Sentencia C-977 de 2002 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 13 de noviembre de 2002
Fecha de Entrada en Vigencia: 13 de noviembre de 0202
Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional
RÉGIMEN DISCIPLINARIO
- Subtema: Reglamentación
Corte Constitucional declara EXEQUIBLE el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "por el cual se expide el Código Disciplinario Único", La medida provisional de solicitud de suspensión del procedimiento, acto o contrato administrativo, si bien no constituye una orden que deba ser cumplida obligatoriamente por la autoridad administrativa competente, no por ello deja de surtir efectos. La medida prevista es una solicitud. Esta debe materializarse en un acto jurídico motivado en el cual se expresen las razones por las cuales se pide la suspensión. La motivación debe desarrollar los fines y condiciones establecidos en la norma sin que ello implique señalar eventuales responsables.
C-977-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-977/02
NORMA ACUSADA-Sentido de la disposicin
INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA-Carcter semntico, originario, finalista y sistemtico
METODOS DE INTERPRETACION EN NORMA ACUSADA/METODOS DE INTERPRETACION GENETICO ORIGINARIO DE NORMA ACUSADA/METODOS DE INTERPRETACION FINALISTA SUBJETIVA U OBJETIVA DE NORMA ACUSADA/METODO SISTEMATICO DE NORMA ACUSADA/MEDIDAS PREVENTIVAS EN PROCESO DISCIPLINARIO POR PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL DE BOGOTA-Solicitud de suspensin de procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecucin/MEDIDAS PREVENTIVAS EN PROCESO DISCIPLINARIO POR PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL DE BOGOTA-Solicitud por vulneracin del ordenamiento jurdico o defraudacin al patrimonio pblico
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIN Y PERSONERIA DISTRITAL DE BOGOTA EN MATERIA DE CORRUPCION ADMINISTRATIVA-Nuevas facultades
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de naturaleza preventiva
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Desarrollo legislativo de funciones preventivas
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-No integrantes de las ramas del poder pblico
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS AUTONOMOS
PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL DE BOGOTA-Facultades en el proceso disciplinario
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO Y MEDIDA PREVENTIVA DE SOLICITUD DE SUSPENSION POR PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL-Distincin
MEDIDA PREVENTIVA DE SOLICITUD DE SUSPENSION POR PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL Y LA RESPONSABILIDAD FISCAL-Distincin
MINISTERIO PUBLICO EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-No es demandante pero puede plantear argumentos adicionales
Referencia: expediente D-3998
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 160 de la Ley 734 de 2002, Por el cual se expide el Cdigo Disciplinario nico.
Actora: Arabella Hernandez Romero
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogot, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trmite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, la ciudadana Arabella Hernndez Romero demanda el artculo 160 la Ley 734 de 2002.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente:
LEY 734 DE 2002
Por el cual se expide el Cdigo Disciplinario nico.
(...)
Artculo 160. Medidas preventivas. Cuando la Procuradura General de la Nacin o la Personera Distrital de Bogot adelanten diligencias disciplinarias podrn solicitar la suspensin del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecucin para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico. Esta medida slo podr ser adoptada por el Procurador General, por quien ste delegue de manera especial, y el Personero Distrital.
III. LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada por ser violatoria de los artculos 29, 83, 238 y 277 numeral 1 de la Constitucin.
1. Cargos por violacin del artculo 83 C.P.
Sostiene la demandante que la norma acusada atenta contra el postulado de la buena fe, al que deben ceirse todas las actuaciones de la autoridades pblicas (art. 83 C.P.), porque se permite con base en consideraciones subjetivas suspender los procedimientos, actos, contratos por circunstancias que permitan inferir violaciones al orden jurdico o defraudaciones al patrimonio del Estado. La norma acusada es tan indeterminada que entrega a un organismo de control una facultad capaz de paralizar la administracin pblica. Afirma que segn la sentencia T-460 de 1992, para presumir la mala fe e invertir la carga de la prueba se requiere ley expresa y que permitir tipos abiertos para presumir la mala fe es absurdo e inconstitucional.
2. Cargos por violacin del artculo 29 C.P.
La norma acusada viola el debido proceso y la presuncin de inocencia, ya que meras circunstancias le permiten al Procurador o al Personero de Bogot establecer una especie de presuncin de responsabilidad al inferir que se est violando el ordenamiento jurdico, sin proceso previo, o se est defraudando el patrimonio pblico, situacin cuya verificacin corresponde a la Contralora General de la Repblica mediante la determinacin del dao patrimonial en un proceso de responsabilidad fiscal. Sostiene la demandante que no se le puede atribuir a la Procuradura, que adelanta actuaciones administrativas, la capacidad de pedir la suspensin de actos, procedimientos o contratos, pues ello la convertira en juez y no en organismo de control. Manifiesta que con la norma acusada la Procuradura asume el rol de agente de la contratacin pblica, ya que se le asigna la competencia de evaluar de manera previa y antes de la terminacin de los procedimientos contractuales, cul va a ser el efecto de los contratos o de los actos donde se contiene la decisin estatal. Aade que la presuncin de inocencia no puede dejarse en manos de funcionarios que por simples inferencias puedan deducir violaciones legales o daos al patrimonio pblico, lo cual debe ser demostrado mediante un procedimiento previo. Observa adems que el criterio del constituyente fue eliminar el control previo de los organismos de control, mientras que la norma acusada revive el control previo administrativo que la Ley 80 de 1993 le atribuy a las oficinas de control interno (artculo 66 inciso 3).
3. Cargos por violacin del artculo 238 C.P.
La norma acusada viola el artculo 238 de la Constitucin, porque la nica autoridad que puede suspender los actos administrativos es la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. La suspensin provisional debe ser decidida dentro de un proceso judicial y no como ejercicio de una mera atribucin administrativa de la Procuradura.
4. Cargos por violacin del artculo 277 num.1 C.P.
Sobre la violacin del numeral 1 del artculo 277 de la Constitucin considera la actora que la Procuradura tiene como misin constitucional hacer cumplir los actos administrativos y no pedir la suspensin de los mismos a travs de decisiones de carcter administrativo. Para solicitar la suspensin de los mismos debe acudir a los procesos judiciales ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
IV. INTERVENCIONES
1. Apoderada de la Auditoria General de la Repblica
Doris Pinzn Amado, actuando en calidad de apoderada de la Auditoria General de la Repblica, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artculo 160 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido de que la norma cuestionada habilita al Ministerio Pblico para solicitar a las autoridades que cumplan funciones administrativas, la adopcin de las medidas que garanticen la proteccin de los recursos pblicos comprometidos con la actuacin cuestionada.
La interviniente precisa que del texto del artculo 160 de la Ley 734 de 2002 no se desprende que las medidas preventivas a adoptar por el Ministerio Pblico constituyan modalidades de sancin disciplinaria, pues no tienen por objeto reprimir la conducta objeto de investigacin. La norma tan slo habilita a los agentes del Ministerio Pblico para insinuar o alertar a los responsables de la actuacin administrativa o del contrato estatal, cul es la actuacin que se espera se surta a fin de evitar perjuicios que podran ocasionar el comportamiento cuestionado por el organismo de control.
Si bien la norma acusada no es inconstitucional, considera que ella merece algunos reparos que conducen a solicitar su exequibilidad condicionada. Ello porque en materia de suspensin del procedimiento administrativo (1.1), de actos administrativos (1.2) o de contratos suscritos o en ejecucin (1.3), las medidas que puede adoptar la administracin son diversas.
1.1 A su juicio, la posibilidad de solicitar la suspensin del procedimiento administrativo no genera ninguna observacin, ya que tal medida puede ser adoptada por la administracin de conformidad con el mismo Cdigo Contencioso Administrativo.
