Sentencia C-452 de 2005 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 03 de mayo de 2005
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC
- Subtema: Comisionados
El establecimiento de la edad mínima de 35 años es constitucional puesto que (1) la fijación de requisitos para ser miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil se encuadra dentro de la libertad de configuración del legislador, y (2) no vulnera el derecho a la igualdad ni establece discriminación alguna, ya que a. se persigue una finalidad legítima cual es la búsqueda de personal más calificado para desempeñar funciones públicas, b. la edad ha sido encontrada por la jurisprudencia de esta Corporación como un medio adecuado para conseguir tal fin y, c. tal medio es razonable y proporcionado por lo anterior la Corte Constitucional declara EXEQUIBLE la expresión “de 35 años” contenida en el numeral 2º del artículo 8º de la Ley 909 de 2004
COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC
C-452-05
REPBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-452/05
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FIJACION DE REQUISITOS PARA CARGOS PUBLICOS-Lmites
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-No pueden ser cerrados
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR-Condicin de cnyuge del Presidente de la Republica para ser Presidente de la Junta Directiva
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FIJACION DE REQUISITOS PARA CARGOS PUBLICOS-Amplitud en caso de que no se prevea una calidad especial en la Constitucin
En virtud de la amplitud de configuracin legislativa, en caso de que no se prevea una calidad especial desde la misma Constitucin para determinado cargo pblico, slo se puede declarar inexequible una disposicin en casos considerablemente contrarios a la igualdad y a los principios que rigen la administracin pblica que buscan ser satisfechos a travs del nombramiento de personal idneo y altamente calificado en los cargos pblicos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FIJACION DE REQUISITOS PARA CARGOS PUBLICOS-Equilibrio entre el derecho a la igualdad y la bsqueda del cumplimiento de los fines de la administracin
ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Edad mnima
ADOPCION-Edad mnima para adoptar
EDAD-Factor sospechoso cuando se establecen lmites mximos para el ejercicio de una actividad o de un beneficio
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurdica
TEST DEBIL DE RAZONABILIDAD-Aplicacin en fijacin de edad mnima para el acceso a cargos pblicos
Al no ser la edad mnima como requisito para entrar a desempear determinado cargo un criterio potencialmente sospechoso y al tener el legislador en el establecimiento de requisitos para desempear cargos pblicos una amplia libertad de configuracin, la Corte aplicar al trato diferencial acusado en el presente proceso un test dbil o laxo de razonabilidad. La Sala recuerda que si el test es dbil, basta con que la medida sea potencialmente adecuada para alcanzar un propsito que no est prohibido por el ordenamiento. Si el legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores; en la medida en que la Carta confiere discrecionalidad a la ley para regular un asunto, el juez constitucional debe respetar esa libertad de apreciacin del Congreso.
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Establecimiento de la edad de treinta y cinco aos para ser miembro no viola el derecho a la igualdad
El establecimiento de la edad mnima de 35 aos es constitucional puesto que (1) la fijacin de requisitos para ser miembro de la Comisin Nacional del Servicio Civil se encuadra dentro de la libertad de configuracin del legislador, y (2) no vulnera el derecho a la igualdad ni establece discriminacin alguna, ya que a. se persigue una finalidad legtima cual es la bsqueda de personal ms calificado para desempear funciones pblicas, b. la edad ha sido encontrada por la jurisprudencia de esta Corporacin como un medio adecuado para conseguir tal fin y, c. tal medio es razonable y proporcionado.
Referencia: expediente D-5477
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 8, numeral 2, parcial, de la Ley 909 de 2004
Actor: Carlos Edward Osorio Aguiar
Magistrado Ponente :
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogot, D. C., tres (3) de mayo de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Jaime Araujo Rentera - quien la preside -, Alfredo Beltrn Sierra, Manuel Jos Cepeda Espinosa, Jaime Crdoba Trivio, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, lvaro Tafur Galvis y Clara Ins Vargas Hernndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Edward Osorio Aguiar, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artculo 40 numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitucin Poltica, demand la inconstitucionalidad del artculo 8, numeral 2, parcial, de la Ley 909 de 2004.
II. DISPOSICIN DEMANDADA
Se transcribe el texto del artculo contentivo de la disposicin acusada y se resalta lo demandado:
Ley 909 de 2004
Por la cual se expiden normas que regulen el empleo pblico, la carrera administrativa, gerencia pblica y se dictan otras disposiciones
Artculo 8. Composicin de la Comisin Nacional del Servicio Civil y requisitos exigidos a sus miembros
(...)
2. Para ser elegido miembro de la Comisin Nacional del Servicio civil se requiere ser colombiano de nacimiento, mayor de 35 aos, con ttulo universitario en reas afines a las funciones de la Comisin Nacional, postgrado y experiencia profesional acreditada en el campo de la funcin pblica o recursos humanos o relaciones laborales en el sector pblico por ms de siete (7) aos.
III. LA DEMANDA
El ciudadano de la referencia demanda el aparte del artculo arriba trascrito, pues considera que vulnera los artculos 13, 25, 40-7, 172, 177 y 191 de la Constitucin Poltica. Primero, indica que se contrara el derecho a la igualdad, toda vez que, si bien se puede exigir determinada preparacin acadmica y experiencia para asumir un cargo, no es factible imponer una edad mnima sin que sea evidente una razn para que esto sea as. Una vez cumplidos los dems requisitos exigidos por el numeral 2 del artculo 8 , no resulta razonable que se acepte a una persona de 30 aos mas no a una de 35 si la menor ya obtuvo el resto de los requisitos. Si se realizara un juicio de proporcionalidad no se pasara el juicio de adecuacin, ya que la finalidad que pudiera buscarse con ese requisitos, cual es darle status al cargo, no se consigue con la edad sino con las calidades establecidas, las que son altamente exigentes.
