Sentencia C-197 de 1999 Corte Constitucional - Gestor Normativo - Función Pública

Sentencia C-197 de 1999 Corte Constitucional

Fecha de Expedición: 07 de abril de 1999

Fecha de Entrada en Vigencia: 07 de abril de 1999

Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional

ACTO ADMINISTRATIVO
- Subtema: Recursos

Si el acto administrativo, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia, vicio de forma, falsa motivación, desviación de poder, violación de la regla de derecho o desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de indicar las normas violadas y explicarse el concepto de su violación, pues carece de racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos.

C-197-99 Sentencia C-197/99

Sentencia C-197/99

 

ACTO ADMINISTRATIVO-Al impugnarse deben indicarse normas violadas y explicarse el concepto de violacin

 

La exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificacin. Si el acto administrativo, como expresin de voluntad de la administracin que produce efectos jurdicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del rgano que lo expidi, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivacin, la desviacin de poder, la violacin de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prev la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumindose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas an cuando dicha bsqueda no slo dispendiosa sino en extremo difcil y a veces imposible de concretar, frente al sinnmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administracin. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligacin, la cual contribuye adems a la racional, eficiente y eficaz administracin de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisin del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitacin de la problemtica jurdica a considerar en la sentencia, mediante la determinacin de las normas violadas y el concepto de la violacin.

 

Referencia: Expediente D-2172

Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 137 numeral 4 del Cdigo Contencioso Administrativo.

 

Actor: Elson Rafael Rodrigo Rodrguez Beltrn

 

Magistrado Ponente:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL

 

 

Santaf de Bogot D.C., abril siete (7) de mil novecientos noventa y nueve (1999).

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la accin pblica de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la sentencia correspondiente en relacin con la demanda presentada por el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodrguez Beltrn, contra un aparte normativo del artculo 137 numeral 4 del Cdigo Contencioso Administrativo, afirmando su competencia con fundamento en el artculo 241-5 de la Constitucin.

 

 

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.

 

Se transcribe a continuacin el texto del art. 137 del C.C.A., destacando en negrilla el aparte acusado:

 

 

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DECRETO 01 DE 1984

 

 

Artculo 137.- Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdiccin administrativa deber dirigirse al tribunal competente y contendr:

 

1. La designacin de las partes y de sus representantes.

 

2. Lo que se demanda.

 

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la accin.

 

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnacin de un acto administrativo debern indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violacin.

 

5. La peticin de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

 

6. La estimacin razonada de la cuanta, cuando sea necesaria para determinar la competencia."

 

 

III. LA DEMANDA.

 

En opinin del ciudadano demandante el segmento normativo acusado quebranta el prembulo y los artculos 1, 2, 3, 13, 25, 29, 40- 6, 53, 209, 228, 229, 230 y 237-2 del Estatuto Superior. El concepto de la violacin lo expone, en resumen, de la siguiente manera:

 

Cuando los ciudadanos demandan ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo un acto administrativo deben indicar con exactitud las normas violadas y el concepto de la violacin. Por consiguiente, la omisin en la cita de dichas normas o la equivocada relacin de stas y la no expresin del concepto de la violacin conducen al fracaso de la pretensin, asi se trate de acciones de simple nulidad, de nulidad por inconstitucionalidad o electorales, de las cuales son titulares los ciudadanos, segn los arts. 40-6 y 237 de la Constitucin.

 

Aunque la jurisdiccin de lo contencioso administrativo tiene unas funciones constitucionales diferentes a la jurisdiccin ordinaria y a la constitucional, dado que hace parte de la rama judicial y administra justicia le son aplicables las disposiciones generales establecidas en los arts. 2, 3, 4, 6, 209, 228, 229 y 230 de la Constitucin.

