Sentencia C-630 de 2012 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 15 de agosto de 2012
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
CONCEJAL HIJO DE PERSONERA MUNICIPAL
- Subtema: Contratista
Teniendo en cuenta los valores y principios que deben ser protegidos por la labor que ejercen los revisores fiscales en garantía de las empresas y sus socios, los terceros y el Estado, no constituye vulneración alguna del secreto profesional la remoción del revisor fiscal cuando se compruebe que no denunció oportunamente la situación de crisis del deudor, contenida en el articulo 118 de la Ley 222 de 1995 (Sentencia C-538 de 1997); ni tampoco la obligación de informar a la superintendencia cualquier irregularidad de las que puedan derivarse situaciones que puedan ser causales de suspensión o revocación del permiso de funcionamiento de las sociedades, contenidas en el articulo 489 c.co. (Sentencia C-062 de 1998); ni frente a la expresión “En relación con actos de corrupción no procederá el secreto profesional”, del mismo articulo 7 de la ley 1474 de 2011, al buscar que las operaciones de las empresas se ciñan a la normatividad y perseguir una finalidad ajustada a la Constitución.
CONCEJAL HIJO DE PERSONERA MUNICIPAL
C-630-12
REPBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-630/12
Bogot DC, agosto 15 de 2012
MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Inhabilidad para contratar
MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Responsabilidad de los revisores fiscales
UNIDAD NORMATIVA-Integracin
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR-Regulacin
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR-Contenido y alcance del artculo 122, inciso quinto de la Constitucin Poltica/PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS-Contenido
INHABILIDADES PARA PERSONAS NATURALES-Criterios contenidos en el inciso 5 del artculo 122 de la Constitucin Poltica
INHABILIDADES CONSTITUCIONALES-Fundamento
INHABILIDAD INTEMPORAL-Jurisprudencia constitucional
NORMA ACUSADA E INHABILIDADES INCORPORADAS EN EL ARTICULO 122 DE LA CONSTITUCION-Supuestos
Los supuestos normativos inhabilitantes previstos en la norma legal que se revisa, son: (i) la condena judicial por comisin de delito contra la administracin pblica -con pena privativa de la libertad-; (ii) la condena judicial por comisin de delitos contra el patrimonio del Estado; (iii) la condena judicial por comisin de delitos relacionados con grupos armados ilegales, crmenes de lesa humanidad o narcotrfico. Entre tanto, los supuestos fcticos de las inhabilitaciones incorporadas en el artculo 122 de la Constitucin, son los siguientes: (i) haber sido condenado por delito que afecte el patrimonio del Estado; (ii) haber dado lugar -el servidor pblico, por conducta dolosa o gravemente culposa- a condena judicial de reparacin patrimonial contra el Estado -salvo asuncin patrimonial del valor del dao-; (iii) y haber sido condenado por delitos relacionados con grupos armados ilegales -concierto para delinquir agravado, rebelin y otros-, delitos de lesa humanidad o narcotrfico.
NORMA ACUSADA E INHABILIDADES INCORPORADAS EN EL ARTICULO 122 DE LA CONSTITUCION-Supuestos en contradiccin
La contradiccin entre la norma legal que limita a veinte aos el trmino de inhabilitacin y la norma constitucional que la hace permanente, solamente existe para los siguientes supuestos inhabilitantes del artculo demandado, relacionados : (i) la condena judicial por comisin de delitos contra el patrimonio del Estado -y contra la administracin pblica solo en cuanto afecten el patrimonio del Estado-; y (iii) la condena judicial por comisin de delitos relacionados con grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o narcotrfico.
SECRETO PROFESIONAL-Inviolabilidad
CONTADOR PUBLICO QUE SE DESEMPEA COMO REVISOR FISCAL-Causal de cancelacin de inscripcin
SECRETO PROFESIONAL-Improcedencia en relacin con actos de corrupcin
SECRETO PROFESIONAL DE LOS CONTADORES Y REVISORES FISCALES-Alcance
SECRETO PROFESIONAL DE CONTADOR PUBLICO QUE SE DESEMPEA COMO REVISOR FISCAL-Jurisprudencia constitucional
SECRETO PROFESIONAL ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCION POLITICA-No es absoluto
REMOCION DE REVISOR FISCAL-Jurisprudencia constitucional sobre situaciones que no constituyen vulneracin alguna del secreto profesional
La jurisprudencia de esta Corporacin, ha insistido en que, dados los valores y principios que deben ser protegidos por la labor que ejercen los revisores fiscales en garanta de las empresas y sus socios, los terceros y el Estado, no constituye vulneracin alguna del secreto profesional la remocin del revisor fiscal cuando se compruebe que no denunci oportunamente la situacin de crisis del deudor, contenida en el articulo 118 de la Ley 222 de 1995 (Sentencia C-538 de 1997); ni tampoco la obligacin de informar a la superintendencia cualquier irregularidad de las que puedan derivarse situaciones que puedan ser causales de suspensin o revocacin del permiso de funcionamiento de las sociedades, contenidas en el articulo 489 c. co. (Sentencia C-062 de 1998); ni frente a la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional, del mismo articulo 7 de la ley 1474 de 2011, al buscar que las operaciones de las empresas se cian a la normatividad y perseguir una finalidad ajustada a la Constitucin.
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Referencia: expediente D-8942
Actores: Juan Jos Gmez Uruea
Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 1 y 7 de la ley 1474 de 2011.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZLEZ CUERVO
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I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
El ciudadano Juan Jos Gmez Uruea, demand la inconstitucionalidad de los artculos 1 -parcial- y 7 de la ley 1474 de 2011.El texto normativo es el siguiente - apartes demandados con subraya-:
LEY 1474 DE 2011
(julio 12)[1]
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de actos de corrupcin y la efectividad del control de la gestin pblica.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTCULO 1o. INHABILIDAD PARA CONTRATAR DE QUIENES INCURRAN EN ACTOS DE CORRUPCIN. El literal j) del numeral 1 del artculo 8o de la Ley 80 de 1993 quedar as:
(...)
Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior, o soborno transnacional, con excepcin de delitos culposos.
Esta inhabilidad se extender a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y a sus subordinadas, con excepcin de las sociedades annimas abiertas.
La inhabilidad prevista en este literal se extender por un trmino de veinte (20) aos.
(...)
ARTCULO 7o. RESPONSABILIDAD DE LOS REVISORES FISCALES. Adicinese un numeral 5) al artculo 26 de la Ley 43 de 1990, el cual quedar as:
5. Cuando se acte en calidad de revisor fiscal, no denunciar o poner en conocimiento de la autoridad disciplinaria o fiscal correspondiente, los actos de corrupcin que haya encontrado en el ejercicio de su cargo, dentro de los seis (6) meses siguientes a que haya conocido el hecho o tuviera la obligacin legal de conocerlo, actos de corrupcin < sic> En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional.
(...)
2. Demanda
2.1. Inconstitucionalidad del artculo 1 de la Ley 1474/11 -parcial-
2.1.1. Pretensin: solicita el actor sea declarado inconstitucional el aparte subrayado del artculo 1 de la Ley 1474 de 2011, por vulnerar el inciso 5 del artculo 122 de la Constitucin Poltica.
2.1.2. Fundamento de la vulneracin del inciso 5 del artculo 122 de la Constitucin Poltica:
Expresa el actor que la disposicin acusada al establecer la inhabilidad por un trmino de veinte (20) aos, para participar en licitaciones y celebrar contratos con entidades estatales, a Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior, contrara la inhabilidad establecida en el artculo 122 de la Carta Poltica: por cuanto esta ltima, no tiene una limitacin temporal, sino que se encuentra definida como una inhabilidad de carcter permanente.
Manifiesta el accionante, que reconoce la libertad de configuracin del legislador que se evidencia en el artculo 122 constitucional, al establecer que lo previsto en ese artculo se entiende sin perjuicio de las dems sanciones que establezca la ley, pero que dicha libertad no le permite contrariar disposiciones de rango constitucional.