Segundo, afirma que se vulnera el derecho al trabajo, porque toda expectativa de obtener un trabajo digno se ve disminuida para el sector de la poblacin constituido por el grupo de personas menores a 35 aos que alcanzan a cumplir con el resto de requisitos.
Tercero, se desconoce el derecho a acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, pues la persona aspirante puede tener los mritos suficientes y termina declinando de aplicar al cargo por no tener la edad.
Cuarto, los artculos 172, 177 y 191 constitucionales son desconocidos, en cuanto que a altas dignidades del Estado, como son senadores, representantes a la Cmara y Presidente de la Repblica se les exige la edad de 30, 25 y 30 aos, respectivamente.
IV. LAS INTERVENCIONES
1. Intervencin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
En representacin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, intervino la doctora Claudia Patricia Hernndez Len, en cuyo criterio el aparte de la disposicin demandada debe ser declarado exequible.
En parecer de la interviniente, la exequibilidad del artculo demandado se deriva del hecho de que el artculo 130 constitucional crea la Comisin Nacional del Servicio Civil pero deja al legislador un amplio campo de accin en la regulacin de los elementos estructurales de esa entidad y las calidades de los miembros que van a velar por el correcto desarrollo de la carrera administrativa, toda vez que stos no se determinan en la disposicin constitucional mencionada. Agrega que las caractersticas de dicha Comisin fueron establecidas en la Sentencia C-372/99, Magistrado Ponente Jos Gregorio Hernndez.
Por otra parte, afirma que la Ley 909 de 2004 establece que el empleo pblico es un conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el fin de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y propsitos del Estado. Las personas que accedan al desempeo de funciones pblicas, como lo ha sealado la jurisprudencia, deben cumplir con ciertas reglas y exigencias de acuerdo con los intereses que deben gestionar. Cuando la Constitucin no fija los requisitos, le es dable hacerlo al legislador (sentencias C-408/01, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentera, y C-109/02 del mismo Magistrado). El legislador, en el caso de la norma bajo anlisis, no slo ejerci su facultad de desarrollar la Constitucin, sino lo hizo razonablemente con relacin al fin perseguido, a saber, garantizar a travs de los miembros de la Comisin Nacional del Servicio Civil la aplicacin del mrito para acceder a cargos de funcin pblica.
De otro lado, seala que la importancia de las funciones atribuidas a la Comisin por la Ley 909 de 2004 requiere que, para alcanzar los requisitos de educacin y experiencia exigidos ttulo profesional en reas afines con las funciones de la Comisin, ttulo de postgrado y experiencia profesional acreditada en el campo de la funcin pblica o recursos humanos o relaciones laborales en el sector pblico por ms de siete aos- , se fije una edad de 35 aos, tiempo promedio en el que se espera el individuo haya podido tener un desarrollo armnico de sus potencialidades profesionales y personales.
Agrega que una entidad con la cual se puede hacer un smil adecuado en cuanto a funciones que desempea la Comisin Nacional del Servicio Civil es el Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, por mandato del artculo 256 constitucional, est encargado de administrar, regular y vigilar la carrera judicial. La Comisin Nacional del Servicio Civil administra, regula y vigila la carrera administrativa. Al existir semejanza en las funciones, es razonable que la exista en los requisitos exigidos. El Constituyente estableci la edad de 35 aos para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, por tanto, el legislador tambin puede fijar esa edad para se integrante de la Comisin.
Con respecto a la vulneracin del derecho a la igualdad, indica que el criterio de comparacin propuesto en la demanda respecto de Senadores, Representantes a la Cmara y el Presidente de la Repblica no es apropiado, toda vez que los miembros de la Comisin Nacional del Servicio Civil tienen funciones y naturaleza diferente a los de las entidades con las cuales pretende establecer la comparacin el actor. Con respecto a los cargos sealados por el actor en su demanda advierte que el nuevo rgimen poltico Colombiano permite el acceso a estos cargos de eleccin popular a todas las personas sin exigir un nivel mnimo de educacin, o requisitos culturales o de experiencia para garantizar que todos los sectores del pueblo, an las minoras, estn representadas en el Congreso de la Repblica, como principio fundamental de la democracia representativa.
De acuerdo con lo anterior y dada la naturaleza de la Carta de 1991 que consagra el Estado Social de Derecho, el Constituyente no estableci mayores requisitos para estos cargos de eleccin popular y, en consecuencia, asegura la participacin de todos los ciudadanos sin distincin de raza, sexo, color, religin, nivel social ni cultura.
As las cosas es necesario resaltar y reiterar que este criterio de comparacin que establece el demandante para demostrar que hay cargos de ms alta dignidad, como indica en su demanda, y que tienen menores requisitos, no es aceptable dada la naturaleza y objetivo de representacin que deben cumplir los Senadores y Representantes a la Cmara, as como el Presidente de la Repblica.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN.
El seor Procurador General de la Nacin, Edgardo Jos Maya Villazn, considera que la Corte debe declarar exequible el aparte demandado del numeral 2, artculo 8, de la Ley 909 de 2004.
