Sentencia C-221 de 1997 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 29 de abril de 1997
Fecha de Entrada en Vigencia: 29 de abril de 1997
Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional
RECURSOS NATURALES
- Subtema: Explotación
Un impuesto sobre la explotación de un recurso no renovable se asemeja a una regalía, ya que quien explota el recurso debe pagar por ello. No es admisible que sobre la explotación de recursos no renovables existan impuestos, dado que las regalías se encuentran sujetas a una regulación constitucional; no significa que no se puedan imponer gravámenes sobre actividades relacionadas con los recursos no renovables, sino que los impuestos sobre éstos no debe recaer sobre la explotación misma, la cual se encuentra sujeta al régimen de regalías
RECURSOS NATURALES
- Subtema: Extracción de Arena y Piedras
En materia ambiental las competencias entre los niveles territoriales son concurrentes y no exclusivas. Por el contrario, al establecer que la extracción de arena, cascajo y piedras de los ríos debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, se está consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la protección constitucional de la riqueza ecológica del país.
RECURSOS NATURALES
- Subtema: No Renovables
El concepto de recursos naturales no renovables es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y la economía. Los recursos naturales son elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es no producidos directamente por el hombre; se clasifican en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente, es decir, que se renuevan por sí mismos y los recursos no renovables existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales.
RECURSOS NATURALES
- Subtema: Renovables
El concepto de recursos naturales no renovables es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y la economía. Los recursos naturales son elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es no producidos directamente por el hombre; se clasifican en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone periódicamente, es decir, que se renuevan por sí mismos y los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales.
REGALIAS
- Subtema: Destinación y Destinatarios
Si bien los entes territoriales son beneficiarios de las regalías, ellos no son titulares de esos recursos, si así fuera, no se entendería que estos dineros alimentaran un fondo nacional. La Constitución no reconoce un derecho de propiedad al departamento, municipio productor o puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, las entidades territoriales, al no ser propietarias del recurso natural, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de ellos se derive.
REGALIAS
- Subtema: Naturaleza
Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular, debido a que ellos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares para financiar los gastos generales del Estado, por tanto surgen del poder impositivo del Estado. Así, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular paga por la obtención de un derecho.
REGALIAS
- Subtema: Obligatoriedad
La obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de los recursos no renovables pues éstos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulación constitucional en materia de recursos naturales.
REGALIAS
- Subtema: Reglamentación
La regalía es una carga de imperiosa imposición. Por ello, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya destinación está determinada por la propia Carta. Así, los ingresos que provienen de las regalías se destinan única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos naturales que no se renuevan. Podrían ser desfiguradas si se admiten que la explotación de recursos no renovables sea gravada con tributos.
RÍOS Y QUEBRADAS
- Subtema: Naturaleza Jurídica
Los ríos son bienes de uso público. Esta naturaleza jurídica de los ríos y la importancia estratégica del agua, si bien no impide per se la extracción del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso público, la extracción de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, la norma que autoriza su extracción debe indicar que ella se debe hacer en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta.
C-221-97
Sentencia C-221/97
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Sentencia C-221/97
NORMA SUBROGADA
RECURSOS NATURALES-Definicin y clasificacin/RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES
El concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza tcnica y proviene de la ecologa y de la economa. Se pueden definir los recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone peridicamente mediante procesos biolgicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por s mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no estn sujetos a una renovacin peridica por procesos naturales.
PIEDRA ARENA Y CASCAJO-Naturaleza no renovable
Mientras la regeneracin de los suelos de los ros puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovacin no implica una reposicin de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, cualquier retiro de materiales desde el lecho del ro, implica la sustraccin de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. La Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables.
NACION Y ESTADO-Significacin
En general nuestra normatividad ha reservado la palabra "Nacin", en vez de la palabra "Estado", para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. La Carta utiliza la palabra Nacin cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades pblicas. En nuestro orden constitucional la palabra "Estado" no se refiere exclusivamente a la Nacin sino que se emplea en general para designar al conjunto de rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.
ESTADO-Significado/ESTADO-Sinnimo de Nacin
Cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribucin, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genricamente de las autoridades estatales de los distintos rdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto especfico, las palabras Estado y Nacin, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Nacin sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constitucin reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deber mostrarse por qu en determinada disposicin esa palabra puede ser considerada un sinnimo de Nacin.
MATERIA AMBIENTAL-Competencia concurrente/RIQUEZA ECOLOGICA-Proteccin
Esta Corporacin haba establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas. Por el contrario, al establecer que la extraccin de la arena, el cascajo y las piedras de los ros debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma acusada est consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la proteccin constitucional de la riqueza ecolgica del pas.
REGALIAS-Titularidad estatal/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad estatal
Si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalas, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si as fuera, no se podra entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribucin son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son sealados por la ley. Esta Corporacin ya ha sealado que "la Carta Poltica no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto martimo o fluvial sobre la regala, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extraccin de los mismos se deriven". Los recursos naturales no renovables por cuya explotacin se causan las regalas son, como regla general, pblicos, ya que slo excepcionalmente pertenecen a los particulares. Es claro que la Asamblea Constituyente evit atribuir a la Nacin la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralizacin de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lgico que la titularidad de tales recursos y de las regalas que genera su explotacin sea de un ente ms abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalas.
IMPUESTO Y REGALIA-Diferencias
Las regalas estn representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cules es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas econmicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalas son ingresos pblicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtencin de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relacin entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regala para obtener un derecho de explotacin, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalas se diferencian tambin por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligacin constitucional para el mismo.
REGALIAS-Obligatoriedad
La obligatoriedad de las regalas encuentra sentido en la caracterstica propia de los recursos no renovables pues stos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulacin constitucional en materia de recursos naturales.
IMPUESTO Y REGALIA-Incompatibilidad sobre explotacin
El artculo 360 de la Constitucin establece que la regala es una carga de imperiosa imposicin. Por consiguiente, la consagracin de un impuesto que grave la explotacin de un recurso natural no renovable estara sustrayendo ingresos del Estado cuya destinacin est determinada por la propia Constitucin. En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regalas se destinan nica y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotacin de recursos naturales que no se renuevan. Esta incompatibilidad deriva adems de la especfica y particular regulacin constitucional de las regalas, que podra ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la explotacin de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto, ms all de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotacin de un recurso no renovable se asemeja en la prctica a una regala, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situacin que es prcticamente idntica a la contraprestacin que exige el artculo 360 de la Carta. Por ello no parece admisible que sobre la explotacin de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalas son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulacin constitucional muy especfica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. La constitucionalizacin de las regalas, y el particular rgimen que las regula, implica el establecimiento de una prohibicin a los impuestos sobre la explotacin de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ningn gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria. Las regalas y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no rec[SAH1] aiga sobre la explotacin misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al rgimen de regalas.
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL-Deber constitucional de imponer pago de regalas/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Incumplimiento deber de imponer pago de regalas/OMISION LEGISLATIVA-Deber constitucional de imponer pago de regalas/EXTRACCION DE ARENA,PIEDRA Y CASCAJO-Deber constitucional de imponer pago de regalas
Teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposicin acusada es inconstitucional, y que en la actualidad se est incumpliendo en relacin con tales recursos no renovables con el deber constitucional de imponer el pago de regalas, esta decisin de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues se estara permitiendo que contine la omisin legislativa en este campo, con lo cual se est incumpliendo el mandato del artculo 360 en relacin con estos recursos no renovables. La constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado. Transcurrido ese trmino, la ponderacin de los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estara afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constitucin, ya que se seguira prolongando en el tiempo la omisin legislativa relativa en relacin con las regalas. Una vez cumplido el trmino sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la extraccin de la arena, las piedras y el cascajo de los ros queda sometida al rgimen general de regalas. De esa manera se cumple con el deber constitucional de establecer regalas y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y regalas en relacin con la explotacin de recursos no renovables. Adems, debe entenderse que con su omisin el Congreso ha renunciado temporalmente a definir el rgimen de las regalas por tales recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuracin del Legislador, ni a la separacin de poderes, que ese rgimen sea en ese momento una consecuencia de una decisin de inexequibilidad del tribunal constitucional.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exhortacin en rgimen de regalas
La Corte proceder, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artculo 360 de la Constitucin defina el rgimen de regalas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotacin an no est sujeta al pago de la contraprestacin exigida por la norma constitucional. Adems la Corporacin fijar un plazo a la exequibilidad temporal de la disposicin acusada.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD TEMPORAL-Fundamento terico y constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION EGISLATIVA/INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA
El profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuracin poltica del Legislador en el campo de las regalas es lo que explica la decisin de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de las regalas por la explotacin de estos recursos no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constitucin y el deber que tiene el Legislador de imponer regalas a la explotacin de todo recurso no renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongacin en el tiempo de una situacin constitucionalmente irregular. As, con esta decisin, de carcter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en ejercicio de su libertad de configuracin poltica, y dentro del plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en el artculo demandado. No hay pues invasin por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un respeto profundo por la libertad de configuracin de los rganos de representacin poltica. No hay tampoco una extralimitacin en las funciones del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de un norma legal, nada obsta para que pueda tambin diferir los efectos de tal decisin si sa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constitucin. La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de divisin de las ramas del poder pblico. Por el contrario, se trata de una expresin de la colaboracin de las mismas para la realizacin de los fines del Estado, en particular para la garanta de la efectividad de los derechos fundamentales y del inters general. Este tipo de decisin de constitucionalidad temporal resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios en conflicto. Las frmulas de constitucionalidad temporal -inconstitucionalidad diferida- surgen como un compromiso, dadas ciertas circunstancias fcticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constitucin y el principio de libertad poltica del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Sin embargo, es necesario sealar que para que proceda una declaracin de inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la nica alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional.
PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO/IMPUESTOS TERRITORIALES-Precisin final de los elementos
Esta Corte ha aceptado que, en tratndose de territoriales, la ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisin final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonoma territorial. La Constitucin seala con claridad que no es slo la ley sino tambin los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo, por lo cual no tiene por qu ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribucin fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en ltima instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, segn el cual, no puede haber "impuesto sin representacin".
EXPLOTACION DE RECURSOS NO RENOVABLES EN BIENES DE USO PUBLICO
Los ros son bienes de uso pblico. Esta naturaleza jurdica de los ros y la importancia estratgica del agua, si bien no impide per se la extraccin del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso pblico, la extraccin de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotacin debe hacerse "sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legtimo de las minas y de las aguas". Es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta.
Referencia: Expediente D-1458
Normas acusadas: El literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c) del artculo 1 de la Ley 97 de 1913.
Actor: Jaime Rojas Lpez.
Temas:
El concepto de recursos naturales no renovables.
La palabra Estado y el reparto de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales.
El Estado como ente abstracto que engloba los distintos niveles territoriales.
Explotacin de recursos naturales en bienes de uso pblico.
Diferencias entre impuestos y regalas.
Deber de imponer regalas sobre la explotacin de los recursos naturales no renovables e imposibilidad de gravar tal explotacin.
Supremaca constitucional, libertad de configuracin del Legislador y necesidad excepcional de decisiones de constitucionalidad temporal.
Explotacin de recursos no renovables en bienes de uso pblico
Autorizacin legal genrica, impuestos municipales y predeterminacin de los tributos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogot, veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1997).
La Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muoz, Carlos Gaviria Daz, Jos Gregorio Hernndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de Gmez, Alejandro Martnez Caballero, Fabio Morn Daz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime Rojas Lpez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 y contra el literal c) del artculo 1 de la Ley 97 de 1.913, la cual fue radicada con el nmero D-1458. Cumplidos, como estn, los trmites previstos en la Constitucin y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIN.
El literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 precepta:
Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogot pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen ms conveniente para atender los servicios municipales:
a) Impuesto de extraccin de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ros y arroyos, dentro de los trminos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legtimo de las minas y de las aguas;
(...)
El actor acusa de manera directa la anterior disposicin pero aclara que el Decreto Ley 1.333 de 1986 "hizo una compilacin de las normas jurdicas vigentes en relacin con los Municipios, segn las facultades concedidas por la Ley 3 de 1986". Por ello considera que, como el literal a) del artculo 233 del Decreto Ley 1.333 de 1986 expresamente demandado reproduce el contenido normativo del literal c) del artculo 1 de la Ley 97 de 1.913, debe entenderse que la demanda se dirige tambin contra esa disposicin, pues se trata de la misma disposicin en relacin con la ciudad de Bogot. Este otro literal seala:
El concejo municipal de la ciudad de Bogot puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, adems de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue ms conveniente para atender los servicios municipales, sin necesidad de previa autorizacin de la asamblea departamental:
(...)
c) Impuesto de extraccin de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ros y arroyos, dentro de los trminos municipales, sin perjudicar el laboreo legtimo de las minas y el aprovechamiento legtimo de las aguas.