Puntualiza que la norma constitucional no solo no fija lmite temporal a las inhabilidades, sino que el propio texto constitucional dice que la inhabilidad se impone sobre quienes hayan cometido los delitos descritos en el artculo 122, en cualquier tiempo, lo que confirma que se trata de una inhabilidad intemporal. Entonces, la oposicin de la norma legal a la Constitucin es evidente.
2.2. Inconstitucionalidad del artculo 7 de la Ley 1474/11
2.2.1. Pretensin: el actor solicita sea declarado inconstitucional el artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, por vulnerar el artculo 74 de la Constitucin Poltica.
2.2.2. Fundamento de la vulneracin del artculo 74 de la Constitucin Poltica.
El artculo 74 constitucional establece la inviolabilidad del secreto profesional. Y al sealarse como causal de cancelacin de la tarjeta profesional de contador que, quien actuando como Revisor Fiscal no denuncie o ponga en conocimiento de la autoridad disciplinaria o fiscal correspondiente los actos de corrupcin que haya encontrado en el ejercicio de su cargo -dentro de los seis (6) meses siguientes a que haya conocido el hecho o tuviera obligacin legal de conocerlo-, se viola la Constitucin, pues se sanciona el derecho a guardar la reserva profesional. Del mismo, se desconoce directamente el artculo 74 de la Constitucin, en la disposicin que dispone que frente a los actos de corrupcin no procede el secreto profesional.
Expresa el actor que la norma acusada no solo contraviene en forma manifiesta el artculo 74 constitucional, sino que carece de precisin, al no enunciar un catlogo de actos considerados de corrupcin, al cual puedan acudir los revisores fiscales al momento de ejercer el cargo, con el fin de denunciar a sus clientes.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas
3.1. Ministerio de Justicia y del Derecho
Debe inhibirse la Corte frente al cargo de inconstitucionalidad contra el artculo 1 de la ley 1474/11, por cuanto el cargo carece de certeza, especificidad y suficiencia, al fundarse en la violacin de normas infra-constitucionales, por una parte, y por cuanto no rene la carga argumentativa mnima para que pueda darse un juicio de constitucionalidad.
3.2. Departamento Nacional de Planeacin
3.2.1. El artculo 1 de la Ley 1474/11, es constitucional, toda vez que la inhabilidad prevista en dicho literal se extender por el trmino de 20 aos, pues mientras existan delitos excluidos de la previsin constitucional, el mismo tiene sentido.
3.2.2. El artculo 7 demandado debe ser declarado exequible, por no vulnerar la inviolabilidad del secreto profesional, en razn de que dada la naturaleza del cargo de revisor fiscal y su labor en la prevencin en la gestin empresarial, este debe cumplir unos deberes que no puede soslayar y que refuerzan su carcter de fedatario pblico.
3.3. Contadura General de la Nacin
El artculo 7 de la Ley 1474/11, debe ser declarado exequible, pues indica que los actos de corrupcin son una excepcin al secreto profesional de los revisores fiscales, afirmacin que tiene su sustento adems del artculo 34, numeral 24 del Cdigo Disciplinario nico, en los artculos 10 y 63 de la Ley 43/90 y no contraviene el artculo 74 de la Carta Poltica.
3.4. Universidad Sergio Arboleda
3.4.1. La norma del artculo 1 debe ser declarada exequible, por cuanto la ampliacin de las inhabilidades de los contratistas dentro del nuevo estatuto anticorrupcin, no excede los lmites de libertad de configuracin del legislador, al consultar los lmites de la defensa del inters pblico en especial en el manejo de los recursos del Estado.
3.4.2. El artculo 2, sobre la violacin del secreto profesional, debe ser declarado exequible por lo siguiente: puede exigirse al revisor fiscal el deber de denuncia de hechos de corrupcin, ya que al ser ste garante del inters general, en ejercicio de tal garanta debe poner en conocimiento de las autoridades competentes las actuaciones no ajustadas a la ley que por tratarse de asuntos de corrupcin afectan el inters pblico.
4. Concepto del Procurador General de la Nacin[2]
4.1. Frente a la demanda de inconstitucionalidad del artculo 1 de la ley 1474 de 2011, debe declararse exequible condicionadamente en lo que se refiere a: delitos que afecten el patrimonio del Estado, delitos relacionados con pertenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad y narcotrfico en Colombia o el exterior, bajo el entendido de que respecto de stos no procede la excepcin de los delitos culposos y de que el termino de inhabilidad no est limitado a 20 aos.
4.2. Lo anterior, por cuanto en los delitos en que la norma acusada reproduce lo previsto en la disposicin constitucional, no es admisible que establezca ninguna diferencia respecto de sta ultima, como lo seran, los delitos culposos yal trmino de 20 aos para la inhabilidad para contratar.
4.3. En relacin con el artculo 7 demandado, solicita que frente a la peticin de inconstitucionalidad del artculo 7 de la Ley 1474/11, por tratarse de la misma norma acusada con argumentos similares, dentro del proceso D-8682 que cursa en la Corte, se tenga presente lo conceptuado en el mismo y recomienda estarse a lo resuelto en el fallo correspondiente.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una ley, en virtud de lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4 de la Constitucin Poltica.
2. Revisin de aptitud de los cargos
2.1. Aptitud del cargo formulado contra el artculo 1 de la ley 1474/11
La Sala observa que el demandante indic las razones especficas, concretas y explcitas por las cuales se estima violado el artculo presuntamente vulnerado, generando una duda que amerita el anlisis de fondo de la disposicin acusada. En efecto, el actor considera, sin desconocer la libertad de configuracin del Legislador, que dicha libertad en el presente caso se encuentra limitada por el artculo 122 CP, que previ una inhabilidad permanente para unos especiales eventos -delitos que afecten el patrimonio del Estado, aquellos relacionados con la pertenencia, promocin y financiacin de grupos armados al margen de la ley y narcotrfico-, por lo que dicha disposicin, si bien permite que el legislador regule otros eventos y establezca sanciones distintas, impide que a travs de una ley se disponga una consecuencia jurdica inferior a la prevista en la norma constitucional. Por tanto, examinar de fondo la demanda, en relacin con el presente cargo.
2.2. Cosa juzgada constitucional respecto del artculo 7 de la Ley 1474/11
2.2.1. Con posterioridad al auto admisorio de la presente demanda, la Sala Plena de esta Corporacin se pronunci sobre la constitucionalidad parcial del artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, mediante sentencia C-200 del 14 de marzo de 2012, en la que resolvi:
Declarar EXEQUIBLE la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional contenida en el articulo 7 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos estudiados en la presente providencia.
2.2.2. En el presente caso, la norma demandada por el actor es la totalidad del artculo 7 de la ley 1474 de 2011. Esta norma, segn lo anot la Corte en sentencia C-200 de 2012, contiene dos expresiones diferentes, aunque estrechamente relacionadas: una primera, que dispone una sancin de cancelacin de la inscripcin para el contador -revisor fiscal-, por omitir su deber de denuncia administrativa y fiscal de actos de corrupcin; y una segunda, que le impide alegar el secreto profesional para justificar la denuncia de tales actos de corrupcin.
2.2.3. En el proceso que culmin con la sentencia C- 200 de 2012, lo atacado corresponda a la segunda parte de la norma. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el presente actor invoca los mismos cargos de violacin del secreto profesional contenido en el artculo 74 de la Carta Poltica, no procede un nuevo estudio de constitucionalidad sobre la expresin acusada y hallada constitucional. As, frente a la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional., la Corte Constitucional decidir estarse a lo resuelto en la citada providencia.