Para comenzar, afirma la Vista Fiscal que el actor pretende establecer una comparacin equivocada entre los cargos de eleccin popular y los de la Comisin Nacional del Servicio Civil. Para fijar primero la naturaleza de las entidades sujetas a comparacin, seala que la Sentencia C-372/99, Magistrado Ponente Jos Gregorio Hernndez Galindo, sostuvo que la Comisin no hace parte del Ejecutivo o de otras ramas del poder, motivo por el cual se deba dotar de autonoma administrativa y patrimonial y personera jurdica para el cumplimiento de su fin de dar acceso a la administracin pblica a travs del sistema de carrera, por medio de concurso.
Despus de describir detalladamente las funciones de la Comisin, el Procurador considera que es evidente la naturaleza tcnica de administracin y vigilancia guiada por los principios del mrito e imparcialidad en el ingreso y permanencia de los funcionarios- que desarrollan sus miembros. En esta medida, el legislador consider que sus calidades deban ser elevadas en la experiencia profesional, la madurez tcnica, humana e incluso la edad mnima de acceso, toda vez que lo que deben administrar es el recurso humano del sector pblico.
De otro lado, los cargos de representante a la Cmara, Senado y Presidente son de eleccin popular y se guan por el sentido de la igualdad para el acceso y no la base del mrito. En consecuencia, los requisitos de aspiracin son simples y propios de cualquier ciudadano. Los requisitos poco estrictos garantizan la facilidad de la participacin ciudadana en la vida poltica. El requisito fundamental en este campo es contar con la voluntad popular.
En el anterior orden de ideas se puede establecer que los requisitos establecidos para los cargos de eleccin popular y los de los miembros de la Comisin obedecen a criterios constitucionales diferentes, lo que hace improcedente un anlisis de igualdad en estas circunstancias.
Para la Vista Fiscal resulta ms razonable comparar los requisitos exigidos para ser miembro de la Comisin con aquellos fijados para ser Contralor de la Repblica -dentro de los cuales est el tener ms de 35 aos (art. 267 constitucional)- y el de ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual se requiere la misma edad (arts. 255 y 256 constitucionales).
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del artculo demandado, ya que ste hace parte de una ley de la Repblica.
2. Problema jurdico
En esta ocasin, corresponde a la Sala determinar si, como lo afirma el demandante, el establecer 35 aos como edad mnima para poder ejercer el cargo de miembro de la Comisin Nacional del Servicio Civil contrara, principalmente, el derecho a la igualdad, por constituirse en un requisito desproporcionado.
Para resolver el problema jurdico la Corte abordar tres aspectos; primero, la libertad de configuracin del legislador en la fijacin de requisitos para el desempeo de cargos pblicos, segundo, el equilibrio que debe presentarse entre el derecho a la igualdad y el establecimiento de requisitos para desempear cargos pblicos y, tercero, la razonabilidad del establecimiento de la edad mnima como requisito.
3. Amplitud de libertad de configuracin del legislador en la fijacin de requisitos para el desempeo de cargos pblicos
Esta Corporacin, de manera uniforme y reiterada[1] ha sealado que, en materia de fijacin de requisitos para el desempeo de cargos, el legislador tiene un amplio margen de accin. Lo anterior, en virtud de que la mayora de ocasiones la Constitucin le atribuye de manera abierta a la ley la regulacin de tal aspecto quedando como nico lmite la proporcionalidad y la razonabilidad de la medida. En este orden de ideas se puede afirmar que la potestad configurativa del legislador es inversamente proporcional a la precisin y amplitud con la que la Constitucin regula una institucin jurdica[2]; en este caso, los requisitos para desempear funciones pblicas.
Al respecto ha dicho la Corte:
Con excepcin de los empleos respecto de los cuales el mismo constituyente ha sealado los requisitos y calidades que deben reunir los aspirantes a ocuparlos que, generalmente son los ms altos cargos del Estado, corresponde al Congreso establecerlos por medio de ley, sea cual fuere la clase o el nivel del empleo, esto es, de carrera, de libre nombramiento y remocin, o de concurso pblico. Sin embargo, en desarrollo de esa potestad el legislador no cuenta con una libertad absoluta, pues al determinar tales condiciones debe respetar la Constitucin y, por consiguiente, no puede crear exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan ejercer el derecho de acceso a los cargos pblicos.[3]
Ahora, hay situaciones particulares en las cuales la Corte ha considerado que esta libertad de configuracin del legislador que prima facie es amplia puede verse restringida, en virtud de las caractersticas que debe tener un concurso pblico de mritos. Por ejemplo, a nivel de concursos para ascenso, la Corte ha sealado, en la jurisprudencia ms reciente, que estos concursos no pueden ser cerrados porque si bien se incentiva el esfuerzo y mrito de los funcionarios que ya estn en carrera esto se hace en detrimento de caros intereses para el sistema de carrera, a saber, igualdad y libre acceso a las funciones pblicas, de acuerdo a la lectura sistemtica de los artculos 125, 13, 41 y 209 de la Constitucin[4].