III. LA DEMANDA.
El actor considera que la norma demandada viola los artculos 80, 334 y 360 de la Constitucin. Segn su criterio, la explotacin de los recursos naturales no renovables solamente puede dar lugar al pago de regalas en favor de la Nacin, lo cual excluye la aplicacin de impuestos municipales por tales actividades, ya que se trata de una intromisin inaceptable "en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Nacin".
Para llegar a esta conclusin, el demandante considera que el impuesto autorizado por la norma acusada no es un verdadero tributo sino una contraprestacin por la explotacin de un recurso natural, la arena. Segn su criterio, si la explotacin gravada por la norma acusada fuera una industria, debera llegarse a la conclusin de que existe una doble tributacin, o que la contribucin prevista por la norma acusada habra quedado absorbida por el de industria y comercio de la ley 14 de 1.983 y, por tanto, debera entenderse tcitamente derogada. Por ello, segn su parecer, si la regala es una contraprestacin econmica, como lo seala el artculo 360 de la Carta, "no es lgico que se permita a los municipios imponer una nueva contraprestacin econmica a travs de un impuesto, cuando solamente el Estado tiene derecho a ella y, adems, el Municipio correspondiente tiene derecho a una participacin en la misma."
Segn el actor, la Ley 141 de 1994 es la norma que regula el derecho del Estado a recibir regalas por la explotacin de los recursos naturales no renovables y que determina su liquidacin y distribucin. Ahora bien, tal norma no contiene una disposicin especial que "permita a los Municipios establecer impuestos sobre la explotacin de los recursos naturales no renovables". Por ello considera el demandante que la norma demandada viola tambin el artculo 332 de la Constitucin, en cuanto el Estado es el nico que puede percibir contraprestacin econmica por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, ya que es el propietario de dichos recursos y a quien corresponde intervenir en la explotacin de tales recursos. El actor sintetiza entonces sus cargos en los siguientes trminos:
Cuando el inciso primero (del artculo 360) establece que la Ley regular ...los derechos de las entidades territoriales... sobre los recursos naturales, pudo referirse al derecho a participar en las regalas y compensaciones, pero, de ninguna manera, a la posibilidad de imponer un tributo o una contribucin parafiscal que solamente est permitida para el Estado. Precisamente en este sentido resulta concordante el hecho de que el inciso tercero se utilice el mismo trmino que seala el inciso primero: derecho.
De ninguna forma se habl de facultad de imponer tributos o contribuciones parafiscales, pues era obvio, entiendo, que la generalidad que caracteriza a los impuestos no se cumplira, y se presentara una relacin directa e inmediata entre el beneficio obtenido y la suma pagada, hecho verdaderamente incompatible con lo establecido por el inciso segundo de la norma constitucional en cita.
Se viola el artculo 80 de la Carta por cuanto es claro que es el Estado el nico que mediante la definicin de un plan puede definir la mejor forma de estimular o desestimular, mediante impuestos, contraprestaciones o beneficios, limitaciones, prohibiciones, etc., la explotacin y el aprovechamiento de los recursos naturales.
Se viola el artculo 332 de la Constitucin, por cuanto, como propietario de los recursos naturales no renovables, es l el nico que podra percibir contraprestacin econmica por su utilizacin.
Se viola el artculo 334 de la Constitucin, debido a que es el Estado el nico que puede intervenir en la explotacin de los recursos naturales no renovables.
IV. INTERVENCIN DE AUTORIDADES PBLICAS
La ciudadana Mara Olga Montejo Fernndez, en representacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma impugnada.
La ciudadana comienza por impugnar los cargos del actor en relacin con el artculo 360 de la Carta. As, segn su criterio, si bien esa norma "seala al Estado como sujeto activo de la contraprestacin que se cause por la explotacin de recursos renovables", lo cierto es que la palabra Estado no se refiere exclusivamente a la Nacin sino que "se emplea para referirse al conjunto de rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales."
De otro lado, agrega la interviniente, la propia norma constitucional "defiri a Ley la determinacin de las condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables, as como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos". As, la Ley 141 de 1994 regul la materia y en el artculo 16 determin las "regalas derivadas de la explotacin de hidrocarburos, carbn, nquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metlicos y no metlicos". Sin embargo, el artculo 18 de esa misma disposicin estableci, en relacin con los otros minerales, que "los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalas o impuestos especficos en razn de su explotacin, con antelacin a la vigencia de esta ley, las pagarn a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la produccin en boca o borde de mina segn corresponda. Segn la interviniente, la expresin subrayada muestra que la ley excluy de estas regalas a los otros minerales "no sometidos a regalas o impuestos especficos en razn de su explotacin con antelacin a la vigencia de esta Ley", situacin en la que se encuentra la norma acusada "por tratarse efectivamente de un impuesto creado antes de la vigencia de la precitada Ley, impuestos cuya propiedad es de los municipios y mal podra la Ley atentar contra un impuesto que goza de la proteccin constitucional sealada por el artculo 362."
Igualmente, la interviniente plantea que las regalas son diferentes de los impuestos, por lo cual "no se configura la doble participacin argumentada por el accionante". En ese mismo orden de ideas, la ciudadana considera que tampoco se genera la doble tributacin frente al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos. Segn su criterio, el hecho generador en la norma acusada es la extraccin de materiales del lecho de los cauces de los ros dentro de la jurisdiccin municipal "independiente de que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, en tanto que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo constituye la realizacin de actividades industriales, comerciales y servicios siendo la base gravable los ingresos derivados de dichas actividades".
La interviniente considera que tampoco son de recibo los cargos del actor sobre presunta violacin del artculo 80 de la Constitucin, pues cuando esa norma habla de las responsabilidades del Estado en relacin con el medio ambiente no se est refiriendo exclusivamente a la Nacin. En ese orden de ideas, si se tiene en cuenta que, conforme a la norma acusada, la extraccin de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ros y arroyos "debe regularse en forma tal que no perjudique el laboreo y el aprovechamiento legtimos de las minas y de las aguas, tenemos entonces que nos encontramos frente a la conservacin y preservacin de un recurso natural renovable". Por ello estas actividades deben "regirse conforme a las polticas ambientales dictadas por el rgano rector y en consecuencia, el mencionado impuesto, no viola en manera alguna el artculo 80 de la Carta y por el contrario da desarrollo a lo dispuesto en el artculo 313 numeral 9 de la Constitucin y cumple con las previsiones de la Ley 99 de 1993 segn a la cual corresponde a los municipios realizar funciones tendientes a la preservacin y conservacin del medio ambiente dentro de su respectiva jurisdiccin."
Finalmente, segn la interviniente, la disposicin acusada armoniza con los artculos 332 y 334 de la Carta, relativos a la propiedad estatal del subsuelo y a la direccin general de la economa a cargo del Estado. Segn sus palabras:
El artculo 332 claramente establece el respeto por los Derechos Adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes anteriores. Es de observar que a los municipios como entidades del Estado les asiste el derecho a percibir un tributo por la explotacin de un recurso natural no renovable como es el impuesto de extraccin de materiales del lecho de los ros, primero por cuanto a la expedicin de la Ley 141 la explotacin de este recurso natural ya estaba gravado con un impuesto especfico y segundo por tratarse de rentas propias del municipio que gozan de la proteccin constitucional establecida en el art. 362 de la Carta.
El hecho de que el titular del Impuesto por la explotacin de un recurso natural no renovable sean los Municipios en nada vulnera los preceptos constitucionales contenidos en los artculos 332 y 334, pues dichas entidades forman parte del Estado y constituyen una manifestacin del mismo.
V. INTERVENCIN CIUDADANA
Respondiendo a la invitacin del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla, Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, interviene en el proceso, y luego de estudiar en forma detallada los cargos del actor, concluye que la norma es exequible.
El ciudadano comienza por analizar el significado del concepto de regala y resalta que stas han sido concebidas de dos maneras: ya sea como la participacin que corresponde al Estado en los recursos naturales no renovables, por ser el propietario de los mismos, concepcin que denomina Regala-Participacin"; o ya sea como la contraprestacin o remuneracin que el Estado cobra por el otorgamiento o concesin del derecho a explotar los recursos naturales, que califica como Regala-Precio. El interviniente explica entonces la diferencia entre estas concepciones as:
Quienes sostienen que la regala consiste en una participacin que corresponde al Estado sobre los recursos naturales extrados, conciben la regala como aquella parte de los recursos naturales no renovables, explotados o extrados por personas distintas del Estado, que corresponden a su propietario por el hecho mismo de ostentar la titularidad o propiedad del objeto explotado. En tales condiciones, la regala es entendida como mecanismo de entrega o distribucin del producto bruto explotado, que corresponde al propietario del recurso natural por el solo hecho de serlo. A esta concepcin de la regala corresponde la denominacin de participacin antes vista.
Pero como antes lo vimos, la regala tambin ha sido concebida como el precio o la remuneracin que el Estado cobra por el otorgamiento o concesin del derecho a explotar los recursos de su propiedad. En este caso no nos encontramos ante un mecanismo previsto en la ley para efectuar el reparto o la distribucin entre el propietario y el explotador del recurso explotado, sino ante el precio, remuneracin o contraprestacin que el particular paga al Estado por el derecho a explotar los recursos naturales, derecho este que precisamente habilita al explotador para hacerse dueo o adquirir la propiedad de los bienes extrados o explotados. A esta concepcin de la regala correspondera la denominacin de canon antes reseada.
A partir de lo anterior, el ciudadano considera que la Constitucin parece haber adoptado la concepcin de la Regala-Precio, pues la define como una "contraprestacin" que se causa por la explotacin de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Esto significa, segn su criterio, que la Carta concibe las regalas "como aquello que recibe el Estado a cambio de una prestacin dada u otorgada por ste, consistente, esta ltima prestacin, en el derecho a explotar los recursos naturales no renovables". Por ello el ciudadano define a la regala como el precio, esto es, "el valor equivalente que se entrega a cambio de la concesin, licencia o permiso otorgado por el Estado para explotar, es decir, por aprovechar econmicamente los recursos naturales no renovables de su propiedad."
Precisado lo anterior, el ciudadano considera que las regala son ingresos pblicos pero de "naturaleza no tributaria, pues no se derivan del poder de imposicin sino precisamente de la concesin u otorgamiento por parte del Estado de un derecho", lo cual muestra claramente la diferencia de las mismas con los impuestos. As, mientras que los tributos son prestaciones en dinero o en especie, "que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines, en las regalas no nos encontramos ante el ejercicio del poder de imperio sino ante la contraprestacin pagada en dinero o en especie, que corresponde al Estado, como propietario de los recursos naturales, por el otorgamiento que ste hace del derecho a aprovechar econmicamente tales recursos". Por consiguiente, en el caso de las regalas "nos encontramos en un claro mbito de libertad" pues la persona "elige libremente el desarrollo de la actividad extractiva, a sabiendas que debe efectuar un pago al propietario de los recursos naturales, por el derecho a explotar tales recursos". En cambio, en "el caso de los impuestos, nos encontramos ante una prestacin obligatoria y coercitiva, que no implica una retribucin directa en favor del obligado al pago."
Esta distincin conceptual permite al ciudadano concluir que la norma demandada establece un impuesto pues se basa en el imperio del Estado, y "es adems obligatoria y coercitiva". Segn su parecer, este impuesto "se genera por la realizacin misma de la actividad extractiva, sin que el sujeto pasivo que realiza los presupuestos de hecho previsto en la ley para el nacimiento de la obligacin, pueda sustraerse a su cumplimiento." Por ende, seala el actor, ya sea que se adopte la teora de la regala participacin o de la regala precio, lo cierto es que no puede "afirmarse que por el hecho de que el impuesto tome como hecho generador la explotacin de recursos naturales, tal impuesto deje de serlo, para convertirse en una contraprestacin por explotar los recursos de propiedad del Estado."
As, en este caso, si bien el impuesto tiene como hecho generador la explotacin de recursos naturales, ello no significa que la cancelacin del tributo "constituya en realidad la prestacin que paga el particular por el aprovechamiento de recursos de propiedad del Estado, pues la obligacin de pagar el impuesto no surge de la celebracin de un contrato con el Estado ni de la concesin de una licencia o permiso de explotacin, sino de la ley misma." Simplemente lo que ha sucedido, segn el interviniente, es que "el legislador ha definido como hecho generador del gravamen la realizacin de una actividad extractiva, por cuanto la misma se considera indiciaria de capacidad contributiva". Concluye entonces al respecto el ciudadano:
Teniendo en cuenta lo anterior y cualquiera sea la concepcin que se adopte para explicar la naturaleza de las regalas (Regala-Precio o Regala Participacin) creemos que el hecho de que el Estado tenga derecho a unas regalas, esto es, a una contraprestacin por permitir a otro que explote recursos naturales de su propiedad, no se opone a la creacin de impuestos a la extraccin de recursos naturales, pues la naturaleza de una y otra prestacin, como atrs se mencion, es substancialmente distinta.
