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La Nueva Gerencia Pública (NGP) y la teoría económica de subastas

La Nueva Gerencia Pública (NGP) y la teoría económica de subastas

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La

Nueva Gerencia Pública (NGP) y la teoría económica de subastas



 

A

principios de los 80´s inicia un movimiento a nivel mundial que buscaba

redefinir el papel del Estado, combinando la teoría económica con

perspectivas gerenciales bajo la denominación de Nueva Gestión Pública (Zavariz,

2010, p. 59). El interés de estas reformas

se centra en analizar en qué condiciones han sido o no exitosos los

diferentes papeles del Estado y que estos modelos han de proveer

herramientas y procedimientos para los gobiernos que quieren este tipo de

reformas
(Zavariz, 2010, p. 60).


 

Las bases

que generaron este movimiento provienen de las ciencias económicas como la

elección racional (Zavariz, 2010, p. 60) y el concepto de mercado entendido como el

mecanismo superior para la asignación de los recursos públicos, impulsor de

la competencia y de la competitividad en el sector gobierno, generador de

eficiencias e instrumento de decisiones gubernamentales. (Pichardo, 2004,

p. 168). 


 

Al mismo

tiempo se presentan tendencias en el nuevo pensamiento económico como lo es

la necesidad de que el Estado sea más pequeño a través de la

desburocratización, disminuyendo drásticamente o hasta desapareciendo

empresas públicas mediante la privatización; Milton Friedman fue pionero de

estas ideas (Pichardo, 2004, p. 168). 



 

Bajo la

teoría de la modernización administrativa, nace la aplicación de

instrumentos como el sistema de concursos, licitaciones y subastas.  El utilizarlos presenta como base el uso

racional para comprar por fuera del gobierno e incrementar la participación

del sector privado en las actividades públicas (Pichardo, 2004, p. 239).


 

Teóricamente

contratar por fuera consiste en contratar a empresas u organizaciones

privadas no gubernamentales que pueden prestar los servicios en iguales o

mejores condiciones que las dependencias públicas (Pichardo, 2004, p. 236).

Es una manera de mejorar la calidad, la oportunidad y el costo del servicio

o programa que el gobierno presta (Pichardo, 2004, p. 239).

 

La Nueva

Gerencia Pública es la teoría que transforma la contratación en el medio de

comunicación del sector público. Crea un Estado contratista, en el que los

recursos serán administrados por medio de una serie de contratos que

cubrirán los objetivos y las tareas del gobierno en materia de adquisición

de bienes y prestación de servicios (Pichardo, 2004, p. 240).

 

En muchos países, las

compras que hace al gobierno lo hacen el mayor comprador de una amplia

variedad de bienes y servicios. De igual manera, el principal instrumento

de ejecución del gasto público es la contratación pública apareciendo como

un asunto esencial para el correcto devenir de la administración pública y

por consiguiente para la satisfacción de los cometidos estatales (Prada, 2005, p. 4).


 

Lane (citado por Caamaño,

2001, p. 7) expone que la corriente de la Nueva Gestión Pública o

modernización del sector público, está encaminada a insertar en la

organización pública instrumentos similares al mercado como son la

licitación, concurso público, las subastas y la contratación externa para

las adquisiciones de bienes y servicios por parte de los gobiernos (Caamaño,

2001, p. 7).

 

También esta corriente se

caracteriza por el uso de las tecnologías, utilizando “e- procurement”,

término que se utiliza para referirse al “conjunto de herramientas basadas

en plataformas tecnológicas y servicios de Internet que han hecho posible

que las compras de corporaciones privadas sean más eficientes y más costo

efectivas” (Prada, 2005, p. 4).


 

Teoría

económica de subastas



 

No

se conoce puntualmente el inicio o lugar de donde provienen las subastas,

se cree que desde el trueque ya existía un tipo de subasta, que ha

evolucionado debido al desarrollo de las actividades económicas como la

aparición de la moneda. Las subastas iniciaron en Babilonia en el año 500

antes de Cristo documentado por Herodoto (Usategui, 2004, p. 11) y eran

utilizadas para vender mujeres para que se casaran. La palabra subasta

proviene de la expresión latina “sub, asta” que significa “bajo lanza”; la

lanza era el símbolo del poder romano y era clavada en la plaza antes de

dar inicio a un acto de venta pública, como los despojos de guerra, la

venta de esclavos y bienes pertenecientes al fisco (Parra, 2013, p. 6).

