades de menos de cien mil habitantes se destinarn al municipio generador de los mismos y los generados en el resto de las ciudades se distribuirn en 50% de acuerdo con la jurisdiccin donde se generaron los derechos o regalas y el otro 50% acorde con los criterios de distribucin de la participacin de los ingresos corrientes de la Nacin[111]. Segn se dispone en el artculo 33 de la Ley 643 de 2001, el monopolio rentstico de los juegos localizados ser operado por intermedio de terceros, previa autorizacin y suscripcin de los contratos de concesin.
Habindose precisado ya en prrafos precedentes que dentro del portafolio actual de juegos de suerte y azar, los juegos localizados son los que representan el mayor porcentaje de transferencias de recursos a los servicios de salud, convirtindose su operacin en eje cardinal del monopolio rentstico, conviene mencionar que en el informe tcnico de soporte elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Coljuegos se destac principalmente que los efectos de la situacin actual generada por el impacto del coronavirus COVID-19 sobre el bingo han sido devastadores[112], pues los locales comerciales en que opera el juego se encuentran cerrados[113] a raz de la expedicin de la Resolucin Nmero 453 del 18 de marzo de 2020, en la que los Ministerios de Salud y Proteccin Social y de Comercio, Industria y Turismo resolvieron clausurar temporalmente, como medida sanitaria y de control, establecimientos y locales comerciales de ocio y entretenimiento y de juegos de azar y apuestas tales como casinos y bingos, lo cual, sumado a las medidas de aislamiento obligatorio decretadas por el Gobierno Nacional, no permiten vislumbrar que este juego localizado haga parte de las actividades exceptuadas, por ser una modalidad que requiere la presencia y permanencia del jugador en los locales en los que se desarrolla el juego[114].
Es as como en el referido informe se precisa que un anlisis de las rentas del monopolio producto de la explotacin de esta tipologa de juego administrada por Coljuegos, logra evidenciar que aquella ha generado recursos para el financiamiento de la salud pblica por ms de $1.1. billones de pesos. Incluso, para el periodo comprendido entre enero de 2017 y abril de 2020, especficamente las sillas de bingo, han generado aproximadamente $26.431 millones de pesos[115]. Dentro de dicho periodo, valga resaltar, el ingreso mensual promedio por derechos de explotacin recaudado de las salas de bingo ha sido alrededor de 663 millones con una capacidad instalada de 22.048 elementos de juego (sillas) y una variacin mensual del -0.2%[116].
Sin embargo, all tambin se repara en el hecho de que a partir del mes de marzo de 2020, con ocasin del aislamiento preventivo obligatorio, los ingresos por derechos de explotacin descendieron un 35%, pasando de 656 millones en febrero a 425 millones en marzo y a cero en los meses de abril, mayo y lo corrido de junio[117], coyuntura que afecta gravemente los 68 contratos de concesin que operan salas de bingo ubicadas en 24 departamentos del pas, siendo los ms representativos el Valle del Cauca con el 18.8%, Bogot con el 17.6%, Antioquia con el 9.2% y Caldas con 5.8%[118], no solo por simbolizar el 51% del total de bingos del pas, sino tambin porque las salas de juego operan en locales comerciales que dinamizan las economas locales y se estima que generan ms de 1.300 empleos directos entre cajeros, jefe de mesa, jefe de sala, admisin y control de los jugadores[119].
De hecho, Coljuegos hace notar, por igual, que una vez se reactive la operacin de los juegos localizados, esta se har con una capacidad disminuida, teniendo en cuenta las medidas de aforo en los locales de juego, el distanciamiento social y los protocolos de bioseguridad[120], por lo que forzoso es brindar alternativas de operacin a los operadores de juegos localizados con salas de bingo que permitan reactivar sus ventas a niveles parecidos previos al aislamiento preventivo obligatorio[121].
En este contexto, la norma sometida a revisin excepciona de manera temporal el artculo 32 de la Ley 643 de 2001 para que, durante una vigencia limitada a los aos 2020 y 2021, se establezca la posibilidad de que los operadores de juegos localizados de bingo puedan realizar la actividad con presencia remota de los jugadores, respetando el nmero de sillas autorizadas por medio de contrato de concesin y limitando geogrficamente al municipio donde se encuentra autorizado el establecimiento comercial. Conforme con el tenor literal del citado precepto, hasta antes de la expedicin del Decreto 808 de 2020, el juego localizado de bingo exiga la presencia fsica del jugador como condicin sine qua non de la realizacin del juego.
5.4.2. Pues bien, en criterio de la Sala Plena, la medida legislativa que es objeto de estudio satisface por completo el juicio de finalidad, comoquiera que se encuentra directa y especficamente orientada a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. Resulta indiscutible que la decisin de facultar a los operadores de juegos de suerte y azar localizado de bingo para llevar a cabo la actividad de forma remota, sin que se requiera la permanencia fsica del jugador, se encamina a mitigar de forma especfica una de las causas de la emergencia, cual es (i) recuperar las finanzas de las entidades territoriales como fuente significativa de recursos para el sector salud, lo cual tambin se corresponde con los objetivos de (ii) conservar los empleos en el territorio y (iii) dinamizar las economas locales en general.
No sobra agregar que, como ya fue expuesto, con la expedicin de la Resolucin Nmero 453 del 18 de marzo de 2020, se decret como medida sanitaria preventiva y de control, por efecto de la pandemia del coronavirus COVID-19, el cierre de los establecimientos destinados al juego y al azar, entre los que se encuentran los bingos, lo que, sumado a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, supuso un desplome radical en los ingresos por concepto de derechos de explotacin igual a cero en los meses de abril, mayo y en los primeros das del mes de junio, afectando los contratos de concesin existentes con los operadores de bingos y, en ltimas, los empleos que se generan a partir de la dinmica econmica de dicho juego localizado, tal y como precisamente lo advirti Coljuegos en su informe tcnico.
Adicionalmente, es menester sealar que el Decreto 593 del 24 de abril de 2020, aunque habilit como actividad excepcionada del aislamiento preventivo, la relativa al desplazamiento para realizar operaciones de juegos de suerte y azar, solo autoriz expresamente operaciones en la modalidad de novedosos y territoriales de apuestas permanentes, chance y lotera, siendo excluidas aquellas relacionadas con juegos localizados.
Incluso, en lnea con tales consideraciones, lo cierto es que a la fecha no existe certeza alguna sobre el momento en el que podr realizarse una reapertura total de establecimientos y locales comerciales, debido a que esto depende tanto de la evolucin de la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 como de las distintas directrices normativas adoptadas por el Gobierno Nacional en relacin con el distanciamiento social y el aforo permitido en lugares pblicos que, muy seguramente, seguir impactando negativamente la operacin del juego de bingo que tradicionalmente se ha efectuado con presencia de un volumen importante de jugadores por sala de juego.
Habilitar, entonces, la operacin de bingos con presencia remota del jugador, segn lo previsto en el artculo 6 del Decreto 808 de 2020, busca brindarle a este sector de juegos de suerte y azar localizados una alternativa que les permita a sus operadores continuar realizando el juego con una modalidad distinta a la tradicional, en la que no se requiere la presencia fsica del jugador, para as reactivar el monopolio rentstico respectivo y hacer frente a las condiciones actuales del mercado.
5.4.3. En la lnea del examen que se realiza, encuentra la Corte que tambin se acredita el presupuesto de conexidad material tanto externa como interna, por cuanto, por un lado, se evidencia que la medida legislativa incorporada en el artculo 6 del decreto legislativo bajo examen guarda estrecha relacin con las causas que justificaron la declaratoria del estado de emergencia econmica, social y ecolgica; y, por otro, ello aparece reflejado de forma clara y expresa por el Gobierno Nacional en los considerandos del propio Decreto 808 de 2020, lo que torna indiscutible la coincidencia temtica y teleolgica existente entre los mviles que dieron lugar al estado exceptivo y las disposiciones normativas contenidas en el referido decreto:
Que dada la necesidad de prolongar el aislamiento preventivo obligatorio y los cambios en las conductas y hbitos de los consumidores, la implementacin de nuevas modalidades de juego que no requieran la permanencia fsica de los apostadores puede presentarse como eficiente y efectiva para contribuir en la reactivacin del monopolio de los juegos de suerte y azar, como fuente de financiacin de la salud de los colombianos.