Si sostuviramos que todo impuesto a las actividades extractivas debe considerarse una contraprestacin por la explotacin de los recursos naturales, se veran viciados de inconstitucionalidad todos los impuestos que tomen como hecho generador la realizacin de una actividad de explotacin de recursos naturales, como por ejemplo, el impuesto a las explotaciones privadas de petrleo (Decreto 1053 de 1953 y Ley 10 de 1961) y la denominada contribucin por la explotacin de petrleo (Ley 6 de 1992 y ley 223 de 1995).
Luego el interviniente analiza la Ley 141 de 1991 y destaca que sta prohibi la aplicacin de los impuestos al oro, platino y carbn, en aquellos casos en que por la explotacin se pague una regala, "pero ello no significa que tal prohibicin se haya hecho por razones de inconstitucionalidad". Adems, agrega el ciudadano, si bien esta ley no autoriz expresamente a los municipios para crear o establecer impuestos como el demandado, no por tal razn la norma acusada es inexequible, pues la potestad tributaria de los municipios "se deriva directamente del artculo 338 de la Carta y no de la ley de regalas". En todo caso, puntualiza el interviniente, la misma ley de regalas "dej a salvo todos los gravmenes del orden territorial vigentes en la fecha de expedicin de la misma ley 141 de 1994, salvedad esta que cobija el impuesto autorizado por la norma acusada." Con base en todo lo anterior concluye este ciudadano:
La coexistencia de las regalas con los impuestos sobre la explotacin de recursos naturales, no resulta en nuestro entender inconstitucional, por el hecho mismo de la coexistencia, ni puede entenderse que los impuestos sobre la explotacin de recursos naturales constituyan una contraprestacin por el derecho a explotar tales recursos.
Cuestin distinta a la de determinar la constitucionalidad de la coexistencia de las regalas con la de un impuesto que toma como hecho generador la explotacin de un recurso natural de propiedad del Estado, es la de definir la conveniencia o inconveniencia de dicha coexistencia, frente al sistema de regalas creado a partir de la Constitucin de 1991 y de la ley 141 de 1994.
VI. PRUEBAS Y CONCEPTOS TCNICOS.
Una de las bases de la argumentacin del actor es que ste considera, al menos en forma tcita, que la arena, el cascajo y las piedras de los ros son recursos naturales no renovables. En tales circunstancias la Corte concluy que era necesario incorporar al expediente conceptos tcnicos sobre este punto, por lo cual, con fundamento en el artculo 13 del decreto 2067 de 1991, solicit a diversas entidades pblicas y privadas expertas en la materia que precisaran si la arena, el cascajo y la piedra de los ros son recursos renovables o no renovables.
La totalidad de los conceptos coinciden en sealar que estos materiales son recursos no renovables, como se ver a continuacin:
- As, la Direccin de Control y Calidad Ambiental de la Corporacin Autnoma Regional (CAR) comienza por establecer las diferencias entre los recursos naturales renovables y no renovables en los siguientes trminos:
Recursos Naturales Renovables : Son los que tienen la particularidad de padecer una perpetua reconstruccin de manera que nacen, crecen, se reproducen y desaparecen, pero al reproducirse se renuevan o tienen la peculiaridad de renovarse; tal como ocurre, con las aguas, la vegetacin, la fauna y con los mismos suelos que se autofecundan para mantener su capacidad de produccin; al mismo tiempo esa interrelacin que existe entre todos esos elementos coadyuva permanentemente a su renovacin.
Recursos Naturales No Renovables : Son elementos que en su composicin y formacin existen desde tiempos remotos, desde la formacin del estrato en donde se encuentran pero sin cambiar la cantidad..
A partir de lo anterior, la CAR concluye que las arenas, la piedra y el cascajo son recursos no renovables, ya que estos depsitos no se formaron in situ, sino a travs de procesos complejos de transformacin que toman millones de aos. Segn su criterio hablar de arenas, cascajos y piedra del lecho de los cauces de los ros y arroyos, es remontarse a millones de aos de historia geolgica.
- Por su parte, el Director General de Ingeominas tambin seala que lo propio de un recurso no renovable es que no es posible su reproduccin en el corto plazo, ya que se requieren largos perodos de tiempo, de miles o millones de aos, para su formacin en cantidades econmicas utilizables o explotables. Por el contrario, los recursos renovables son aquellos que se pueden reproducir o procrear en un corto plazo, en generaciones sucesivas, mediante procesos acumulados genticamente, constituyendo los llamados bancos genticos. A partir de ello considera que la arena, la piedra y el cascajo de los ros deben ser clasificados en la primera categora.
- La Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales tambin considera que la arena, el cascajo y las piedras del lecho de los ros, arroyos y quebradas representan un recurso no renovable, con base en la siguiente explicacin que la Corte considera importante transcribir in extenso:
Los ros, quebradas y arroyos de una cuenca conforman un sistema unitario. La sedimentacin de materiales, tales como rocas, arena, cascajo o mezcla de estos materiales en el lecho de un ro o quebrada, se originan en procesos de erosin, arrastre y sedimentacin de las rocas o de sedimentos ms antiguos, pertenecientes al mismo sistema. Los procesos de erosin y sedimentacin son de por s lentos y ocurren a lo largo del tiempo de escala geolgica.
Gran parte de la sedimentacin de las rocas, arenas y cascajos que se encuentran depositados en los lechos de los ros y quebradas, ocurri a lo largo de pocas de mayor o menor duracin y antigedad en la escala del tiempo geolgico, como las glaciaciones.
Cuando se extraen del lecho de los ros y quebradas, rocas, arenas o cascajo o mezclas de estos materiales, la cavidad que se forma es luego rellenada por el material que arrastra el ro; generalmente, despus de la siguiente poca de lluvias, desde las cabeceras del mismo sistema o cuenca. Pero, en ningn momento, ocurre nueva formacin de roca, arenas o cascajos. Por consiguiente, no se trata de una renovacin, sino del transporte de materiales, por el mismo ro o quebrada, desde un sitio del sistema a otro del mismo sistema. Por la misma razn, cualquier retiro de materiales desde el lecho del ro, implica la sustraccin de materiales al sistema total. Por lo ya explicado, no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. De modo que, dentro de esta misma escala de tiempo, la extraccin de materiales del lecho del ro, resulta equivalente a la explotacin de una cantera: se extraen y utilizan las rocas, pero no se renuevan.
Se podra tambin equiparar la explotacin de materiales del lecho de ros y quebradas con la extraccin de materiales de una gravillera situada por fuera del alcance actual del ro donde hacia un lado se saca el material y al otro se aade la misma cantidad de material extrado de otra gravillera similar o de piedra de una cantera. Como es obvio, este tipo de explotacin tampoco se podra llamar renovable.
- El Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo IDEADE de la Universidad Javeriana tambin clasifica a estos recursos como no renovables. Segn su criterio, si bien tales materiales pueden llegar a ser restituidos en el lugar de extraccin por el fenmeno de arrastre, no por ello se convierten en recursos renovables.
- La Fundacin Biocolombia para la conservacin del patrimonio cultural comienza su concepto indicando que el criterio de renovables se basa fundamentalmente en la capacidad de reproduccin de los organismos vivientes que permite por ejemplo que una poblacin dada de animales y vegetales pueda ser sometida a extraccin o cosecha dentro de ciertos mrgenes y la poblacin as afectada en plazo ms o menos breve, se restaure en cuanto a su disponibilidad y persistencia. Aade que ese criterio tambin se aplica a los recursos hdricos, ya que el agua es componente de todos los organismos vivos y por el hecho de que constantemente sigue ciclos muy activos, lo cual permite su reutilizacin en plazos ms o menos breves. E incluso se habla de la renovabilidad de los suelos ya que en reas en donde ste ha desaparecido por efectos de la erosin, es viable lograr su recuperacin en plazo ms o menos corto, bien sea mediante un proceso natural o a travs de un manejo orientado hacia ello. En ese orden de ideas, la Fundacin Biocolombia concluye que las arenas, cascajo y piedras limos y cualquier otro sedimento inorgnico que haga parte o sea extraible del lecho de un ro u otro curso de agua, son considerados como recursos no renovables por cuanto se trata de productos minerales o inertes. Este criterio es universalmente aceptado por diversos tratadistas en materia de ecologa y manejo de recursos naturales y es seguido para efectos legales por otros pases.
- Finalmente, el Ministerio del Medio Ambiente remite a la Corte el concepto No 006 del 27 de junio de 1996 elaborado por el Comit Jurdico del Sistema Nacional Ambiental SINA, segn el cual los materiales de arrastre no son recursos naturales renovables.
VII. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN.
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nacin (E), Luis Eduardo Montoya Medina, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposicin acusada.
Segn la Vista Fiscal, cuando la Carta designa al Estado como sujeto activo de la contraprestacin que se genere por concepto de la explotacin de recursos naturales no renovables, tal palabra debe entenderse "en su acepcin global, como el conjunto de rganos que desempean las distintas funciones y actividades de carcter estatal, -sean stas del orden nacional o territorial-, que le han sido encomendadas por el mismo ordenamiento constitucional." Por ello considera que los municipios, siendo parte del Estado, "pueden ser beneficiarios de las regalas que se generen de la explotacin de los recursos naturales no renovables de su localidad", segn el reparto y regulacin que efecte la ley. As, agrega el Procurador (E), la Ley 141 de 1994 desarrolla ese aspecto y establece algunas disposiciones concernientes a la distribucin de las regalas derivadas de la explotacin de hidrocarburos tales como carbn, nquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metlicos y no metlicos. Esa misma ley seala que en relacin con otra clase de minerales, debe respetarse la "normatividad preexistente en lo relativo a las regalas o impuestos especficos que existan con anterioridad a su expedicin, pues los mismos son derechos adquiridos de los municipios que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, en detrimento del patrimonio fiscal de dichos entes territoriales". Ahora bien, concluye al respecto el Procurador (E), "como quiera que sobre la explotacin de minerales a los cuales hace referencia la norma acusada exista un impuesto especfico a la explotacin de los mismos, no se configura entonces la doble participacin argumentada por el demandante en su accin, pues los municipios tienen sobre dicho tributo un derecho adquirido."
De otro lado, la Vista Fiscal considera que la norma acusada no genera doble tributacin frente al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos. As, el hecho generador en la norma acusada es la extraccin de materiales del lecho de los cauces de los ros dentro de la localidad, sin que interese que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, mientras que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo constituye la realizacin de actividades distintas, como son la industrial y el comercio posteriores a las actividades extractivas.
Finalmente el Procurador (E) considera que la norma acusada, lejos de violar el artculo 80 de la Constitucin, puede ser considerado un desarrollo del mismo por cuanto la extraccin de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de los ros y arroyos debe hacerse en condiciones tales que no perjudique el laboreo y la explotacin legtima de las aguas. Adems, el cobro de este impuesto "en ningn momento implica el desconocimiento por parte de los municipios, de las medidas adoptadas por el Estado para la conservacin y preservacin de tales recursos, pues siendo los municipios tambin expresin de ste ltimo, les corresponde coadyuvar en la realizacin de funciones tendientes a aprovechar racionalmente los recursos naturales de su propiedad."
VIII. FUNDAMENTO JURDICO
Competencia.
1- Conforme al artculo 241 ordinales 4 y 5 de la Constitucin, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del literal c) del artculo 1 de la Ley 97 de 1.913 y del literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un aparte de una ley y contra un literal de un decreto dictado en uso de facultades extraordinarias respectivamente.
Asunto procesal previo.
2- Comienza la Corte por analizar si el literal c) del artculo 1 de la Ley 97 de 1913 acusado por el actor se encuentra vigente, o si tal norma fue derogada precisamente por el decreto ley tambin parcialmente impugnado por el demandante, esto es, por el decreto ley 1333 de 1986 o Cdigo de Rgimen Municipal, el cual fue expedido por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas por el artculo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, para que el Presidente compilara "las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organizacin y funcionamiento de la Administracin Departamental." Ese decreto seal en sus artculos 384 y 385 sus efectos derogatorios en los siguientes trminos:
Artculo 384: Continuarn haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta codificacin tom de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente decreto.