 

En el siglo XVII, en Inglaterra, las subastas

se hacían con vela y se iniciaba prendiéndola, luego se recibían posturas

ascendentes hasta que la vela se apagaba y se adjudicaba a la mayor

propuesta al momento de apagarse la vela. En el Siglo XVIII, con la llegada

de los colonos a América, se utilizaron las subastas para pieles, ganado,

propiedades en general y la venta de esclavos; estas últimas impulsaron el

crecimiento del mercado de esclavos más grande del mundo occidental (Parra,

2013, p. 6).

 

En

este mismo siglo, la subasta empieza a utilizar nuevos métodos: la subasta

holandesa o descendente que introdujo el uso del martillo y la limitación

del tiempo para la presentación de ofertas (Momparler, 2005, p. 1). Con la

creación de la Bolsa de Valores de Nueva York aparece el proceso de subasta

doble donde licitantes y demandantes ponen posturas de venta y compra al

mismo tiempo (Parra, 2013, p. 6).

 

En

el siglo XX, su importancia ha sido muy significativa; se ha extendido a

nuevos bienes y servicios, incrementado el número de participantes, tanto

de la oferta como de la demanda. El estado es uno de los agentes más

importantes en el desarrollo de la subastas, actúa tanto de comprador como

de vendedor; sus compras las suele realizar a través de mecanismos de

subastas como en sobre cerrado (Momparler, 2005, p. 2) y subasta holandesa.


 

El

desarrollo de la teoría de subastas, en 1956, se evidencia con el primer

trabajo académico de Friedman el cual no contemplaba el sector público. En

1961 William Vickrey introduce la noción del equilibrio de teoría de

juegos, teniendo un gran auge en los años 80 bajo la teoría económica de

subastas (Momparler, 2005, p. 2).

 

Para

llegar al desarrollo de la teoría económica de subastas se presentaron

cuatro enfoques fundamentales anteriores a la regulación de estas.  En primer lugar, la teoría tradicional

que prefiere que sean las órdenes gubernamentales y no la competencia, las

que garanticen el control de entrada, fijación de precios, prescripción de

calidad y condiciones de servicios. Una de sus proposiciones básicas son

las fallas de mercado reflejada en monopolios naturales, externalidades; su

principal supuesto es el de un gobierno benevolente. Los principales

autores de esta corriente son: Marshall, Pigou, Arrow y Samuelson. Promueve

un mecanismo regulatorio, que no asegura ni una minimización de costos ni

evita la extracción de rentas extraordinarias. Este enfoque sigue dominando

en la experiencia de la mayor parte de los países del mundo y su vigencia

se debe a los aportes de otras escuelas (Rivera, 2004, p. 312-313).


 

En

segundo lugar, se encuentra la

nueva economía institucional. Ella establece “una forma muy incompleta de

contratación de largo plazo en la que se asegura al regulado una

tasa de rendimiento justa y se introducen ciertas adaptaciones a las

circunstancias cambiantes sin el costoso regateo que acompaña a tales

cambios cuando las partes del contrato disfrutan de una autonomía mayor” (Rivera,

2004, p. 312). Su proposición básica es la reformulación del concepto de

firma y de mercado; este último y las jerarquías son estructuras

alternativas de formas de gobernar y están sujetos a fallos. Sus

inspiradores representativos son Ronald Coase, Oliver Williamson, Brian Levy

y Pablo Spiller.  Según su propuesta

política, las estructuras deben gobernar y adaptarse a la dotación

institucional. Replantea el problema entre Estado y mercado, quitando

importancia a las instituciones en el desempeño económico y de la

regulación (Rivera, 2004, p. 312-313).


 

El

tercer enfoque es la regulación y

promoción de la competencia. Establece un mecanismo en el cual el

gobierno es el principal incentivo y la empresa el agente; define la

implementación de reglas que animan a la empresa regulada a alcanzar los

objetivos deseados por el regulador, entregando ciertos grados de

discreción a la firma y estableciendo como proposición básica la falla de

mercado. Los autores destacados de esta corriente son: Jean Jacques

Laffont, Jean Tirole, Mark Armstrong, David Sappington, y el Banco Mundial

también apoya esta tendencia teórica. Las propuestas de política son

principalmente mejorar la calidad de las políticas públicas, regulación

asimétrica y política de competencia (Rivera, 2004, p. 312-313).


 

En

cuarto lugar se encuentra la desregulación que define el proceso por el

cual los gobiernos eliminan algunas regulaciones que

teóricamente hacen que la operación del mercado sea eficiente. Establece

que entre menos regulaciones existan se dará un aumento en el nivel de competitividad,

conllevando una mayor productividad,

mayor eficiencia y en últimas a menores precios (Rivera,

2004, p. 312). Se diferencia de la liberalización “porque un mercado

liberado, si bien permite un número arbitrario de ofertas, puede ser

regulado para proteger los derechos de los usuarios, especialmente para prevenir

los oligopolios de facto o de jure,

garantizar unos precios máximos o una calidad mínima” (Rivera, 2004, p. 312). Alfred Kahn y Gregory

Sidak son dos fieles representantes de esta corriente, su propuesta de

política es la desregulación como camino a los mercados competitivos (Rivera,

2004, p. 313).