5.4.4. Igualmente, y como ya se ha apuntado respecto de las dems normas incorporadas al texto del Decreto 808 de 2020, se advierte que se cumple con el criterio de motivacin suficiente, debido a que se incorpora una clara fundamentacin de las medidas adoptadas, todas las cuales resultan adecuadas y suficientes para entender su vinculacin con el estado de emergencia. Tambin se tiene por avalado el juicio de ausencia de arbitrariedad, en funcin de que la regulacin prohijada no trasgrede ningn tipo de prohibicin estipulada en la Carta Poltica, la LEEE o los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Por lo dems, dado su alcance, nada tiene que ver con el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico o con los organismos y funciones bsicas de acusacin y juzgamiento. Tampoco existe ningn tipo de impacto al ncleo esencial de los derechos fundamentales, pues lo que se observa es una regulacin que, con carcter transitorio, busca aliviar el impacto econmico generado por la pandemia del coronavirus COVID-19 y las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en los operadores del juego localizado de bingo, reactivndose dicho monopolio y contribuyendo a reorientar el equilibrio de las finanzas del sector de juegos de suerte y azar para evitar, dicho sea de paso, la prdida de empleos, casos de insolvencia y un mayor detrimento en las finanzas territoriales.
5.4.5. Por lo dems, a travs del artculo que se estudia no se limitan o suspenden prerrogativas no susceptibles de ser restringidas en los estados de excepcin, en tanto lo que persigue es salvaguardar la libertad de empresa, la libre iniciativa privada y el trabajo por va de la implementacin de una modalidad de juego que no requiere la permanencia fsica del jugador, lo cual se tiene como un planteamiento razonable para contribuir en la reactivacin del monopolio de los juegos de suerte y azar como fuente de financiacin de la salud pblica, y no menos importante, en la materializacin efectiva de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio para evitar la extensin de los contagios por coronavirus COVID-19. De esta manera, los jugadores no tienen la necesidad de trasladarse de sus lugares de residencia para que se lleve a cabo el juego de bingo. En este sentido, se entiende satisfecho el juicio de intangibilidad.
5.4.6. Por lo que hace al criterio de no contradiccin especfica, la Sala no halla oposicin alguna entre el precepto en revisin y lo dispuesto en la Constitucin y en la LEEE. En efecto, el artculo 6 del Decreto 808 de 2020, que alude a una habilitacin transitoria para que, durante los aos 2020 y 2021, los operadores de juegos de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos puedan realizar la actividad con presencia remota de los jugadores, se encuadra dentro del principio bsico de autonoma legislativa, en este caso, del Gobierno Nacional por va de las amplias facultades que le son atribuidas como consecuencia del estado de excepcin, pues al igual que sucede con la modalidad de las loteras, el juego del bingo tambin se sujeta a la existencia de un mandato de carcter legal, sin que exista reserva formal, tal y como se deriva de lo expresamente dispuesto en el artculo 336 Superior.
De ah que, por un lado, debe recordarse que es necesario que exista una ley que fije la forma de explotacin del monopolio, en el que cabe incorporar la modalidad en que puede operar y su temporalidad, ms all de que los aspectos tcnicos se regulen por va reglamentaria; y por el otro, que tal reserva se satisface con leyes en sentido material, como acontece en este caso, en el que a travs del decreto legislativo se estipulan medidas para conjurar y mitigar los efectos que, sobre dicho monopolio, ha generado la pandemia del coronavirus COVID-19 y las medidas de aislamiento adoptadas. En concreto, con la formulacin de una nueva modalidad del juego de bingo y la ampliacin transitoria de su operacin durante la vigencia 2020 y 2021.
Por lo anterior, y en idntico sentido al anlisis efectuado respecto de los artculos 3 y 4 del decreto legislativo que ahora ocupa la atencin de la Sala, ha de concluirse que no se advierte nada en el artculo 6 que sea contrario a la Carta Poltica, toda vez que, en primer trmino, la estipulacin de una nueva modalidad del juego de bingo, con carcter transitorio, para responder a la crisis generada y contribuir a su mitigacin, corresponde a una medida que se inscribe dentro del principio de configuracin normativa, en este caso de legislador excepcional. En segundo trmino, establecer que (i) la vigencia de la modalidad remota o no presencial de los jugadores de bingo tenga ocurrencia durante los aos 2020 y 2021; (ii) la venta de los cartones no pueda realizarse en los municipios diferentes a los de ubicacin de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesin; (iii) y los operadores que opten por esta modalidad deben respetar el nmero mnimo de sillas a que se refiere el artculo 34 de la Ley 643 de 2001, reafirma y avala su sujecin al principio de legalidad como eje rector de la actuacin del Estado. En tercer lugar, incluir dentro de su alcance normativo a todas las expresiones de operacin del juego de bingo, supone la observancia de los derechos a la igualdad y a la no discriminacin. Y, en cuarto y en ltimo lugar, exigir unas especificidades tcnicas que para el efecto expida Coljuegos -que incorporarn las condiciones de trasmisin del evento de bingo y las de operacin de los bingos interconectados-, concierne a un aspecto eminentemente tcnico susceptible de delegacin, comoquiera que la regla sobre la explotacin del monopolio ya fue fijada por la ley y sus pormenores son susceptibles de definicin por autoridades administrativas.
5.4.7. De cara al juicio de incompatibilidad, la Corte aprecia que la disposicin que se revisa lo acredita ntegramente, tomando en consideracin que se trata de una medida transitoria que excepciona el rgimen ordinario dispuesto en la ley, con el propsito de aliviar y mitigar los efectos del estado de emergencia en el sector del juego de suerte y azar del bingo, cuya regulacin se encuentra contenida en un precepto de idntico rigor normativo, tal y como tambin aconteci en esta oportunidad.
5.4.8. Por lo mismo, adems, se tiene por cumplido el criterio de necesidad, ya que desde el punto de vista fctico, la medida legislativa analizada tiene la idoneidad de atemperar las causas de la crisis y, en cuanto a la perspectiva jurdica, resulta indispensable para excepcionar el rgimen legal vigente y permitir dar una respuesta con carcter transitorio a un sector esencial de la economa que coadyuva a recuperar las finanzas territoriales, mantener un flujo aceptable de recursos hacia el sector salud, conservar empleos y dinamizar las economas locales.
5.4.9. Finalmente, la preceptiva examinada se encuentra ajustada a los criterios de proporcionalidad y de no discriminacin. Frente al primero, porque no se sacrifican principios, derechos o valores constitucionales de mayor peso dentro del orden constitucional, ya que la medida, por el contrario, al relacionarse directamente con la crisis actual por la que atraviesa el sector de los juegos de suerte y azar, busca mitigar el impacto desencadenado por la pandemia del coronavirus y las medidas de aislamiento preventivo obligatorio. En cuanto al segundo, dado que la medida en estudio no envuelve segregacin alguna, ni tampoco da lugar a tratos diferentes e injustificados. En trminos generales, como bien puede apreciarse, se trata de un precepto que tiene una vocacin de alcance general, ya que resulta aplicable a todos los operadores o interesados en operar el juego localizado de bingo a nivel nacional, ofreciendo una alternativa homognea para todos los actores.
5.4.10. En conclusin, por las razones hasta aqu expuestas, el artculo 6 del Decreto 808 de 2020, se ajusta en su integridad a la Constitucin y a la LEEE, motivo por el cual ser declarado exequible.
5.5. Examen de constitucionalidad del artculo 7 del Decreto 808 de 2020 referido al cierre de juegos promocionales
Antes de proceder con el examen de cada uno de los juicios identificados en el acpite 3.3 de esta providencia, la Corte estima necesario hacer breve referencia al marco normativo en el que se introduce la norma sometida a control.