 

La Constitucin faculta a los ciudadanos sin necesidad de acreditar la calidad de abogados a interponer acciones pblicas en defensa de la carta poltica y la ley. Sin embargo, el aparte normativo acusado, impone a los demandantes, una precisin en la cita de las normas que se consideran violadas y en el concepto de la violacin. En tanto, que tratndose de acciones distintas a las sealadas y a las que se debe acudir a travs de abogado slo se exige una fundamentacin jurdica genrica, sin que sea trascendente el equivocarse en los fundamentos de derecho de las pretensiones.

 

Con la exigencia establecida en la norma acusada, los trabajadores ven limitados sus derechos, porque en los procesos contencioso administrativos de carcter laboral, si el demandante en la cita de las normas violadas y en el concepto de su violacin incurre en un yerro, la demanda ser desestimada vulnerando de esa manera los artculos 25 y 53 de la Carta que consagran el derecho al trabajo y los principios mnimos que rigen las relaciones de trabajo.

 

La norma acusada establece un trato diferencial no permitido constitucionalmente, cuando obliga a quienes demandan un acto administrativo a precisar las normas violadas y el concepto de violacin, requisito que no se exige para las demandas civiles y laborales, ni para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas en que no se demanda un acto administrativo, en las cuales impera el principio iura novit curia, sin que sea relevante que el actor exprese correctamente las normas en que fundamenta la demanda. Es mas, en la jurisdiccin constitucional aun cuando se exige el requisito cuestionado, ello no impide a que la Corte Constitucional pueda fundar su decisin en normas que no hayan sido invocadas expresamente por el demandante.

 

La distincin que se establece en la norma acusada para las diferentes acciones ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, no se encuentra contemplada en la Constitucin. Por lo tanto, se viola el derecho a la igualdad, el acceso a la administracin de justicia, y se impide asegurar a los integrantes de comunidad la justicia; as mismo, la anotada restriccin hace imposible cumplir con los fines esenciales del Estado y con la misin de las autoridades, cual es la de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades, as como, asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

 

El segmento normativo acusado quebranta el numeral 6 del artculo 40 de la Constitucin, al exigir a los ciudadanos que conozcan toda la normacin positiva y argumentar el concepto de violacin, lo cual impide ejercitar el derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico, que se materializa en la posibilidad de interponer las acciones tendientes a la defensa de la Constitucin y de la ley. Por las mismas razones, resultan quebrantados los arts. 29 y 229 de la Constitucin que garantiza el debido proceso y el acceso a la justicia.

 

"En verdad la disposicin demandada impide asegurar a los integrantes de Colombia la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, de un marco jurdico, democrtico y participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo, porque no puede ser ajustado a la Carta que por el hecho de que un ciudadano se equivoque en la cita de los fundamentos de derecho o en el concepto de la violacin en una demanda de simple nulidad por inconstitucionalidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, electoral, etc., se le desechen las pretensiones, estando el juez contencioso administrativo obligado a conocer las normas de derecho de alcance nacional (art. 4 C.P.), asi, utilizando las palabras del Consejo de Estado supongan 'el examen frecuente de un conjunto, disperso e inasible, de normas comprendidas en toda la gama de jerarqua normativa.' Con la obvia salvedad de las normas de alcance no nacional, conforme a lo sealado en el art.188 C.P.C."

 

 

IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.

 

Mediante apoderada, el Ministerio de Justicia y del Derecho intervino con el objeto de defender la constitucionalidad del segmento normativo acusado, la cual presento escrito donde solicita a la Corte declararlo exequible.

 

A juicio de la apoderada, la demanda contencioso administrativa exige una tcnica mayor tratndose de acusar un acto administrativo, por cuanto los procesos a que dan lugar las respectivas pretensiones hacen parte de la justicia rogada, que no permite al juzgador analizar normas no invocadas en la demanda ni resolver cuestiones no planteadas en la misma, puesto que ello conllevara a modificar la causa petendi del libelo, lo cual no le es permitido al juzgador.

 

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

 

El Procurador General de la Nacin, rindi el concepto de rigor y solicit a la Corte la declaracin de exequibilidad del aparte normativo acusado, con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

Las disposiciones procesales que regulan los requisitos de las demandas que se presentan ante las jurisdicciones constitucional y ordinaria, exigen que en las mismas, sean consignados los fundamentos de derecho, pues es lgico que si una persona considera que se ha vulnerado la Constitucin o la ley, deba expresar las razones que sustentan su reclamacin.