2.2.4. Proceder la Corte, en cambio, al estudio de la primera parte del artculo 7 de la Ley 1474/11 acusado, que dice:
ARTCULO 7o. RESPONSABILIDAD DE LOS REVISORES FISCALES. Adicinese un numeral 5) al artculo 26 de la Ley 43 de 1990, el cual quedar as: son causales de cancelacin de la inscripcin de un Contador Pblico las siguientes: 5.Cuando se acte en calidad de revisor fiscal, no denunciar o poner en conocimiento de la autoridad disciplinaria o fiscal correspondiente, los actos de corrupcin que haya encontrado en el ejercicio de su cargo, dentro de los seis (6) meses siguientes a que haya conocido el hecho o tuviera la obligacin legal de conocerlo, actos de corrupcin. < sic>.
2.3. Integracin Normativa
2.3.1. La norma demandada es el mbito normativo del control del tribunal constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones no atacadas por el accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la ampliacin del control a otros enunciados normativos no demandados expresamente, esto es, realizar una integracin normativa: (i) para completar el sentido de la disposicin demandada con otros enunciados inescindiblemente relacionados con ella y poder confrontarla con la Constitucin; (ii) para extender el efecto de la decisin a otras disposiciones de igual contenido normativo; (iii) para evitar que una decisin de inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto suprstite. La primera modalidad de integracin normativa es la proposicin jurdica completa; la segunda y tercera, la unidad normativa completa.
2.3.2. Para conformar la unidad normativa[3], la Corte Constitucional ha afirmado debe existir una relacin intima e inescindible entre la disposicin acusada y aquella respecto de la cual se integra, de manera tal que resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta ultima[4]. As, la Corte har integracin normativa del inciso final demandado del articulo 1 de la ley 1474/11 con el resto del articulado, por la relacin directa y necesaria entre ambas proposiciones, basada en que los incisos precedentes que se integran se hallan supuestos normativos a los que se aplica el termino de inhabilidad del inciso final demandado. De este modo, la disposicin que examinar la Corte, ser la siguiente:
ARTCULO 1o. INHABILIDAD PARA CONTRATAR DE QUIENES INCURRAN EN ACTOS DE CORRUPCIN. El literal j) del numeral 1 del artculo 8o de la Ley 80 de 1993 quedar as:
(...)
Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior, o soborno transnacional, con excepcin de delitos culposos.
Esta inhabilidad se extender a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y a sus subordinadas, con excepcin de las sociedades annimas abiertas.
La inhabilidad prevista en este literal se extender por un trmino de veinte (20) aos.
3. Problema jurdico constitucional
De acuerdo con lo anterior, los problemas jurdicos a resolver son:
3.1. Vulnera el inciso 5 del artculo 122 constitucional el artculo 1 de la Ley 1474 de 2011, al establecer que la inhabilidad para participar en licitaciones y celebrar contratos con las entidades estatales, de las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la administracin publica, cuya pena sea privativa de la libertad o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior se extender por 20 aos?
3.2. Contraviene el artculo 74 de la Constitucin Poltica sobre la inviolabilidad del secreto profesional, el aparte del artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, que contempla que ser causal para la cancelacin de la inscripcin de Contador Pblico que actuando en calidad de Revisor Fiscal, omita el deber de denuncia de los actos de corrupcin que haya encontrado en el ejercicio de su cargo?
4. Vulneracin del artculo 122 de la Constitucin, inciso 5: por el artculo 1 -parcial- de la ley 1474 de 2011 (Cargo primero)
4.1. El concepto de inconstitucionalidad en la demanda
4.1.1. El actor alega que la disposicin acusada, al establecer que la inhabilidad para participar en licitaciones y celebrar contratos con entidades estatales de las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior, tendr un trmino de 20 aos, viola el artculo 122 de la Carta Poltica, que establece que dicha inhabilidad es intemporal y permanente.
4.1.2. El concepto de la violacin alegada se cifra en que la expresin en cualquier tiempo -inciso 5 del artculo 122 constitucional-, alude a los diversos supuestos contenidos en dicho inciso para efectos de establecer como permanentes las inhabilidades all previstas.
4.2. El contexto normativo y la norma demandada
4.2.1. La Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte las disposiciones acusadas, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de actos de corrupcin y la efectividad del control de la gestin pblica surge como consecuencia de la necesidad de introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales de la lucha contra la corrupcin, propendiendo subsanar e integrar aquellos aspectos en los cuales se requiere una accin contundente. Indic el Ministro del Interior y de Justicia, en la exposicin de motivos[5],
La corrupcin es uno de los fenmenos ms lesivos para los Estados modernos, pues a travs del mismo se vulneran los pilares fundamentales de la democracia y se desvan millonarios recursos en perjuicio de las personas menos favorecidas. Las personas menos favorecidas. Por esta razn, Colombia ha ratificado tratados y convenios internacionales en desarrollo de los cuales se han aprobado leyes y decretos tendientes a perseguir este flagelo[6].
Sin embargo, en el Barmetro Mundial de la Corrupcin del ao 2009 de Transparencia Internacional, Colombia ocup el puesto 74 entre 184 pases objeto de estudio, situacin que demuestra claramente que pese a que se han realizado esfuerzos importantes para la reduccin de este fenmeno, los mismos deben aumentarse y focalizarse, orientndose en sectores especficos, para el diseo de una poltica pblica eficaz para la lucha contra la corrupcin.
Esta situacin ha sido reconocida por todos los sectores de nuestra sociedad y, por ello, la presente ley es fruto de un dilogo propositivo y de la colaboracin entre el Gobierno Nacional, la Procuradura General de la Nacin, la Fiscala General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la Auditora General de la Repblica, la academia, la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la corrupcin, lo cual ha permitido la elaboracin de medidas administrativas, disciplinarias, penales, fiscales y educativas que desarrollan una poltica integral del Estado en contra de este fenmeno.
La ley qued estructurada en captulos, en los que se articulan los elementos tendientes a la implementacin de una poltica integral de lucha contra la corrupcin, as: el Captulo I se ocupa de las medidas administrativas para la lucha contra la corrupcin; el Captulo II hace alusin a los temas penales, como la exclusin de ciertos beneficios, la creacin de nuevos tipos penales, la ampliacin de los trminos de prescripcin y de investigacin, entre otros; el Captulo III trata sobre medidas disciplinarias, en las que se resalta la ampliacin de los trminos de prescripcin de la accin y la sancin disciplinaria y la modificacin del procedimiento disciplinario a fin de hacerlo ms expedito; el Captulo IV regula lo relativo al lobby o cabildeo; el Captulo V se refiere a los organismos especiales para la lucha contra la corrupcin, como las Comisiones Nacional de Moralizacin y Ciudadana para la Lucha contra la Corrupcin y el fortalecimiento del Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Trasparencia y Lucha contra la Corrupcin; el Captulo VI hace alusin a medidas institucionales y pedaggicas en materia de lucha anticorrupcin; el Captulo VII aborda medidas sobre contratacin pblica y por ltimo, el Captulo VIII se relaciona con las normas de control fiscal.
4.2.2. El artculo 1 de la Ley 1474/11subrog el literal j) del numeral 1 del artculo 8 de la Ley 80 de 1993 o estatuto general de contratacin pblica, adicionado en la Ley 1150/07.El artculo 8 de la Ley 80/93 alude a inhabilidades e incompatibilidades para contratar. Su numeral 1 se ocupa de las primeras, y precisa que son inhbiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales las personas incursas en los supuestos desarrollados en los literales desde a) hasta i), para algunos de los cuales prev trminos de inhabilidad por cinco aos. Deca el artculo 8 original de la Ley 80/93:
(Ley 80/93). Artculo 8o. de las inhabilidades e incompatibilidades para contratar.
1o. Son inhbiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales:
a) Las personas que se hallen inhabilitadas para contratar por la Constitucin y las leyes.
()
i) Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado la caducidad, as como las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria.