En este sentido, como se seala en su ttulo, la citada disposicin se encuentra dirigida a regular el cierre de los juegos promocionales. Ellos se definen en la ley como la modalidad de juego de suerte y azar organizado y operado con fines de publicidad o promocin de bienes o servicios, establecimientos, empresas o entidades, en los cuales se ofrece un premio al pblico, sin que para acceder al juego se pague directamente[122].
Estos juegos generan derechos de explotacin equivalentes al 14% del valor total del plan de premios, los cuales debern ser cancelados al momento de la autorizacin del mismo[123]. Con miras a salvaguardar la confianza de los consumidores, se impone que el premio se entregue en un lapso no mayor a 30 das calendario[124]. Para el sorteo se requiere obligatoriamente la asistencia de un delegado de la entidad de control (Coljuegos o una SCPD, segn el mbito espacial del juego: nacin o territorios), o al menos, requerir su presencia, dependiendo del monto de lo sorteado. Para concluir con la habilitacin y permitir un nuevo juego promocional, se levantan actas y constancias en las que figura la entrega de lo ofrecido, siguiendo los formatos dispuestos para el efecto.
La norma bajo examen excepta el proceso de cierre con una vigencia limitada al ao 2020, en el sentido de autorizar su conclusin, con una manifestacin escrita del representante legal y del contador o revisor fiscal del operador del juego promocional, en la cual certifique que se realiz el juego y que se entregaron los premios a los jugadores.
En el caso en que los operadores de juegos promocionales no cumplan con el citado deber, las entidades administradoras del monopolio ordenarn el pago a favor de la salud del valor del plan de premios que no qued en poder del pblico, mediante acto administrativo motivado y con el procedimiento previsto en la Ley 1437 de 2011, en la cual se incluir el pago de intereses moratorios desde la fecha de firmeza de dicho acto.
5.5.2. Para la Corte, el precepto bajo revisin cumple con el criterio de finalidad, pues dentro de la misma lgica que han justificado las otras medidas adoptadas, aquella que se consagra en el artculo 7 del Decreto 808 de 2012 tambin se encamina de forma directa a mitigar los efectos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepcin. En particular, es clara su conexin con los objetivos consistentes (i) en recuperar las finanzas de las entidades territoriales (en una fuente significativa para el sector salud) y (ii) en dinamizar la economa en general.
Frente al primer punto, Coljuegos expone que los juegos promocionales han generado un recaudo por concepto de derechos de explotacin, desde el ao 2015, por ms de 25.000 millones de pesos, destacando que, para 2019, se autoriz 375 juegos () que reflejaron un recaudo promedio de $ 12.348.755 por actividad[125]. Con la fijacin del rgimen exceptivo de cierre con vigencia limitada para el ao 2020, se habilitara rpidamente a nuevas empresas para efectuar juegos promocionales, cuyas proyecciones de recaudo por concepto de derechos explotacin aumentara alrededor de ms de 2.600 millones de pesos en un ao[126].
En cuanto al segundo punto, el mercado demanda que, con ocasin de la crisis econmica generada por el Covid-19, muchas empresas tendrn que recurrir a los mecanismos giles dispuestos en el decreto bajo estudio para finiquitar los sorteos promocionales existentes, como estrategia para reactivar sus ventas, lo que permitir que muchas de ellas se salven de la crisis y al mismo tiempo les generarn importantes ingresos a las entidades territoriales. Esta medida trae una lgica vinculada de forma directa con la necesidad de evitar que la economa se siga contrayendo, y contine aumentando la brecha del desempleo que, segn se seala en los considerandos del decreto, se encuentra en un 19,8%.
5.5.3. Para la Corte se cumple igualmente con el criterio de conexidad material, en el mbito externo, cuando se advierte -como ya se hizo- que la medida guarda estrecha relacin con la necesidad de superar las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia; y, en el mbito interno, cuando se aprecia que su justificacin se realiza de forma expresa por el Gobierno Nacional en los considerandos del Decreto 808 de 2020, en los siguientes trminos:
Que con el fin de impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se ha considerado de utilidad la utilizacin de los juegos de suerte y azar promocionales para reactivar econmicamente a ciertas empresas y lograr la venta de sus productos durante la etapa de reapertura gradual de la economa, siendo necesario adoptar medidas que, bajo la certificacin del representante legal y contador o revisor fiscal (depositario de la fe pblica), permitan dar cierre a los juegos promocionales autorizados para poder autorizar nuevos juegos que generen recursos para la salud de los colombianos y logren la reactivacin econmica de las empresas, dotando a las entidades administradoras del monopolio de las facultades para ordenar el pago a favor de la salud, del valor de los premios que no queden en poder del pblico.
5.5.4. Tambin se cumple con los criterios de motivacin suficiente y ausencia de arbitrariedad. El primero porque, como se acaba de transcribir, en la motivacin del decreto se enuncian las razones para la adopcin de la medida, las cuales son suficientes para justificar su adopcin. Y, en lo atinente al segundo, porque con la disposicin que se revisa no se transgrede prohibicin alguna de la LEEE, la Constitucin y los tratados internacionales de derechos humanos. Por lo dems, no se impacta el ncleo esencial de algn derecho fundamental, no se interrumpe el funcionamiento ordinario de las ramas del poder pblico y de los rganos del Estado, y menos an se suprimen o modifican las funciones bsicas de acusacin y juzgamiento.
5.5.5. En cuanto al criterio de intangibilidad, es claro que en la disposicin sometida a examen no se afectan derechos que no sean susceptibles de restriccin en los estados de excepcin. Su lgica es radicalmente distinta en la medida en que lo que busca es permitir el desenvolvimiento con mayor flexibilidad durante el ao 2020 de la libertad de empresa, al tiempo que se inserta en el objetivo comn del decreto de asegurar las finanzas de las entidades territoriales y, en concreto, de los recursos destinados a la salud.
5.5.6. Frente al criterio de no contradiccin especfica, visto el alcance normativo de la disposicin sometida a control, tampoco advierte la Sala, que se desconozcan los preceptos de la LEEE y de la Constitucin. En primer lugar, porque la regulacin adoptada se enmarca en el mandato superior de adoptar reglas de control de los monopolios rentsticos a travs de un rgimen propio, fijado por la ley (CP art. 336). En segundo lugar, porque la habilitacin de la manifestacin escrita del representante legal y del contador o revisor fiscal del operador del juego promocional, para proceder a su cierre durante el ao 2020, declarando que certifica que se realiz el juego y se entregaron los premios, es acorde con el principio de buena fe que rige las actuaciones de los particulares frente al Estado (CP art. 83) y constituye a la vez una prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (CP. art. 228). En tercer lugar, porque la actuacin subsidiaria de las autoridades de control, en el caso de que no se presente la declaracin sealada, se sujeta al principio de legalidad y al debido proceso administrativo (CP arts. 6, 29 y 122), por cuanto exige la adopcin de un acto administrativo motivado, sujeto al procedimiento del CPACA y en el que debe quedar acreditado que el plan de premios no qued en poder del pblico. Finalmente, la inclusin de los intereses moratorios se sustenta en la omisin al cumplimiento de un deber legal, por lo que necesariamente est atado al concepto de mora, de suerte que no se advierte arbitrariedad alguna en dicho sealamiento.
5.5.7. Para la Corte, se satisface igualmente el criterio de incompatibilidad, ya que esta regulacin exceptiva y transitoria al rgimen ordinario -con vigencia tan solo para el ao 2020-, se sustenta en la necesidad de adoptar reglas de control de los monopolios rentsticos a travs de un rgimen propio, fijado por la ley, como lo ordena el artculo 336 de la Constitucin. Frente al criterio de proporcionalidad, este Tribunal encuentra que la medida adoptada no sacrifica principios, valores o derechos constitucionales de mayor peso dentro del orden constitucional. Su sujecin al marco de la legalidad es plena.