De otro lado, como se seal, la medida no puede ser desproporcionada. Ejemplo de una norma que se ha considerado ejercicio irrazonable de la libertad de configuracin del legislador en la determinacin de calidades que deben cumplirse para desempear determinados cargos pblicos es el que fijaba el artculo 58 de la Ley 75 de 1968 segn el cual para ser Presidente de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se necesitaba ser cnyuge del Presidente de la Repblica. La Corte encontr que el artculo, primero, contrariaba abiertamente el derecho a la igualdad, en cuanto discriminaba a las compaeras o compaeros permanentes de quienes desempearan la Presidencia de la Repblica, pues se exiga un vnculo matrimonial y, segundo, desconoca la Constitucin, toda vez que el hecho de ser cnyuge del Presidente no era garanta de ninguna calidad especial. Dijo la Corte:
La condicin de "cnyuge del Presidente de la Repblica" nada dice acerca de la calificacin profesional, ocupacional o acadmica de la cual dicho sujeto pueda derivar la aptitud e idoneidad requeridas para desempearse como miembro de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, toda vez que por razones obvias, el estado civil no es condicin que redunde en el eficiente desempeo de un cargo o funcin pblica.[5]
Como se observa, en virtud de la amplitud de configuracin legislativa, en caso de que no se prevea una calidad especial desde la misma Constitucin para determinado cargo pblico, slo se puede declarar inexequible una disposicin en casos considerablemente contrarios a la igualdad y a los principios que rigen la administracin pblica que buscan ser satisfechos a travs del nombramiento de personal idneo y altamente calificado en los cargos pblicos.
4. Establecimiento de requisitos para ocupar cargos pblicos, equilibrio entre derecho a la igualdad para acceder a cargos pblicos y la bsqueda de la eficiencia en el desarrollo de stos
Recientemente, afirm la Corporacin que, en materia de establecimiento de requisitos, debe buscarse equilibrio entre la proteccin al derecho a la igualdad y la bsqueda del cumplimiento de los fines de la administracin. Seal la Corte que:
en tratndose del acceso a los cargos pblicos, el legislador debe propender - en esencia- por el equilibrio entre dos principios de la funcin pblica, a saber: (i) El derecho de igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder al desempeo de cargos y funciones pblicas y; (ii) la bsqueda de la eficiencia y eficacia en la Administracin, mediante mecanismos que permitan seleccionar aquellos trabajadores que, por su mrito y capacidad profesional, resulten los ms idneos para cumplir con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo.[6]
Tanto el derecho a la igualdad como el derecho a acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, artculo 40 numeral 7 constitucional, no implican que todo ciudadano, independientemente de sus calidades, pueda ser elegido para ejercer el cargo, ya que slo pueden serlo aquellos que renan las calidades exigidas por la misma Constitucin o por la ley para ejercer el respectivo cargo o funcin.[7][8]
Un ejemplo de trato diferencial aceptable en bsqueda de un mejor cumplimiento de la funcin pblica, de manera particular en el rea de salud, lo constituye la Sentencia C-109/02, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentera, en la cual se declar exequible una disposicin que no permita a los empleados del rea mdico-asistencial de las entidades territoriales del Sistema de Seguridad Social en Salud realizar la equivalencia entre aos de experiencia y estudios en el rea mdico asistencial, mientras que a otros funcionarios que no laboraban en tal rea s se les permita realizar equivalencia entre experiencia profesional y estudios exigidos. La Corte encontr que el trato diferencial estaba justificado toda vez que la funcin que ejercen los servidores del Estado en el rea mdico asistencial requiere de una mayor preparacin, tanto terica como prctica,[9] y por tanto, debe ejercerse sobre ella un control ms severo, en virtud de la responsabilidad superior que les ha sido encomendada.. As se logr equilibrio entre igualdad y cumplimiento de los fines de la administracin.
En la Sentencia C-676/01, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, se encontr vlida a la luz del derecho a la igualdad la exigencia de ser Oficial de la Fuerza Pblica para ser juez de primera instancia en la justicia penal militar, lo que implicaba que los soldados, agentes o suboficiales de la Fuerza Pblica no pudieran serlo. Frente al cargo de vulneracin del artculo 13, la Corte indic que existe una clara y directa relacin entre el nivel de preparacin de los miembros de la Fuerza Pblica y el grado que ostentan en el escalafn correspondiente. Esta evidente correspondencia da cuenta de que los oficiales de la Polica o de las Fuerzas Militares no se encuentran en igualdad de condiciones a los soldados, agentes y suboficiales de una y otra fuerza. Antes bien, el hecho de ocupar ese lugar en la jerarqua castrense, denota -como se dijo- un nivel de preparacin superior que le otorga ciertos derechos de mando y decisin, los cuales no podran ser desconocidos sin atentar, en tal caso s, contra el principio de igualdad constitucional. En la medida en que exista un nivel de preparacin superior en cabeza de los oficiales, la diferencia de trato estaba ampliamente justificada.
Una vez analizados los casos en que se permite un trato diferencial razonable en bsqueda de la realizacin de fines de la administracin, se entrar a estudiar la validez de la edad como requisito para acceder a cargos pblicos.
5. Razonabilidad del establecimiento de edad mnima para el desempeo de cargos pblicos anlisis del caso concreto-
5.1. El demandante seala que el establecimiento de la edad de 35 aos para ser miembro de la Comisin Nacional de Servicio Civil contrara el derecho a la igualdad, el derecho al trabajo y el de acceso a los cargos pblicos, en la medida en que el requisito fijado es desproporcionado. Las principales razones para acusar de desproporcionada la exigencia son que una persona de menor edad puede reunir los dems requisitos establecidos para ser miembro de la Comisin y, as las cosas, pedirle que cumpla los 35 aos se torna en un requisito formal vaco, y que a otros funcionarios de alta importancia a nivel nacional, como Presidente y miembros del congreso no se les exige tener tan avanzada edad.