 

Este requisito no debe interpretarse restrictivamente, puesto que ello conllevara a limitar el campo de accin del juez administrativo en los procesos de nulidad, con lo cual se estara obstaculizando el acceso a la administracin de justicia de quienes ejercen acciones para preservar el orden jurdico.

 

La exigencia de sealar los fundamentos de derecho en la demanda contenciosa administrativa, debe evaluarse a la luz del artculo 175 del Cdigo Contencioso Administrativo, el cual consagra las consecuencias jurdicas de los fallos producidos por el contencioso administrativo.

 

Del anlisis sistemtico de los artculos 137-4 y 175 del Cdigo Contencioso administrativo se infiere que en los procesos de nulidad el juez debe considerar el marco normativo y argumentativo de la demanda, teniendo en cuenta que el fallo que niega la solicitud slo tendr efectos "erga omnes" en cuanto al caso planteado.

 

Resulta obvio que en los procesos en que se protege un derecho subjetivo, el demandante deba dar a conocer al juez los hechos, ya que stos, en principio, estn fuera de su alcance, para que l, como director del proceso, acte con total amplitud en la interpretacin y aplicacin del derecho. En efecto, frente a la situacin fctica, el juez conserva sus facultades de decisin, coercin, ejecucin y documentacin para buscar la verdad procesal.

 

En los procesos a que dan origen las acciones pblicas, el requisito de la enunciacin de las normas que se consideran infringidas y las razones de la vulneracin, no implica en forma alguna la fijacin de un lmite estrecho a la funcin de juzgamiento del juez administrativo.

 

El juez es el garante del ordenamiento jurdico, por lo tanto al aplicar el derecho debe hacerlo en el sentido que ms se ajuste a los valores y principios del Estado Social de Derecho, atendiendo a la primaca de los derechos fundamentales del ser humano y del derecho sustancial sobre el procesal.

 

La jurisprudencia ha contribuido a encontrar caminos que aproximan el derecho a la justicia, como la accin mixta o de plena jurisdiccin, la evolucin de los planteamientos respecto a la responsabilidad del Estado, plasmados en la Constitucin en la nocin de dao antijurdico, y la aplicacin del principio "iura novit curia", en determinados casos.

 

Bajo la idea de una perspectiva garantista debe proyectarse la proteccin del derecho de todo ciudadano a participar en la confrontacin, ejercicio y control del poder pblico, que se hace efectivo, entre otros mecanismos, a travs de su posibilidad de interponer acciones en defensa de la Constitucin y de la ley, con lo cual se contribuye al mantenimiento del orden jurdico y al control de actuaciones de las autoridades pblicas.

 

 

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

 

1. El problema jurdico planteado.

 

Con fundamento en los planteamientos de la demanda, la intervencin registrada anteriormente y el concepto del seor Procurador General de la Nacin, debe la Corte determinar si el acpite normativo acusado, en cuanto exige que las demandas contra actos administrativos deban contener el sealamiento de las normas violadas y explicar el concepto de violacin, quebranta las normas invocadas por el actor.

 

En tal virtud, le corresponde a esta Corporacin analizar el problema planteado bajo las siguientes perspectivas: i) el sistema administrativo que aparece configurado, a partir de las normas de la Constitucin; ii) los diferentes modos o formas de actuacin de la administracin; iii) las diferentes formas de controles jurisdiccionales a la actividad de la administracin, a travs de las acciones contencioso administrativas: iv) las acciones pblicas y las acciones privadas en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, y v) la constitucionalidad de la norma acusada frente a los principios constitucionales de igualdad, acceso a la justicia, prevalencia del derecho sustancial y de la garanta ciudadana para interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y la ley.

 

2. La solucin al problema.

 

2.1. La Constitucin ubica, dentro de la rama judicial del poder pblico, a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.