Artculo 385: Conforme a lo dispuesto en el artculo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, estn derogadas las normas de carcter legal sobre organizacin y funcionamiento de la administracin municipal no codificadas en este estatuto.
Aun cuando la redaccin de estas normas no es la ms afortunada, la Corte entiende que ellas consagran tres hiptesis: de un lado, quedan derogadas aquellas disposiciones legales relativas al rgimen municipal que no fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 o Cdigo de Rgimen Municipal. De otro lado, siguen vigentes y siguen formando parte del cuerpo legal originario aquellas normas legales que fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 pero que hacan parte de leyes que no se refieran al rgimen municipal. Finalmente, quedan subrogadas -y por ende no estn formalmente vigentes- aquellas normas legales que fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 y que hacan parte de leyes que regulan materias propias del rgimen municipal
Ahora bien, conforme a su ttulo y contenido, la Ley 97 de 1913 se refiere claramente al rgimen municipal puesto que consagra autorizaciones especiales a determinados concejos municipales, por lo cual la Corte concluye que el literal c) del artculo 1 de esa ley, demandado por el actor, no se encuentra formalmente vigente por cuanto fue subrogado precisamente por la otra disposicin acusada, esto es, por el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que no es razonable suponer que esa norma se encuentre produciendo efectos autnomos, la Corte se inhibir de conocer sobre su constitucionalidad, y nicamente estudiar la otra disposicin impugnada por el demandante.
El concepto de recursos no renovables y la vigencia norma impugnada.
3- De otro lado, aun cuando no lo dice explcitamente, el demandante sugiere que el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 fue derogado por la Ley 141 de 1994, que regula las regalas y prohibe los impuestos territoriales sobre la explotacin de recursos naturales no renovables. Ahora bien, el supuesto de la argumentacin del actor es que la arena, el cascajo y la piedra de los ros son recursos no renovables, por lo cual una pregunta obvia surge: estos recursos son renovables o no renovables ? La respuesta no es tan evidente. En efecto, el concepto de "recursos naturales no renovables" es de naturaleza tcnica y proviene de la ecologa y de la economa. As, muy brevemente se pueden definir los recursos naturales[1] como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, como se desprende de la bibliografa sobre el tema y de los conceptos incorporados al presente expediente, son aquellos que la propia naturaleza repone peridicamente mediante procesos biolgicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por s mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no estn sujetos a una renovacin peridica por procesos naturales. Esta diferencia es conceptualmente clara y de gran trascendencia, pues los recursos naturales renovables, como el agua o la madera, pueden ser utilizados de manera indefinida, siempre y cuando en su explotacin se respeten los condicionamientos naturales que permiten su autorreproduccin. Por consiguiente, una mala explotacin puede deteriorarlos e incluso destruirlos, por lo cual los eclogos sealan con acierto que, a pesar de ser renovables, son recursos que se pueden agotar. Sin embargo, en principio tales recursos pueden ser utilizados en forma indefinida, si su explotacin es adecuada. En cambio, cuando se consume una cantidad de un recurso no renovable -como el carbn- ella no puede ser reemplazada, pues la naturaleza no la repone, al menos en una escala humana de tiempo. Por ende, los recursos no renovables existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual la ecologa los concibe como un capital natural que inevitablemente se ir consumiendo.
4- En la naturaleza existen tpicos recursos renovables, como el agua, el aire, o las producciones agrcolas, as como tambin es posible sealar recursos que son evidentemente no renovables, como los metales y los combustibles fsiles. Sin embargo, a pesar de la claridad de la diferencia conceptual entre estos tipos de recursos, lo cierto es que entre los eclogos no hay total acuerdo sobre si determinados recursos, como el suelo, son renovables o no. En efecto, conceptualmente los suelos son renovables, pues los propios procesos naturales permiten su reproduccin ; sin embargo, en general estos procesos de renovacin de los suelos son muy lentos, por lo cual, segn algunos especialistas, ellos deban ser clasificados como no renovables, por cuanto en escalas de tiempo sociales y humanos, debe asumirse que son recurso que no llegan a ser repuestos. Tal fue la razn que llev a la Corte a solicitar conceptos tcnicos sobre la naturaleza renovable o no renovable de la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ros.
5- La totalidad de los conceptos coinciden en que estos recursos no son renovables, al menos en escalas de tiempo humanas, por cuanto su reposicin por procesos naturales toma millones de aos. Por ello los conceptos distinguen con rigor entre, de un lado, la posibilidad de que el suelo de un ro se reconstituya debido al arrastre de piedras y arenas provenientes de otros lugares del ecosistema y, de otro lado, la reposicin misma de la arena, el cascajo y la piedra. As, mientras la regeneracin de los suelos de los ros puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovacin no implica una reposicin de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, como bien lo seala el concepto de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales, cualquier retiro de materiales desde el lecho del ro, implica la sustraccin de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana.
6- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables, por lo cual debe esta Corporacin estudiar si la disposicin acusada ha sido o no derogada por la Ley 141 de 1994, ya que sta regula el tema de las regalas y deroga algunos impuestos relativos a la explotacin de recursos no renovables. Entra entonces la Corte a estudiar las normas pertinentes de esa ley, a saber los artculos 18 y 27, los cuales establecen respectivamente :
Artculo 18.- Regalas aplicables a otros minerales. Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalas o impuestos especficos en razn de su explotacin, con antelacin a la vigencia de esta ley, las pagarn a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la produccin en boca o borde de mina segn corresponda.
(...)
Artculo 27.- Prohibicin a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrn establecer ningn tipo de gravamen a la explotacin de los recursos naturales no renovables (subrayas no originales).
La simple lectura de las dos normas muestra que no fue voluntad del Legislador derogar genricamente los impuestos que gravaban actividades relacionadas con la explotacin de los recursos no renovables, pues el artculo 18 deja a salvo expresamente los impuestos especficos en este campo, mientras que el artculo 27 prohibe a las entidades territoriales establecer gravmenes sobre la explotacin de esos recursos, pero excepta de tal prohibicin a aquellos gravmenes territoriales vigentes al momento de expedirse la citada Ley 141 de 1994, como es el caso de la norma demandada. Por consiguiente, a pesar de que las arenas, la piedra, y el cascajo configuran recursos naturales no renovables, para la Corte es claro que el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 se encuentra vigente, pues no fue derogado por los artculos 18 y 27 de la Ley 141 de 1994, por lo cual procede un examen de fondo sobre su constitucionalidad.
El asunto material bajo revisin.
7- La norma acusada autoriza a los concejos a establecer un impuesto a la extraccin de arena, cascajo y piedra de los ros, e impone tcitamente a las autoridades municipales el deber de controlar que esa explotacin no perjudique el laboreo y el aprovechamiento legtimo de las minas y de las aguas. Segn el demandante, esa disposicin no consagra verdaderamente un impuesto sino una forma encubierta de regala, por lo cual es inconstitucional, pues la Carta ha conferido exclusivamente a la Nacin la titularidad de las regalas que provengan de la explotacin de recursos naturales no renovables. No pueden entonces, segn su criterio, las entidades territoriales gravar esas actividades. Igualmente considera que se viola el artculo 80 de la Carta, por cuanto esa norma confiere a la autoridad nacional una competencia exclusiva para la formulacin de programas destinados a regular la explotacin y el aprovechamiento de los recursos naturales. Por el contrario, segn los intervinientes y el Ministerio Pblico, la disposicin se ajusta a la Carta, pues el actor incurre en dos impropiedades. De un lado, asimila la palabra Estado al concepto de Nacin, pues considera que nicamente la Nacin es titular de las regalas y de las competencias de regulacin ambiental, lo cual no es exacto. Y, de otro lado, confunde las regalas con los impuestos, cuando se trata de figuras que tienen algunas similitudes pero que son diferentes. Por ello, segn los intervinientes y la Vista Fiscal, no se puede objetar que la ley configure como hecho gravable de un impuesto la explotacin de los recursos naturales no renovables. Conforme a lo anterior, la Corte comenzar por precisar cul es el alcance constitucional de la palabra Estado en relacin con las competencias de las distintas entidades, con el fin de precisar quien es el titular de las regalas y de las competencias de regulacin ambiental, ya que se trata de una de las bases esenciales del cargo del actor.
La palabra Estado y el reparto de competencias y de la titularidad de derechos entre la Nacin y las entidades territoriales.
8- En algunas obras de doctrina constitucional y en derecho comparado, la palabra Estado es a veces usada para contraponer el Gobierno central a las entidades territoriales, autnomas o descentralizadas. Por ejemplo en Espaa, la doctrina y la jurisprudencia constitucionales suelen denominar a las facultades de las autoridades centrales como competencias estatales para distinguirlas de aquellas propias de las Comunidades Autnomas. As, en numerosas oportunidades, el Tribunal Constitucional de ese pas se ha referido a la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas cuando quiere sealar cules son las atribuciones propias de las autoridades centrales y cules son aquellas de las entidades autnomas[2]. Sin embargo, en el constitucionalismo colombiano no se puede hacer esa asimilacin, ya que en general nuestra normatividad ha reservado la palabra Nacin, en vez de la palabra Estado, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. As, el artculo 182 de la Constitucin derogada ordenaba a la ley determinar los servicios a cargo de la Nacin y de las entidades descentralizadas. Ese lenguaje se ha mantenido en la Constitucin de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Nacin cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades pblicas. Por ejemplo, el artculo 288 establece que corresponde a la legislacin orgnica territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales. Igualmente, el artculo 356 sobre situado fiscal distingue entre los servicios a cargo de la Nacin y aquellos a cargo de las entidades territoriales, y el artculo 358 habla de la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin. Esta interpretacin se ve confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que hablan del Estado, como el artculo 2, que establece los deberes del Estado, o el artculo 5, que seala que el Estado reconoce la primaca de los derechos de la persona, pues sera absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes constitucionales exclusivos de la Nacin, pero que no obligan a las entidades descentralizadas.
Por consiguiente, es equivocada la apreciacin del demandante segn la cual el empleo de la palabra Estado en los artculos 80 y 360 implica obligatoriamente que se trata de competencias y titularidades propias de la Nacin, ya que en nuestro orden constitucional la palabra Estado no se refiere exclusivamente a la Nacin sino que se emplea en general para designar al conjunto de rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.
9- Conforme a lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribucin, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genricamente de las autoridades estatales de los distintos rdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto especfico, las palabras Estado y Nacin, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Nacin sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constitucin reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deber mostrarse por qu en determinada disposicin esa palabra puede ser considerada un sinnimo de Nacin.
Las competencias concurrentes en materia ambiental.
10- As las cosas, para la Corte es claro que cuando el artculo 80 se refiere al deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible, la norma constitucional hace referencia no slo a la Nacin sino al conjunto de autoridades pblicas, no slo por cuanto es un deber que naturalmente se predica de todas ellas sino, adems, porque especficamente la Carta consagra obligaciones ecolgicas de otras entidades territoriales. Por ejemplo, el artculo 313 seala que los concejos deben dictar las normas necesarias para la proteccin del patrimonio ecolgico municipal, y el artculo 300 atribuye a las asambleas competencia para dictar normas ambientales. Por ello esta Corporacin ya haba establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas[3], por lo cual la Corte no encuentra ningn fundamento constitucional al cargo del actor relativo a la violacin del artculo 80 superior. Por el contrario, al establecer que la extraccin de la arena, el cascajo y las piedras de los ros debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma acusada est consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la proteccin constitucional de la riqueza ecolgica del pas.
La titularidad estatal sobre los recursos no renovables y las regalas y el reparto de competencias y derechos entre la Nacin y las entidades territoriales.
11- En el caso del artculo 360 y de la titularidad sobre las regalas la situacin es ms compleja. As, la regulacin constitucional confiere un derecho de participacin y de compensacin sobre las regalas a las entidades territoriales en donde se adelantan las explotaciones y a los puertos por donde se transportan los productos (CP art. 360), pero la Carta ordena igualmente constituir un fondo nacional para distribuir los recursos restantes a las entidades territoriales, en los trminos que seale la ley, y para finalidades predeterminadas por la propia Constitucin (CP art. 361). Por consiguiente, si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regalas, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si as fuera, no se podra entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribucin son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son sealados por la ley. Por ello esta Corporacin ya ha sealado que la Carta Poltica no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto martimo o fluvial sobre la regala, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extraccin de los mismos se deriven[4]. De otro lado, los recursos naturales no renovables por cuya explotacin se causan las regalas son, como regla general, pblicos, ya que slo excepcionalmente pertenecen a los particulares (CP art. 332). En tales circunstancias, surge el siguiente interrogante: si las regalas son una contraprestacin que se paga al dueo de los recursos no renovables, y tales recursos no son propiedad de las entidades territoriales, ni de los particulares entonces quien es el titular de los mismos?