Primero, es preciso indicar que la Sala encuentra que los argumentos desarrollados en la demanda tienden a probar la vulneracin del derecho a la igualdad y la referencia a la vulneracin al derecho al trabajo (art. 25 C.P.) y al acceso a cargos pblicos (art. 40, numeral 7, C.P.) se presenta slo en virtud de la presunta discriminacin establecida por la norma. Por tal motivo, la Corte halla que el cargo nico planteado es el de violacin al artculo 13 constitucional.
5.2. Tanto el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica como la Procuradura solicitan que la disposicin sea declarada exequible. Fundamentan su peticin en el hecho de que la Corte ha sido reiterativa en afirmar que existe amplia libertad de configuracin del legislador, dentro del marco de lo razonable, en el establecimiento de requisitos para el ingreso a cargos pblicos, a menos que la Constitucin fije previamente estos parmetros. Como en el caso de los requerimientos para ser miembro de la Comisin en cuestin el constituyente no fij los requisitos, el legislador actu vlidamente al sealar esta condicin, considerando que era necesaria para que se pudiera cumplir a cabalidad con las funciones que el cargo implica.
El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, por su parte, indica que traer a colacin los requisitos de edad para ser Presidente o representante a la Cmara es un criterio de comparacin inadecuado, puesto que estos funcionarios por ser de eleccin popular deben su eleccin no tanto a calidades personales objetivamente verificables o mensurables, sino al aval de la mayora. Adems, para un mayor desarrollo de la democracia se hace necesario ampliar en la mayor medida posible el espectro de participacin de los ciudadanos y, consecuentemente, reducir los requisitos para postulacin. La Procuradura, siguiendo el mismo criterio, agrega que los cargos de eleccin popular se guan por la igualdad de acceso y no por la base del mrito.
Seala el Departamento que un criterio de comparacin adecuado sera el de la edad fijada para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, puesto que las funciones de organizacin y veedura de la carrera judicial (art. 256 constitucional) se asemejan a las de control y estructuracin de la carrera administrativa. Al ser un adecuado parmetro de comparacin se encuentra que la edad fijada por el constituyente para el desempeo de estos cargos (art. 255 constitucional) no difiere en nada de la sealada para ser miembro de la Comisin Nacional del Servicio Civil. Por tanto, los treinta y cinco aos establecidos por el legislador son plenamente razonables y no desconocen el derecho a la igualdad.
La Procuradura, de otro lado, indica que un parmetro de comparacin adecuado sera el de los miembros de la Contralora quienes desempean funciones tcnicas y especializadas, como lo hacen los de la Comisin Nacional del Servicio Civil, y tambin deben cumplir treinta y cinco aos para poder aspirar al cargo (art. 267 constitucional).
5.3. Esta Corporacin, desde los inicios de su jurisprudencia, ha encontrado razonable la fijacin de una edad mnima o mxima para acceder a determinados cargos o beneficios. Ha dicho la Corte que [l]a edad, como lo han considerado el legislador y las diferentes entidades del Estado, constituye un factor necesario para acceder a determinados cargos pblicos, concursos, convocatorias y para ejercer el derecho al voto, entre otros derechos. El exigir en estos casos una edad, mnima o mxima, determinada, no constituye discriminacin alguna; al contrario, es un elemento primordial para determinar la madurez, experiencia, [y] responsabilidad[10](subrayas ajenas al texto)
En ocasiones anteriores, la Corte ha conocido del establecimiento de una edad mnima para ocupar cargos. Por ejemplo, la Sentencia C-676/98, Magistrado Ponente Jos Gregorio Hernndez Galindo, declar exequible la norma que establece que para ser notario la persona debe tener 30 aos, al menos. Dijo entonces la Corte:
El sealamiento de una edad mnima para desempear cierta actividad es con frecuencia requisito de obligatorio cumplimiento cuando se trata de acceder a ella y el slo hecho de exigirla no implica desconocimiento del derecho al ejercicio de la funcin pblica y menos todava vulneracin del derecho al trabajo. El Estado tiene que buscar por distintos medios -uno de los cuales es precisamente este- la aptitud y madurez de las personas para asumir ciertas responsabilidades, en inters de la comunidad.
Y no es que la edad per se otorgue una plena seguridad al respecto, sino que ella, unida a otros requisitos -como el nivel de preparacin acadmica y la experiencia adquirida en el campo de la profesin correspondiente-, otorga un mayor grado de confiabilidad en el titular del empleo en cuestin.
()
El Constituyente no ha prohibido al legislador considerar una edad mnima entre las exigencias propias de un determinado destino pblico y por ello, en el sentir de la Corte, cuando la ley la contempla en calidad de tal lo hace dentro de un margen de discrecionalidad que, en todo caso, no se confunde con la arbitrariedad, y la apelacin a ese elemento no implica de suyo discriminacin entre las personas -como lo sostiene la actora- ni tampoco exceso en el ejercicio de las atribuciones del Congreso respecto de los derechos ciudadanos.
Ms recientemente, la Corte ha encontrado razonable la fijacin de una edad mnima como requisito para desarrollar una competencia, es decir, una actividad con consecuencias en el ordenamiento jurdico. En la Sentencia C-093/01, Magistrado Ponente Alejandro Martnez Caballero, se declar exequible la fijacin de 25 aos como edad mnima para adoptar, en virtud de que, entre otros aspectos, se fijaba una edad que era susceptible de ser alcanzada y, por tanto, no constitua un factor sospechoso de discriminacin y, digno de resaltar para el caso bajo anlisis, puesto que la medida se basa[ba] en la razonable presuncin de que la edad es un indicador de madurez[11].