 

Para

finalmente encontrar el enfoque de la teoría económica de la regulación,

que plantea que esta última es el uso que hace la industria en su propio

beneficio del poder de coerción del Estado. Paralelamente, con la crítica

al Estado benefactor, estableció que la operación del mercado, pese a sus

supuestas fallas podía operar con menores costos que los monopolios

regulados. Se acepta la existencia de monopolio natural (no era necesaria

la regulación) y que mediante el mecanismo de subastas se hace competir a

los interesados en prestar el servicio por el mercado (Rivera, 2004, p.

312).

 

La

subasta surge como alternativa a la regulación, es un mecanismo atractivo

porque permite resultados óptimos de eficiencia, productividad asignación

eficiente y minimiza los costos regulatorios. Sin embargo, se pueden generar

problemas cuando se introducen las limitaciones contractuales de la

regulación reflejadas en perturbaciones no anticipadas en la tecnología,

costo de los factores o en la demanda. Se espera que las subastas reduzcan

los costos regulatorios al disminuir las necesidades de información,

minimización de los costos de monitoreo y elaboración e implementación de

políticas (Gallardo, 1999, p. 4). Para obtener resultados

óptimos las subastas presentan un mecanismo sin regulación por la

competencia partiendo de la ausencia de colusión, igual acceso a insumos y

factores esenciales e información simétrica entre las firmas” (Gallardo,

1999, p. 25).


 

Definición



 

José

María Usátegui, en el libro “Economía

de las subastas”
explica la teoría de subastas, afirma que en estas

existe un único vendedor y varios compradores posibles o un único comprador

y varios vendedores posibles; se entiende que es un mecanismo con un

conjunto explícito de reglas, estas se determinan con base en esas ofertas

o pujas de los proponentes a quien se vende o a quien se compra lo que se

está subastando y a qué precio se realiza esa compraventa.


 

Establece

que el subastador decide las reglas de la subasta las cuales especifican

cómo se determina el ganador y cuánto tiene que pagar, que los proponentes

conocen esas reglas y saben que el subastador las va a cumplir pero que el

subastador no conoce la cantidad máxima que está dispuesto a pagar cada proponente

en la subasta, es decir la valoración de lo que se subasta para cada

licitante.

 

Las

subastas sirven para vender un objeto, una obra de arte, el derecho de

explotación de un recurso, la extracción de petróleo en una zona

determinada, el derecho de prestación de un servicio, comprar bienes y

servicios, la construcción de una autovía y los servicios de limpieza de

una ciudad (Usategui, 2008, p. 11), las subastas son anónimas ya que no se

resuelve en función de la identidad de los proponentes sino únicamente en

función de las pujas que realizan esos últimos; las subastas pueden servir

para determinar rápidamente el precio de mercado de algunos productos cuya

oferta y demanda cambian diariamente o cuya calidad no es siempre la misma,

por ejemplo el pescado. Una subasta permite averiguar el precio de un bien

o servicio que no se comercia en el mercado con regularidad por ejemplo las

obras de arte (Usategui, 2008, p. 12).

 

La subasta logra definirse

como un mecanismo de asignación, en ella compiten varios demandantes o

proponentes por determinados bienes o servicios consiguiéndose al final un

ganador y un precio (Tamayo, 2004, p. 10).  

Preston McAfee y Joe McMillan establece que es un mecanismo de

mercado que cuenta con un conjunto de reglas que determinan la asignación

de recursos y precios basado en las pujas de los participantes (Juez, 2003,

p. 40).


 

José María Usategui

establece que una subasta es muchas veces un método de asignación mucho más

apropiado que un concurso de méritos para una administración pública que

desea comprar o vender algo (Usategui, 2008, p.13). 


 

Si la subasta está bien diseñada

asigna lo que se subasta al proponente que puede suministrarlo a menor

costo o que más lo valora maximizando la utilidad del comprador y los

ingresos del vendedor (Usategui,

2008, p.13).  Se debe diferenciar

entre subastas de valor privado y subastas de valor común; la mayor parte

de las subastas son de valor privado, en estas subastas la valoración (o

coste) de cada licitante es independiente de las de los demás proponentes,

esta puede estar basada por ejemplo en sus gustos, necesidades o capacidad

de pago, un ejemplo son los coleccionistas (Usategui, 2008, p.14). 