1.2 En cuanto a la suspensin del acto administrativo, estima que tal medida es exclusivamente del resorte de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo segn lo dispuesto por el artculo 238 de la Constitucin. En consecuencia, para que no resulte inocua la norma acusada al habilitar al Ministerio Pblico para que solicite la aplicacin de una medida cuando la administracin no se encuentra habilitada para ordenarla , se requiere que la Corte condicione la interpretacin de la norma acusada en el sentido de que sta habilita al Ministerio Pblico a solicitar a la administracin que promueva la accin de lesividad correspondiente, en contra de su propio acto administrativo, y solicite la suspensin provisional en la respectiva demanda.
1.3 Respecto de la suspensin de la actividad contractual, estima que ella no est prevista en la legislacin colombiana y que si se admitiera que la norma acusada as lo hace es conveniente tener en cuenta que esta clase de decisiones pueden generar mayores prejuicios que beneficios para el patrimonio pblico y la sociedad. Adems, considera que la Ley 80 de 1993 reconoce a las entidades estatales la posibilidad de hacer uso de facultades excepcionales y obliga a los contratistas a amparar los riesgos que se puedan presentar en la contratacin estatal mediante el otorgamiento de una garanta nica, con los que se ha dotado a los representantes legales de dichas entidades de las herramientas jurdicas necesarias para obtener el resarcimiento de los posibles perjuicios, sin que sea posible advertir que la medida de suspensin de los contratos pueda generar mejores efectos.
Finalmente observa que la Constitucin no proscribe el control previo de la funcin de vigilancia y control que ejerce la Procuradura General de la Nacin, y que tal restriccin slo se aplica en materia de control fiscal, por lo que no se puede afirmar como lo hace el actor que la norma acusada ha revivido el control previo proscrito por la Constitucin de 1991.
2. Personera de Bogot
Herman Arias Gaviria, Personero de Bogot, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma acusada con fundamento en los siguientes argumentos:
2.1 No se advierte que el legislador desconozca el principio de buena fe, pues lo que pretende es evitar que con ciertos actos se atente contra el patrimonio pblico o el inters jurdico cuando se ha desvirtuado dicha presuncin. Esta es una herramienta que permite materializar la efectividad del control que ejercen el Procurador General de la Nacin y el Personero de Bogot;
2.2 La medida establecida en la norma acusada se toma dentro de un procedimiento preestablecido por la propia ley, siguiendo la ritualidad y formas propias del juicio disciplinario, por tanto con ello se garantiza la correcta aplicacin del principio consagrado en el artculo 29 del ordenamiento superior.
2.3 El artculo 277 de la Constitucin quiso dejar al legislador la facultad de conferirle al Procurador General de la Nacin, por s o por intermedio de sus agentes, otras atribuciones, tal como ocurre en la norma acusada, por lo que mal puede considerarse que en ella exista un vicio de inconstitucionalidad.
2.4 El artculo 238 de la Constitucin no se transgrede, pues el Constituyente de 1991 no limit la facultad de suspender los efectos de los actos administrativos a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Por otra parte, el artculo 116 de la Constitucin permite al legislador atribuir la funcin jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Tal es lo que precisamente acontece con la norma acusada que establece la medida preventiva de la suspensin del procedimiento administrativo, acto o contrato o su ejecucin (...).
Encuentra que las diferencias entre la suspensin provisional decretada por la jurisdiccin contencioso administrativa y la medida preventiva que establece la norma demandada radican en que la primera es rogada, se toma dentro de un proceso judicial de cotejo normativo, decide sobre su posible nulidad y busca que las autoridades del Estado hallen el orden justo reclamado, mientras que la segunda se adopta de manera oficiosa y est vinculada causalmente a una infraccin disciplinaria, pretende hacer cesar temporalmente los efectos del procedimiento, acto o contrato y busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pblica.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
La Procuradora Delegada, NUBIA HERRERA ARIZA, designada por el Procurador General de la Nacin para conceptuar dentro del proceso de la referencia luego de que fueran aceptados sus impedimentos al Procurador General de la Nacin y al Viceprocurador General de la Nacin por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional, present concepto en el que solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artculo 160 de la Ley 734 de 2002, salvo las expresiones o la Personera Distrital de Bogot y y el Personero Distrital.
Formula como problema jurdico el siguiente: si las medidas preventivas consistentes en la suspensin de los actos, procedimientos administrativos y contratos, que pueden adoptar el Procurador General de la Nacin y el Personero Distrital de Bogot dentro de las diligencias disciplinarias, desconoce el principio de buena fe, el debido proceso y la competencia constitucional de la jurisdiccin contencioso administrativa y de la Procuradura General de la Nacin. Para responder a este interrogante se refiere a las funciones constitucionales encomendadas al Ministerio Pblico, a la no confusin de stas y las funciones administrativas, al no desconocimiento de las normas constitucionales que se dicen vulneradas por la disposicin acusada y a la vulneracin del principio de igualdad por la norma al asignar competencia solamente a un personero, el de Bogot.
1. Funciones constitucionales encomendadas al Ministerio Pblico
El Ministerio Pblico es un organismo de control (artculo 117 C.P.) al que le corresponde entre otras funciones la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas (negrilla dentro del texto). El Constituyente le otorg al Ministerio Pblico tanto funciones disciplinarias como preventivas (artculo 277 numerales 1, 3, 5 y 6 C.P.). La Ley 200 de 1995 tuvo por objeto unificar en un cdigo nico los diversos regmenes disciplinarios, mientras que con la expedicin de la Ley 734 de 2002 vinieron a desarrollarse, por primera vez, las atribuciones que tienen que ver con la labor preventiva. De esta forma, considera que la mencionada ley no slo pretenda reconocer legalmente la autonoma del derecho disciplinario, sino que buscaba fortalecer la funcin preventiva de los organismos de control, dotando al Ministerio Pblico de herramientas eficaces para lograr la correccin de la conducta de quienes desempean funciones pblicas, y sobre todo luchar contra la corrupcin administrativa, que es uno de los mayores flajelos de nuestro pas, en particular en la contratacin administrativa como consta en la respectiva exposicin de motivos cuando se afirma: La corrupcin administrativa en esta materia ha aumentado, lo cual se evidencia en las frecuentes y masivas denuncias contra los organismos del Estado, por la celebracin de contratos millonarios que no tienen una justificacin legal y persiguen cometidos diferentes a los previstos en la Constitucin y la ley (Gaceta del Congreso No. 291 del 27 de junio de 2000).
2. No confusin de las funciones del Ministerio Pblico y las funciones administrativas de las autoridades administrativas
No se desconoce el principio de separacin de los rganos y ramas del poder pblico, ni se convierte al Ministerio Pblico en coadministrador, cuando el legislador le otorga la facultad de suspender los actos, procedimientos administrativos y contratos que atentan contra el ordenamiento jurdico o defrauden el patrimonio pblico, dada la funcin constitucional que le compete al Ministerio Pblico para la defensa de los intereses de la sociedad. Considera la actora que la medida preventiva adoptada por el Ministerio Pblico se limita a la suspensin de los actos, procedimientos administrativos y contratos, evitando as los perjuicios para el Estado, sin que la Procuradura acte con ello como agente de la contratacin. La norma acusada tampoco invade la rbita funcional de la Contralora General de la Repblica, puesto que el juicio fiscal tiene una finalidad resarcitoria mientras que la medida de suspensin tiene un carcter preventivo y debe ser tomada tan pronto se evidencien las circunstancias descritas en la norma, sin necesidad de esperar al trmino del proceso disciplinario.
La norma acusada se limita, dentro de la rbita de competencias constitucionales del Ministerio Pblico, a conferir ... medidas eficaces que le permitan cumplir con sus cometidos constitucionales.De este modo, el legislador, teniendo en cuenta la funcin constitucional que le compete al Ministerio Pblico como organismo de control, bien puede establecer mecanismos que le permitan propender de manera preventiva por la eficacia, la eficiencia, la transparencia, la moralidad e imparcialidad de la gestin administrativa, sin que ello conlleve desconocimiento del principio de separacin de los rganos y ramas del poder pblico.