12- Una primera posibilidad hermenutica sera considerar que, por exclusin, la Nacin es la titular de las regalas y de los recursos naturales no renovables, por lo cual habra que concluir que la Constitucin se refiere a la Nacin cuando establece que la explotacin de un recurso natural no renovable causar a favor del Estado una contraprestacin econmica a ttulo de regala (CP art. 360). Esta interpretacin es plausible pues de esa manera podramos explicar que las regalas no son propiedad privada, ni de las entidades territoriales, y son reguladas por el Congreso. Adems, la titularidad nacional de tales recursos parece adecuarse a una de las finalidades del Constituyente en esta materia, a saber, que todos los colombianos deben poder beneficiarse de las explotacin de un recurso natural no renovable, y no nicamente los habitantes de determinado departamento o municipio que, por un albur de la naturaleza, poseen tal recurso. Finalmente, esta interpretacin parece ser la que mejor se adecua a la tradicin jurdica colombiana que, desde el punto de vista territorial, clasifica, conforme a lo sealado por el artculo 80 de la Ley 153 de 1887, a las personas de derecho pblico en Nacin y entidades territoriales.
Sin embargo, la anterior hermenutica enfrenta dos dificultades, que la hacen inadmisible. En primer trmino, si las regalas fueran propiedad de la Nacin, no parece muy lgico que sta no pueda favorecerse de las mismas. En efecto, segn la regulacin constitucional, las entidades territoriales son quienes finalmente se benefician del producto de las regalas, ya sea por medio de los derechos de participacin y de las compensaciones (CP art. 360), o ya sea por la distribucin que realiza el Fondo Nacional de Regalas (CP art. 360). De otro lado, desde el punto de vista literal, los artculos 332 y 360 emplean la palabra Estado que, como hemos visto, en general designa al conjunto de autoridades pblicas y no nicamente a la Nacin. Este uso de la palabra Estado, en vez de la palabra Nacin, no parece casual, ya que durante la vigencia de la Constitucin derogada, la jurisprudencia haba interpretado el artculo 202 de la Constitucin de 1886 como una norma que estableca la propiedad de la Nacin sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran de propiedad privada. As, segn la Corte Suprema de Justicia, estas minas subsisten como una riqueza yacente que pertenece a la Nacin[5], mientras que el Consejo de Estado consideraba que por medio del artculo 202 se regres a la nacionalizacin total de las minas que pertenecan a los Estados soberanos.[6]
13- La Corte analiz entonces los antecedentes de los artculos 332 y 360 y pudo entonces constatar que la utilizacin de la palabra Estado en estas normas no es una inadvertencia de los constituyentes sino que tiene una finalidad especfica profunda. As, en varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron explcitamente que en materia de Hacienda Pblica la palabra Estado no es un sinnimo de Nacin sino que es un concepto ms general que engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la Comisin Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se seal que era necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una propiedad del Estado representado en la Nacin, departamentos y municipios[7]. Igualmente, en el Informe Ponencia sobre Hacienda y Presupuesto se estableci con claridad :
Utilizamos la expresin rentas del Estado para significar que los ingresos tributarios que pagan las personas naturales o jurdicas son del Estado, ente jurdico que comprende todos los niveles de Gobierno: por lo mismo, consideramos que las mal llamadas transferencias de la Nacin, simplemente lo son en cuanto el Ejecutivo Nacional se ha apropiado constitucional o legalmente de los mejores impuestos que, por lo arriba anotado, pertenecen al Estado como un todo y no a un solo nivel de la administracin pblica (subrayas no originales)[8].
Esta introduccin de la palabra Estado tiene adems, en materia de regalas, una finalidad clara pues quiere prevenir dos riesgos opuestos. De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la centralizacin nacional de los beneficios derivados de la explotacin de los recursos naturales, ya que una tal concentracin les pareca incompatible con el espritu descentralizador de la Carta, pues las regalas eran consideradas uno de los instrumentos ms importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Nacin se reservara para s el producto de las regalas. As, en el Informe Ponencia sobre Hacienda Pblica se determin que, debido a que la brecha existente entre las responsabilidades municipales y los recursos para atenderlas es tan grande, era necesario complementar la adicin de recursos netos a los municipios y entidades seccionales con la creacin de un Fondo Nacional de Regalas, nutrido con la parte de esas contraprestaciones econmicas que hoy se reserva la Nacin.[9]. Igualmente, en la Ponencia para el Primer Debate en Plenaria sobre la materia se reiter el criterio, pues se seal que con los recursos que hoy se reserva la Nacin provenientes de estas regalas, se crea un Fondo que ir a las regiones y Entidades Territoriales con el objeto de financiar la promocin de la minera, la preservacin del medio ambiente y los proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las entidades mencionadas.[10]
De otro lado, la regulacin constitucional aprobada en la Asamblea tambin pretende evitar el riesgo inverso, esto es, que el producto de las regalas sea exclusivo de aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. En forma explcita seala el Informe Ponencia al respecto:
Se plantea la posibilidad de que la ley pueda reasignar entre los municipios de un mismo departamento o entidad regional el total de las regalas cedidas a las entidades territoriales. El principio fundamental que est detrs de esa propuesta es que el reducido grupo de municipios mineros que constituyen una especie de constelacin privilegiada, debe compartir con las otras localidades circunvecinas las copiosas sumas que reciben por concepto de regalas. Si hemos sostenido que es indispensable que los municipios que exhiben dficit protuberantes de recursos para atender sus responsabilidades reciban compensaciones fiscales, con el mismo criterio consideramos que aquellos municipios que disponen de un volumen de recursos que excede en mucho a sus necesidades bsicas o a su capacidad operativa de gastos permitan que otras comunidades se puedan beneficiar
Es ms, razones similares a las que justifican hacer una redistribucin de los recursos del Estado para lograr un desarrollo regional ms equilibrado, son valederas cuando se trata de alcanzar un desarrollo ms armnico a escala departamental.[11].
14- Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evit atribuir a la Nacin la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralizacin de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lgico que la titularidad de tales recursos y de las regalas que genera su explotacin sea de un ente ms abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalas.
Con todo, se podra objetar a la anterior interpretacin que en el rgimen jurdico legal colombiano el Estado como tal no es una persona jurdica, por lo cual no podra ser propietario de recursos, ni titular de regalas. Sin embargo, la Corte considera que esa objecin no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constitucin, y no la Constitucin a la luz de la ley. Adems, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jurdica al Estado como tal, sta se sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho pblico y del derecho constitucional.. As, segn Planiol y Ripert, el Estado se considera en todos los pases como una persona que representa a la nacin entera en su soberana y en su independencia. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido calificado de persona moral necesaria.[12]
15- La Corte reitera entonces lo sealado en anteriores decisiones[13], esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalas. En ese orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos a los diversos rdenes territoriales a fin de lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta materia. As, a la Nacin le corresponde la regulacin y gestin de las regalas, pues de esa manera se logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nacin debe entonces respetar los derechos de participacin y de compensacin de las entidades territoriales, y est obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regalas. Por ende, la gestin de esos recursos no se le confiere a la Nacin para que sus beneficios se concentren en el Gobierno central, sino para que pueda haber una distribucin equitativa de las regalas, que sea acorde con el desarrollo armnico de las regiones (CP art. 334), para lo cual la Constitucin ha previsto precisamente la existencia del Fondo Nacional de Regalas (CP art. 361). Por su parte, a las entidades territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos estn destinados a estimular la descentralizacin, favorecer la propia minera y proteger el medio ambiente (CP art. 360).
As las cosas, las regalas son del Estado, el cual es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (CP art. 332), por lo cual la explotacin de estos ltimos causa en su favor una contraprestacin econmica definida por la ley (CP art. 360). Ahora bien, esta conclusin, si bien es diversa de la del actor, ya que ste fundamenta su cargo en una pretendida identidad entre Nacin y Estado, no por ello el anterior anlisis niega totalmente su pretensin. En efecto, puede sostenerse que la norma es de todos modos inconstitucional porque confiere exclusivamente a los municipios, por va de la autorizacin de un impuesto sobre la extraccin de arena, cascajo y piedra, un derecho que es de todo el Estado, esto es, de todos los niveles territoriales. Por ende, de todos modos debe la Corte estudiar si es inconstitucional -como lo seala el actor- que la ley autorice a los municipios a cobrar un impuesto local sobre la extraccin de arena, cascajo y piedra, para lo cual esta Corporacin proceder a diferenciar los conceptos de regala e impuesto, con el fin de determinar si es legtimo que la ley configure como hecho gravable la explotacin de recursos naturales no renovables.
Diferencias entre los impuestos y las regalas, y la obligatoriedad de las regalas.
16- A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regalas y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad diferentes. As, como bien lo seala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepcin de la regala-precio, pues la define como una "contraprestacin" que se causa por la explotacin de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nacin (CP art. 360). Por ende, las regalas estn representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cules es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha sealado en varias ocasiones esta Corporacin, son cargas econmicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalas son ingresos pblicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtencin de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relacin entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regala para obtener un derecho de explotacin, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligacin de pagar un impuesto no surge entonces de la celebracin de un contrato con el Estado, ni de la concesin de una licencia o permiso de explotacin, sino del cumplimiento del hecho previsto por la ley tributaria.
17- De otro lado, los impuestos y las regalas se diferencian tambin por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligacin constitucional para el mismo. En efecto, en principio el Legislador no tiene la obligacin de gravar tributariamente determinadas actividades pues la Constitucin le confiere una amplia libertad para definir los distintos hechos impositivos para financiar las actividades del Estado. En cambio, para la Corte es evidente que en relacin con la explotacin de los recursos no renovables, el Legislador no slo tiene la posibilidad sino tambin el deber de imponer el pago de regalas. En primer trmino, desde el punto de vista literal, los artculos 360 y 361 superiores son claros en este punto, pues utilizan un lenguaje imperativo. As, se establece que toda explotacin de recursos no renovables causar a favor del Estado una regala, que el Legislador determinar las condiciones de tal explotacin y que se crear el Fondo Nacional de Regalas.
Ese lenguaje imperativo de las normas constitucionales coincide claramente con la voluntad histrica de la Asamblea Constituyente que quiso consagrar la obligatoriedad del pago de las regalas. As, el Informe Ponencia sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales seala al respecto :
En virtud de lo anterior, hemos estimado necesario consagrar en el texto expresamente que el Estado es propietario, en sentido estricto, de algunos recursos y, en tal virtud, debe naturalmente percibir regalas por su explotacin y aprovechamiento.
(...)
Como un desarrollo de estos principios, acogiendo las propuestas presentadas en los proyectos No 1 y 62, se recomienda incluir un inciso segn el cual se haga obligatorio que el Estado perciba regalas sobre la explotacin de cualquier recurso natural no renovable en la forma que seale la ley. Es un principio universal que la explotacin de cualquier recurso que se agota debe compensar a su titular, en este caso el Estado, en nombre de toda la comunidad. En Colombia, hasta el momento, la ley ha fijado regalas exclusivamente sobre la explotacin de hidrocarburos, de carbn, de oro y metales preciosos y de nquel, y la comunidad no percibe ninguna compensacin por la utilizacin privada del resto de minerales y recursos naturales no renovables (subrayas no originales)[14].
Finalmente, la obligatoriedad de las regalas encuentra sentido en la caracterstica propia de los recursos no renovables pues, como se vio, stos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulacin constitucional en materia de recursos naturales. As, en relacin con los recursos renovables, la Carta nicamente exige que se garantice su desarrollo sostenible (CP art. 80), puesto que tales bienes pueden ser explotados en forma indefinida, si son adecuadamente utilizados. En cambio el artculo 360 superior ordena que el Estado, en representacin de toda la sociedad, reciba adems una contraprestacin por la explotacin de los recursos no renovables, lo cual es lgico, pues tales bienes constituyen una riqueza que en forma lenta pero inevitable la sociedad consume.
Una vez establecidas las anteriores diferencias, un interrogante obvio surge: puede la ley imponer simultneamente impuestos y regalas por la explotacin de un recurso no renovable ?
La incompatibilidad entre los impuestos y las regalas.