Por otra parte, la Corte ha considerado la edad como un criterio semisospechoso, puesto que sta se puede llegar a convertir en un factor inmodificable del sujeto. Es el caso de la entrada de la persona al rango de adulto mayor del cual es imposible salir una vez alcanzada la edad mnima para ingresar a tal categora. Ha dicho la Corporacin que deben ser consideradas problemticas o semi-sospechosas las categoras de diferenciacin con base en la edad que establecen lmites mximos a partir de los cuales una persona es excluida de una cierta actividad o de un determinado beneficio.[12] Ahora bien, es de observar que la edad slo se trata como factor sospechoso cuando se est frente a una edad lmite mxima toda vez que una vez alcanzada la edad es imposible volver atrs, lo cual hace asimilable el criterio de la edad a los tradicionalmente considerados sospechosos, por su inmodificabilidad. Lo contrario sucede con la fijacin de una edad mnima porque el requisito no es imposible de alcanzar y, a menos que cese la vida, ste ser indefectiblemente cumplido; en efecto, todas las personas se encuentran, potencialmente, en condiciones de llegar a la edad exigida. Al respecto ha indicado la Corte que:
Una diferenciacin con fundamento en la edad, no puede ser tachada como sospechosa de discriminacin cuando se establecen mnimos para el ejercicio de una actividad. En cambio, ella se torna ms problemtica si fija topes (mximos) a partir de los cuales no podr ejercerse una actividad, sencillamente porque la edad se convierte ahora en rasgo permanente de la persona y del cual no podr prescindir voluntariamente. Cuando la ley establece requisitos mnimos para realizar una labor o recibir un beneficio, esa regulacin est sujeta a un juicio de igualdad dctil, mientras que deben ser consideradas problemticas o semi-sospechosas aquellas normas que establecen lmites mximos a partir de los cuales una persona es excluida de una cierta actividad o de un determinado beneficio. Estas ltimas regulaciones estn entonces sujetas a un escrutinio de igualdad intermedio.[13]
5.4. Una vez analizado la razonabilidad prima facie del establecimiento de una edad mnima como requisito para desempear cargos o asumir determinadas obligaciones, en virtud de que una mayor confiabilidad, junto con otros requisitos, puede deducirse, en trminos generales, del hecho de que una persona tenga determinada edad, la Corte entrar a estudiar la constitucionalidad de la consagracin del requisito de edad (35 aos) para ser miembro de la Comisin Nacional del Servicio Civil.
Al no ser la edad mnima como requisito para entrar a desempear determinado cargo un criterio potencialmente sospechoso y al tener el legislador en el establecimiento de requisitos para desempear cargos pblicos una amplia libertad de configuracin, la Corte aplicar al trato diferencial acusado en el presente proceso un test dbil o laxo de razonabilidad. La Sala recuerda que si el test es dbil, basta con que la medida sea potencialmente adecuada para alcanzar un propsito que no est prohibido por el ordenamiento. Si el legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores; en la medida en que la Carta confiere discrecionalidad a la ley para regular un asunto, el juez constitucional debe respetar esa libertad de apreciacin del Congreso.
Antes de abordar el test, la Sala estima necesario dejar en claro que de la demanda presentada se deducen un presunto trato discriminatorio con respecto a dos grupos de sujetos diferentes: el primero de ellos est constituido por las personas que, a pesar de reunir los dems requisitos para aspirar a ser miembro de la Comisin Nacional del Servicio Civil, no cuentan con la edad mnima, grupo en el cual hace nfasis el actor, y el segundo est formado por los congresistas y el Presidente de la Repblica a quienes se les exige una edad menor a la de los aspirantes a la Comisin en anlisis para ejercer su cargo.
5.5. La Corte encuentra que, como lo dijeron los intervinientes en el presente proceso, las calidades para ser Presidente de la Repblica (art. 191 C.P.) y los miembros del Congreso (art. 177 C.P. para representantes a la Cmara y 172 para Senadores) no constituyen un parmetro de comparacin adecuado para el caso en estudio. Lo anterior puesto que si bien existe una semejanza entre los postulantes para miembros de la Comisin, el Presidente y los Congresistas la cual consiste en que todos son funcionarios pblicos, la diferencia es ms relevante que la semejanza en cuanto los cargos de los segundos son de eleccin popular y en la escogencia de stos prima ms la manifestacin de la voluntad de la mayora que las altsimas calidades, objetivamente verificables y mensurables, de los aspirantes. Por su parte por el carcter tcnico especializado que debe distinguir a quien pretenda llevar la coordinacin de la carrera administrativa deben primar exigencias altas y calidades objetivas fcilmente mensurables.
Al referirse a la Comisin del Servicio Civil seal la Corte Constitucional: Se trata en realidad de un ente autnomo, de carcter permanente y de nivel nacional, de la ms alta jerarqua en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores pblicos, cuya integracin, perodo, organizacin y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u rganos del poder pblico y debe ser dotada de personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden.[14]; afirmacin soportada en el artculo 130 C.P. segn el cual [h]abr una Comisin Nacional del Servicio Civil responsable de la administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, excepcin hecha de las que tengan carcter especial. Esto ratifica el carcter tcnico de la entidad que justifica el sealamiento de requisitos diferentes a los de los cargos de eleccin popular.
De otro lado, sera un contrasentido que quien dirigiera la carrera de los funcionarios pblicos donde el ascenso se da por los altos mritos, la experiencia y la madurez no fuera elegido, a su vez, de la misma manera. Al ser ms relevantes las diferencias que las semejantes con los funcionarios de eleccin popular, no est ordenado prima facie un mandato paritario.