3. No desconocimiento de las normas constitucionales que se dicen vulneradas por la disposicin acusada
La norma acusada no desconoce el principio de buena fe, el derecho al debido proceso ni la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Lo primero, porque la presuncin de buena fe contenida en el artculo 83 de la Constitucin no opera respecto de servidores pblicos o particulares que cumplen la funcin pblica, adems de no ser cierta la afirmacin de la demandante en el sentido de que la norma es indeterminada ya que establece dos eventos claros en los que procede la suspensin o de que las causales para la suspensin sean subjetivas.
En cuanto al debido proceso, ste se encuentra debidamente garantizado en lo dispuesto por la propia norma acusada, puesto que la disposicin demandada establece claramente el funcionario competente para adoptar las medidas preventivas, el objeto sobre el cual recaen, los eventos en que procede la suspensin y su adopcin dentro de la investigacin disciplinaria previo el recaudo de las pruebas y elementos de juicio suficientes para determinar si el acto, procedimiento administrativo o contrato a suspender puede llegar a desconocer el ordenamiento jurdico o defraudar el patrimonio pblico.
Finalmente, no se vulnera el artculo 238 de la Constitucin, que consagra la facultad de la jurisdiccin administrativa de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnacin por va judicial, pues dicha atribucin tiene diferencias sustanciales con la medida preventiva establecida en la norma acusada, en relacin con el rgano que la profiere, el objeto sobre el cual recae, el fin perseguido, y los eventos en que procede. La suspensin provisional de los actos administrativos es adoptada por los jueces contencioso-administrativos; recae sobre actos administrativos demandados de nulidad; busca reestablecer el orden jurdico en el caso de la accin de nulidad, y adems evitar la prolongacin del perjuicio en el caso de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho; y procede por manifiesta contradiccin con las disposiciones que le sirven de fundamento cuando causa perjuicio al demandante. Por su parte, la medida preventiva de suspensin prevista en la norma acusada, la profiere el Ministerio Pblico (...); recae sobre actos, procedimientos y contratos administrativos; tiene como finalidad evitar perjuicios al Estado; procede cuando se evidencian circunstancias que permitan inferir la vulneracin del ordenamiento jurdico y la defraudacin del patrimonio pblico.
4. Vulneracin del principio de igualdad por la norma al asignar competencia al Personero de Bogot
En concepto de la vista Fiscal, no existe fundamento constitucional para conferirle exclusivamente al Personero de Bogot, y no a los dems Personeros Distritales del pas (de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) que tambin cumplen las funciones de Ministerio Pblico, la atribucin de suspender preventivamente los actos, procedimientos y contratos administrativos cuando adelante diligencias disciplinarias. La atribucin conferida al Personero de Bogot no resiste el test de igualdad, puesto que el trato diferente dado a ste respecto de los dems personeros que se encuentran en la misma situacin de hecho y tienen asignadas idnticas funciones constitucionales no tiene finalidad constitucionalmente admisible, por lo que las expresiones o la Personera Distrital de Bogot y y el Personero Distrital son inexequibles.
Considera finalmente que dada la complejidad de la atribucin conferida por la norma, y la importancia y trascendencia del mecanismo de la suspensin de actos, procedimientos y contratos, es claro que la aplicacin de sta slo puede estar en cabeza del Procurador General de la Nacin o en la persona que ste delegue, bajo el entendido que l, como representante de la sociedad, tiene la responsabilidad no slo institucional sino personal (artculo 90 de la Constitucin) de responder por la adopcin de estas medidas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 241 numeral 4 de la Constitucin Poltica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2. Problema jurdico
La demanda contra el artculo 160 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte los siguientes problemas jurdicos: Es contrario al principio de la buena fe, a la presuncin de inocencia y a la distribucin constitucional de competencias entre el Ministerio Pblico y la administracin que se faculte al Procurador General de la Nacin, o a su delegado especial para el efecto, y al Personero Distrital de Bogot, en el desarrollo de diligencias disciplinarias, para solicitar la suspensin del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecucin cuando se evidencien circunstancias que permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico? Adems, el Ministerio Pblico plantea en su concepto un segundo problema relativo al artculo 13 de la Carta que se puede sintetizar en la siguiente pregunta: Viola el principio de igualdad que la norma acusada atribuya nicamente al Personero Distrital de Bogot la facultad mencionada y no asigne la misma atribucin a los dems personeros distritales y municipales?
Antes de proceder al examen de la norma acusada se hace necesario interpretarla, puesto que existen divergencias entre los intervinientes sobre su alcance. Una vez fijado el sentido normativo de la disposicin (3) y los motivos que justificaron su adopcin por el legislador (4), se proceder a analizar si la medida preventiva tal y como ha sido diseada por el legislador se adecua al marco constitucional de competencias diseado por el Constituyente para la Procuradura General de la Nacin y para otros rganos del Estado (5). Luego se establecer si la norma acusada desconoce otros preceptos constitucionales, particularmente el postulado de la buena fe (artculo 83 de la Constitucin) y el principio de la presuncin de inocencia (artculo 29 de la Constitucin) como se afirma en la demanda (6). Finalmente la Corte se pronunciar sobre el cargo que se desprende del Concepto Fiscal en el sentido que la norma demandada sera parcialmente inexequible por violar el principio de igualdad al colocar exclusivamente en cabeza del Personero Distrital de Bogot la facultad de ejercer la medida provisional, sin justificacin objetiva y razonable que explique la diferencia de trato respecto de los dems personeros distritales y municipales.
3. Alcance de la disposicin acusada
3.1 La divergencia interpretativa y sus efectos
La apoderada de la Auditoria General de la Repblica considera que la norma acusada es exequible en el entendido de que ella habilita al Ministerio Pblico para solicitar a las autoridades administrativas la adopcin de medidas que garanticen la proteccin del orden jurdico y del patrimonio pblico. Se trata, segn ella, de una facultad de insinuar o alertar a los responsables de la actuacin administrativa o del contrato estatal sobre la actuacin que se espera se surta a fin de impedir el desconocimiento del ordenamiento jurdico o el detrimento del patrimonio pblico.
Por su parte, la delegada del Procurador General de la Nacin designada para conceptuar en el presente proceso tiene otra lectura de la disposicin acusada. A su juicio, la medida preventiva establecida en el artculo 160 de la Ley 734 de 2002 permite al Procurador General de la Nacin y al Personero Distrital de Bogot suspender los actos, procedimientos administrativos y contratos dentro de las diligencias disciplinarias cuando ello es necesario para la defensa de los intereses de la sociedad.
La interpretacin del artculo 160 es necesaria para precisar el contenido de la norma objeto del examen de constitucionalidad. Pasa la Corte por ello a fijar el alcance de la disposicin acusada mediante el empleo de los mtodos de interpretacin legal.
3.2 Interpretacin semntica, originaria, finalista y sistemtica de la disposicin acusada
La disposicin demandada establece textualmente la posibilidad de solicitar la suspensin del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecucin ..., cuando se dan las condiciones fcticas establecidas en la norma.
3.2.1 Segn una interpretacin semntico-gramatical, la medida provisional a adoptar por el Ministerio Pblico en desarrollo de las diligencias disciplinarias consiste en solicitar la suspensin y no en suspender los procedimientos administrativos, actos o contratos o su ejecucin. Se trata de una permisin para solicitar a la autoridad competente que tome la decisin de suspender cuando se evidencian circunstancias que permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico. El verbo rector de la norma permisiva es solicitar, no suspender. Segn el sentido natural de las palabras utilizadas por el legislador, el Procurador General y el Personero Distrital de Bogot pueden solicitar a la entidad respectiva que ella misma suspenda los procedimientos administrativos, actos o contratos o su ejecucin. La medida preventiva en defensa del ordenamiento jurdico y del patrimonio pblico, segn el texto de la norma, no establece la facultad en cabeza del Ministerio Pblico de suspender directamente dichos procedimientos, actos o contratos, una vez se configuren las condiciones establecidas en el artculo 160.