5.5.8. Por ltimo, no se desconoce el criterio de no discriminacin, ya que la norma en revisin se aplica por igual a todas las empresas que recurren a los juegos promocionales, con miras a lograr la reactivacin econmica del pas. A lo que cabe agregar el cumplimiento del criterio de necesidad, puesto que fctica y jurdicamente su adopcin es indispensable para cumplir con los fines que la justifican, con sujecin a la explicacin econmica ya realizada y al soporte legal que demanda las reglas sobre el control en la operacin del monopolio de juegos y azar.
5.5.9. De ah que por el conjunto de razones recin expuestas en esta providencia, el artculo 7 del Decreto 808 de 2020 se ajusta en su integridad a la Constitucin y a la LEEE, motivo por el cual ser declarado exequible.
5.6. Examen de constitucionalidad del artculo 8 del Decreto 808 de 2020 referido a su vigencia
5.6.1. Finalmente, ha de resaltarse que el precepto sobre la vigencia del decreto legislativo que se analiza no ofrece problema alguno de constitucionalidad, toda vez que, como ya se ha puesto de relieve en la jurisprudencia de esta Corporacin, se trata de una facultad propia de la autoridad que ejerce la funcin legislativa -en este caso de excepcin- determinar el momento a partir del cual entrarn en vigencia los actos que expide, siempre que la fecha correspondiente sea posterior o, cuando menos, concomitante al instante de su insercin en el Diario Oficial, ya que de ser previa a dicha actuacin se podra eventualmente desconocer el principio superior de publicidad de las leyes[127].
5.6.2. De esta manera, la Sala advierte que el artculo 8 del Decreto 808 de 2020, el cual dispone que tal normativa rige a partir de la fecha de su publicacin, se encuentra acorde con la Constitucin, no ya solamente porque no se estableci un trmino de vigencia previo a su insercin en el Diario Oficial, la cual se realiz el mismo 4 de junio del ao en curso[128], sino tambin porque tal aspecto fue analizado en el punto correspondiente al cumplimiento de los requisitos de forma.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE los artculos 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo Nmero 808 del 4 de junio de 2020, Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Econmica, Social y Ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020.
SEGUNDO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artculo 1 del Decreto 808 de 2020, bajo el entendido de que la exclusin del impuesto al valor agregado contemplada en el mismo slo aplicar hasta el 31 diciembre de 2021, inclusive.
Cpiese, notifquese, comunquese al Presidente de la Repblica y al Presidente del Congreso, publquese y cmplase.
ALBERTO ROJAS ROS
Presidente
RICHARD S. RAMREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaracin de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOS LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaracin de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOS FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
ACLARACIN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-381/20
Referencia: Expediente RE-335
Revisin del Decreto Legislativo 808 de 2020, Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Econmica, Social y Ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020.
Magistrado ponente:
Luis Guillermo Guerrero Prez
1. Mediante sentencia C-381 de 2020,[129] la Corte revis la constitucionalidad del Decreto Legislativo 808 de 2020. Acompa la decisin de exequibilidad pues coincido en que la norma supera los juicios formales y materiales de validez. En efecto, los juegos de azar representan un monopolio rentstico fundamental para financiar el sistema de salud, el cual se ha visto fuertemente impactado por la pandemia. Adems, la disminucin de ventas en los canales tradicionales de lotera y las medidas de aislamiento producto de la emergencia sanitaria han disminuido los ingresos de este sector de la economa, por lo que se justificaba adoptar correctivos y estmulos para su proteccin, y as garantizar el flujo de recursos hacia el sistema de salud.
2. No obstante, hay un aspecto de la sentencia cuya argumentacin me parece insuficiente y es la razn por la cual aclaro mi voto. Al examinar el criterio de necesidad jurdica sobre el artculo 5 del decreto legislativo, la providencia despacha rpidamente el anlisis, sin que quede claro por qu se requera de una norma de rango legal para flexibilizar la operacin de los juegos localizados. El siguiente extracto resume el anlisis efectuado por la Sala Plena al respecto:
Se cumple igualmente con los criterios de necesidad, proporcionalidad y no discriminacin. El primero porque, como ya se ha explicado, parte de la base de que las medidas fcticamente son idneas para mitigar o evitar la extensin de los efectos de la emergencia, pero tambin para garantizar mayor eficiencia en el trmite de expedicin del concepto previo de uso del suelo, aspectos en los que se puso de presente el peso que tienen los juegos localizados dentro de la estructura de los juegos de suerte y azar y su capacidad para impactar de forma directa en las sumas que se recaudan por el monopolio a favor de la salud (necesidad fctica). A lo cual se agrega la necesidad de recurrir a un mandato legal para poder consagrar la flexibilidad que ahora se reconoce, en trminos de expedicin del concepto previo sobre usos del suelo (necesidad jurdica). El segundo, dado que no se sacrifican principios o valores constitucionales de mayor peso dentro del orden constitucional. Y, el tercero, porque la medida adoptada no crea segregacin alguna, ni tampoco da lugar a tratos diferentes e injustificados. Se trata, por el contrario, de una norma que garantiza igualdad a todos los operadores o interesados en operar los juegos localizados a nivel nacional, ofreciendo una alternativa homognea para todos.[130]
3. Visto as, la argumentacin de la Corte resulta circular en tanto se limita a sealar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad dada la necesidad de recurrir a un mandato legal. La vaguedad de esta formulacin se debe, en parte, a la estructura de la sentencia, la cual integra bajo un mismo anlisis los juicios que rigen el control de constitucionalidad. En algunos apartados esto se vuelve especialmente problemtico pues al agrupar el estudio de varios criterios de validez material en un solo prrafo, termina debilitndose la profundidad del razonamiento que debe seguir la Corte.
4. Con el referido artculo 5, el Gobierno nacional flexibiliz uno de los requisitos que existen para el funcionamiento de los juegos localizados de azar, permitiendo que tuvieran competencia para otorgar el concepto previo sobre los usos del suelo la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias urbansticas, oficina de planeacin o quien haga sus veces o curador urbano.[131] Para entender por qu esta disposicin satisface el juicio de necesidad jurdica (subsidiariedad) -esto es, si el ordenamiento jurdico ordinario no contena facultades suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional- hay que recordar, en primer lugar, que la competencia para la expedicin del concepto tcnico en estos asuntos proviene de la Ley 643 de 2001, la cual autoriza nicamente al alcalde de cada municipio;[132] por lo que resultaba necesaria una norma de igual jerarqua para habilitar a otra entidades.
5. Es importante advertir igualmente que el Decreto Reglamentario 1580 de 2017, por el cual se modifica el Decreto 1068 de 2015, nico Reglamentario del Sector Hacienda y Crdito Pblico en lo relativo a los requisitos para autorizar juegos de suerte y azar en la modalidad de localizados, ya haba sealado que otras autoridades municipales -diferentes al Alcalde- pueden expedir el mencionado concepto previo. A primera vista, parecera entonces que el contenido de la norma excepcional no haca falta puesto que el Gobierno nacional, en uso de sus competencias ordinarias, pudo flexibilizar el trmite para la operacin de los juegos de azar ubicados en locales comerciales. Veamos lo que dicen ambas disposiciones:
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Decreto Legislativo 808 de 2020 |
Decreto Ordinario 1580 de 2017 |
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Artculo 5. El requisito previsto en el inciso 4 del artculo 32 de la Ley 643 de 2001, tambin podr ser acreditado con la presentacin del concepto de uso de suelo expedido por la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias urbansticas, oficina de planeacin o quien haga sus veces o curador urbano, siempre que en el documento se establezca que la ubicacin del local comercial donde operar el juego localizado se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales de conformidad con los planes de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial segn corresponda [] |
Artculo 1. Modifquese el artculo 2.7.5.3. del Ttulo 5, de la Parte 7 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, nico Reglamentario del Sector Hacienda y Crdito Pblico, el cual quedar as:
Artculo 2.7.5.3. Autorizacin. Para efectos de la autorizacin sealada en el artculo anterior del presente ttulo, se deber acreditar ante Coljuegos el cumplimiento de los siguientes requisitos: [] 2. Obtener concepto previo favorable del local comercial previsto para operar el juego, el cual puede ser equivalente al concepto de uso del suelo, siempre y cuando sea expedido por el correspondiente alcalde del municipio, su delegado o por la autoridad municipal designada funcionalmente para el efecto, en el que se establezca que la ubicacin del local comercial donde operar el juego localizado se encuentra en una zona apta para el desarrollo de actividades comerciales de conformidad con los planes de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial segn corresponda. |
6. Ms all de algunas variaciones en la redaccin, lo cierto es que el Decreto Ordinario 1580 de 2017 coincide parcialmente con el Decreto Legislativo 808 de 2020, en el sentido de ampliar la competencia para proferir el concepto favorable requerido, ms all del alcalde. El cambio significativo que trae el decreto legislativo bajo anlisis est en la habilitacin de los curadores urbanos para estos fines. Segn explic la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica, el trmite ante las alcaldas municipales implica para los interesados en operar esta modalidad de juego demoras de hasta dos (2) meses en obtener tal documentacin.[133]
7. Ahora bien, de acuerdo con el artculo 101 de la Ley 388 de 1997, el curador urbano es un particular que ejerce la funcin de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelacin, urbanismo, construccin o demolicin.[134] Es por esto que el Consejo de Estado ha explicado que los curadores urbanos hacen parte de la descentralizacin por colaboracin del Estado, en cuanto son particulares que prestan una funcin pblica, no son servidores pblicos y su regulacin como regla general fue diferida por el constituyente a la ley.[135] En este sentido, son particulares que, en estricto sentido, no caben dentro del concepto de autoridad municipal en los trminos originales previstos por la Ley 643 de 2001 o por la flexibilizacin propuesta por el Decreto Ordinario 1580 de 2017. Lo anterior explica la necesidad de una norma de rango legal para atribuirle nuevas funciones a los curadores urbanos dentro del proceso de acreditacin de los juegos de azar localizados.