 

Las normas constitucionales que aluden a dicha jurisdiccin (arts. 236, 237 y 238), contienen apenas regulaciones bsicas en relacin con la institucionalizacin del Consejo de Estado; la forma de su composicin, su divisin en salas y secciones, con el fin de separar las funciones jurisdiccionales de las que no tienen ese carcter (funcin consultiva y colegisladora); y las atribuciones constitucionales de que es titular. Igualmente, se consagra la figura jurdica de la suspensin provisional de los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnacin por va judicial.

 

Corresponde a la ley estatutaria desarrollar los contenidos normativos constitucionales mencionados, mediante la regulacin de la materia concerniente a la configuracin estructural y funcional bsica tanto del Consejo de Estado, como de los dems rganos que conforman la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, como son los tribunales y los jueces administrativos, como en efecto se hizo a travs de los arts. 11-b), 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la ley 270/96, Estatutaria de la Administracin de Justicia.

 

Adicionalmente, corresponde a la ley ordinaria establecer todas las reglas jurdicas concernientes al debido proceso contencioso administrativo que regulen lo relativo a la competencia de los rganos encargados de dirimir los conflictos propios de la jurisdiccin contencioso administrativa, los sujetos procesales, los tipos de accin, las diferentes clases de procesos y los procedimientos que deben seguirse para el trmite de stos, de conformidad con las previsiones de los arts. 29, 40-6, 150-2, 228, 229 y 237-1-2-5 de la Constitucin.

 

2.2. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo tiene como objeto juzgar las controversias jurdicas de naturaleza administrativa, originadas en razn de la actividad de las entidades pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones propias de los distintos rganos del Estado (art. 82 C.C.A.). En tal virtud, dicha jurisdiccin tiene como funcin ejercer control y juzgar los actos, hechos, omisiones, operaciones y los contratos, que constituyen ordinariamente las formas o modos de actividad de dichos sujetos, en cumplimiento de los diversos cometidos estatales.

 

El referido control jurisdiccional persigue asegurar la vigencia del principio de legalidad de la actividad administrativa, de modo que los actos de la administracin se adecuen al ordenamiento jurdico y que, adems, se pueda exigir a los diferentes rganos o sujetos de imputacin jurdica la consiguiente responsabilidad patrimonial, no slo por la expedicin de dichos actos, sino en razn de los hechos, las operaciones administrativas y las operaciones contractuales que realicen.

 

Atendiendo, los diferentes modos o formas de actuacin de los referidos rganos y sujetos el constituyente y el legislador han diseado los diferentes tipos de acciones que ordinariamente se pueden instaurar ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, asi:

 

- Las acciones pblicas que integran el contencioso objetivo, como son:

 

La accin de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional (art. 237-2 C.P.).

La accin ordinaria de nulidad, procedente en relacin con los actos administrativos que expidan los rganos del Estado o los particulares que acten en ejercicio de funciones administrativas (C.C.A. art. 84).

 

La accin de definicin de competencias administrativas (C.C.A. art. 88).

 

- Las acciones privadas que integran el contencioso subjetivo, como son:

 

La accin de nulidad y restablecimiento del derecho o contencioso subjetivo (C.C.A. art. 85).

 

La accin de reparacin directa ( C.C.A. art. 86).

 

Las acciones relativas a controversias contractuales (C.C.A. art. 87).

 

2.3. El numeral 4 del art. 137 del Cdigo Contencioso Administrativo establece, entre los requisitos de la demanda, el sealamiento de los fundamentos de derecho de las pretensiones y que cuando se trate de la impugnacin de un acto administrativo debern indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violacin.

 

A juicio de la Corte, la exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificacin en lo siguiente:

 

Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la actividad de la administracin, con miras a realizar las mltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que en cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo.

 

La existencia de un rgimen de derecho administrativo como el que nos rige, implica que la administracin a travs de dichos actos unilateralmente crea situaciones jurdicas impersonales y abstractas o define situaciones jurdicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o reconocen derechos a favor de particulares.