3.2.2 La anterior conclusin es reforzada mediante la interpretacin de la norma a partir tanto del mtodo gentico-originario como del mtodo finalista, sea en su sentido subjetivo u objetivo.
El proyecto de ley que propona la suspensin provisional precontractual ubicaba en cabeza del Procurador General de la Nacin directamente la facultad de ordenar la suspensin de la licitacin, del concurso pblico o de la formalizacin de la contratacin directa en aras de defender los intereses generales. A lo largo del trmite legislativo se modific el proyecto y la disposicin inicial fue reemplazada por la medida provisional que limita la intervencin del Ministerio Pblico Procurador General de la Nacin y Personero Distrital de Bogot a solicitar la suspensin de procedimientos administrativos, actos o contratos cuando se cumplen las condiciones establecidas en la norma.
En efecto, el Procurador General de la Nacin[1], present ante el Congreso el proyecto de ley por el cual se expide el Cdigo Disciplinario nico, uno de cuyos artculos era el 166. Deca el artculo inicialmente propuesto:
Artculo 166. Suspensin provisional precontractual. Cuando la Procuradura General de la Nacin adelante actuacin disciplinaria por las faltas a que se refiere el artculo 47, numerales 25, 26, 27 y 28 de este cdigo, el Procurador General de la Nacin podr ordenar la suspensin provisional de la licitacin, del consurso pblico o de la formalizacin de la contratacin directa, por tres meses prorrogables por el mismo trmino, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran contravenirse los principios consagrados en los artculos 209 de la Constitucin Poltica, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2 y 3 de la Ley 489 de 1998.
La decisin que ordene la suspensin provisional ser motivada, tendr vigencia inmediata, y contra la misma no procede recurso alguno. (Subrayado fuera de texto).[2]
La facultad de la Procuradura para suspender en prevencin la contratacin estatal fue cuestionada en su momento[3] el siguiente argumento:
Muy atractiva esa figura para mostrar la decisin poltica de ahondar, de arreciar en la batalla contra la corrupcin. Pero a m esta figura me hace recordar otra, de la cual tenemos que ocuparnos en esta discusin y es la figura de la potestad o de la facultad para suspender en prevencin, el Procurador, a cualquier servidor pblico. Prcticamente a verdad sabida y buena fe guardada que existe en la actualidad.
Yo conozco ya casos concretos, en donde esa figura se ha prestado para evidentes abusos de la potestad disciplinaria por parte de la Procuradura.
(...)
Creo que tenemos que examinar con lupa y con un nivel muy grande de detalles esta clase de propuestas que repito son muy taquilleras. Son muy populares, pero son terriblemente peligrosas y pueden entronizar fenmenos de corrupcin en los organismos de control.[4] (Subrayado fuera de texto).
Posteriormente, en discusin en la Comisin Primera Constitucional Permanente el da 4 de octubre de 2000, ante la renovada crtica a las facultades discrecionales del Procurador y al carcter omnipotente dado a los organismos de control,[5] el viceprocurador de aqul entonces[6] reconoci los problemas que presentaba la norma inicialmente propuesta y puntualiz respecto de la medida provisional en cuestin:
Y en cuanto a la crtica que usted hace, de que el Procurador no puede suspender procesos de contratacin, me parece que ah debemos hacer una claridad.
El proyecto no est diciendo que el Procurador tenga el poder de suspender una actuacin administrativa o un proceso de contratacin, porque una norma en ese sentido sera manifiestamente inconstitucional.
Lo que nosotros y la comisin planteamos, es que exista un sistema de prejudicialidad disciplinaria en los procesos administrativos. Es decir: Que cuando la Procuradura General de la Nacin est estudiando la legalidad de un proceso de contratacin y encuentre, por ejemplo, que hay un pliego de cargos donde la Procuradura ya ha detectado que existen grandes irregularidades en el proceso de contratacin, el Procurador pueda solicitar a la entidad correspondiente la suspensin de la actuacin administrativa o del proceso contractual, mientras se adelantan las investigaciones correspondientes.
(...)
pero no es que se le d al Procurador el poder vinculante de suspender una actuacin o un proceso contractual, sino de solicitar la suspensin, pero la decisin la toma el funcionario administrativo correspondiente.[7] (Subrayado fuera de texto).
Es as como el artculo finalmente aprobado por el Senado y luego sometido a consideracin de la comisin de la Cmara en primer debate rezaba:
Artculo 166. Prejudicialidad disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuradura General de la Nacin adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se refiere el artculo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este cdigo, el Procurador General de la Nacin podr solicitar de la respectiva autoridad administrativa la suspensin de la actuacin propia de la licitacin, del concurso pblico o de la formalizacin de la contratacin directa, por tres meses prorrogables por el mismo trmino, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran vulnerarse manifiestamente los principios consagrados en los artculos 209 de la Constitucin Poltica, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2 y 3 de la Ley 489 de 1998.[8] (Subrayado fuera de texto).
Ms adelante se presentara una proposicin sustitutiva del artculo 166 dentro del pliego de modificaciones de la ponencia para el debate en la Plenaria de la Cmara de Representantes, en el siguiente sentido:
Artculo 160. Medidas preventivas. Cuando la Procuradura General de la Nacin o la Personera Distrital de Bogot adelanten diligencias disciplinarias podrn solicitar la suspensin del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecucin para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico. Esta medida slo podr ser adoptada por el Procurador General, por quien ste delegue de manera especial, y el Personero Distrital.[9] (Subrayado fuera de texto).
La anterior proposicin sustitutiva fue acogida y se convirti posteriormente en el artculo 160 de la Ley 734 de 2002[10].
3.2.3 Tambin la interpretacin de la finalidad subjetiva del Procurador General de la Nacin al presentar el proyecto de ley, permite concluir que la referida medida de solicitud de suspensin pretende desarrollar las funciones preventivas del Ministerio Pblico. Al atender las inquietudes formuladas frente al surgimiento de un Jefe del Ministerio Pblico omnipotente[11] respecto de la contratacin estatal, se advirti que lo que persigue es desarrollar el control preventivo de la Procuradura General de la Nacin y aplicarlo a la lucha contra la corrupcin.
La Procuradura General de la Nacin y los rganos de control, no pueden seguir en el plan represivo de esperar a que sucedan los hechos para llegar a levantar el acta de descripcin de los desmanes contra la administracin pblica y a imponer unas sanciones que, vuelvo a repetirlo, resultan realmente ridculas frente a ese aspecto.
Lo que hay que hacer es una Procuradura preventiva; que la Procuradura en los grandes procesos de licitacin a nivel municipal, a nivel departamental, a nivel nacional, sea informada por la administracin; y entrar a vigilar ni hacer control previo, ni avalar la funcin de la administracin pblica sino a ejercer una vigilancia superior que est definida constitucionalmente; y ejercer una vigilancia y hacer las observaciones del caso.[12]
(...) la queja es que los rganos de control estn llegando a los desmanes de la administracin pblica y a las infracciones a todos los deberes, a todos los daos que se le ocasionan al Estado colombiano por parte de los servidores pblicos, en forma tarda, cuando ya no hay nada qu hacer.
Es decir, que en una entidad de control de vigilancia superior, que tiene que estar mirando la actuacin de la administracin pblica y no llegar posteriormente, cuando ya esa administracin pblica ha actuado no solamente en el proceso de contratacin de apertura, de licitacin y de adjudicacin, etc., sino en la ejecucin de los contratos, tambin tiene que intervenir el poder preventivo de establecer una vigilancia.[13]
El anterior sentido interpretativo viene a ser confirmado por la finalidad objetiva de la norma acusada. Su telos queda expresado en ella en la forma de una doble finalidad: la medida provisional de solicitar la suspensin se ejerce "para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios ...". En tal sentido, la finalidad objetiva de la norma es permitir que el Procurador General o el Personero de Bogot soliciten que se neutralicen las consecuencias que se desencadenaran de continuar los procedimientos administrativos, actos y contratos sobre los que pesan indicios suficientes que permitan inferir la lesin del ordenamiento jurdico o el detrimento del patrimonio pblico.