8. A la luz de lo expuesto, complemento las razones que justifican la necesidad jurdica del artculo 5 del Decreto Legislativo 808 de 2020, y que me llevaron a acompaar la decisin de exequibilidad adoptada por la Sala Plena en esta ocasin.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
ACLARACIN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-381/20
Ref.: Revisin de constitucionalidad del Decreto Legislativo 808 del 4 de junio de 2020 por el cual se adoptan medidas en el sector de juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensin de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el marco de la emergencia econmica, social y ecolgica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.
Magistrado Ponente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, expongo las razones que me motivaron a aclarar mi voto en la Sentencia C-381 de 2020, aprobada por la Sala Plena en sesin del 2 de septiembre de 2020, con la cual se adelant el control oficioso del Decreto 808 de 2020.
1. El artculo 1 de la normativa en revisin autoriza a las entidades operadoras de lotera tradicional o de billetes, al igual que a los operadores concesionarios de apuestas permanentes, a que ofrezcan una modalidad autnoma de juego consistente en incentivos de cobro inmediato en dinero o en especie. La norma, a su turno, confiere potestades al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar para reglamentar la operacin de esta modalidad de juego. Igualmente, el precepto identifica como gastos de administracin el equivalente al 2,5% de los derechos de explotacin de los incentivos de premio inmediato. Determina la distribucin de esos gastos y asigna el 0,75% para la Federacin Nacional de Departamentos - FND, quien realizar la asesora tcnica a los departamentos que no tienen Sociedad de Capital Pblico Departamental o Empresa Industrial del Estado que administren los juegos de azar en su territorio.
2. La presente aclaracin de voto se concentra en este ltimo aspecto sobre la habilitacin para la asesora tcnica a la FND y el correlativo reconocimiento del pago de un costo de administracin por esa actividad. Al asumir el estudio sobre la constitucionalidad de la medida, la sentencia califica el reconocimiento del porcentaje de los derechos de explotacin a las FND como atpico. No obstante, considera que debe declararse exequible en la medida en que el FND es una entidad descentralizada de segundo nivel que podra ser calificada como entidad pblica, la retribucin tiene como fundamento la asesora tcnica recibida y, como lo resaltan los considerandos del decreto examinado, es necesaria la presencia de una entidad que garantice el dilogo directo entre entidades territoriales y que brinde la asesora mencionada.
3. Advierto que, a mi juicio, en el caso puntual del anlisis sobre la superacin del juicio de no contradiccin especfica, la sustentacin que realiza el presente fallo es insuficiente. Esto debido a que no tiene en cuenta dos aspectos que, en mi criterio, debieron desarrollarse con el fin de acreditar la constitucionalidad del precepto: (i) la ndole de los ingresos por juegos de suerte y azar, y su relacin con las finanzas de las entidades territoriales; y (ii) la naturaleza excepcional de las normas que privan a los entes territoriales de la administracin de sus propios recursos.
4. En cuanto al primer aspecto y como bien lo explica la ponencia, el artculo 336 de la Constitucin seala que las rentas obtenidas por los juegos de suerte y azar son monopolios de arbitrio rentstico del Estado, estn destinados exclusivamente a la financiacin de los servicios de salud y el Legislador podr, a travs de un rgimen propio, transferirlos a las entidades territoriales. Ello sucede para el caso de las loteras territoriales y tambin para los incentivos de premio inmediato de que trata la norma analizada.
Sin embargo, la sentencia omite advertir que esta norma debe leerse en consonancia con lo dispuesto por el artculo 362 de la Constitucin, previsin que dispone que los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotacin de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantas que la propiedad y renta de los particulares.
A partir de estos dos supuestos la jurisprudencia constitucional[136] parte de aclarar que la destinacin de los ingresos por el ejercicio del monopolio de juegos de suerte y azar es un asunto que recae en la rbita del Legislador, quien debe prever el rgimen propio de que trata el artculo 336 superior. Es por esta razn que esas rentas no tienen carcter endgeno de las entidades territoriales, puesto que corresponde primigeniamente al Congreso definir si las destina o no a esos entes, para lo cual goza de un amplio margen de configuracin normativa. Con todo, en caso de que el Legislador decida asignar la renta a la entidad territorial, esta adquiere la proteccin prevista en el artculo 362 de la Constitucin frente a los recursos que efectivamente recaude y queda limitada nicamente por la destinacin especfica que la Carta Poltica les impone. Sobre el precedente que sustenta estas reglas la Corte ha concluido:
De lo anterior se colige que, bajo la premisa que el legislador cuenta con un amplio margen de configuracin legislativa en materia de monopolios rentsticos, incluyendo juegos de suerte y azar (i) por tratarse de un rgimen propio, el legislador puede ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotacin de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, e introducir modificaciones, restricciones o incluso suprimir la titularidad de las rentas en cabeza de las entidades territoriales. Sin embargo, las entidades territoriales no tienen competencia normativa para definir monopolios y reglamentarlos, lo cual le corresponde al legislador (artculo 336 de la Carta); y (ii) las entidades territoriales tendrn derecho a beneficiarse de dichos recursos, siempre y cuando los destinen para los fines que fueron previstos, y gozan de la proteccin constitucional respecto de los dineros asignados y que ya han sido recaudados (artculo 362 de la Carta); y (iii) el control de constitucionalidad sobre el ejercicio de estas competencias no debe ser rgido.[137]
5. A partir de lo expuesto concluyo que, el hecho de que las rentas por juegos de suerte y azar carezcan de naturaleza endgena, no significa que las entidades territoriales dejen de ejercer derechos especficos de propiedad frente a esos recursos, puesto que una vez el Legislador ha transferido la titularidad de la renta y los entes locales han recaudado las sumas respectivas, los recursos pasan a ser de su propiedad, con las garantas previstas en la Constitucin.
As las cosas, la proteccin prevista en el artculo 362 de la Constitucin debe interpretarse bajo la luz de los derechos fundamentales de las entidades territoriales de que trata el artculo 287 superior. Por ende, una vez la renta es entregada a la entidad territorial, las sumas recaudas ingresan a su patrimonio, debindose garantizar el derecho a su administracin[138]. De lo contrario se vaciara el contenido de ambos preceptos constitucionales.