 

La administracin no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el inters pblico y dentro de la rbita de su competencia necesite actuar una pretensin frente a un particular, en virtud de una decisin que es ejecutiva y ejecutoria.

 

La necesidad de hacer prevalecer los intereses pblicos o sociales sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfaccin de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurdicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de stos.

 

Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el rgimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitucin, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-21-22-23-25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros.

 

Reitera la Corte, que si la administracin debe realizar sus actividades con el propsito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses pblicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los lmites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economa y celeridad, y sujeta a un rgimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presuncin de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios.

 

La naturaleza y caractersticas propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuracin de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violacin. En efecto:

 

Si el acto administrativo, como expresin de voluntad de la administracin que produce efectos jurdicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del rgano que lo expidi, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivacin, la desviacin de poder, la violacin de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prev la norma acusada.

 

Carece de toda racionalidad que presumindose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas an cuando dicha bsqueda no slo dispendiosa sino en extremo difcil y a veces imposible de concretar, frente al sinnmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administracin. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligacin, la cual contribuye adems a la racional, eficiente y eficaz administracin de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisin del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitacin de la problemtica jurdica a considerar en la sentencia, mediante la determinacin de las normas violadas y el concepto de la violacin.

 

Podra agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarroll el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitucin para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administracin de justicia.

 

La Corte al analizar la exequibilidad del art. 2 del decreto 2067/91, en punto a la exigencia de que en las demandas de constitucionalidad se sealen "las normas constitucionales que se consideren infringidas" y "las razones por las cuales dichos textos se estiman violados", expuso en la sentencia C-131/93[1] los siguientes razonamientos que son vlidos para la decisin del presente caso:

 

"Para la Corte Constitucional, de conformidad con lo anteriormente dicho, el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, en los apartes atacados, es pues constitucional, porque all se establecen unos requisitos mnimos razonables que buscan hacer ms viable el derecho sin atentar en ningn momento contra su ncleo esencial".

 

"En efecto, la obligacin de los actores de cumplir los siguientes requisitos rene tales consideraciones, as:

 

- El Sealamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas: se le exige al actor que precise el artculo constitucional que estima violado con el fin de racionalizar el ejercicio de los derechos por parte tanto del ciudadano como de la Corte Constitucional. Ello no es bice, sin embargo, para que la Corte de oficio confronte adems la norma acusada con la integridad de la Constitucin. Ahora bien, para cumplir con esta exigencia no es necesario ser experto en derecho constitucional ni mucho menos abogado. Es deber de toda persona "cumplir con la Constitucin", segn el artculo 95 de la Carta. Adems el estudio de la Constitucin es obligatorio, al tenor del artculo 41 de la Carta. En consecuencia, si todo ciudadano debe conocer -y practicar- la Constitucin, cuyos valores y principios humanistas son el fundamento de la convivencia, es natural que el Decreto 2067 de 1991 exija que se indiquen las normas que el demandante en accin pblica de inconstitucionalidad estima infringidas".

 

"- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados: si un ciudadano demanda una norma debe ser por algo. Ese "algo" debe ser expresado. El ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a la inteligencia que debe caracterizar al hombre".

 

2.4. La norma acusada debe ser entendida en armona con los incisos 1 y 2 del artculo 175 del C.C.A., conforme a los cuales la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendr fuerza de cosa juzgada erga omnes, pero la que la niegue slo produce estos efectos en relacin con la causa petendi juzgada.

 

La relatividad de la cosa juzgada cuando se niega la nulidad, permite que un acto administrativo se pueda demandar en accin de nulidad varias veces invocando como violadas nuevas normas jurdicas y conceptos de violacin distintos. Por lo tanto, ningn perjuicio se causa a quien instaura una accin pblica de nulidad que es desestimada en la sentencia por el juez administrativo, debido a que puede posteriormente demandar la norma invocando una nueva causa petendi, esto es, con fundamento en otras disposiciones que se estimen violadas y diferente concepto de violacin.