3.2.4 Finalmente, una interpretacin sistemtica lleva a la misma conclusin sobre el alcance de la norma acusada. sta hace parte del Captulo Segundo (Investigacin Disciplinaria) del Ttulo IX (Procedimiento Ordinario) de la Ley 734 de 2002. La colocacin del artculo 160 al finalizar el captulo sobre la investigacin disciplinaria indica prima facie que la aplicacin de la norma cuando la Procuradura General de la Nacin o la Personera Distrital de Bogot adelanten diligencias disciplinarias presupone la existencia de una actuacin disciplinaria en curso. Esto porque debe existir una base probatoria suficiente que justifique la intervencin de la Procuradura o la Personera Distrital en el mbito de la funcin administrativa.
En conclusin, del examen de los antecedentes legislativos puede concluirse que tanto a la luz del mtodo gentico-originario, del mtodo finalista-subjetivo u objetivo y del mtodo sistemtico, la intencin del legislador en la aprobacin del proyecto de ley fue conceder al Procurador General de la Nacin y al Personero de Bogot la facultad de solicitar la suspensin de los procedimientos, actos y contratos, o su ejecucin, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico.
4. Funciones preventivas del Procurador y su importancia para defender el inters colectivo de la moralidad administrativa
De los debates legislativos es posible concluir que la medida provisional de solicitud de suspensin de los procedimientos administrativos, actos y contratos, o de su ejecucin, durante la investigacin disciplinaria es un instrumento concebido especficamente para fortalecer al Procurador General de la Nacin y al Personero de Bogot en la lucha contra la corrupcin y evitar oportunamente los devastarores efectos que ella tiene para el pas. En la transcripcin de la intervencin de uno de los ponentes del proyecto de ley, durante la discusin en primer debate en la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado de la Repblica, se lee:
Sancin para los servidores pblicos, que desde el Ejecutivo manipulen a las Corporaciones Pblicas, con contratos, con puestos para conseguir la expedicin de las Leyes. Destitucin con inhabilidad para ejercer funciones pblicas por 20 aos. Esa es una lucha contra la corrupcin (...).
Nadie la ha podido controlar, ni la Fiscala, ni las Superintendencias, ni las Contraloras, absolutamente nadie, ni la Procuradura. Cmo hacen para controlar la coima que reciben los alcaldes cuando adjudican los contratos. El 10% se ha convertido en Ley de la Repblica, o el 20%. Como hacen para controlar a los funcionarios pblicos que se inventan la declaratoria de urgencia manifiesta. Cuando no se dan esos presupuestos para evitar la licitacin pblica y contratar directamente y ganarse unas millonadas de comisiones. Cmo se hace para evitar parar las licitaciones pblicas, en su debido momento para que no se cause el dao, cuando todo aparentemente es legal.
Pues, no ha habido herramientas (...).
De que sirven las investigaciones ya cuando los daos estn consumados. Las coimas estn recibidas. Son medidas preventivas que son necesarias. La corrupcin, en materia de contratacin en mi concepto no podr detenerse si no hay herramientas jurdicas ms avesadas, ms audaces y aqu las estamos incorporando.[14]
Para lograr el objetivo de fortalecer al Estado, particularmente a la Procuradura y a la Personera Distrital de Bogot, con la atribucin de nuevas facultades para la lucha contra la corrupcin administrativa, el Congreso consagr la medida preventiva objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad. Ello con fundamento tanto en la posibilidad de que la ley le asigne al Procurador General de la Nacin funciones adicionales a las enunciadas en la Carta (artculo 277 numeral 10) como en el numeral 7 del citado artculo de la Constitucin que confa al Jefe del Ministerio Pblico la funcin constitucional de intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurdico, del patrimonio pblico, o de los derechos y garantas fundamentales (Se subraya). Es as como el artculo 160 del Cdigo Disciplinario nico busca desarrollar y concretar la mencionada intervencin del Procurador ante las autoridades administrativas con miras a defender el orden jurdico y el patrimonio pblico, entre otros, dentro de una visin de la Procuradura que valora especialmente sus funciones preventivas.[15]
En efecto, ejercer preferentemente el poder disciplinario como concrecin de la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeen funciones pblicas es tan slo una de las mltiples atribuciones que la propia Constitucin confa al Procurador General de la Nacin para que ste las cumpla, por s o por medio de sus delegados y agentes (artculo 277 numeral 6).
Adems, de esta atribucin que conduce a la imposicin de sanciones disciplinarias, la Procuradora General de la Nacin tiene funciones de naturaleza preventiva, no sancionatoria. La misin preventiva de la Procuradura encuentra fundamento en varias disposiciones constitucionales. Es as como, por ejemplo, para vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones judiciales y los actos admnistrativos (artculo 277 numeral 1, C.P.), el Procurador puede exigir a los funcionarios pblicos y a los particulares la informacin que considere necesaria (artculo 277 numeral 9, C.P.).
Tambin puede intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando se reunan las condiciones sealadas en el numeral 7 del artculo 277 de la Carta. Dentro de stas resultan especialmente relevantes para analizar la constitucionalidad de la norma acusada la necesidad de defender tanto el orden jurdico como el patrimonio pblico. Ello guarda consonancia con la funcin de defender los intereses colectivos (artculo 277 numeral 4 C.P.) tales como los enunciados en el artculo 88 de la Constitucin entre los cuales se destacan los relacionados con el patrimonio y la moralidad administrativa, as como con la funcin de velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas (artculo 277 numeral 5 C.P.), funciones stas que deben estar al servicio de los intereses generales, no de intereses particulares o privados, y que deben desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad por mandato expreso del artculo 209 de la Carta.
Claramente el Constituyente no pretendi hacer una enumeracin taxativa de las funciones de la Procuradura, puesto que facult al legislador para determinar otras atribuciones compatibles con la posicin institucional y la misin constitucional del Ministerio Pblico (artculo 277 numeral 10 C.P.).
Adicionalmente, de los antecedentes constitucionales queda claro que para el Constituyente las funciones otorgadas al Procurador General de la Nacin tambin tienen un carcter preventivo[16], toda vez que se dirigan a vigilar la conducta de los funcionarios pblicos y el cumplimiento del ordenamiento jurdico, a velar por un ejercicio eficiente y diligente de sus funciones administrativas, a intervenir ante ellos en caso de necesidad de defender el ordenamiento jurdico, el patrimonio pblico o los derechos y garantas fundamentales. Es decir, se quiso dar a la Procuradura el carcter pleno de rgano de control y de vigilancia con herramientas suficientes para actuar de manera oportuna y eficaz, todo ello sin invadir la rbita de competencia de otros rganos. En efecto, en sesin de la comisin cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente correspondiente al da 22 de abril de 1991, en relacin con la facultad del Procurador General de la Nacin para intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurdico ..., se expres:
(E)stamos haciendo que (el Ministerio Pblico) intervenga aqu, intervenga en las actuaciones y procesos judiciales y administrativos cuando el Procurador o el Defensor (del Pueblo) encuentre que se ha violado el orden jurdico, que es necesario para la defensa del orden jurdico, aunque an en carcter preventivo ....[17] (Subrayado fuera de texto)
Las funciones mencionadas no se encontraban asignadas al Ministerio Pblico en la Constitucin anterior. Como se recordar, el artculo 143 sealaba que corresponde a los funcionarios del Ministerio Pblico defender los intereses de la Nacin; promover la ejecucin de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas; supervigilar la conducta oficial de los empleados pblicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social. A su turno el artculo 145 precisaba que las funciones especiales del Procurador General de la Nacin eran 1) cuidar de que todos los funcionarios pblicos al servicio de la Nacin desempeen cumplidamente sus deberes; 2) acusar ante la Corte Suprema a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a esta corporacin; 3) cuidar de que los dems funcionarios del Ministerio Pblico desempeen fielmente su encargo, y promover que se les exija la responsabilidad por las faltas que cometan; 4) nombrar y remover libremente a los empleados de su inmediata dependencia. Si bien esa funcin especial de cuidado y la atribucin general de defender los intereses de la Nacin comprendan el ejercicio de una misin institucin de carcter preventivo, sta fue ampliada y desarrollada por el propio constituyente en 1991, en los trminos anteriormente indicados. Este cambio fue acompaado de un reconocimiento del Procurador General de la Nacin como depositario directo y especfico de la confianza del constituyente para que ejerciera las facultades necesarias para cumplir dicha misin institucional.