18- Como ya se seal, la Constitucin confiere una amplia libertad a la ley para definir los contornos de los impuestos, siempre y cuando se respeten las prohibiciones y los principios consagrados en la Carta, por lo cual el Legislador puede establecer con gran amplitud cules son los distintos hechos impositivos, las bases gravables, las tarifas, as como los sujetos activos y pasivos de los diversos tributos. Esta amplitud de la libertad de configuracin del Congreso en este campo ya haba sido reconocida con claridad por la jurisprudencia constitucional. As, la Corte Suprema, cuando ejerca la guarda de la Constitucin, estableci unos criterios que la Corte Constitucional comparte. Dijo entonces esa Corporacin :
Adems, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporacin, la potestad para decretar impuestos es caracterstica esencial de la soberana del Estado, sin que exista en la Carta norma alguna que limite esa facultad en cuanto a los sujetos destinatarios de la obligacin tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos y operaciones gravables, puesto que en ninguna de las reglas de la Constitucin existe prohibicin de gravar cualesquiera clase de sujetos, bienes o ingresos, o garantas de exencin respecto a algunos de ellos, salvo lo que previene en materia de bienes y rentas de los departamentos y municipios[15].
Como vemos, en materia tributaria la regla general es la amplia libertad del Legislador, por lo cual la Corte concluye que slo pueden considerarse prohibidos aquellos hechos gravables definidos por la ley que vulneren claros mandatos constitucionales, o afecten los principios constitucionales que gobiernan la materia, o deformen instituciones definidas por la propia Carta. As por ejemplo, no podra la ley establecer un tributo manifiestamente inequitativo (CP art. 363) o crear un impuesto nacional sobre la propiedad inmueble, ya que slo los municipios pueden gravarla (CP 317).
19- Conforme a lo anterior, podra concluirse que las regalas y los impuestos son compatibles, no slo porque son figuras jurdicas diversas sino, adems, por cuanto en ninguna parte la Constitucin prohibe expresamente que la ley consagre como hecho gravable la explotacin de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, la Corte considera que la anterior interpretacin no es admisible por la siguientes consideraciones histricas, sistemticas y del alcance mismo del control judicial sobre las definiciones legislativas en una democracia constitucional.
De un lado, durante el debate constituyente existi la voluntad de permitir expresamente la coexistencia entre las regalas y los impuestos, a tal punto que el texto aprobado en la Comisin Quinta y en el Primer Debate en la Plenaria consagraba que se deban pagar las regalas, adems de los impuestos que establezca la ley[16]. Esta expresin fue suprimida para el Segundo Debate en Plenaria, por lo cual en el texto constitucional vigente ella no figura. Estos antecedentes sugieren entonces que existi una voluntad tcita de la Asamblea Constituyente de prohibir que se grave fiscalmente la explotacin de los recursos no renovables a fin de que stos queden sujetos exclusivamente al rgimen regalas.
Sin embargo, este argumento histrico, si bien es importante, no es definitivo, pues no existe en los registros de los debates constituyentes una explicacin clara de esta supresin, por lo cual tambin puede suponerse que la eliminacin de la expresin se debi a otras razones y no implica una voluntad clara de impedir la coexistencia de estas dos figuras. Esta objecin es plausible pues no es posible inferir de una omisin de la Asamblea Constituyente que no tiene explicacin aparente un efecto normativo evidente. Con todo, este argumento histrico adquiere mayor relevancia por cuanto coincide con los principios generales de la estructura estatal definida en la Carta en materia de regalas, ya que un anlisis detenido de esta regulacin muestra que existe una incompatibilidad estructural entre el deber constitucional de imponer regalas y la definicin legal de la explotacin de un recurso natural como hecho impositivo. En efecto, de acuerdo con lo expuesto, el artculo 360 de la Constitucin establece que la regala es una carga de imperiosa imposicin. Por consiguiente, la consagracin de un impuesto que grave la explotacin de un recurso natural no renovable estara sustrayendo ingresos del Estado cuya destinacin est determinada por la propia Constitucin (C.P. arts 360 y 361). En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regalas se destinan nica y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotacin de recursos naturales que no se renuevan.
Esta incompatibilidad deriva adems de la especfica y particular regulacin constitucional de las regalas, que podra ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la explotacin de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto, ms all de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotacin de un recurso no renovable se asemeja en la prctica a una regala, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situacin que es prcticamente idntica a la contraprestacin que exige el artculo 360 de la Carta. Por ende, de admitirse la posibilidad de que el Legislador imponga tributos sobre la explotacin de recursos no renovables, se estara permitiendo que la ley desconozca las regulaciones constitucionales en materia de regalas. Por ejemplo, como lo sugiere el actor, la ley podra establecer, en vez de una regala, un impuesto estrictamente municipal a la explotacin del petrleo, con lo cual todas las entradas derivadas de ese esencial recurso natural quedaran en algunos municipios, desconocindose de esa manera la existencia del Fondo Nacional de Regalas y la funcin redistributiva que ste tiene (CP art. 361). O, por el contrario, la ley podra consagrar un impuesto estrictamente nacional por la explotacin de ese recurso, con lo cual se estaran desconociendo los derechos de participacin y compensacin de las entidades territoriales (CP art. 360). Por ello no parece admisible que sobre la explotacin de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalas son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulacin constitucional muy especfica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional.
20- Con todo, podra afirmarse que si bien no pueden imponerse impuestos sobre la explotacin de recursos no renovables sin que existan tambin regalas, no sucede lo mismo con otra situacin, a saber, que tal explotacin se encuentre sometida tanto al pago de regalas como de impuestos. Segn este argumento, como la libertad del Legislador en materia impositiva es amplia, y la Carta no prohibe expresamente que esas actividades se encuentren sujetas a tributos, no podra objetarse que el Congreso imponga impuestos sobre la explotacin de recursos no renovables, siempre y cuando la ley tambin desarrolle el deber constitucional de someter esas actividades al pago de regalas, y los impuestos respectivos no desfiguren el contenido esencial del rgimen constitucional de las regalas.
La Corte considera que este argumento es en apariencia plausible pero no es admisible, ya que su aplicacin presupone que existen unos criterios de examen constitucional que en la realidad no operan. En efecto, para que sea constitucionalmente legtimo que la ley pueda imponer, adems de las regalas que ordena la Carta, unos impuestos sobre la explotacin de los recursos no renovables, es necesario que existan unos criterios conceptuales que permitan al juez constitucional determinar cuando tales impuestos afectan el contenido esencial del rgimen de las regalas. Ahora bien, un examen judicial de esta naturaleza es muy problemtico, pues no existen elementos cuantitativos o cualitativos que posibiliten que el juez constitucional, frente a un caso concreto en que coexisten impuestos y regalas sobre la explotacin de un recurso no renovable, pueda establecer en forma razonable si ha habido o no una desfiguracin del contenido esencial del rgimen de las regalas. As, no es posible dar respuestas satisfactorias a interrogantes como los siguientes: A partir de que tarifa la existencia del impuesto afecta el rgimen constitucional de las regalas ? Slo hay vulneracin de la Constitucin cuando la tarifa del impuesto es superior a la de la regala, o son posibles otras hiptesis en que tarifas tributarias inferiores pueden implicar tambin una vulneracin de la Carta? O, por el contrario, podemos admitir tarifas impositivas superiores a los montos de las regalas siempre y cuando ellas no sean desproporcionadas? La Corte considera que esos interrogantes, y otros similares, no son susceptibles de recibir respuestas jurdicas claras, sin caer en un anlisis ad hoc incompatible con la seguridad jurdica que deben tener los criterios del juez constitucional. Por ende, frente a tal situacin, la Corte no puede admitir que los impuestos coexistan con las regalas, ya que no existen criterios prcticos que permitan ejercer un control constitucional adecuado a fin de evitar que los impuestos sobre la explotacin de los recursos no renovables terminen desfigurando un rgimen como el de las regalas, que no es slo de obligatorio cumplimiento sino que, adems, sus contornos esenciales fueron ya definidos por el propio Constituyente. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta que la Constitucin le impone el deber de proteger el rgimen constitucional de las regalas (CP arts 241, 360 y 361), la Corte no poda sino concluir que la Carta prohibe que la ley defina como hecho gravable la explotacin de un recurso no renovable.
21- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la constitucionalizacin de las regalas, y el particular rgimen que las regula (CP arts 360 y 361), implica el establecimiento de una prohibicin a los impuestos sobre la explotacin de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ningn gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso definir como hechos impositivos otras actividades econmicas relacionadas con tales recursos, como su transporte, su exportacin, etc. Lo que no puede la ley es establecer como hecho gravable el tipo de explotacin que, por mandato de la Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al rgimen especial de pago de regalas. La Corte considera entonces que las regalas y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no rec[SAH2] aiga sobre la explotacin misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al rgimen de regalas.
La problemtica situacin constitucional de la norma impugnada y la decisin a tomar.
22- La norma acusada autoriza a los municipios a gravar fiscalmente la extraccin de arena, cascajo y piedra de los lechos de los ros, que son recursos no renovables, como ya se vio en esta sentencia. La extraccin es en este caso precisamente la explotacin que causa regalas, pues implica una reduccin del capital natural de estos recursos, disminucin que debe entonces ser compensada al conjunto de la sociedad por quien adelante esta actividad econmica. En esas circunstancias, esta disposicin est definiendo como un hecho gravable la explotacin de un recurso no renovable, lo cual, por las razones largamente expuestas en esta sentencia, no es compatible con la Constitucin, la cual no autoriza la coexistencia de los impuestos y las regalas.
Conforme a lo anterior, parece entonces que lo procedente es que la Corte, con el fin de evitar que se prolongue una situacin constitucionalmente irregular, proceda a declarar inexequible la norma acusada, decisin que tendra dos virtudes. De un lado evita que exista un impuesto sobre la explotacin de un recurso no renovable. Y del otro, esta decisin parece implicar el establecimiento de regalas por la extraccin de arena, cascajo y piedra del lechos de los ros, con lo cual se cumple el mandato constitucional sobre la obligatoriedad de estas contraprestaciones. En efecto, si la disposicin impugnada es retirada del ordenamiento, entonces podra pensarse que legalmente la arena, la piedra y el cascajo quedan con una regala del 3%, pues en tal evento adquiere relevancia el artculo 18 de la Ley de regalas que dice :
Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalas o impuestos especficos en razn de su explotacin, con antelacin a la vigencia de esta ley, las pagarn a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la produccin en boca o borde de mina segn corresponda (subrayas no originales).
Sin embargo, esta primera posibilidad plantea varios inconvenientes. En primer trmino, no es claro que con tal decisin estos recursos queden con una regala del 3%, pues el artculo 18 recin estudiado habla de impuestos existentes con antelacin a la vigencia de la Ley 141 de 1994, por lo cual es razonable suponer que ese artculo no se aplica a estos productos, pues la arena, la piedra y el cascajo estaban sujetos a un impuesto en ese momento. As, la extraccin de estos bienes quedara sin impuesto y sin regala, con lo cual la explotacin de un recurso no renovable no causara ninguna contraprestacin en favor del Estado.
En segundo trmino, y ms importante an, tampoco es claro que la voluntad del Legislador sea la de imponer una regala del tres por ciento a estos bienes. En efecto, el artculo 26 de la Ley 141 de 1994 establece que las calizas, los yesos, las arcillas y las gravas, que son recursos no renovables con alguna similitud con las piedras, las arenas y los cascajos de los ros, tienen una regala inferior, ya que sta es del uno por ciento. Por ello, la decisin de inexequibilidad estara condicionando la amplia libertad del Legislador en este campo, puesto que estara estableciendo una regala del tres por ciento para tales productos.
Por esa misma razn, en este caso no procede tampoco una sentencia integradora ya que tal modalidad de decisin es admisible slo en aquellos eventos en los cuales resulta evidente, a la luz del texto constitucional, que dadas las circunstancias del caso concreto, el legislador se encuentra sujeto a una cierta y determinada configuracin legal[17]. Empero, cuando en eventos como el que ocupa la atencin de la Corte, el Legislador se encuentra frente a la Carta en una posicin de plena libertad de configuracin, un fallo integrador estara invadiendo la rbita de competencias del Congreso y comprometiendo el derecho de los ciudadanos a someterse a las regulaciones econmicas que surjan de un debate abierto y democrtico producido en los rganos de representacin popular.
Finalmente, es necesario tener en cuenta que la norma acusada es preconstituyente, cuando las regalas no eran obligatorias, ni tenan un rgimen constitucional especfico, por lo cual no puede pensarse que esa disposicin sea una regulacin destinada a evadir los mandatos constitucionales en este campo.
Por todo lo anterior, la Corte considera que la decisin de inexequibilidad es problemtica y no parece aceptable. Un interrogante obvio surge : cul decisin debe tomar la Corte, teniendo en cuenta que a ella corresponde modular los efectos de sus fallos, con el fin de lograr la solucin que mejor guarde la integridad y supremaca de la Constitucin ?[18]
23- Podra pensarse que una mejor alternativa es efectuar unidad normativa y declarar la inexequibilidad no slo de la norma acusada sino tambin de la expresin o impuestos especficos del mencionado artculo 18 de la Ley 141 de 1994. As, al retirar del ordenamiento la mencionada expresin, el texto del citado artculo quedara del siguiente tenor:
Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regalas en razn de su explotacin, con antelacin a la vigencia de esta ley, las pagarn a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la produccin en boca o borde de mina segn corresponda (subrayas no originales).