()
Fue la Ley 1150/07 -artculo 18-, la que adicion inicialmente el literal j) del numeral primero del artculo 8 de la Ley 80/93, en relacin con las inhabilidades para contratar. All el Legislador decidi inhabilitar para contratar con el Estado a personas condenadas por una serie de delitos contra la administracin pblica y el patrimonio del Estado -y sus equivalentes en otras jurisdicciones-, sin sujetar la duracin de estas inhabilidades a los cinco aos previstos en la norma reformada para otros supuestos ni a otra limitacin temporal. Dijo el Legislador en esta ocasin:
Ley 1150/07. Artculo 18. De las inhabilidades para contratar.
Adicinese un literal j) al numeral 1 y un inciso al pargrafo 1o, del artculo 8 de la Ley 80 de 1993, as:
Artculo 8:
()
j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos de peculado, concusin, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, as como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extender a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepcin de las sociedades annimas abiertas.
()
Finalmente, el artculo 1 de la Ley 1474/11 subrog el literal j) del numeral 1 del artculo 8 de la Ley 80 -adicionado por la Ley 1150/07-.As, la disposicin legal que contiene el aparte demando, es la siguiente:
Ley 80/93.
(.)
Artculo 8 (adicionado por el artculo 1 de la Ley 1474/11 que subrog el artculo 18 de la Ley 1150/07). De las inhabilidades e incompatibilidades para contratar.
1o. Son inhbiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales:
()
j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior, o soborno transnacional, con excepcin de delitos culposos.
Esta inhabilidad se extender a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y a sus subordinadas, con excepcin de las sociedades annimas abiertas.
La inhabilidad prevista en este literal se extender por un trmino de veinte (20) aos. (Subraya del aparte demandado fuera del original)
4.2.3. De este modo, la norma demandada parcialmente -artculo 8 de la Ley 80/93, modificada en su literal j) por el artculo 1 de la Ley 1474/11-, trae los siguientes contenidos bsicos:
4.2.3.1. Regula el tema de inhabilidades de personas naturales y jurdicas para contratar -participar en licitaciones y celebrar contratos- con entidades estatales.
4.2.3.2. Establece los siguientes supuestos normativos de la inhabilidad contractual-sin perjuicio de lo previstos en otras disposiciones de la Ley 80/93-: (i) la condena judicial por comisin dolosa de delito contra la administracin pblica -con pena privativa de la libertad-o el patrimonio del Estado; (ii) la condena judicial por comisin dolosa de delitos relacionados con grupos armados ilegales, crmenes de lesa humanidad o narcotrfico.
4.2.3.3. La inhabilidad para la contratacin con el Estado que recae sobre los sujetos condenados por los delitos enunciados, se hace extensiva a determinados tipos de sociedades de las que stos sean socios.
4.2.3.4. Finalmente, esta inhabilidad se mantiene por un trmino de veinte aos. Contra esta disposicin se dirige la demanda.
4.3. Contenido y alcance del artculo 122, inciso quinto de la Constitucin Poltica
La norma parcialmente demandada, a juicio del actor, contraviene lo dispuesto por el Constituyente en el artculo 122 de la Carta Poltica, el cual tambin ha sido objeto de sucesivas modificaciones cuyo recorrido ayuda a su mejor comprensin.
4.3.1. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en el ttulo V de la Carta Poltica sobre la Organizacin del Estado, incluy el rgimen de la funcin pblica. El artculo 122 de la Constitucin Poltica fue originalmente aprobado por el Cuerpo Constituyente, en los siguientes trminos:
Artculo 122. No habr empleo pblico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carcter remunerado se requiere que estn contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningn servidor pblico entrar a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitucin y desempear los deberes que le incumben.
Antes de tomar posesin del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deber declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.
Dicha declaracin slo podr ser utilizada para los fines y propsitos de la aplicacin de las normas del servidor pblico.
Sin perjuicio de las dems sanciones que establezca la ley, el servidor pblico que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedar inhabilitado para el desempeo de funciones pblicas.[7] (Subraya fuera de texto original)
Se aprecia que el inciso quinto: (i) estableci una inhabilidad para el desempeo de funciones pblicas -no para contratar-; (ii) consagr como supuesto normativo de la inhabilitacin la condena por delitos contra el patrimonio del Estado; (iii) no estableci lmite temporal a la vigencia de tal inhabilidad.
4.3.2. El artculo 1 del Acto Legislativo No 1 de 2004[8] modific el inciso 5 del artculo 122 de la Constitucin. Esta disposicin, aprobada en Referendo Constitucional por el Pueblo, introdujo restricciones notables, en el propsito de garantizar condiciones de eficiencia, idoneidad, transparencia, publicidad y moralidad administrativa, con el siguiente texto:
Artculo 1o. Prdida de derechos polticos. El quinto inciso del artculo 122 de la Constitucin Poltica quedar as:
Sin perjuicio de las dems sanciones que establezca la ley, no podrn ser inscritos como candidatos a cargos de eleccin popular, ni elegidos, ni designados como servidores pblicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la Comisin de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor pblico, con su conducta dolosa o gravemente culposa, as calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del dao. (Subraya fuera del original)
En esta ocasin, se reiter como supuesto normativo:(i) la condena por delito cometido por cualquier persona contra el patrimonio del Estado, agregando (ii) la conducta dolosa o gravemente culposa de servidor pblico -calificada judicialmente- que haya dado lugar a la condena patrimonial del Estado -excepto haber asumido el valor del dao-.
Tambin la consecuencia jurdica fue modificada: la (i) inhabilidad para el desempeo de funciones pblicas se cambi por la de ser designado servidor pblico. Y se ampli el cuadro de inhabilidades a la (ii) inscripcin y eleccin a cargo de eleccin popular, y a la (iii) celebracin de contratos con el Estado. La expresin en cualquier tiempo referida explcitamente al supuesto normativo de la condena por delito contra el patrimonio estatal, revela la intemporalidad de la inhabilidad prevista.
4.3.3. Posteriormente, el artculo 4 del Acto legislativo 1 de 2009, modific nuevamente el inciso final del artculo 122 de la Constitucin Poltica, ampliando los supuesto de hecho que dan lugar a las inhabilidades anteriores, as:
ARTCULO 4. El inciso final del artculo 122 de la Constitucin Poltica quedar as:
Sin perjuicio de las dems sanciones que establezca la ley, no podrn ser inscritos como candidatos a cargos de eleccin popular, ni elegidos, ni designados como servidores pblicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisin de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotrfico en Colombia y el exterior.
Tampoco quien haya dado lugar, como servidores pblicos (sic), con su conducta dolosa o gravemente culposa, as calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del dao. (Subraya fuera del original)
Esta nueva norma constitucional introduce un nuevo supuesto fctico, cuya realizacin da lugar a las mismas inhabilidades previstas en el Acto Legislativo 1 de 2004. La condicin de hecho agregada a la norma consiste en haber recibido condena judicial por delitos relacionados con grupos armados ilegales, crmenes de lesa humanidad o narcotrfico.
4.3.4. En sntesis, el inciso 5 del artculo 122 vigente, consagra las siguientes prescripciones:
4.3.4.1. Establece inhabilidades para personas naturales (i) ser inscrito o elegido a cargo de eleccin popular, (ii) ser designado servidor pblico, (iii) celebrar contratos con el Estado -directamente o por persona interpuesta-.sta ltima, es la que ocupa a la Corte en el presente caso.
4.3.4.2. Sienta como supuestos fcticos de las inhabilitaciones, los siguientes: (i) haber sido condenado cualquier persona natural por delito que afecte el patrimonio del Estado; (ii) haber dado lugar el servidor pblico, por conducta dolosa o gravemente culposa, a condena judicial de reparacin patrimonial contra el Estado -salvo asuncin patrimonial del valor del dao-; (iii) y haber sido condenado cualquier persona natural por delitos de pertenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o narcotrfico.
4.3.4.3. Del anlisis de la reforma introducida, se observa que permanece la intemporalidad de la inhabilidad, derivada de que la ocurrencia de los supuestos de hecho puede haber sucedido en cualquier tiempo.