Las funciones preventivas del Procurador General de la Nacin pueden ser desarrolladas por el legislador en ejercicio de la potestad de configuracin que la Constitucin le confiere. La Carta no estableci un modelo nico y rgido de concrecin de la misin institucional del Procurador General en el mbito preventivo. El legislador puede optar por regular de manera integral dicha misin o por desarrollar tan solo una de las funciones que se inscriben en dicho mbito. Puede tambin establecer una separacin clara entre las funciones preventivas, las funciones protectoras de los derechos y las funciones sancionatorias de orden disciplinario, o, alternativamente, puede, por ejemplo, establecer relaciones especficas entre el ejercicio del poder disciplinario y la concrecin de ciertas atribuciones de carcter preventivo. La norma acusada expresa la decisin del legislador de permitir que dentro del contexto de un proceso disciplinario se ejerza una funcin preventiva especfica encaminada a impedir la vulneracin del orden jurdico y la defraudacin del patrimonio pblico.
Dentro de su potestad de configuracin, el legislador puede regular diferentes formas de colaboracin armnica entre los rganos del Estado y contemplar modalidades distintas de medidas preventivas atribuidas al Procurador General de la Nacin (artculo 113 C.P.). En efecto, la Constitucin introdujo un cambio importante en cuanto al principio de colaboracin armnica adoptado en 1936.[18] Dicho principio se aplicaba a las ramas del poder pblico, en su versin clsica. No obstante, habida cuenta de que en atencin a las necesidades de la evolucin institucional el Constituyente reconoci la existencia de rganos autnomos que no pertenecen a tales normas del poder, tambin extendi en el inciso segundo del artculo 113 el mbito de este principio a la relacin entre rganos que no integran las ramas del poder pblico. La Procuradura General es uno de tales rganos que gozan de autonoma constitucional y sus funciones preventivas son una materializacin de este principio de colaboracin armnica que busca evitar que otra rama u rgano incurra en una vulneracin del ordenamiento jurdico o genere un detrimento patrimonial.
5. La medida provisional tal como est diseada no desconoce las competencias constitucionales de los diversos rganos del Estado
El anlisis del alcance de la norma acusada lleva a la Corte a afirmar que se trata aqu de una facultad constitucionalmente compatible con las dems competencias atribuidas a los diferentes rganos del Estado. El medio escogido por el legislador para fortalecer al Estado en la lucha contra la corrupcin es razonable y proporcionado, sin que pueda afirmarse, luego de haber precisado el alcance de esta facultad, que ella desvertebre el diseo constitucional de competencias establecido en la Carta Poltica. Tal conclusin fluye del anlisis de la norma acusada y del alcance de las funciones asignadas al Procurador General de la Nacin y al Personero Distrital de Bogot.
5.1 Constitucionalidad del diseo de la medida provisional
5.1.1 La estructura bsica de la norma
La norma acusada establece la facultad legal de solicitar una suspensin preventiva de procedimientos administrativos, actos o contratos o de su ejecucin. No se trata de una medida cautelar en sentido estricto puesto que su finalidad no es asegurar los efectos de una eventual sancin disciplinaria. Es una medida preventiva de un mbito de accin ms amplio pero con unas especificidades que es necesario precisar.
Tal facultad es atribuida tan slo a dos autoridades: el Procurador General y el Personero Distrital de Bogot. La norma autoriza al primero a delegar de manera especial esta facultad. El destinatario de la solicitud en cambio, no se menciona, pero est implcito la solicitud de suspensin se eleva ante alguien y puede deducirse sin problema hermenutico alguno del sentido de la norma y los antecedentes legislativos: la medida se dirige a la respectiva autoridad administrativa[19], esto es, a aquella autoridad que adelanta el correspondiente procedimiento administrativo, ha expedido el respectivo acto administrativo o puede ejercer la competencia legal para contratar a nombre del Estado. No obstante, los nicos destinatarios potenciales de la solicitud de suspensin no son los servidores pblicos. Tambin pueden serlo los particulares que temporalmente desempeen funciones pblicas de conformidad con las condiciones establecidas en la Constitucin y en las leyes (artculo 123 C.P.).
El contexto de la norma es el procedimiento disciplinario puesto que la medida provisional slo puede ejercerse cuando se adelantan diligencias disciplinarias por la Procuradura o la Personera Distrital de Bogot. Ello significa que el sustento probatorio de la medida debe obrar en un expediente disciplinario. No obstante, la norma acusada no regula la nica facultad preventiva del Procurador General, de tal forma que el contexto disciplinario de sta precisa atribucin no debe entenderse como una restriccin a otras facultades preventivas que le confieren la Constitucin y las leyes.
La condiciones de aplicacin de la norma, o sea, del ejercicio de la facultad en ella consagrada, tienen un doble carcter: teleolgico y objetivo. De no cumplirse con dichas condiciones de aplicacin, estaramos ante el ejercicio ilegal de la medida preventiva en mencin. Las condiciones teleolgicas consisten en la finalidad de hacer cesar los efectos y de evitar los perjuicios que puedan derivarse de la no suspensin de los procedimientos administrativos, actos o contratos en cuestin. Otras motivaciones, como por ejemplo la inconveniencia poltica o la impopularidad de la autoridad competente, no justifican jurdicamente el ejercicio de la medida. Por su parte, las condiciones objetivas tienen que ver con las circunstancias que permitan inferir, primero, que se vulnera el ordenamiento jurdico o, segundo, que se defraudar al patrimonio pblico. Se trata aqu de condiciones objetivas cuya apreciacin corresponde al titular de la competencia. Si bien el proceso de inteleccin mental supone un elemento subjetivo de valoracin, no cabe razn a la demandante cuando afirma que la medida provisional es de entera discrecionalidad del Procurador o el Personero Distrital. La inferencia sobre la posible ocurrencia de los hechos que se pretenden evitar, a saber, la vulneracin del ordenamiento jurdico o el detrimento patrimonial del Estado, es un juicio lgico cuya correccin depende de que se verifiquen los hechos invocados para afirmar la existencia de un riesgo. Dicha existencia debe surgir de un hecho manifiesto puesto que la norma exige que se evidencien circunstancias que permitan inferir la vulneracin o la defraudacin. Se trata, por lo tanto, de un juicio de razn objetivo dentro de unos mrgenes de apreciacin, por lo tanto, controlable. Si las circunstancias invocadas como generadoras de la probabilidad de ocurrencia del desenlace indeseado no son evidentes, entonces se estar ante una extralimitacin del rgano de control en el ejercicio de sus funciones, que acarrea consecuencias jurdicas para el Procurador General o el Personero Distrital.
Finalmente, subraya la Corte que como la norma acusada regula las facultades del Procurador General y del Personero de Bogot en el contexto del proceso disciplinario, sta no atribuye a las autoridades administrativas nuevas competencias para suspender los procedimientos, los actos, los contratos o su ejecucin. Estas autoridades, dentro del mbito de sus funciones y de sus facultades especficas, deben decidir, primero, si es necesario hacer cesar los efectos y evitar un perjuicio y, segundo, cul es el medio apropiado a su alcance en virtud de las leyes vigentes para lograr esos fines, dada la naturaleza del objeto de la solicitud de suspensin puesto que las reglas legales en cada caso son diferentes, como se ver posteriormente respecto de los procedimientos administrativos, los actos, los contratos o su ejecucin.