De esa manera, se entendera que la extraccin de la arena, la piedra y el cascajo de los ros queda con una regala del 3%, pues se trata de la explotacin de unos recursos no renovables que no estaban sujetos a ninguna regala al entrar en vigencia la Ley 141 de 1994. Esa decisin tiene entonces varias virtudes : de un lado, al excluir del ordenamiento la norma acusada, impide que exista un impuesto sobre la explotacin de un recurso no renovable. De otro lado, la unidad normativa permite dar cumplimiento a la obligacin constitucional de imponer regalas, ya que la extraccin de estos recursos no renovables causara entonces en favor del Estado una contraprestacin del tres por ciento. Sin embargo, esta opcin es inaceptable, no slo por razones de procedimiento constitucional sino tambin debido al reparto de competencias constitucionales entre el Legislador y la Corte en este campo. En primer trmino, la Corte estara retirando del ordenamiento una expresin que no ha sido demandada por ningn ciudadano. Es cierto que, conforme al artculo 6 del decreto 2067 de 1991, la Corte puede efectuar la unidad normativa en las decisiones de inexequibilidad, cuando ella es necesaria para evitar que el fallo sea inocuo. Sin embargo, en funcin del carcter participativo del proceso de control constitucional en nuestro pas (CP arts 1, 40 ord 6 y 241), la Corte considera que la realizacin de unidades normativas debe ser excepcional, a fin de permitir el ms amplio debate ciudadano sobre las disposiciones examinadas por la Corporacin. De otro lado, y ms importante an, con esta decisin en el fondo la Corte estara definiendo el monto de las regalas que se deben pagar no slo por la extraccin de la arena, la piedra y el cascajo de los ros, sino tambin por la explotacin de todos aquellos otros recursos no renovables que al momento de entrar en vigencia la Ley 141 de 1994 se encontraban sujetos a impuestos. Debido a la importancia del principio de separacin de poderes en la estructura del Estado colombiano (CP art. 113), esta consecuencia normativa es inaceptable, no slo por cuanto la definicin del monto de las regala es una materia tpicamente legislativa sino tambin por las consideraciones ya expresadas en el anterior numeral de esta sentencia. Esta segunda posibilidad no es entonces tampoco admisible.
24- Las anteriores decisiones conducen a resultados inaceptables, por lo cual la Corte considera que en este caso, y de manera excepcional, es necesario adoptar una forma intermedia de sentencia que, respetando la estructura orgnica del Estado, permita garantizar la supremaca e integridad de la Constitucin. Ahora bien, la Corte debe cumplir ese deber de proteccin sin invadir la rbita del legislativo en la configuracin de las regalas, pero haciendo cumplir el mandato constitucional segn el cual la explotacin de los recursos no renovables causa obligatoriamente en favor del Estado una contraprestacin (CP art. 360). Por ello la decisin debe cumplir varios requisitos:
En primer trmino, la Corte debe en principio excluir del ordenamiento la norma acusada, ya que ella define la extraccin de un recurso no renovable como hecho impositivo, lo cual no es constitucionalmente legtimo, por cuanto la explotacin de esos recursos se encuentra sujeta al rgimen constitucional de las regalas.
En segundo trmino, la Constitucin es norma de normas (CP art. 4), y ella impone el deber de establecer regalas por la explotacin de los recursos naturales no renovables (CP art. 360), por lo cual la decisin de la Corte debe evitar que el Legislador incumpla ese deber constitucional en relacin con la extraccin de la arena, el cascajo y la piedra de los ros. En efecto, teniendo en cuenta que existe una ley general de regalas posterior a la Constitucin, la exclusin de estos recursos del deber de pago de regalas configura una omisin legislativa relativa, frente a las cules la Corte ha sido uniforme en admitir su competencia[19]. Esta Corporacin no puede entonces admitir la continuidad de esta situacin constitucionalmente irregular.
Finalmente, y teniendo en cuenta el carcter democrtico, participativo y pluralista del Estado colombiano (CP art. 1), as como el principio de separacin de las ramas del poder (CP art. 113), la decisin debe respetar al mximo la libertad de configuracin poltica del Legislador, la cual es amplia en materia de regalas, puesto que es a la ley, y no al juez constitucional, a quien corresponde definir los porcentajes de las regalas y los derechos de las entidades territoriales (CP art. 360).
Ahora bien, las dificultades de las decisiones estudiadas en los puntos anteriores muestran que no es posible satisfacer de manera simultnea las exigencias derivadas de diversos principios concurrentes, a saber el principio democrtico (CP art. 1), la separacin de poderes (CP art. 113), la obligatoriedad de las regalas (CP art. 360) y la libertad de configuracin del Legislador en este campo (CP arts 360 y 361). Tampoco es procedente establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de estos principios constitucionales, puesto que todos ellos son de clara estirpe constitucional. Por consiguiente, la Corte debe sopesar el alcance de los mismos, dentro de las circunstancias concretas del caso, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos que de ellos derivan. Slo de esa manera la decisin de esta Corporacin ser no slo hermenuticamente correcta sino adems funcionalmente adecuada. para el rgimen constitucional colombiano.
25- En ese orden de ideas, la Corte considera que la decisin ms razonable, dentro de las complejas circunstancias del caso, es la siguiente: en un primer momento, la Corte constata, por las razones anteriormente expuestas, la incompatibilidad con la Constitucin del artculo impugnado, pero no declara su inexequibilidad inmediata a fin de evitar un efecto desproporcionado, y por ende inconstitucional, sobre los principios concurrentes. La Corte mantiene entonces la disposicin acusada dentro del ordenamiento, en forma temporal, en funcin del respeto a la libertad de configuracin del Legislador, ya que, como se vio, las decisiones de inexequibilidad y la realizacin de unidades normativas implican que sea la sentencia de la Corte, y no el debate democrtico en el Congreso, quien defina el monto de las regalas por la extraccin de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ros. Adems, el impuesto municipal es en este instante la nica carga econmica por la extraccin de estos recursos, esto es, tal impuesto representa al momento de proferirse la decisin el nico medio existente para resarcir la utilizacin y aprovechamiento privados de un recurso estatal del cual debe beneficiarse la comunidad en su conjunto, lo cual justifica en cierta medida su mantenimiento, al menos en forma temporal. Esto significa que en un primer momento, y teniendo en cuenta que la norma acusada es preconstituyente y Colombia sigue viviendo un complejo proceso de transicin constitucional, la Corte confiere prevalencia al principio democrtico, a la separacin de poderes y a la amplia libertad del Legislador en el campo de regalas, ya que considera que cualquier otra decisin afecta en mayor medida los otros principios constitucionales concurrentes, y en especial la libertad del Congreso para definir los montos y distribuciones de las regalas.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposicin acusada es inconstitucional, y que en la actualidad se est incumpliendo en relacin con tales recursos no renovables con el deber constitucional de imponer el pago de regalas (CP art. 360), esta decisin de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues se estara permitiendo que contine la omisin legislativa en este campo, con lo cual se est incumpliendo el mandato del artculo 360 en relacin con estos recursos no renovables. El paso del tiempo juega entonces un papel determinante en la ponderacin de los principios en conflicto. As, en un primer momento es razonable conferir prevalencia a la libertad legislativa, pues se est viviendo un perodo de transicin constitucional y la norma es preconstituyente, por lo cual el Legislador debe contar con un plazo suficiente para expedir, en un sano debate democrtico y con la libertad que le es propia, el rgimen de las regalas sobre tales productos. Como es obvio, en el momento en que se expida tal regulacin, la norma acusada, en caso de no haber sido expresamente derogada por el Congreso, devendr entonces ipso iure inexequible, debido a que no es legtimo que existan impuestos sobre recursos no renovables.
La constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado. As, una vez transcurrido ese trmino, la ponderacin de los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estara afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constitucin (CP art. 4), ya que se seguira prolongando en el tiempo la omisin legislativa relativa en relacin con las regalas. En tales circunstancias, la Corte considera que una vez cumplido el trmino sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la extraccin de la arena, las piedras y el cascajo de los ros queda sometida al rgimen general de regalas definido por el artculo 18 de la Ley 141 de 1994. En efecto, de esa manera se cumple con el deber constitucional de establecer regalas y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y regalas en relacin con la explotacin de recursos no renovables. Adems, debe entenderse que con su omisin el Congreso ha renunciado temporalmente a definir el rgimen de las regalas por tales recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuracin del Legislador, ni a la separacin de poderes, que ese rgimen sea en ese momento una consecuencia de una decisin de inexequibilidad del tribunal constitucional.
En tales circunstancias la Corte proceder, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artculo 360 de la Constitucin defina el rgimen de regalas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotacin an no est sujeta al pago de la contraprestacin exigida por la norma constitucional. Adems la Corporacin fijar un plazo a la exequibilidad temporal de la disposicin acusada. Ahora bien, como Colombia sigue viviendo un complejo perodo de transicin constitucional, y el estudio del Congreso debe recaer no slo sobre la norma impugnada sino en general sobre todos los impuestos preconstituyentes que recaigan sobre la explotacin de recursos no renovables, la Corte considera que el plazo debe ser amplio, a fin de que los representantes del pueblo, con la libertad democrtica que le es propia, puedan determinar, en un debate sin presiones temporales, el rgimen de regalas sobre tales recursos. La Corte concluye entonces que un trmino de cinco aos es entonces suficiente.
El fundamento terico y constitucional de las sentencias de constitucionalidad temporal.
26- Algunos podran considerar que esta decisin de exequibilidad temporal desconoce la separacin de poderes y representa a una extralimitacin de la Corte, la cual estara desbordando su competencia o invadiendo la rbita de actuacin del Congreso. Sin embargo ello no es as. Por el contrario, el profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuracin poltica del Legislador en el campo de las regalas es lo que explica la decisin de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de las regalas por la explotacin de estos recursos no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constitucin y el deber que tiene el Legislador de imponer regalas a la explotacin de todo recurso no renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongacin en el tiempo de una situacin constitucionalmente irregular. As, con esta decisin, de carcter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en ejercicio de su libertad de configuracin poltica, y dentro del plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en el artculo demandado.
No hay pues invasin por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un respeto profundo por la libertad de configuracin de los rganos de representacin poltica. No hay tampoco una extralimitacin en las funciones del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de un norma legal (CP art. 241), nada obsta para que pueda tambin diferir los efectos de tal decisin si sa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constitucin, como sucede en el caso que se estudia. La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de divisin de las ramas del poder pblico. Por el contrario, se trata de una expresin de la colaboracin de las mismas para la realizacin de los fines del Estado (C.P. art. 113), en particular para la garanta de la efectividad de los derechos fundamentales y del inters general (C.P. art. 2). En este sentido, la Corte no puede desatender los mandatos constitucionales que la vinculan como Estado- juez a la proteccin de tales derechos e intereses. Consecuentemente est llamada a adoptar una decisin razonable que permita la participacin del rgano legitimado constitucionalmente para definir las reglas generales de comportamiento social, a fin de armonizar, en un tiempo prudencial, los derechos e intereses que pudieren verse afectados con un fallo de inexequibilidad y aquellos que efectivamente se afectan con la norma que debe ser declarada inexequible.
27- Este tipo de decisin de constitucionalidad temporal no es entonces, en manera alguna, una innovacin doctrinaria de esta Corte o de esta sentencia. Ella resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios en conflicto. Esto explica que la mayora de los tribunales constitucionales evalen los efectos constitucionales de sus decisiones y establezcan, en consecuencia, diversas modalidades de sentencias, a fin de armonizar en el tiempo los principios que pueden resultar afectados con un fallo de exequibilidad o inexequibilidad simple. As, el Tribunal Constitucional Austraco[20] ha establecido diversos tipos de decisiones en relacin con el efecto temporal de sus sentencias de inconstitucionalidad, puesto que en ellas puede fijar la fecha en que dejaron de estar en vigor las normas legales revisadas, o aplazar la entrada en vigor de otras disposiciones. Tambin puede el Tribunal austraco establecer constitucionalidades temporales, esto es, ordenar que la ley declarada contraria a la Carta Fundamental contine en vigor por un perodo de tiempo no superior a un ao, a fin de permitir al Congreso su modificacin. Por su parte, el Tribunal Constitucional alemn tambin ha recurrido a mltiples variantes de sentencias desde el punto de vista temporal[21]. As, en determinadas ocasiones, el Tribunal declara la "incompatibilidad" de una ley con la constitucin o "inconstitucionalidad simple" pero no la "anula", esto es, no la expulsa inmediatamente del ordenamiento, sino que encomienda al legislador una nueva redaccin conforme a la Carta. En tales casos, el Tribunal Constitucional le encarga al legislativo, a veces con plazo determinado, a veces sin plazo, que modifique la ley para adaptarla a la Constitucin .