Esto implica que toda forma de deslocalizacin de esa administracin, como sucede con la posibilidad que el FND brinde asesora tcnica para el efecto y reciba una retribucin para esa labor, deba ser excepcional y soportada una razn suficiente y constitucionalmente admisible. As, como lo hace la norma analizada, deber verificarse que el departamento carece de la capacidad institucional suficiente para administrar el juego de incentivo inmediato, lo que implica la necesidad imperiosa de contar con dicha asesora externa so pena de no poderse explotar el juego de suerte de azar. Esto mediante la accin de un organismo gremial que, aunque agrupa a los departamentos del pas, en modo alguno puede reemplazarlos en el ejercicio de sus competencias, ni menos subrogarse en la administracin de los recursos que ingresan, bien por su condicin endgena o por ser rentas nacionales cedidas, al patrimonio de la entidad territorial respectiva.
6. En mi criterio, la sentencia debi hacer las anteriores precisiones con el fin de reiterar la necesidad de que las actuaciones del Ejecutivo en el marco de los estados de excepcin, aunque gozan de los mismos mrgenes de accin que se reconocen al Congreso en diversas materias, tambin le son imponibles los mismos lmites constitucionales, que para el caso se traducen en la necesidad de salvaguardar los derechos y dems posiciones jurdicas que la Carta Poltica reconoce a las entidades territoriales. As, a partir de estas precisiones aclaro mi voto la sentencia que decidi sobre el asunto de la referencia.
En estos trminos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto de las consideraciones expuestas y la decisin adoptada en la sentencia C-381 de 2020.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones: (...) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artculos 212, 213 y 215 de la Constitucin (...).
[2] Por el cual se dicta el rgimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.
[3] Especficamente, cita las Sentencias C-136 de 1999, C-225 de 2009, C-243 de 2009, C-240 de 2011, C-723 de 2015, C-742 de 2015 y C-466 de 2017.
[4] Segn advierte la interviniente, el sector de juegos de suerte y azar cerr en 2019 con ventas superiores a 3.8 billones y una cifra rcord de aportes al sector salud de 1.7 billones, entre derechos de explotacin, gastos de administracin e IVA. Tambin dej en claro que el pas cuenta con 27 empresas de apuestas permanentes, que tienen ms de 100.000 terminales de venta, presencia en 1.018 municipios del pas, ms de 19.000 locales comerciales, y que son dinamizadoras de las economas en los territorios, generando empleo a ms de 65.000 colombianos.
[5] Tambin plantea, de manera genrica, un problema de proporcionalidad. Sin embargo, la argumentacin se centra en demostrar que el decreto incorpora diferencias de trato injustificadas.
[6] Se refiere a los juegos de lotera y apuestas permanentes y a aquellos localizados y operados por internet.
[7] Artculo 7o. Operacin mediante terceros. La operacin por intermedio de terceros es aquella que realizan personas jurdicas, en virtud de autorizacin, mediante contratos de concesin o contratacin en trminos de la Ley 80 de 1993, celebrados con las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales o con las sociedades de capital pblico autorizadas para la explotacin del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de autorizacin otorgada en los trminos de la presente ley, segn el caso.
[8] Al respecto, precisa que el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio tambin funge como Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ad hoc.
[9] Este captulo se apoya en las consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-136 de 2009, M.P. Jaime Arajo Rentera; C-145 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de 2009, M.P. Jorge Ivn Palacio Palacio; C-225 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutirrez; C-226 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ros; C-701 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Prez; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; y C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[10] El carcter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitucin prev especficas causales para decretar los estados de excepcin; (ii) la regulacin de los estados de conmocin interior y de emergencia econmica, social y ecolgica, se funda en el principio de temporalidad (precisos trminos para su duracin); y (iii) la Constitucin dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepcin, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[11] El control judicial est a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, segn lo dispone el numeral 7 del artculo 241 de la Carta Poltica, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artculo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado [e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carcter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepcin.
[12] Sentencia C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] dem.
[14] La Corte ha aclarado que el estado de excepcin previsto en el artculo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. As, se proceder a declarar la emergencia econmica, cuando los hechos que dan lugar a la declaracin se encuentren relacionados con la perturbacin del orden econmico; social, cuando la crisis que origina la declaracin se encuentre relacionada con el orden social; y ecolgica, cuando sus efectos se proyecten en este ltimo mbito. En consecuencia, tambin se podrn combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres rdenes de forma simultnea, quedando, a juicio del Presidente de la Repblica, efectuar la correspondiente valoracin y plasmarla as en la declaracin del estado de excepcin. Consultar, entre otras, las Sentencias C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-156 de 2011, M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
[15] Decreto 333 de 1992.
[16] Decreto 680 de 1992.
[17] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[18] Decreto 80 de 1997.
[19] Decreto 2330 de 1998.
[20] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[21] Decreto 4975 de 2009.
[22] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[23] Sentencia C-136 de 1999, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[24] Sentencia C-1179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Daz.
[25] En cuanto hace a las competencias del cuerpo legislativo en el marco de los Estados de Emergencia, el artculo 215 de la Constitucin dispone lo siguiente: (i) examinar hasta por un lapso de treinta das, prorrogable por acuerdo de las dos cmaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr derogar, modificar o adicionar, durante el ao siguiente a la declaratoria de la emergencia, los decretos a que alude este artculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as como ejercer sus atribuciones constitucionales; e, incluso, (iii) se reunir por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
[26] Este captulo se apoya en las consideraciones contenidas, entre otras, en las Sentencias C-225 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; y C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortz.
[27] Consultar, entre otras, las Sentencias C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz; C-447 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz; C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martnez Caballero; C-122 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muoz; C-122 de 1999, M.P. Fabio Morn Daz; C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y C-135 de 2009, Humberto Antonio Sierra Porto.
[28] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio, entre otras, en las sentencias C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortz; C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017, M.P. Antonio Jos Lizarazo Ocampo; y C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[29] Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deber estar directa y especficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbacin y a impedir la extensin de sus efectos.
[30] Consultar, entre otras, la Sentencia C-724 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esa oportunidad, la Corte consider que Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia econmica, social y ecolgica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos; y (ii) debern referirse a asuntos que tengan relacin directa y especfica con el estado de emergencia. Por su parte, en la Sentencia C-700 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz, el pleno de la Corte estim que el juicio de finalidad (...) es la exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estn dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepcin. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad especfica y cierta.
[31] Sobre este juicio, consultar, entre otras, las Sentencias C-517 de 2017, M.P. Ivn Humberto Escrucera Mayolo (e); C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-437 de 2017, M.P. Antonio Jos Lizarazo Ocampo; y C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[32] Estos decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con el estado de emergencia, y podrn, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
[33] Facultades. En virtud de la declaracin del Estado de Emergencia, el Gobierno podr dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. Los decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con dicho Estado.
[34] En la Sentencia C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo, la Sala Plena concluy que la conexidad interna hace referencia a que las medidas adoptadas estn intrnsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente. Sobre esta temtica, consultar, igualmente, la Sentencia C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[35] En la Sentencia C-724 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte Constitucional advirti que la conexidad en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del Estado de Emergencia Econmica, Social y Ecolgica, se dirige a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculacin de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron. Sobre esta temtica, consultar, igualmente, la Sentencia C-701 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Prez.
[36] Este juicio ha sido ampliamente desarrollado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-223 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Prez; C-241 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[37] Interesa sealar que en la Sentencia C-753 de 2015, M.P. Jorge Ivn Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que en el caso de que la medida adoptada no limite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique.
[38] En relacin con este juicio, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[39] Vigencia del Estado de Derecho. En ningn caso se podr afectar el ncleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepcin es un rgimen de legalidad y por lo tanto no se podrn cometer arbitrariedades so pretexto de su declaracin. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepcin, estos no podrn afectar el ncleo esencial de tales derechos y libertades. Artculo 7 de la LEEE.
[40] Consultar, entre otras, las Sentencias C-149 de 2003, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa; y C-224 de 2009, M.P. Jorge Ivn Palacio Palacio.
[41] Acerca de este juicio, consultar, entre otras, las Sentencias C-700 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-468 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ros; y C-517 de 2017, M.P. Ivn Humberto Escrucera Mayolo.