Por su parte, las semejanzas entre quienes cumplen todos los requisitos, a excepcin de la edad, para ser miembros de la Comisin y aqullos que s llenan tal requisito son considerables frente a las diferencias. Esto parecera indicar que prima facie est ordenado un mandato de trato paritario.
No obstante, como se observ en el numeral 3 de la parte considerativa, es verdaderamente amplia la libertad de configuracin del legislador en materia de establecimiento de requisitos para desempear cargos pblicos[15], entre stos los que se estudian en la presente sentencia. Adems, como tambin se analiz, el establecimiento de una edad mnima es un requisito que, hasta el momento, la Corte ha tenido como vlido (numeral 5.3).
As las cosas, aplicando el test flexible se tiene que el fin buscado por el legislador al establecer un requisito de edad mnima, cual es la bsqueda de personal que sepa responder ms y mejor a las responsabilidades que implica la direccin de la carrera administrativa no slo no est prohibido en la Carta, sino que est protegido. En efecto, de lo fines de la funcin administrativa (art. 209 constitucional) se puede deducir que es plenamente legtimo buscar un personal altamente calificado para el desempeo de cargos de alto rango en la estructura del poder pblico, en particular, para el ejercicio de la labor de los miembros de la Comisin Nacional de Servicio Civil.
Por otra parte, toda vez que se requiere, nicamente, que la medida establecida para obtener el fin sea potencialmente adecuada, la Corte encuentra, como lo ha afirmado en sentencias precedentes[16], que la edad, junto con otros requisitos, permite determinar la idoneidad de una persona para desempear un cargo pblico. En este orden, la medida es adecuada.
En conclusin: el establecimiento de la edad mnima de 35 aos es constitucional puesto que (1) la fijacin de requisitos para ser miembro de la Comisin Nacional del Servicio Civil se encuadra dentro de la libertad de configuracin del legislador, y (2) no vulnera el derecho a la igualdad ni establece discriminacin alguna, ya que a. se persigue una finalidad legtima cual es la bsqueda de personal ms calificado para desempear funciones pblicas, b. la edad ha sido encontrada por la jurisprudencia de esta Corporacin como un medio adecuado para conseguir tal fin y, c. tal medio es razonable y proporcionado.
En consecuencia, la Sala declarar exequible el aparte del numeral 2 del artculo 8 de la Ley 909 de 2004.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
R E S U E L V E
DECLARAR EXEQUIBLE la expresin de 35 aos contenida en el numeral 2 del artculo 8 de la Ley 909 de 2004.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CRDOBA TRIVIO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-452 DEL 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-5477
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 8 de la Ley 909 del 2004 Por la cual se expiden normas que regulen el empleo pblico, la carrera administrativa, gerencia pblica y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a esta sentencia, reiterando para ello mi posicin jurdica sostenida en otras oportunidades[17], en relacin con mi discrepancia respecto de la diferenciacin y aplicacin de diferentes intensidades del test de constitucionalidad.
En este sentido, reitero mi discrepancia respecto de distinguir en la aplicacin de controles dbiles, flexibles o intermedios, pues a mi juicio la Constitucin no distingue entre grados de control y se limita a ordenar la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, de conformidad con el artculo 241 Superior. Por tanto, en mi opinin, no debe haber lugar a aplicacin de test dbiles, flexibles o intermedios de constitucionalidad, puesto que de lo que se trata es de aplicar siempre un test estricto que asegura la vigencia y el respeto de la Carta Poltica.
As mismo, considero que debe distinguirse entre el test de constitucionalidad norteamericano y el test europeo. El test norteamericano tuvo su origen con ocasin de las medidas econmicas adoptadas por Roosvelt y constituye un sistema ajeno que obedeci a dichas razones histricas. En contraposicin, el test europeo responde al anlisis de una racionalidad de medios - fines con el fin de determinar si la medida adoptada cumple con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad que deben exigirse para convalidar una medida legal con un fin constitucional.
Por consiguiente, en mi criterio, se debe aplicar siempre un test estricto de constitucionalidad y un test que analice la relacin legtima de medios y fines.
Fecha ut supra.
JAIME ARAJO RENTERA
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-100/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esa ocasin, para el actor, el numeral 3 del artculo 24 de Decreto 1569 de 1998, vulneraba el principio de igualdad, al otorgar exclusivamente a los profesionales de la salud, el derecho a ocupar los cargos de Gerentes de las Empresas Sociales del Estado de primer nivel de complejidad en los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6; pues - a su juicio - se trata de un trato diferencial a personas que tienen formacin profesional distinta al rea de la salud, a quienes irrazonablemente se les impide acceder sin justificacin alguna a dicho cargo pblico. Desde esta perspectiva, resulta[ba] ilgico que frente al mismo cargo en instituciones cuyos municipios se encuentran en una categora especial (primera y segunda), profesionales de otras especialidades s puedan acceder a dicho cargo directivo, no obstante la complejidad que implica la categora del correspondiente ente territorial. La Corte encontr exequible la norma, porque en los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6, debido a la escasez de recursos humanos para la atencin a los pacientes del hospital, era ptimo contar con un profesional de la saludad que dirigiera y en caso de necesidad tambin pudiera prestar su servicio como galeno. As, la bsqueda de la eficiencia justificaba el trato diferencial. Igualmente, ver Sentencia C-483/03, M.P. Alfredo Beltrn Sierra, en la cual se declar exequible el artculo 298 del Cdigo del Menor que establece requisitos para desempear el cargo de Comisario de Familia (Sentencia con salvamento de voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, y salvamentos parciales de voto de los Magistrados Jaime Crdoba Trivio, Manuel Jos Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett.)