Esta modulacin de los efectos temporales de los fallos es no slo una prctica usual de los tribunales constitucionales sino que es una necesidad que deriva de su funcin especfica de garantizar la supremaca de la Constitucin y, al mismo tiempo, respetar otros principios y valores igualmente constitucionales, en especial, la libertad de configuracin del Legislador, el principio democrtico, la certeza jurdica y la conservacin del derecho ordinario. As, los tribunales constitucionales deben, de un lado, asegurar que la Constitucin tenga una plena eficacia normativa y, por ende, deben promover la realizacin de los valores de justicia material contenidos en la Carta, puesto que la Constitucin es no slo una norma de suprema jerarqua sino adems un orden de valores que pretende ser realizado (CP arts 2 y 4). Por ello los tribunales constitucionales deben expulsar las normas de inferior jerarqua que desconozcan la Carta. Sin embargo, de otro lado, las normas constitucionales son por esencia abiertas y admiten mltiples desarrollos, los cules deben ser adoptados, en general, con base en el principio democrtico, esto es, por la alternancia de las distintas mayoras que se suceden en la vida social y poltica y que, por los medios definidos por la Carta, adoptan en forma libre decisiones polticas y legislativas.. Esto explica entonces que la interpretacin constitucional busque tambin maximizar el respeto por el pluralismo y por la libertad poltica del Legislador en la configuracin de las regulaciones de la vida en la sociedad.
En tales circunstancias, el carcter abierto de las normas constitucionales, pero su indudable fuerza normativa, esto es que la Constitucin debe ser aplicada, tiene como consecuencia metodolgica que el tribunal constitucional pueda recurrir a diversos tipos de decisiones. As, a veces el tribunal puede constatar que una disposicin legal es contraria a la Carta, por lo cual no puede declararla constitucional sin matiz; sin embargo, una ponderacin de los principios anteriormente mencionados, puede llevar al juez constitucional a la conviccin de que la expulsin pura y simple de esa disposicin del ordenamiento puede conducir a una situacin legal que es peor, desde el punto de vista de los valores constitucionales, ya sea por los vacos que se pueden generar, ya sea porque la propia decisin del juez constitucional vulnera la libertad de configuracin del Congreso. Se explica as la aparente paradoja de que la Corte constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia, ya que en estos casos resulta todava ms inconstitucional la expulsin de la disposicin acusada del ordenamiento por los graves efectos que ella acarrea sobre otros principios constitucionales.
Como vemos, las frmulas de constitucionalidad temporal -o lo que es lo mismo, las declaraciones de inconstitucionalidad |diferida- surgen entonces como un compromiso, dadas ciertas circunstancias fcticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constitucin y el principio de libertad poltica del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Esta modulacin de los efectos temporales de los fallos encuentra sustento no slo en la funcin especfica de la Corte sino, adems, en el tenor literal de la propia Constitucin[22]. En efecto, la Carta no ha establecido que la Corte est atrapada en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaracin de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la Corte compete decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su control (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremaca de la Carta, dentro del mayor respeto por la libertad de configuracin del legislativo y la bsqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jurdica y la realizacin efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constitucin.
Sin embargo, es necesario sealar que para que proceda una declaracin de inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la nica alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional. No se trata entonces de una decisin sujeta a valoraciones polticas o de conveniencia, sino al resultado de un estudio de los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las normas constitucionales. Tampoco constituyen, este tipo de fallos, una opcin del Juez constitucional. Siempre que exista la posibilidad de excluir o mantener definitivamente una norma en el ordenamiento debe optarse por esta alternativa, pues ella genera mayor certidumbre y confianza en el sistema jurdico-constitucional. Sin embargo, en casos lmites en los cuales quede claramente establecido el virtual efecto inconstitucional de un fallo, la Corte debe modularlo para garantizar la proteccin integral del orden constitucional.
Autorizacin legal genrica, impuestos municipales y predeterminacin de los tributos.
28- Conforme a lo anterior, la norma acusada ser declarada exequible temporalmente, por lo cual la Corte debe a analizar si la norma acusada desconoce otros mandatos constitucionales, que obliguen a modificar la decisin.
Ahora bien, la Carta establece el principio de predeterminacin de los tributos, segn el cual, el acto que crea un impuesto debe contener unos elementos mnimos para poder ser vlido, pues la norma que impone la contribucin debe sealar los sujetos activo y pasivo de la obligacin tributaria, as como los hechos, las bases gravables y las tarifas. Esta Corporacin ha sealado que esa exigencia tiene un objetivo democrtico esencial, ya que fortalece la seguridad jurdica y evita los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurdico que impone la contribucin debe ser obra de un cuerpo representativo y debe fijar, con base en una discusin democrtica, los elementos esenciales del tributo[23]. Ahora bien, la norma impugnada no establece tales elementos sino que simplemente autoriza a los municipios a crear esos impuestos, por lo cual podra considerarse que la disposicin viola ese principio constitucional. Sin embargo, ello no es as, pues esta Corte ha aceptado que, en tratndose de impuestos territoriales, la ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisin final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonoma territorial. En efecto, la Constitucin seala con claridad que no es slo la ley sino tambin los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo (CP art. 338), por lo cual no tiene por qu ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribucin fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en ltima instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, segn el cual, no puede haber "impuesto sin representacin". Con base en tales criterios, esta Corporacin declar la exequibilidad de la sobretasa a la gasolina, a pesar de que la ley que la autorizaba no determinaba con exactitud el sujeto pasivo, ya que consider que el acuerdo municipal poda fijar ese elemento del tributo, pues se trata de un impuesto territorial[24]. E igualmente, a pesar de la indeterminacin de las normas legales que lo creaban, la Corte declar la exequibilidad del impuesto a las rifas, que es un impuesto de propiedad de los municipios, por lo cual el acuerdo municipal puede precisar, dentro del marco de la ley, los elementos faltantes del tributo[25]. Dijo entonces esta Corporacin:
A juicio de la Corte, los elementos requeridos para la fijacin de las contribuciones fiscales o parafiscales, pueden estar determinados no slo en la ley sino tambin en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no sealar el legislador directamente dichos elementos, bien pueden en forma directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales, como se desprende del contenido e interpretacin del mismo texto constitucional -artculo 338 CP.-, que claramente dispone que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos, lo que indica que la atribucin de los entes territoriales para la fijacin de los elementos mencionados, la concede el mismo ordenamiento superior en el precepto constitucional enunciado.
La Corte declarar entonces exequible la disposicin impugnada, en el entendido de que corresponde a los concejos fijar los elementos esenciales del tributo, tal y como lo ordena la Carta.
Explotacin de recursos no renovables en bienes de uso pblico.
29- La Corte constata que, conforme al artculo 677 del Cdigo Civil, los ros son bienes de uso pblico, los cules son inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP art. 61). Adems, los ros no slo pueden tener en sus lechos y en su subsuelo recursos no renovables -como las arenas y piedras- sino que tambin son portadores del agua, que constituye uno de los recursos naturales renovables de mayor trascendencia para la vida humana. Esta naturaleza jurdica de los ros y la importancia estratgica del agua, si bien no impide per se la extraccin del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso pblico, la extraccin de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, debido a la importancia que tiene el agua en los sistemas ecolgicos, y en funcin de la obligacin constitucional que tienen las autoridades de garantizar el desarrollo sostenible (CP art. 80), la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotacin debe hacerse sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legtimo de las minas y de las aguas. No basta que esta extraccin de arenas, cascajos y piedras no perjudique el aprovechamiento legtimo de las aguas sino que es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta, por lo cual la Corte declarar exequible la disposicin en el entendido de que estas explotaciones de recursos no renovables requieren de las correspondientes licencias ambientales, en los trminos sealados por los artculos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993.
IX. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Primero: INHIBIRSE de conocer de la constitucionalidad del literal c) del artculo 1 de la Ley 97 de 1.913, por carencia actual de objeto.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE, en el entendido que las explotaciones de los recursos naturales no renovables requieren de licencia ambiental de acuerdo con las exigencias de la Ley 99 de 1993, y en forma temporal por un plazo de cinco aos contados a partir de la notificacin de la presente sentencia, el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986.
Tercero: EXHORTAR al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artculo 360 de la Constitucin, y con la libertad democrtica que le es propia, defina en un plazo de cinco aos, contados a partir de la notificacin de la presente sentencia, el rgimen de regalas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotacin an no est sujeta al pago de la contraprestacin exigida por la norma constitucional. Expedida durante este trmino la correspondiente norma legal, el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 ser inexequible, en caso de no haber sido derogado por la ley.
Cuarto : Una vez expirado el trmino sealado de cinco aos, y en caso de que Congreso no haya establecido el correspondiente rgimen de regalas para la extraccin de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ros, el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 ser INEXEQUIBLE, en el entendido de que entonces la extraccin de la arena, las piedras y el cascajo de los ros queda sometida al rgimen general de regalas definido por el artculo 18 de la Ley 141 de 1994.
Cpiese, notifquese, comunquese, cmplase e insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
CARLOS GAVIRIA DAZ EDUARDO CIFUENTES MUOZ
Magistrado Magistrado
JOS GREGORIO HERNNDEZ GALINDO HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GMEZ ALEJANDRO MARTNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORN DAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sobre estos conceptos tcnicos, ver, entre otros, Olvier Owen. Conservacin de recursos naturales. Mxico: Pax Mexico, 1986, pp 11 y ss. Fernando Parra. Diccionario de ecologa. ecologismo y medio ambiente. Madrid: Alianza editorial, 1984, p 245.
[2] Ver, entre otras, las sentencias STC 35/1982, STC 52/1988 y STC 119/1992
[3] Ver, entre otras, la sentencia C-535/96. Fundamentos Jurdicos No 8 a 17.
[4] Sentencia T-141 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[5] Ver Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de octubre de 1969. MP Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial No 2338, p 414
[6] Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercer. Sentencia del 18 de enero de 1971. MP Alfonso Castilla Daz. Anales del Consejo de Estado. Nos 429 y 430, p 490.
[7] Ver Presidencia de la Repblica. Consulta textual y contextual. Antecedentes del artculo 360. Sesin Comisin Segunda del 24 de abril, pp 1 y 2.
[8] Ver Gaceta Constitucional No 53, p 16.
[9] Ibdem, p 17.
[10] Ver Gaceta Constitucional No 85, p 17
[11] Gaceta Constitucional No 53, p 17
[12] Planiol y R ipert. Tratado prctico de derecho civil francs, Tomo 1, p 69, citado por Jorge Arango Meja. Derecho civil. Bogot : Universidad Nacional y Universidad del R osario, 1991, p 505.
[13] Ver las sentencias T141/94, C-567/95 y C-036/96
[14] Ver Gaceta Constitucional No 46 del 15 de abril de 1991, p 4.
[15] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 193 del 29 de septiembre de 1988. MP Fabio Morn Daz. Ver igualmente la sentencia de junio 17 de 1970, M.P. Dr. Hernn Toro Agudelo. G.J N 2338 Tomo 137 Bis, pp. 241
[16] Ver Gaceta Constitucional No 85, p 18, y No 109, p 30.
[17] Ver al respecto la sentencia C-109/95
[18] Ver, entre otras, las sentencias C-113/93, C-109/95 y C-037/96.
[19] Ver sentencia C-543/96. MP Carlos Gaviria Daz.
[20]Ver Felix Ermacora. "El Tribunal Constitucional Austraco" en Varios Autores. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp 274, 282 y 287.
[21]Para el caso alemn ver, entre otras, las siguientes obras: Hans Peter Schneider. Democracia y Constitucin. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 62 y 218 y ss. Klaus Schlaich. "El Tribunal Constitucional Federal Alemn" en Varios Autores. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp 192 y ss. Donald P Kommers. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Durham: Duke University Press, 1989, pp 60 y ss.
[22] Ver, entre otras, las sentencias C-113/93 y C-109/95.
[23]Ver, entre otras, las sentencias C-084/95. Fundamento Jurdico No 11 y C-253/95.
[24]Sentencia C-084/95
[25]Sentencia C-537 de 1995. MP Hernando Herrera Vergara. Ver igualmente la Sentencia C-412/96. MP Alejandro Martnez Caballero. Fundamento Jurdico No 13.