4.4. La expresin en cualquier tiempo del artculo 122 de la Constitucin -inciso 5- y el establecimiento de inhabilidades constitucionales permanentes
4.4.1. La exgesis del artculo 122 de la Constitucin no admite duda sobre la voluntad del Constituyente -tanto del Pueblo en el Referendo Constitucional de 2003 como del Congreso de la Repblica en el Acto Legislativo de 2009-, de prever inhabilidades vitalicias en cabeza de personas que realizan las conductas delictivas all descritas y son halladas penalmente responsables. As, al consagrar que la condena judicial, generadora de tales inhabilidades, es aquella que haya podido ocurrir en cualquier tiempo, est indicando que el transcurso delos das no habr de incidir en el levantamiento o eliminacin de la misma. En otras palabras, por la entidad de los bienes pblicos a proteger -la moralidad e integridad pblicas- y la finalidad que se persigue -la lucha contra la corrupcin y el delito-, es voluntad del Constituyente no admitir lmites de extensin de las inhabilidades del artculo 122 superior ni condiciones de rehabilitacin de quien se haya hecho acreedor a ellas.
4.4.2. La Corte, en relacin con las inhabilidades consagradas en el artculo 122 constitucional, ha concluido que son intemporales. Veamos:
4.4.2.1. En la Sentencia C-038 de 1996, la Corte Constitucional declar inexequible la citada norma por considerar que la inhabilidad consagrada en el articulo 122 Superior es una inhabilidad intemporal que, por su misma naturaleza, impide tiempos inferiores de purga. El sustento de su decisin es el siguiente:
10. La naturaleza constitucional de la inhabilidad, slo permite que la ley entre a determinar su duracin, si la misma Constitucin ofrece sustento a esta posibilidad. Por esta razn, la diferencia entre las nociones de inhabilidad y rehabilitacin legal, en modo alguno contribuye a esclarecer el asunto debatido. En realidad, la rehabilitacin se define por una determinada ley que, al establecer un trmino preciso a la inhabilidad constitucional, habr de requerir justificacin autnoma en la Constitucin.
4.4.2.2. En sentencia C- 38 de 1996, dijo:
La Constitucin seala que en ningn caso podr haber detencin, prisin ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles (C.P. art. 28). De la interpretacin sistemtica de este precepto y de las disposiciones de los artculos 122 y 179-1 y 9 de la Carta, puede concluirse que la prohibicin de la imprescriptibilidad de las penas, no cobija a las inhabilidades que el mismo Constituyente ha instituido, as stas tengan carcter sancionatorio.
4.4.2.3. Posteriormente, en sentencia C-209 de 2000 -sobre el numeral 1 del artculo 43 de la Ley 136 de 1994 que tambin consagr una inhabilidad intemporal para ser concejal, consistente en haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad-, la Corte reiter la jurisprudencia anteriormente sentada, y declar la exequibilidad de la disposicin con base, entre otras, en las siguientes consideraciones:
Tampoco podra calificarse de inconstitucional el carcter intemporal que la norma le reconoce a la prohibicin all prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta Corporacin y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad sin lmite de tiempo, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes penales, esto es, de sentencias condenatorias por delitos no polticos ni culposos, no conllevan un desconocimiento del Estatuto Superior -particularmente del principio de imprescriptibilidad de las penas- toda vez que el fundamento de su consagracin no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer el inters general. Es as como la propia Constitucin Poltica le reconoce efectos intemporales a esta causal de inhabilidad la referida a la existencia de sentencia judicial condenatoria -, cuando directamente la regula para los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la Repblica (art. 197) y el Contralor General (art.267).
En realidad, las normas que prohben el ejercicio de cargos pblicos a quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad sin lmite de tiempo lo ha dicho la Corte -, antes que juzgarse a partir de la sancin impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este modo no slo se logra conservar inclume la idoneidad del servidor pblico en lo que toca con el desarrollo y ejecucin de sus funciones, sino tambin permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de inters general, pues hace suponer que stos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de reproche jurdico alguno.
4.4.2.4. En Sentencia C-1212 de 2001, la Corte dispuso:
En primer lugar, debe la Corte aclarar al actor que si bien la Constitucin consagra determinadas inhabilidades a perpetuidad, como aquella que se origina en una condena por la comisin de un delito contra el erario pblico (art. 122), o las que se aplican para determinados cargos, como es el caso de los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la Repblica (art. 197), los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de la Nacin (art. 249) o el Contralor General de la Repblica (art. 267), no significa que el legislador carezca de facultades para establecer otras inhabilidades de carcter intemporal.
La consagracin de inhabilidades con una vigencia indefinida no viola la Constitucin, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegtimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la funcin pblica. Como se vio anteriormente, la disposicin parcialmente acusada es respetuosa de estos lmites impuestos al legislador.
4.4.2.5. La Sentencia C- 373 de 2002, dijo:
En relacin con la intemporalidad de la inhabilidad cuestionada, la Corte debe reiterar la postura mantenida en mltiples pronunciamientos en el sentido que las inhabilidades no constituyen penas impuestas por la comisin de delitos sino impedimentos para acceder a cargos o funciones pblicas, establecidos por la Constitucin y por la ley con la finalidad de garantizar la realizacin de los fines estatales, el cumplimiento de los principios de la administracin pblica y el aseguramiento del inters general an sobre el inters particular que pueda asistirle al particular afectado con tales inhabilidades. Ello con la necesaria implicacin que al no tratarse de penas o medidas de seguridad impuestas por la comisin de conductas punibles, las inhabilidades no quedan sujetas a la proscripcin de la imprescriptibilidad dispuesta por el artculo 28 de la Carta.
4.4.3. En sntesis, la propia Constitucin establece la naturaleza intemporal de las inhabilidades consagradas en su artculo 122. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el carcter permanente de ellas, al punto que, por no tratarse de sanciones punitivas, hasta el Legislador puede establecerlas de no existir objecin constitucional.
En suma, salvo prescripcin constitucional diferente, las personas en quienes se realicen los supuestos normativos inhabilitantes descritos en los incisos 5 y 6 artculo 122 constitucional, sobrellevarn inhabilidad vitalicia para ser inscritos o elegidos a cargos de representacin popular, para ser designados servidores pblicos y para celebrar contratos con el Estado.
4.5. Anlisis del caso
4.5.1. Interpretadas las inhabilidades del artculo 122 constitucional como permanente, es evidente la contradiccin entre la norma superior y la disposicin demandada del artculo 8 de la Ley 80 -adicionado por el artculo 1 de la Ley 1474/11-. En efecto, mientras la Constitucin no admite el lmite de las inhabilidades, la disposicin legal dispone su extensin por un trmino de veinte (20) aos. As, la Corte encuentra este enunciado legal contrario al artculo 122 dela Constitucin. Sin embargo, el artculo demandado contiene aplicaciones de la extensin veintenaria de la inhabilidad contractual, que no contravienen las disposiciones del artculo 122.De all surge la necesidad de precisar el alcance de la contradiccin entre la norma legal y la Constitucin.
Como soporte de lo antes expuesto, se contrastan los textos de la disposicin acusada y el artculo 122 Superior:
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Disposicin demandada |
Articulo 122 de la Constitucin Poltica |
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Inhabilidades para contratar con el Estado
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Inhabilidad general para ser candidato a cargo de eleccin popular, elegido o designado como servidor pblico, y para celebrar directamente o por interpuesta persona contratos con el Estado |
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Personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica, cuya pena sea privativa de la libertad. |
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O que afecten el patrimonio del Estado |
Quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisin de delitos que afecten el patrimonio del Estado |
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O quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia en el exterior |
O quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin, financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior |
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O soborno transnacional |
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Con excepcin de los delitos culposos |
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Inhabilidad se extiende a sociedades en que tales personas sean socias, a sus matrices y subordinadas, con excepcin de las sociedades annimas abiertas. |
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Tampoco quien haya dado lugar, como servidores pblicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, as calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que se asuma con cargo a su patrimonio el valor del dao |
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Inhabilidad por 20 aos |
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4.5.2. Sea lo primero indicar que la norma demandada, esto es el artculo 8 de la Ley 80/93 adicionado con un literal j) de su numeral 1 por el artculo 1 de la Ley 1474/11, se ocupa nicamente de la inhabilidad para contratar con el Estado -celebrar contratos y participar en licitaciones-, una de las tres reguladas en el artculo 122 constitucional.