[42] Sobre este presupuesto, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C-437 de 2017, M.P. Antonio Jos Lizarazo Ocampo y C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[43] Frente al juicio bajo estudio consultar, entre otras, las Sentencias C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[44] Para profundizar en este juicio, consultar, entre otras, las Sentencias C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; y C-517 de 2017, M.P. Ivn Humberto Escrucera Mayolo (e).
[45] Sobre el juicio de proporcionalidad, consultar, entre otras, las Sentencias C-136 de 2009, M.P. Jaime Arajo Rentera; C-145 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de 2009, M.P. Jorge Ivn Palacio Palacio; C-225 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Prez.
[46] A fin de ahondar en este juicio, consultar, entre otras, en las Sentencias C-136 de 2009, M.P. Jaime Arajo Rentera; C-224 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-672 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-701 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Prez.
[47] No discriminacin. Las medidas adoptadas con ocasin de los Estados de Excepcin no pueden entraar discriminacin alguna, fundada en razones de raza, lengua, religin, origen nacional o familiar, opinin poltica o filosfica ().
[48] Es de anotar que el respectivo listado de categoras sospechosas no es taxativo, habida consideracin de que el artculo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos reconoce que la ley prohibir toda forma de discriminacin.
[49] A propsito de este concepto, en la Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo, la Corte Constitucional explic que el criterio de no discriminacin pretende hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley del artculo 13 de la Constitucin Poltica, en el sentido de establecer que todas las personas recibirn el mismo trato y no se harn distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religin, origen familiar, creencias polticas o filosficas.
[50] En el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Decreto Legislativo 808 de 2020 fue firmado por el tambin ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien fue designado como ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ad hoc, a travs del Decreto 793 del 4 de junio de 2020, para firmar el citado acto normativo.
[51] M.P. Luis Guillermo Guerrero Prez.
[52] De acuerdo con el decreto declaratorio, entre los presupuestos de carcter fctico mencionados para invocar el estado de excepcin, se anot que () la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19 ha afectado las finanzas de las entidades territoriales, disminuyendo su perspectiva de ingresos y ha dificultado su planeacin presupuestal, razn por la cual, entre las medidas generales que deban adoptarse para conjurar la crisis y evitar la extensin de sus efectos, se encontraba no solamente (i) la necesidad de fijar reglas especiales relacionadas con el Sistema General de Regalas para ajustar su administracin y usos a la realidad social y econmica que enfrentan, sino tambin (ii) el deber de propender por instrumentos legales que las doten de mecanismos efectivos para atender la emergencia y los efectos en el empleo y las relaciones sociales que ello conlleva.
[53] Cfr. Supra IV, 1 a 6.
[54] Cfr. Supra V.
[55] Cfr. Supra IV, 7.
[56] El artculo 336 de la Constitucin Poltica de 1991 elev a rango constitucional lo dispuesto en la Ley 10 de 1990, mediante la cual se declararon como arbitrio rentstico, con una destinacin especfica, las actividades de juegos de suerte y azar.
[57] Cfr. Sentencia C-257 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[58] Por la cual se fija el rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de suerte y azar.
[59] Por la cual se definen rentas de destinacin especfica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasin y la elusin de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.
[60] Por el cual se determina la adscripcin del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y se reasignan funciones.
[61] Sentencia C-204 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[62] Sentencia C-1191 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e).
[63] Artculo 189. Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: () 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las leyes ().
[64] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[65] La norma en mencin establece que el impuesto a las ventas se aplicar sobre: () e) La circulacin, venta u operacin de juegos de suerte y azar, con excepcin de las loteras y de los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet.
[66] La Corte considera que existen argumentos adicionales al tipo de miembros que la conforman que permiten arribar a esta conclusin. De una parte, la ley 80 de 1993 establece en su artculo 2 que son entidades estatales para los efectos de esa ley las entidades descentralizadas indirectas y las dems personas jurdicas en las que exista dicha participacin pblica mayoritaria. Por su parte el artculo 149 de la ley 136 de 1994 al regular una figura cercana a la asociacin de departamentos, establece que las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho pblico.
[67] Sentencia C-414 de 2012, M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
[68] Inciso 5 del artculo 1 del Decreto 808 de 2020.
[69] Consideraciones del Decreto 808 de 2020.
[70] Cfr. Sentencia C-204 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[71] Cfr. Artculo 3 de la Ley 643 de 2001.
[72] En la Sentencia del 4 de junio de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, la Seccin Primera del Consejo de Estado seal que en virtud de los principios de racionalidad econmica y eficiencia administrativa el monopolio de los juegos de suerte y azar debe obedecer a criterios econmicos y de eficiencia administrativa que garanticen la rentabilidad y la productividad necesarias para el cabal cumplimiento de la finalidad pblica y social del mismo, esta es, la salud de los colombianos.
[73] Al respecto, cabe resaltar que, segn consta en las pruebas allegadas a este proceso, los juegos territoriales (15 loteras y 30 concesionarios de chance) y por internet representan el 47.1% del mercado de juegos de suerte y azar.
[74] Artculo 43 de la Ley 643 de 2001.
[75] Ley 643 de 2001, art. 11.
[76] Ibid.
[77] La norma en cita incluye tales recursos dentro de la Unidad de Pago por capitacin del Rgimen Subsidiado con fuente de las entidades territoriales.
[78] El artculo 12 de la Ley 643 de 2001, en los apartes pertinentes, dispone que: () Pargrafo 1. La Cruz Roja Colombiana podr seguir explotando su lotera tradicional. La explotacin, operacin y dems aspectos de los mismos se regirn por las disposiciones establecidas en la presente ley, y en las normas legales y tratados internacionales que se refieren a la organizacin y funcionamiento de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana. Pargrafo 2. Los municipios que a la expedicin de esta ley, estn explotando una lotera con sorteos ordinarios y/o extraordinarios podrn mantener su explotacin en los mismos trminos en que fueron autorizados. Los dems aspectos se regirn por las disposiciones establecidas en la presente ley, salvo la operacin que ser reglamentada por el Gobierno Nacional.
[79] Ley 643 de 2001, art. 14.
[80] Ley 643 de 2001, art. 15.
[81] Ley 643 de 2001, arts. 7 y 16. La primera de las disposiciones en mencin establece que: La operacin por intermedio de terceros es aquella que realizan personas jurdicas, en virtud de autorizacin, mediante contratos de concesin o contratacin en trminos de la Ley 80 de 1993, celebrados con las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales o con las sociedades de capital pblico autorizadas para la explotacin del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de autorizacin otorgada en los trminos de la presente ley, segn el caso. // () La renta del monopolio est constituida por los derechos de explotacin que por la operacin de cada juego debe pagar el operador.
[82] Ley 643 de 2001, arts. 13 y 19.
[83] El artculo 2.7.1.3.1 del Decreto 1068 de 2015 consagra que: Las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes efectuarn sus sorteos ordinarios de conformidad con el cronograma que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar expida anualmente y de acuerdo con las siguientes reglas: // a) Las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes solo podrn realizar un sorteo a la semana. No obstante, los operadores podrn optar por realizar sus sorteos con periodicidades quincenales o mensuales, en cuyo caso, los sorteos se efectuarn en una fecha fija. // b) En los eventos en que la operacin directa o por medio de terceros, se realice a travs de convenios o asociaciones, celebrados en el marco de lo dispuesto en el artculo 95 de la Ley 489 de 1998, la periodicidad de los sorteos ser de uno (1) a la semana por cada tres (3) asociados. // Cuando el da del sorteo coincida con un festivo, la entidad operadora podr optar por efectuar el juego en un da de la misma semana, o jugar el da festivo correspondiente, o no realizar el sorteo.
[84] El artculo 2.7.1.2.12 del Decreto 1068 de 2015 dispone lo siguiente: Los planes de premios de las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes, aprobados de acuerdo con lo establecido en el artculo 18 de la Ley 643 de 2001, tendrn la vigencia sealada por la Junta Directiva de la respectiva entidad administradora. // Las empresas administradoras del juego de lotera tradicional o de billetes podrn modificar el plan de premios hasta dos veces en cada vigencia anual, siempre y cuando cumplan los procedimientos y requisitos establecidos en el presente ttulo.