2.5. Pese a que lo anterior sera suficiente para justificar la declaracin de exequibilidad de la norma acusada, la Corte se refiere en concreto a ciertos aspectos de la acusacin del demandante, asi:

 

a) No se viola el principio de igualdad, porque el requisito procesal mencionado se exige por igual a todas las personas que demandan actos administrativos ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, y porque no se le puede exigir al legislador que regule por igual las formas del debido proceso para los diferentes tipos de acciones.

 

Las diversas realidades materiales y jurdicas que han servido de fundamento para que el legislador, segn la naturaleza de la controversia, haya diseado las diferentes clases de acciones en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, justifica igualmente que en las demandas ante esta jurisdiccin se puedan exigir requisitos diferentes, segn el tipo de la pretensin, y que tales requisitos puedan ser distintos a los previstos para las demandas civiles, de familia y laborales.

 

b) No se desconoce el derecho poltico a que alude el art. 40-6 de la Constitucin, ni el derecho de acceso a la justicia, porque la exigencia procesal prevista en el aparte normativo demandado es una carga procesal mnima, racional, proporcionada y necesaria que no afecta el ncleo esencial de los aludidos derechos.

c) La alegada afectacin de los derechos de los trabajadores no es de recibo, no slo por las razones expuestas en la consideracin inmediatamente anterior, en cuanto se trata de un requisito mnimo, razonable, proporcionado y necesario, sino porque dicho requisito es aplicable de modo general a todas las personas que demandan actos administrativos ante dicha jurisdiccin, sean o no trabajadores.

 

Adems, la argumentacin del actor conduce al absurdo de que el legislador no pueda exigir requisitos mnimos para las demandas que presentan los trabajadores y en cambio si lo pueda hacer con respecto a otros sujetos procesales, pues objetivamente unos y otros, frente a la jurisdiccin, se encuentran en igualdad de condiciones cuando ejercen el derecho pblico abstracto de la accin.

 

2.6. No obstante lo anterior, debe advertir la Corte que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicacin de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errnea de una disposicin legal que por su contenido es fcilmente identificable por el juez, o el concepto de la violacin insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad.

 

2.7. Considera la Corte, que tratndose de derechos fundamentales de aplicacin inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as la demanda no la haya invocado expresamente.

 

A la misma conclusin lleg la Corporacin en la sentencia SU-039/97[2] cuando consider que en caso de violacin de derechos fundamentales es posible, aplicando directamente la Constitucin Poltica suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, asi no se invoquen expresamente como fundamento de la suspensin las respectivas normas. Dijo la Corte en dicha sentencia:

"La necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales y de efectivizarlos, impone un cambio, una nueva concepcin, de la institucin de la suspensin provisional. El viraje que se requiere para adaptarla a los principios, valores y derechos que consagra el nuevo orden constitucional puede darlo el juez contencioso administrativo o inducirlo el legislador, a travs de una reforma a las disposiciones que a nivel legal la regulan."

"El juez administrativo, con el fin de amparar y asegurar la defensa de los derechos fundamentales podra, aplicando directamente la Constitucin Poltica, como es su deber, suspender los efectos de los actos administrativos que configuren violaciones o amenazas de transgresin de aqullos. Decisiones de esa ndole tendran sustento en:

- La primaca que constitucionalmente se reconoce a los derechos fundamentales y a la obligacin que tienen todas las autoridades- incluidas las judiciales- de protegerlos y hacerlos efectivos (art. 2 C.P.)."

"- La aplicacin preferente de la Constitucin frente a las dems normas jurdicas y as mismo el efecto integrador que debe drsele a sus disposiciones con respecto a las dems normas del ordenamiento jurdico. De este modo, al integrar las normas que regulan la suspensin con las de la Constitucin se podra lograr una mayor eficacia y efectividad a dicha institucin."

"- La necesidad de dar prevalencia al derecho sustancial (art. 228 C.P.), mas an cuando este emana de la Constitucin y busca hacer efectivas la proteccin y la vigencia de los derechos fundamentales."