Los supuestos normativos inhabilitantes previstos en la norma legal que se revisa, son: (i) la condena judicial por comisin de delito contra la administracin pblica -con pena privativa de la libertad-; (ii) la condena judicial por comisin de delitos contra el patrimonio del Estado; (iii) la condena judicial por comisin de delitos relacionados con grupos armados ilegales, crmenes de lesa humanidad o narcotrfico. Entre tanto, los supuestos fcticos de las inhabilitaciones incorporadas en el artculo 122 de la Constitucin, son los siguientes: (i) haber sido condenado por delito que afecte el patrimonio del Estado; (ii) haber dado lugar -el servidor pblico, por conducta dolosa o gravemente culposa- a condena judicial de reparacin patrimonial contra el Estado -salvo asuncin patrimonial del valor del dao-; (iii) y haber sido condenado por delitos relacionados con grupos armados ilegales -concierto para delinquir agravado, rebelin y otros-, delitos de lesa humanidad o narcotrfico.
De este modo, la contradiccin entre la norma legal que limita a veinte aos el trmino de inhabilitacin y la norma constitucional que la hace permanente, solamente existe para los siguientes supuestos inhabilitantes del artculo demandado, relacionados : (i) la condena judicial por comisin de delitos contra el patrimonio del Estado -y contra la administracin pblica solo en cuanto afecten el patrimonio del Estado-;[9] y (iii) la condena judicial por comisin de delitos relacionados con grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o narcotrfico.
4.5.3. En sntesis, resulta contrario a la Constitucin la fijacin de un trmino de veinte aos de extensin a la inhabilidad para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales(numeral 1 del artculo demandado), de las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisin de delitos: (i) que afecten el patrimonio del Estado; (ii) relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad o narcotrfico en Colombia o en el exterior. El lmite veintenario a la inhabilidad contractual por delitos contra la administracin pblica y el soborno transnacional, ser igualmente inconstitucional en la medida en que las conductas que afecten patrimonialmente al Estado; de lo contrario, las personas condenadas por tales ilcitos quedarn sujetas a una inhabilidad en materia de contratacin estatal de veinte aos, en los trminos del inciso demandado.
4.6. Conclusin
Con base en lo expresado, la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de las expresiones o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o el exterior, del articulo 1 de la Ley 1474 de 2011 por regular supuestos normativos previstos en el articulo 122 de la Constitucin a los que la norma superior ya haba atribuido una consecuencia jurdica diferente, esto es, la inhabilidad permanente. As, la expresin demandada La inhabilidad prevista en este literal se extender por un trmino de veinte (20) aos- y el resto del articulado integrado se encontrar exequible, de modo que tal trmino solo podr tener aplicacin en los dems supuestos del artculo 1 de la ley 1476/11, ajenos a las prescripciones del 122 constitucional[10].
5. Cargo formulado en contra el artculo 7 de la ley 1474 de 2011
5.1. Concepto de inconstitucionalidad de la demanda
En esencia, la acusacin de inconstitucionalidad planteada por el actor se encuentra dirigida a la violacin de la inviolabilidad del secreto profesional establecido por la Carta Poltica en el artculo 74, al establecerse en el artculo demandado, como causal de cancelacin de la tarjeta profesional de contador, la omisin del deber de denuncia frente a actos de corrupcin. A juicio del actor, mientras en el artculo 74 constitucional se establece de manera categrica que el secreto profesional es inviolable, en la disposicin demandada se le impone el deber de denunciar o poner en conocimiento de las autoridades los actos de corrupcin que haya encontrado en el ejercicio del cargo de revisor fiscal so pena de cancelacin de su inscripcin como contador pblico, lo que configura la vulneracin de la Constitucin.
5.2. Alcance de la norma demandada y el contexto normativo
5.2.1. La norma demandada por el actor es la totalidad del artculo 7 de la ley 1474 de 2011, que adicion el numeral 5 al artculo 26 de la Ley 43 de 1990, en lo relativo a las causales cancelacin de la tarjeta profesional de contador, disposicin que contiene dos expresiones: (i) una primera parte del contenido del numeral 5 que dispone una sancin para el contador, en funcin de revisor fiscal, que omita su deber de denuncia sobre actos de corrupcin; (ii) una segunda parte del enunciado legal que consagra que en relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional.
5.2.2. El artculo 7, demandado en su totalidad, adiciona el artculo 26 de la Ley 43 de 1990. Dicha ley reglamenta la profesin de contador pblico. En ella se establece que, en desarrollo de funciones de inspeccin y vigilancia, una Junta Central de Contadores ser el Tribunal Disciplinario de la profesin (art. 15), encargada de velar por el cumplimiento de las normas sobre tica profesional y porque el ejercicio profesional de la Contadura Pblica slo pueda ser ejercicio por contadores pblicos debidamente inscritos. Las sanciones que prev la ley van desde la amonestacin para las fallas leves, la multa y la suspensin, hasta la cancelacin de la inscripcin (art. 23). Tal cancelacin deriva de varios tipos de conductas reprochables: unas relativas a la obtencin de la inscripcin, al ejercicio profesional estando suspendido y a la reincidencia en suspensin; otras consistentes en la comisin de delitos contra la fe pblica, la propiedad, la economa nacional o la administracin de justicia, en el ejercicio de la profesin (art. 26).
La disposicin demandada agrega, como casual de cancelacin de la inscripcin como contador pblico -e inhabilidad para el ejercicio de dicha profesin-, la omisin de denuncia o puesta en conocimiento de las autoridades disciplinarias o fiscales de actos de corrupcin de que tenga conocimiento en ejercicio de su cargo, frente a los cuales no procede el secreto profesional.
5.2.3. Como se indic en esta sentencia (II, 2.2.), ste tribunal ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia C- 200 de 2012 sobre la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional, contenida en la disposicin acusada, por el mismo cargo, motivo por el cual no procede un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad sobre la citada expresin, correspondiendo en la presente providencia el estudio de la primera parte del articulo acusado que establece:
ARTCULO 7o. RESPONSABILIDAD DE LOS REVISORES FISCALES. Adicinese un numeral 5) al artculo 26 de la Ley 43 de 1990, el cual quedar as: son causales de cancelacin de la inscripcin de un Contador Pblico las siguientes:
()
5.Cuando se acte en calidad de revisor fiscal, no denunciar o poner en conocimiento de la autoridad disciplinaria o fiscal correspondiente, los actos de corrupcin que haya encontrado en el ejercicio de su cargo, dentro de los seis (6) meses siguientes a que haya conocido el hecho o tuviera la obligacin legal de conocerlo, actos de corrupcin. < sic>
5.3. El alcance del secreto profesional de los contadores y revisores fiscales
5.3.1. La Constitucin Poltica en su artculo 74, prescribi por una parte el derecho de las personas al acceso a los documentos pblicos, y por otro, la inviolabilidad del secreto profesional. Frente al secreto profesional, jurisprudencia de esta Corporacin ha sealado que se encuentra ligado al derecho a la intimidad, el cual ha sido entendido como la facultad que implica exigir de los dems el respeto de un mbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalsimas que no est dispuesto a exhibir, y en el que no caben legtimamente las intromisiones externas. ()[11] y al no ser un espacio que haga parte de la esfera pblica, debe ser entendido como un mbito personalsimo que no puede ser invadido por los dems, por regla general, y que solamente admitira invasiones, intromisiones o limitaciones, siempre y cuando sean legtimas y justificadas constitucionalmente[12].