[85] Desde el punto de vista reglamentario, y acogiendo las distintas modalidades de explotacin, se prevea la misma regla de un solo sorteo anual, en los siguientes trminos: Artculo 2.7.1.3.3. Programacin de los sorteos extraordinarios. Las empresas operadoras del juego de lotera tradicional o de billetes efectuarn los sorteos extraordinarios de que trata el artculo 19 de la Ley 643 de 2001, con arreglo a la siguiente periodicidad: a) Si la operacin del sorteo extraordinario se realiza en forma individual, se podr efectuar un sorteo cualquier da comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. // b) Si la operacin del sorteo extraordinario se realiza a travs de una asociacin o sociedad, esta podr efectuar mximo un sorteo por cada entidad asociada, en cualquiera de los das comprendidos entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Por razones comerciales las entidades operadoras del juego podrn efectuar un nmero menor de sorteos. // c) La asignacin de fechas se sujetar a las propuestas formuladas por las empresas operadoras. En caso de que dos o ms de estas coincidan respecto de la realizacin de un sorteo en una misma semana o da, se asignar la fecha sugerida a la entidad que en el ltimo ao registre un mayor porcentaje de transferencias al sector salud respecto de sus ventas, causadas y giradas en la misma vigencia. Tal decisin se comunicar por cualquier medio a los interesados cuya propuesta fue descartada, a fin de que estos, en el trmino de tres (3) das, indiquen la fecha en la que pretendan realizar el sorteo. Si no se obtuviere respuesta o si la misma no se ajusta a lo contemplado en el presente ttulo, el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar fijar el da del sorteo con sujecin a las reglas aqu previstas. (Decreto 1068 de 2015).
[86] Decreto 1068 de 2015, arts. 2.7.1.3.1 y 2.7.1.3.3.
[87] Ver folio 42 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[88] Ibidem, folio 41.
[89] En los considerandos del Decreto 637 de 2020 se dijo que: () la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19 ha afectado las finanzas de las entidades territoriales, disminuyendo su perspectiva de ingresos y ha dificultado su planeacin presupuestal.
[90] En los considerandos del Decreto 637 de 2020 se expuso lo siguiente: () se hace necesario implementar acciones de poltica para mitigar los impactos de la crisis sobre el mercado laboral y permitir que la economa pueda reanudar su actividad sin traumatismos una vez se levante el aislamiento.
[91] En los considerandos del Decreto 637 de 2020 se manifest que: () las medidas de distanciamiento social -fundamentales para la salud pblica- estn afectando especialmente a los sectores de la economa que, por su naturaleza deben permanecer complemente cerrados. () // En particular, las restricciones san afectado la confianza de los consumidores, empresarios e inversionistas. En particular, el ndice de confianza comercial se ubic en -31% en este mismo perodo. Lo anterior representa un deterioro de 58% frente a marzo de 2019, y corresponde al peor registro histrico del indicador.
[92] Artculo 1. Clausura temporal de establecimientos. Adoptar como medida sanitaria preventiva y de control en todo el territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales de esparcimiento y diversin; de baile; ocio y entretenimiento y de juegos de azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juegos de video. ().
[93] Ver folio 58 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[94] Artculo 3. Garantas para la medida de aislamiento. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirn el derecho de circulacin de las personas en los siguientes casos o actividades: () 3. Desplazamiento a servicios bancarios, financieros y de operadores de pago, casas de cambio, operaciones de juegos de suerte y azar en la modalidad de novedosos y territoriales de apuestas permanentes, chance y lotera, y a servicios notariales y de registro de instrumentos pblicos.
[95] Ver folio 43 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[96] A travs de las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de capital pblico departamental (SCPD), los esquemas de asociacin con otros departamentos o por la va de la contratacin de terceros.
[97] Folio 56 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[98] Ibid.
[99] Ibid.
[100] Artculo 47. Facultades. En virtud de la declaracin del Estado de Emergencia, el Gobierno podr dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos.
Los decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especifica con dicho Estado. Artculo 49. Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podr, durante el ao siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental. // Tambin podr, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relacin con las materias que sean de iniciativa de sus miembros. Artculo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitucin, en ningn caso el Gobierno podr desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de Emergencia.
[101] nfasis por fuera del texto original.
[102] M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
[103] Sentencia C-1191 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[104] Folio 6 de la intervencin de la Federacin Colombiana de Municipios.
[105] Folio 62 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[106] Ley 643 de 2001 y Decreto 1068 de 2015.
[107] nfasis por fuera del texto original.
[108] Por lo dems, ha de tenerse en cuenta la ineficacia del trmite ante el alcalde competente y otras razones que fueron expuestas en el informe por Coljuegos, a saber: (i) las autoridades municipales autorizadas para expedir el concepto previo sobre el uso del suelo no tienen un trmino establecido en la norma; (ii) el Decreto 1077 de 2015, Por medio del cual se expide el Decreto nico Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, regula de manera especfica la expedicin de dicho concepto; y (iii) la aplicacin de la medida bajo revisin representa un ahorro de aproximadamente (2) meses en cada trmite de autorizacin. Ver folio 65 del informe tcnico presentado por Coljuegos.
[109] Ley 643 de 2011, art. 32.
[110] Ibid.
[111] Ibid.
[112] Folio 64 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[113] Ibid.
[114] Ibid.
[115] Ibid, folio 65.
[116] Ibid, folio 66.
[117] Ibid, folio 66.
[118] Ibid, folio 66.
[119] Ibid, folio 66.
[120] Ibid, folio 66.
[121] Ibid, folio 66.
[122] Ley 643 de 2001, art. 31.
[123] Ibid.
[124] Ley 643 de 2001, art. 5.
[125] Folio 70 del documento de remisin de las pruebas solicitadas en el presente proceso, que refiere en particular al informe de Coljuegos y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en el expediente RE-335.
[126] Ibid.
[127] Consultar, entre otras, las Sentencias C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Daz; C-704 de 2017, M.P. Antonio Jos Lizarazo Ocampo; y C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Prez y Cristina Pardo Schlesinger.
[128] Consultar el Diario Oficial No. 51.335 del 4 de junio de 2020, pginas 4 a 8 (Ao CLVI).
[129] M.P. Luis Guillermo Guerrero Prez.
[130] Supra. prrafo 5.3.7.
[131] Decreto Legislativo 808 de 2020, artculo 5.
[132] Ley 643 de 2001, por la cual se fija el rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de suerte y azar. En su artculo 32, inciso 4 seala lo siguiente: Los juegos localizados que a partir de la sancin de la presente ley pretendan autorizacin de la Empresa Territorial para la Salud, ETESA, debern contar con concepto previo favorable del alcalde donde operar el juego.
[133] Concepto de la Secretaria Jurdica de Presidencia de la Repblica, del 21 de julio de 2020. pg. 44.
[134] Ley 388 de 1997, Por la cual se modifican la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
[135] Consejo de Estado. Seccin Segunda, Subseccin B. Decisin del 09 de febrero de 2017. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vlez. Radicacin nmero: 11001-03-25-000-2014-00942-02(2905-14).
[136] En este aspecto me baso en la sntesis que ofrece la sentencia C-204 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[137] Ibdem, fundamento jurdico 36.
[138] La Corte ha establecido que aunque respecto de las rentas cedidas a las entidades territoriales existe un amplio margen de configuracin legislativa, su ejercicio debe hacerse de manera proporcional y de forma que se respeten las garantas constitucionales a favor de las entidades territoriales. As lo expres la sentencia C-321 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: Las multas impuestas por causa de infracciones de trnsito, son rentas cedidas de la Nacin a los entes territoriales, las cuales no gozan de la reserva municipal ni departamental de determinacin y administracin predicable de los ingresos tributarios, toda vez que el Legislador goza de facultad constitucional de intervencin en la determinacin del uso y administracin de las rentas cedidas a los entes territoriales en materia de trnsito..