"- La suspensin provisional de los efectos de los actos administrativos tiene un fundamento constitucional. El art. 238 permite dicha suspensin "por los motivos y con los requisitos que establezca la ley". Siendo la Constitucin ley de leyes y pudiendo aplicarse sus normas directamente, sobre todo, cuando se trate de derechos fundamentales (art. 85), es posible aducir como motivos constitucionales para la procedencia de la suspensin provisional la violacin o amenaza de violacin de los derechos fundamentales."

 

"La idea central que se debe tener presente es que las diferentes jurisdicciones, dentro de sus respectivas competencias, concurran a la realizacin del postulado constitucional de la efectivizacin, eficacia y vigencia de los derechos constitucionales fundamentales. Por lo tanto, la posibilidad de decretar la suspensin provisional de los actos administrativos por violacin de los derechos constitucionales fundamentales, independientemente de que sta sea manifiesta o no, indudablemente, puede contribuir a un reforzamiento en los mecanismos de proteccin de los referidos derechos."

 

2.8. Considera igualmente la Corte que la exigencia prevista en el segmento normativo acusado, no puede significar que el juez administrativo pueda sustraerse de la obligacin contenida en el art. 4 de la Constitucin, conforme al cual "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales", norma esta ltima que tiende a garantizar la supremaca y defensa del ordenamiento jurdico superior.

 

Lo expresado tiene su justificacin en los razonamientos expuestos por esta Corte en la sentencia C-069/95[3], en la cual, a propsito de la declaracin de exequibilidad condicionada del art. 66 del C.C.A., se dijo:

"Considera la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservacin de normas de rango inferior. La funcin de la Constitucin como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurdica, impone la consecuencia lgica de que la legislacin ordinaria u otra norma jurdica de carcter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitucin resulta ms importante que aquellas que no tienen la misma categora".

 

"Dentro de la supremaca que tiene y debe tener la Constitucin, esta se impone como el grado ms alto dentro de la jerarqua de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurdicas generales est limitado por el de la Constitucin. As pues, debe existir siempre armona entre los preceptos constitucionales y las normas jurdicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitucin Poltica de 1991 ordena de manera categrica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello".

 

"Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitucin en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta funcin corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremaca de la norma de normas (artculos 237 y 241 C.P.)".

 

"Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores pblicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo seala la primera parte del artculo 66 del decreto 01 de 1984, tambin lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremaca constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artculo 4 de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que 'en todo caso de incompatilibidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales', sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artculo 6 de la misma, por infringir la Constitucin y las leyes y por omisin o extralimitacin, por parte de los servidores pblicos, en el ejercicio de sus funciones".

 

3. En conclusin, por las razones anteriormente expuestas, considera la Corte que el aparte normativo acusado no viola las normas invocadas por el demandante ni ningn otro precepto de la Constitucin. No obstante, la norma ser declarada exequible condicionada a que cuando el juez administrativo advierta la violacin de un derecho fundamental constitucional de aplicacin inmediata, deber proceder a su proteccin, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito tantas veces mencionado, y que cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitucin y una norma jurdica deber aplicar el art. 4 de la Constitucin.

 

VII. DECISION.

 

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

 

 

RESUELVE:

 

Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del numeral 4 del artculo 137 del Cdigo Contencioso Administrativo, bajo la condicin de que cuando el juez administrativo advierta la violacin de un derecho fundamental constitucional de aplicacin inmediata, deber proceder a su proteccin, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de sealar las normas violadas y el concepto de violacin. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitucin y una norma jurdica tiene la obligacin de aplicar el art. 4 de la Constitucin.

 

 

Cpiese, notifquese, comunquese, cmplase, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.

 

 

 

EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Presidente

 

 

 

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

 

 

 

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

 

 

 

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

 

 

 

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

 

 

 

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Magistrada (E)

 

 

 

PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ

Secretario General (E)

 

[1] M.P. Alejando Martinez Caballero

[2] M.P. Antonio Barrera Carbonell

[3] M.P. Hernando Herrera Vergara