5.3.2. La ley 43 de 1990, que regul el ejercicio de la profesin de contador pblico en su articulo 63, sobre El secreto profesional o confidencialidad, estipul que: El Contador Pblico est obligado a guardar la reserva profesional en todo aquello que conozca en razn del ejercicio de su profesin, salvo en los casos en que dicha reserva sea levantada por disposiciones legales.. Sin embargo, frente al ejercicio de la actividad de la revisora fiscal, por parte de los Contadores Pblicos, la misma ley diferenci claramente dicha condicin frente a la propia del contador, al establecer que el revisor fiscal no es responsable de los actos administrativos de la empresa en la cual presta sus servicios (art. 41), est sujeto a un rgimen de inhabilidades e incompatibilidades especial (art. 48, 50 y 51) y su relacin no es de dependencia con la empresa que audita.
5.3.3. El secreto profesional en los casos en que el Contador Pblico se desempea como revisor fiscal, ha sido estudiado en diversas oportunidades por esta Corporacin, as:
5.3.3.1. En la Sentencia C-538 de 1997 la Corte analiz la constitucionalidad de varias disposiciones, entre ellas, el artculo 118 de la Ley 222 de 1995, que dispona la remocin del revisor fiscal cuando se comprobara que no denunci oportunamente la situacin de crisis del deudor, considerando el actor de tal demanda que dicha obligacin se traduca en una vulneracin del secreto profesional, que implica guardar absoluto silencio sobre la informacin suministrada por el cliente. La Corte seal en esta oportunidad, que el secreto profesional debe examinarse a la luz de la cercana a la intimidad personal o familiar que implica el ejercicio de una profesin, de manera que no puede ofrecerse el mismo mbito de proteccin a las personas naturales y a la empresa. Por otra parte seal que no todas las profesiones estn sujetas al mismo sigilo, pues no estn en el mismo radio de cercana de la intimidad personal o familiar, ni el control del Estado sobre ellas debe ser siempre idntico. Anot que para los efectos del anlisis de la extensin y alcance del secreto profesional, la relacin revisor fiscal y Estado, no puede considerarse como la que se presenta en otros contextos, como por ejemplo, la de feligrs-confesor-Estado, en tanto el ejercicio de los revisores fiscales trasciende del mbito privado y personal al pblico, e indica al empresario la situacin real de su empresa y su desempeo, y al Estado acreedores y proveedores, entre otros, los hechos objetivos relacionados con el riesgo y las finanzas de la empresa, a los cuales legtimamente deben tener acceso con miras a perfeccionar negocios y tratos sobre una base de diligencia y confianza recproca. Concluy la Sala en esa oportunidad, que la imposicin de la obligacin al revisor fiscal de informar oportunamente sobre la crisis del deudor, persegua una finalidad ajustada a la Constitucin, y no constitua vulneracin alguna al secreto profesional, sino que se encontraba dentro de las funciones propias de su cargo, como rgano societario.
5.3.3.2. Posteriormente, en la Sentencia C-062 de 1998, esta Corporacin estudi la constitucionalidad del artculo 489 del Cdigo de Comercio, que sealaba que Los revisores fiscales de las sociedades domiciliadas en el exterior se sujetarn, en lo pertinente, a las disposiciones de este cdigo sobre los revisores fiscales de las sociedades domiciliadas en el pas. Estos revisores fiscales debern, adems, informar a la correspondiente superintendencia cualquier irregularidad de las que puedan ser causales de suspensin o de revocacin del permiso de funcionamiento de tales sociedades. En dicha oportunidad, se estudi si ese deber de informar cualquier irregularidad, asignado a los revisores fiscales, infringa el precepto constitucional sobre la inviolabilidad del secreto profesional, contenida en el articulo 74 C.P. La Corte reiter lo sostenido en la Sentencia C-538 de 1997 y anot que para estudiar el alcance del secreto profesional debe hacerse la previa delimitacin de la intimidad del sujeto cuyos datos y hechos constituyen su objeto. Por otra parte, las profesiones no estn todas en el mismo radio de cercana de la intimidad personal o familiar, ni el control del Estado sobre ellas debe ser siempre idntico[13]. Y concluy que la labor del revisor fiscal no se agota en la simple asesora o conservacin de expectativas privadas, sino que su tarea involucra intereses que van ms all de la iniciativa particular, lo que conduce a que el deber de denunciar conductas ilcitas o irregulares no constituya una vulneracin del secreto profesional.
5.3.3.3.Luego, en reciente Sentencia[14], esta Corte se pronunci sobre la constitucionalidad de la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional, contenida en el artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, por la presunta vulneracin del articulo 74 de la Constitucin Poltica, sobre la inviolabilidad del secreto profesional y dijo que: (i) la revisora fiscal es una de las actividades que puede ser desempeada por un contador pblico, cuyo objeto a la luz del artculo 207 del Cdigo de Comercio, consiste en ser garante de la legalidad, de modo que las sociedades cumplan con la Constitucin, con la ley y con sus estatutos, en inters tanto de los socios, como de los terceros y del Estado; (ii) las funciones del revisor fiscal no se agotan en la asesora privada de una persona jurdica, sino que por el contrario, su funcin esencial es la de garantizar la estabilidad econmica y social de una comunidad, que confa que ste pondr en conocimiento de las autoridades cualquier irregularidad que ponga en riesgo la estabilidad de la empresa; (iii) el acceso a las finanzas empresariales en cabeza del revisor fiscal, con el fin de ser el garante de la legalidad de los actos, justifica la imposicin por parte del Estado, de la obligacin de informar las irregularidades que se presenten en el ejercicio societario, pues ello no es ms que el ejercicio mismo de las funciones que le son inherentes; (iv) corresponde al revisor fiscal cerciorarse de que las operaciones de la sociedad y su funcionamiento se cian a la normatividad, por lo que resulta absolutamente razonable que el Legislador, dentro de su marco de libre configuracin y conforme a la naturaleza misma de la funcin, establezca el deber de denuncia, en cabeza del revisor fiscal, cuando advierta actos de corrupcin, sin que pueda alegarse secreto profesional; (v) a diferencia de las dems funciones que puede ejercer un contador pblico, cuando desempea dicha labor -la de revisora- no desarrolla una gestin de asesora particular, consistiendo su labor en verificar el buen desempeo de la empresa y en el caso contrario, presentar el asunto a las autoridades respectivas.
5.3.4. De lo antes expuesto, se puede concluir que, si bien se trata de un Contador Pblico de profesin, dadas las funciones contraloras asignadas a los revisores fiscales, stas trascienden del mbito privado y personal al pblico, e implican el deber de informe a las autoridades de los hechos irregulares de que tengan o deban tener conocimiento.
5.4.Anlisis de la Constitucionalidad de la norma demandada
5.4.1. El Legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para la definicin de las conductas reprochables, siempre que dicha definicin y la imposicin de las sanciones correspondientes respeten los parmetros que impone el rgimen superior. En el caso sub examine, debe la Corte examinar si la conducta definida por la disposicin acusada como causal de sancin, se ajusta a la Carta Poltica y en especial a la inviolabilidad del secreto profesional.
5.4.2. Para la jurisprudencia de esta Corporacin, el secreto profesional establecido en la Carta Poltica (art. 74), no es un valor absoluto, pues debe analizarse en cada caso concreto, a la luz de la cercana de la profesin con la intimidad personal y de los fines del ejercicio de la misma. En el caso de los contadores, cuando se desempean como revisores fiscales, la Corte ha sealado que su funcin pasa de ser una relacin eminentemente privada a trascender al inters pblico, motivo por el cual sus acciones tienen un impacto no solo en la estabilidad financiera y econmica de la Empresa, sino del Estado mismo y en la sociedad.