5.1.2 Objeto de la medida provisional
La solicitud de suspensin dirigida a la autoridad administrativa correspondiente puede recaer sobre procedimientos administrativos, actos o contratos. En atencin a que las posibilidades jurdicas de suspender cada una de estas actuaciones es diferente y puede conllevar efectos diversos para las personas posiblemente afectadas por la decisin, es necesario establecer el sentido de la disposicin al momento de juzgar su constitucionalidad.
La norma acusada seala que la solicitud puede recaer sobre un procedimiento administrativo, un acto, un contrato o su ejecucin, pero no especfica cules son las medidas que puede adoptar el destinatario de la solicitud en cada caso. La Corte entiende que la disposicin no atribuye a los destinatarios una facultad novedosa para suspender procedimientos, actos o contratos. Ese no es su objeto ni su finalidad y, por ello, el texto del artculo se limita a regular una medida provisional dentro del contexto del rgimen disciplinario.
En este orden de ideas, el destinatario de una solicitud de suspensin debe, como se anot anteriormente, analizar si el ordenamiento jurdico vigente le atribuye alguna facultad que le permita cumplir la finalidad de la norma: lograr que cesen los efectos y se evite un detrimento patrimonial. La facultad idnea para alcanzar este objetivo no tiene que ser especficamente una facultad de suspensin puesto que el ordenamiento contempla diversas atribuciones, establecidas en distintas leyes, tales como el Cdigo Contencioso Administrativo y el Estatuto de Contratacin Administrativa, que sin ser propiamente de suspensin tienen la virtud de hacer cesar los efectos o de evitar un detrimento patrimonial. En algunos casos, como por ejemplo en ciertos procedimientos administrativos, la suspensin se puede lograr por la decisin de no continuar adelantando la actuacin administrativa iniciada de oficio mientras se estudia el asunto elevado por el Procurador General de la Nacin o el Personero de Bogot.
Cuando el legislador estime que las facultades que el ordenamiento vigente confiere a los potenciales destinatarios de la solicitud de suspensin son insuficientes para alcanzar las finalidades de la medida preventiva, podr dentro del respeto a la Constitucin, ejercer su potestad de configuracin para complementar, mediante una ley, el rgimen en vigor aplicable a los procedimientos administrativos, a los actos, a los contratos y a su ejecucin.
5.1.3 Ejercicio de la medida provisional y sus efectos
La medida provisional de solicitud de suspensin del procedimiento, acto o contrato administrativo, si bien no consituye una orden que deba ser cumplida obligatoriamente por la autoridad administrativa competente, no por ello deja de surtir efectos. Como se precis anteriormente, la medida prevista en la norma acusada no es una orden sino una solicitud. Esta debe materializarse en un acto jurdico motivado en el cual se expresen las razones por las cuales se pide la suspensin. La motivacin debe desarrollar los fines y condiciones establecidos en la norma sin que ello implique sealar eventuales responsables. De tal manera que, al adelantar diligencias disciplinarias, cuando se evidencian las circunstancias aludidas por la norma, en la solicitud se debe especificar, por lo menos: a) cules son stas, b) por qu se infiere de ellas que se produce o producir el resultado que la norma pretende evitar, c) en qu consiste la vulneracin del ordenamiento jurdico o la defraudacin del patrimonio pblico en el caso concreto y d) cul es el procedimiento, acto o contrato o su ejecucin cuyos efectos deben cesar para impedir que ocurra o que contine ocurriendo lo que es necesario, en derecho, precaver o acabar.
La norma acusada no hace imperativo solicitar la suspensin, sino que faculta al Procurador General, al Personero Distrital de Bogot para adoptar la medida preventiva. Por lo tanto, si bien el artculo regla el ejercicio de esta facultad, stos habrn de apreciar en cada caso si es necesario elevar la solicitud de suspensin y si se dan los presupuestos para ello establecidos en la disposicin acusada. Empero, en ciertas circunstancias donde es palmario que se presenta una grave vulneracin del ordenamiento jurdico o una clara defraudacin del patrimonio pblico, la omisin en el ejercicio de esta facultad podra generar consecuencias jurdicas para quienes fueron investidos de dicha atribucin, dado que los servidores pblicos responden no slo por violacin de la ley sino tambin por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones (artculo 6 C.P.).
Cuando el Procurador, su delegado especial para el efecto, o el Personero Distrital de Bogot, ante la evidencia de circunstancias que le permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico, solicita la suspensin del procedimiento administrativo, acto o contrato para hacer cesar sus efectos y evitar posibles perjuicios, y el respectivo servidor pblico no atiende la solicitud, entonces este ltimo asume los riesgos jurdicos que implica permitir que tales procedimientos, actos y contratos sigan surtiendo efectos. Aunque la solicitud de suspensin no tiene efectos vinculantes ya que no es una orden, s obliga al destinatario de la medida a adoptar una decisin al respecto. As, ste no puede guardar indefinidamente silencio sobre la solicitud; por el contrario, debe responder oportunamente a la peticin que le ha sido formulada. La respuesta debe indicar si se proceder o no a adoptar una decisin que haga cesar los efectos y evite el perjuicio. En caso afirmativo, el acto correspondiente del destinatario de la solicitud debe reunir los requisitos que para su expedicin establece el ordenamiento jurdico. En caso negativo, el destinatario debe expresar las razones por las cuales no procede la suspensin. Estas razones pueden ser de dos tipos, en trminos generales. En primer lugar, el destinatario de la solicitud puede llegar a la conclusin de que no es procedente hacer cesar los efectos del procedimiento administrativo, del acto, del contrato o de su ejecucin porque en realidad no se renen las condiciones establecidas en la norma acusada o porque existen otros referentes jurdicos o consideraciones de inters pblico que as lo exigen o aconsejan en el caso concreto. En segundo lugar, el destinatario de la solicitud de suspensin puede concluir que s procede hacer cesar los efectos y evitar el perjuicio en el caso concreto pero encontrar que dentro de sus facultades ninguna es idnea para ese fin y, por lo tanto, carece de medios jurdicos para atender positivamente la medida preventiva.
En ambos casos, se trata de una decisin autnoma del destinatario de la solicitud de suspensin que ha de tomar dentro del mbito de sus competencias y deberes. Ser el destinatario el que aprecie las circunstancias del caso, analice el marco normativo pertinente y asuma los riesgos jurdicos de la decisin o las responsabilidades de diverso orden que de ella se puedan derivar cualquiera que sea el sentido de la misma, positivo por atender la solicitud o negativo por no atenderla. Por ejemplo, la decisin del destinatario de la solicitud puede tener consecuencias respecto de la calificacin de su diligencia o negligencia.
5.2 No vulneracin de las competencias de las entidades administrativas, de la jurisdiccin contencioso administrativa y de la Contralora General de la Repblica.
La demandante acevera que la facultad consignada en el artculo 160 convierte al Procurador General y al Personero Distrital en coadministradores, y usurpa la competencia de suspender provisionalmente los actos administrativos que corresponde a la justicia contencioso administrativa (artculo 338 de la Constitucin).
A juicio de la Corte la norma demandada no vulnera los artculos 113, 277 numeral 1 y 338 de la Constitucin. Como ha quedado establecido en los acpites anteriores sobre el alcance (ver supra 3) y la estructura (ver supra 5.1.1) de la norma demandada, la medida provisional slo consiste en solicitar, no en ordenar, la suspensin de procedimientos, actos o contratos. Su ejercicio de ninguna manera sustituye las competencias de otras autoridades. Por el contrario, la norma acusada encuentra plena justificacin en las funciones de control y vigilancia atribuidas a la Procuradura General de la Nacin en la Constitucin, as como en las funciones asignadas a la Personera Distrital de Bogot por el Decreto Ley 1421 de 1993 dictado en desarrollo de los artculos 322 y 41 transitorio de la Constitucin.
Sobre el particular cabe reiterar lo dicho sobre el alcance de las funciones de control y vigilancia asignadas a la Procuradura General de la Nacin. Tales debates muestran que las funciones preventivas del Ministerio Pblico, a diferencia del control posterior ejercido por la Contralora General de la Repblica (artculo 267 iniciso 2 de la Constitucin), constituyen manifestacin de la voluntad expresa del Constituyente (ver supra).