[2] Ver Sentencia C-064/03, M.P. Jaime Araujo Rentera en la cual se declar exequible condicionadamente el pargrafo 2 del artculo 38 de la Ley 734/02 referente al alcance del trmino delitos que afecten el patrimonio como causal de inhabilidad para el desempeo de cargos pblicos. En la Sentencia aclar voto el Magistrado Jaime Crdoba Trivio y Salv el voto el Magistrado lvaro Tafur Galvis. El criterio de la relacin inversamente proporcional entre la libertad de configuracin del legislador y el desarrollo del contenido constitucional en la propia Carta se desarroll a la luz de la Sentencia C-404/01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Ver Sentencia C-408/01, M.P. Jaime Araujo Rentera. En esta ocasin la Corte declar exequible el requisito consistente en que el Auditor General de la Nacin, quien vigilaba la labor de la Contralora General de la Nacin debiese ser profesional en ciencias econmicas, contables, jurdicas, financieras o de administracin, pues encontr que el constituyente no haba previsto requisitos para ocupar tal cargo y, en esa medida, su regulacin haca parte de la libertad de configuracin del legislador. Adems, puesto que si bien al contralor general quien desempeaba labor de control fiscal no se le exigan esos ttulos, la situacin en que se encontraban contralor y auditor no era idntica y por tanto poda ser tratado de manera diversa.
[4] Ver Sentencia C-266/02, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa, en la cual se declar inexequible el aparte de la disposicin acusada que implicaba la consagracin de un concurso de ascenso cerrado en la Procuradura, y Sentencia C-1079/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual la disposicin acusada se declar exequible porque desde una lectura sistemtica de las normas para ascenso en la fiscala se poda observar que el tipo de concurso para ascenso no era cerrado.
[5] Ver Sentencia C-537/93, M.P. Hernando Herrara Vergara
[6] Ver Sentencia C-100/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil, arriba reseada.
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 1994, M.P. Jorge Arango Meja.
[8] Ver Sentencia C-793/02, M.P. Jaime Crdoba Trivio. En esta ocasin se encontr que tambin para los cargos en provisionalidad era legtimo, con miras a la proteccin del inters pblico, exigir el cumplimiento de requisitos que se piden para ejercer la docencia a aquella persona que sea nombrado en propiedad.
[9] Lo mismo acontece en la rbita privada.
[10] Ver Sentencia T-395/97, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se encontr razonable la fijacin de una edad mxima para aspirar a una beca de programas de doctorado, toda vez que la edad estaba fijada con base en un fin razonable, a saber, que despus de la realizacin de estudios doctorales la persona pudiera retornar a su pas y servir en el medio productivo. En consecuencia, la tutela fue negada. Considerando la edad como lmite legtimo, la Sentencia T-108/01, M.P. Martha Victoria Schica, seal que la prohibicin para que menores de edad estudiaran en centros nocturnos de educacin para adultos estaba justificada en cuanto el desarrollo psicosocial de los menores era diferente al de los adultos y, en esa medida, los primeros requeran de mayor tiempo de dedicacin a la labor acadmica para asimilar los mismos contenidos, lo cual slo se garantizaba con educacin diurna. Ahora bien, la edad tambin se ha considerado un factor discriminatorio cuando se comprueba que a travs de la imposicin de tal lmite no se consigue el fin legtimo perseguido, es decir, cuando no es idnea. Ejemplo de esto es la Sentencia T-789/00, M.P. Carlos Gaviria Daz en la cual a una menor se le haba negado el retorno escolar porque al haberse ausentado un ao de sus estudios debido a su embarazo, ya no cumpla con la edad mxima que haba fijado el plantel educativo para que se cursara el grado al cual aspiraba. La razn del lmite de edad, a saber, la bsqueda de un entorno adecuado en el cual se brindara la educacin fue encontrada legtima, pero el sealamiento de una edad lmite arbitraria no se encontr como medio idneo para conseguir tal fin. Por tanto se concedi la tutela y se orden la admisin de la accionante. En el mismo sentido, T-1577/00, M.P. Fabio Morn Daz
[11] Ver Sentencia C-093/01
[12] Subrayas ajenas al texto. Ver Sentencia T-360/02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta ocasin se encontr legtima la negativa de adopcin de un menor realizada por el ICBF en virtud de que la pareja que deseaba adoptar a un beb tena una considerable brecha generacional con el menor a ser adoptado (los integrantes de la pareja tenan 65 y 59 aos). Para la Corte, el buscar un ambiente psico-afectivo ptimo para el desarrollo del nio a travs de la bsqueda de una menor brecha generacional era vlido a la luz del derecho a la igualdad.
[13] Ver Sentencia C-093/01, M.P. Alejandro Martnez Caballero, anteriormente reseada.
[14] Ver Sentencia C-372/99, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo
[15] Libertad que deriva, en trminos generales, de la competencia atribuida por el artculo 150 numeral 23 segn el cual corresponde al Congreso Expedir las leyes que regirn el ejercicio de las funciones pblicas y la prestacin de los servicios pblicos.
[16] T-395/97, C-676/98, C-093/01, T-108/01 y T-360/02
[17] Ver Salvamento de Voto a la Sentencia C-422 del 2005 entre otros.