5.4.3. La obligacin de poner en conocimiento de las autoridades los actos de corrupcin de los que tenga conocimiento, es una funcin inherente a las labores de revisor fiscal, segn lo advirti recientemente esta Corporacin en Sentencia C- 200 de 2012, cuando dijo: corresponde al revisor fiscal cerciorarse de que las operaciones de la sociedad y su funcionamiento se cian a la normatividad. En consecuencia, resulta absolutamente razonable que el legislador, dentro de su marco de libre configuracin y conforme a la naturaleza misma de la funcin, establezca el deber de denuncia, en cabeza del revisor fiscal cuando advierta actos de corrupcin, sin que pueda alegarse secreto profesional. En efecto, a diferencia de las dems funciones que puede ejercer un contador pblico, cuando desempea dicha labor la de revisora- no desarrolla una gestin de asesora particular, sino que su labor consiste en verificar el buen desempeo de la empresa y en el caso contrario, presentar el asunto a las autoridades respectivas.
5.4.4. La jurisprudencia de esta Corporacin, ha insistido en que, dados los valores y principios que deben ser protegidos por la labor que ejercen los revisores fiscales en garanta de las empresas y sus socios, los terceros y el Estado, no constituye vulneracin alguna del secreto profesional la remocin del revisor fiscal cuando se compruebe que no denunci oportunamente la situacin de crisis del deudor, contenida en el articulo 118 de la Ley 222 de 1995 (Sentencia C-538 de 1997); ni tampoco la obligacin de informar a la superintendencia cualquier irregularidad de las que puedan derivarse situaciones que puedan ser causales de suspensin o revocacin del permiso de funcionamiento de las sociedades, contenidas en el articulo 489 c. co. (Sentencia C-062 de 1998); ni frente a la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional, del mismo articulo 7 de la ley 1474 de 2011, al buscar que las operaciones de las empresas se cian a la normatividad y perseguir una finalidad ajustada a la Constitucin.
5.5. Conclusin
Por lo expuesto, la Corte declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-200 de 2012 que declar la exequibilidad de la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional, contenida en el artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, por los motivos expresados en la presente providencia. Y declarar exequible la parte restante del artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, por las razones expuestas en esta sentencia frente a los cargos formulados.
6. Razn de la Decisin
6.1. El inciso 5 del artculo 122 de la Constitucin estableci inhabilidades intemporales o permanentes y, en consecuencia, no puede el Legislador fijar lmites temporales o condiciones de rehabilitacin a quienes incurran en los supuestos inhabilitantes previstos en los incisos 5 y 6 de dichas disposiciones superiores.
6.2. El Legislador, en desarrollo de la potestad de configuracin legislativa, puede establecer excepciones a la inviolabilidad del secreto profesional-o limitaciones al derecho de guardar la reserva profesional-, de los revisores fiscales, en razn de la naturaleza de sus funciones y los efectos que su ejercicio tiene en la sociedad, teniendo competencia para configurar sanciones para el ejercicio de la profesin de contador por el incumplimiento de dicha obligacin.
III. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artculo 1 de la Ley 1474 de 2011 que adicion el artculo 8 de la Ley 80 de 1993-, excepto las expresiones o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotrfico en Colombia o en el exterior, que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-200 de 2012 mediante la cual se declar la constitucionalidad de la expresin En relacin con actos de corrupcin no proceder el secreto profesional, contenida en el inciso final del artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, y declarar EXEQUIBLE la parte restante del artculo 7 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo de vulneracin del inciso segundo del artculo 74 de la Constitucin.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
Con aclaracin de voto
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MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada |
MAURICIO GONZLEZ CUERVO Magistrado |
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ADRIANA GUILLN ARANGO Magistrado |
JORGE IVN PALACIO PALACIO Magistrado |
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NILSON ELAS PINILLA PINILLA Magistrado Con aclaracin de voto
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JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado |
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HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado |
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado |
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-630/12
INHABILIDAD PERPETUA POR COMISION DE DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO DEL ESTADO O DE LESA HUMANIDAD Y SUS ASIMILABLES-Inclusin del ciudadano condenado a la funcin pblica como funcionario u empleado o en cualquiera otra de las modalidades de vinculacin predicable de los servidores pblicos (Aclaracin de voto)
INHABILIDAD SIN TERMINO PARA DESEMPEAR CIERTOS CARGOS PUBLICOS POR HABER SIDO CONDENADO EL ASPIRANTE POR CUALQUIER DELITO DISTINTO A LOS QUE AFECTAN EL PATRIMONIO PUBLICO-Inhabilidad tambin persiste indefinidamente como sucede en los casos de prdida de investidura en los que basta la condena en cualquier tiempo (Salvo por delitos polticos y culposos) sin que se exija que el delito tenga relacin con algn bien jurdico en particular (Aclaracin de voto)
Expediente: D-8942
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1474 de 2011 (arts. 1 y 2)
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Por cuanto la consideracin que seguidamente expongo fluye inevitablemente de una reflexin sencilla pero con fuerza de conviccin absoluta, dada la contundencia de su racionabilidad, creo que una de las conclusiones de la sentencia y cuya ratio debi ser objeto de tratamiento en la parte motiva, es la relacionada con que la inhabilidad perpetua por haber cometido delitos contra el patrimonio del Estado o de lesa humanidad y sus asimilables, tambin debe comprender la vinculacin del ciudadano condenado a la funcin pblica como funcionario u empleado o en cualquiera otra de las modalidades de vinculacin predicable de los servidores pblicos, pues no tendra sentido que los ciudadanos a los que se refiere la presente decisin no puedan, por ejemplo, celebrar contratos de prestacin de servicios, pero s puedan ser vinculados a la planta de personal de la entidad respectiva para adelantar una labor especfica relacionada con su rea misional que resulte esencial para atender la funcin administrativa que tiene asignada, mxime teniendo en cuenta que hoy por hoy, no obstante las claras diferencias jurdicas existentes entre la relacin laboral del servidor pblico y la contratacin de servicios ambos fenmenos en la prctica se vienen confundiendo, por razones que la jurisprudencia estn abundantemente tratadas.
Mi aclaracin tambin esta dirigida a sealar que, en los casos en los que se establece la inhabilidad sin trmino para desempear ciertos cargos pblicos por haber sido condenado el aspirante por cualquier delito distintos a los que afectan el patrimonio pblico la inhabilidad tambin persiste como sucede en los casos de prdida de investidura.
Fecha ut supra.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[2] Concepto No 5341, recibido en la Corte Constitucional el 26 de marzo de 2012. Folios. 81 a 89cuaderno ppal.
[3] Sentencia C-349/04.
[4] ver sentencias C-538 y C-925/05.
[5] Gaceta del Congreso No. 607, del 7 de septiembre de 2010, pgina 16.
[6] Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC), ratificada por la ley 412 DE 1997, Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC), ratificada por la Ley 970 de 2005, por la cual se aprueba la CNUCC en Colombia.
[8] El inciso quinto fue modificado por el artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2004, publicado en el Diario Oficial No. 45.424, de 8 de enero de 2004.
[9] Sentencia C- 652/03
[10] Cabe anotar que el delito de Soborno Transnacional es un delito contra la administracin pblica y que, al momento, el nico delito culposo contra la administracin pblica es el peculado, el cual afecta necesariamente el patrimonio del Estado.
[11] Sentencia T-552 de 1997.
[12] Sentencia C-336 de 2007, reiter que el derecho a la intimidad no es absoluto, motivo por el cual puede ser objeto de limitaciones restrictivas de su ejercicio en guarda de un verdadero inters general que responda a los presupuestos establecidos por el artculo 1 de la Constitucin, sin que por ello se entienda que pueda desconocerse su ncleo esencial.
[13]Sentencia C-538 de1997.
[14] Sentencia C- 200 de 2012.