 

El subastador no conoce

las valoraciones o costes de los proponentes en la subasta; además, cada

uno de ellos conoce su valoración pero no conoce las valoraciones de los

demás; sin embargo, cada proponente tiene unas creencias sobre los valores

que puede tener la valoración de cada uno de los demás proponentes y sobre

las probabilidades de que esa valoración tome cada valor (Usategui, 2008,

p.14).

 

En las subastas de valor

común el valor del objeto subastado o el coste de prestación del servicio

es el mismo para todos los proponentes pero ningún conoce dicho valor y

tampoco lo conoce el subastador, un claro ejemplo es un pozo de petróleo

(Usategui, 2008, p.81).

 

En conclusión en una subasta

se identifican reglas, vendedores y/o compradores, pujas o lances, se

venden y se compran bienes y servicios; se define entonces como un conjunto

determinado de reglas donde existe un subastador que recibe propuestas

individuales de un grupo proponentes, asignándose un ganador y un precio

previa su valoración y comportamiento frente al riesgo, para finalmente

quedarse con el objeto o servicio subastado (Tamayo, 2004, p. 10).

 

Diseño

de subastas



 

Se

han diseñado teóricamente cuatro tipos de subastas. La subasta inglesa,

donde los licitantes van ofreciendo pujas cada vez más altas a partir de un

precio mínimo aceptable de partida, termina cuando ningún licitante desea

realizar una puja más alta, el ejemplo más común son las subastas

referentes a bienes de arte o antigüedades (Usategui, 2008, p.15).

 

La

segunda es en sobre cerrado al primer precio, su diseño consiste en  que cada licitante puede presentar una

única puja en sobre cerrado dentro del plazo establecido para la

presentación de pujas;  al terminar ese

plazo se abren los sobres que contienen las pujas y se declara ganador al

proponente que ha realizado la oferta más alta o más baja, y por tanto el

licitante tiene que pagar un precio igual a su puja, es la más utilizada

por las administraciones públicas. (Usategui, 2008, p. 17).


 

La

tercera, es la subasta en sobre cerrado al segundo precio, es como la

subasta en sobre cerrado al primer precio excepto por el hecho de que el

ganador que sigue siendo el licitante que ha realizado la oferta más alta o

más baja paga un precio igual a la segunda oferta más alta o más baja (Usategui, 2008, p. 17).


 

Por

último la subasta holandesa, consiste en que el subastador empieza

anunciando un precio alto que previsiblemente ningún licitante querrá

pagar, el   subastador continúa

anunciando precios cada vez más bajos, de viva voz o mediante un reloj o

dispositivo electrónico de forma que el descenso del precio sea bastante

rápido, concluye cuando algún licitante decide aceptar el último precio

anunciado;  ese licitante es el

ganador de la subasta y tiene que pagar por lo que se subasta a un precio

igual al precio al que ha decidido parar la subasta (Usategui, 2008, p.16).

Esta es comúnmente conocida como subasta inversa.


 

La diferente literatura referente a la

teoría de subastas sugiere que las subastas holandesas, inglesas y de

primer precio son equivalentes y que el precio ganador en cada uno de los

casos es igual, siempre y cuando los oferentes sean neutros al riesgo,

situación conocida como el teorema de la equivalencia de ingreso,

desarrollado por William

Vickrey, John Riley y William Samuelson

(Usategui, 2008, p. 38).


 

Una

de las principales conclusiones de la literatura económica de subastas es

la relación inversa entre el número de jugadores y el precio que un

vendedor recibe. Establece que a más participantes mayor puja existirá y

por lo tanto se reflejará en un menor precio de venta. Esta afirmación fue

desarrollada por Raymon Battalio en 1990, James Cox en 1988, y John Kagel y

Dan Levin en 1993 (Prada, 2005, p.

8).


 

De

igual manera, Preston McAfee y Joe McMillan en 1987 y Douglas Dyer 1989

demuestran que los precios tienden a ser más beneficiosos cuando uno de los

jugadores no está informado del número de jugadores que están participando

en la subasta (Prada, 2005, p. 8).

 

Así,

la introducción de un mecanismo como la subasta inversa en la contratación

pública, conlleva a un claro ejemplo de la Nueva Gerencia Pública en el

manejo de la política pública de contratación al introducir herramientas de

la teoría económica para la ejecución de recursos públicos y la

materialización de políticas públicas.

 






 

 












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SANDRA LUCÍA LÓPEZ PEDREROS

Jefe de Control Interno

Entidad: INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA

Equipo: Control Interno

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