5.2.1 Diferencias entre la suspensin administrativa y judicial. rganos de control y autoridades administrativas no interfieren con las funciones jurisdiccionales contencioso administrativas.
Tampoco hay lugar a confundir la suspensin provisional de un acto administrativo por parte de los jueces contencioso administrativos con la medida preventiva de solicitud de suspensin por parte del Procurador General y el Personero Distrital. Ambas figuras tienen alcances y finalidades diferentes: la primera es un acto judicial que suspende temporalmente los efectos de un acto administrativo de forma que, por ejemplo, no se lesione el orden jurdico (en la accin de nulidad) o se vulneren adems derechos sujetivos (accin de nulidad y restablecimiento del derecho). En contraste, la medida provisional que adopta el Procurador o Personero dentro de la investigacin disciplinaria slo tiene la virtualidad de poner en accin a la administracin pblica para que examine la necesidad de suspender un determinado procedimiento administrativo, acto o contrato, para evitar la vulneracin del ordenamiento jurdico o el detrimento del patrimonio pblico as como el medio jurdico adecuado para hacerlo dentro del marco constitucional y legal vigente. No asiste, en consecuencia, razn a la demandante cuando afirma que la norma acusada conlleva la vulneracin del artculo 238 de la Constitucin.
5.2.2 Diferencias entre la medida provisional y la responsabilidad fiscal.
En el mismo sentido, no deben confundirse los efectos de la medida provisional de solicitud de suspensin establecida en la norma demandada con los efectos del control fiscal ejercido por la Contralora General de la Repblica. Mientras que la primera es una medida preventiva a ejercer por la Procuradura General de la Nacin o el Personero Distrital de Bogot con fundamento en la defensa del orden jurdico y del patrimonio pblico, el control fiscal se ejerce en forma posterior y selectiva sobre la gestin fiscal (artculo 267 de la Constitucin), y puede traer como consecuencia la determinacin de la responsabilidad fiscal por el detrimento ya irrogado al patrimonio pblico y la imposicin de las sanciones pecuniarias correspondientes (artculo 268, numeral 5 de la Constitucin). Se trata entonces de funciones claramente distintas en razn de su objeto, de sus fines, de las condiciones para su ejercicio, del momento en que pueden ser ejercidas y de sus efectos.
6. No vulneracin de los principios de buena fe y presuncin de inocencia
Precisado el alcance y la estructura de la norma demandada la medida preventiva lo es para solicitar la suspensin no para decretarla carecen de justificacin los cargos relativos a la vulneracin de los principios de buena fe y de presuncin de inocencia. Ello porque el Procurador o el Personero, al contrario de lo afirmado por la actora, no estn facultados para, al suponer la mala fe de las autoridades administrativas, suspender los procedimientos, actos, contratos administrativos, por lo que no es cierto que se les entrege una facultad capaz de paralizar la administracin pblica. Lo mismo vale decir respecto de la presunta violacin del derecho al debido proceso y del principio de presuncin de inocencia (artculo 29 de la Constitucin). Carece de fundamento fctico y normativo afirmar, como lo hace la actora, que con la facultad de dictar la medida provisional establecida en la norma demandada se otorga al Procurador General de la Nacin la posibilidad de establecer una especie de presuncin de responsabilidad y de deducir violaciones legales o daos al patrimonio pblico sin proceso previo. Por el contrario, como qued expresado en el acpite 5 de la presente providencia, la solicitud de suspensin elevada por el Procurador General o el Personero Distrital no tiene el efecto jurdico de obligar a la autoridad administrativa que adelanta el procedimiento, que dict el acto administrativo o que celebr el contrato respectivo a que proceda a suspenderlo. Se trata de un sistema de control que modifica el sistema de riesgos en la actuacin administrativa con la finalidad de combatir la corrupcin y que puede tener efectos penales, disciplinarios, fiscales y polticos para el servidor pblico involucrado en actos u omisiones que lesionen el ordenamiento jurdico o el patrimonio pblico pero tales efectos no surgen de la solicitud sino de las decisiones que el servidor pblico adopte en ejercicio de sus funciones y su determinacin est supeditada a que se adelanten los procesos establecidos en las leyes para sancionar a un servidor. Con relacin a los particulares tal medida no puede tener el alcance ni servir de pretexto para desconocer sus derechos, los cuales se encuentran protegidos constitucional y legalmente.
Adicionalmente, reitera la Corte que en el trmite legislativo se le sustrajo a la norma el alcance de crear una prejudicialidad disciplinaria que pudiese implicar un juicio anticipado sobre la conducta de un funcionario o sobre los particulares que pudieren ser beneficiados con dicha conducta. La medida preventiva aprobada por el Congreso se funda en una apreciacin objetiva relativa a la eventual vulneracin del ordenamiento jurdico o al posible detrimento del patrimonio pblico. Adems, esta apreciacin debe basarse en hechos que evidencien tales circunstancias. Por lo dems, la autoridad administrativa destinataria de la solicitud de suspensin slo podr adoptar las decisiones correspondientes dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales y no est obligada a adoptar medidas para atender la solicitud. Por ello, la negativa de dichas autoridades a obrar conforme a la solicitud de suspensin no puede ser invocada como un indicio en su contra dentro del proceso disciplinario que se est adelantando.
En consecuencia, la norma acusada no vulnera los artculos 29 y 83 de la Constitucin.
7. Cosa juzgada relativa
Finalmente pasa la Corte a considerar si se pronuncia sobre el argumento de inconstitucionalidad parcial esgrimido por la delegada del Ministerio Pblico al rendir Concepto Fiscal en el presente proceso, a saber, que las expresiones de la norma o la Personera Distrital de Bogot y y el Personero Distrital violan el principio de igualdad, ya que le asignan exclusivamente al Personero Distrital de Bogot la facultad de adoptar la medida provisional, sin que exista fundamento constitucional alguno para no otorgarle dicha facultad a los dems personeros, en especial a los Distritales del pas (de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) que tambin cumplen las funciones de Ministerio Pblico. La Corte reitera que el Ministerio Pblico en su concepto no hace las veces de demandante y, por lo tanto, no puede formular propiamente cargos nuevos aunque s puede plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitucin indicando cules son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no est obligada a proceder de esta manera ya que est facultada para limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que sta no sea absoluta sino relativa.
El argumento basado en el principio de igualdad no guarda relacin con los cargos presentados por el actor. Adems, se dirige contra una parte de la norma y refiere a un aspecto puntual y especfico. Por ello, la Corte no se detendr en l y limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados. As se dispondr en la parte resolutiva.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artculo 160 de la Ley 734 de 2002, por el cual se expide el Cdigo Disciplinario nico, con respecto de los cargos analizados y en los trminos de la parte motiva de esta sentencia.
Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRN SIERRA JAIME ARAUJO RENTERA
Magistrado Magistrado
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA JAIME CRDOBA TRIVIO
Magistrado Magistrado
Impedido
RODRIGO ESCOBAR GIL EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Magistrado
No firma
ALVARO TAFUR GALVIS CLARA INS VARGAS HERNNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynett, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisin.
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Ins Vargas Hernndez, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisin en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
[1] Doctor Jaime Bernal Cuellar.
[2] Proyecto de Ley Numero 19 de 2000 Senado por el cual se expide el Cdigo Disciplinario nico, Gaceta del Congreso No. 291 de julio 27 de 2000, pg. 18.
[3] La mencionada reserva la elev el Senador Rodrigo Rivera.
[4] Gaceta del Congreso N 25 de febrero 6 de 2001, pg. 10.
[5] Sostena el Senador Rodrigo Rivera para oponerse a la facultad discrecional dada el Procurador General de la Nacin de suspender contratos administrativos: Pero la corrupcin y la criminalidad no se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes. || No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propsitos que unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contencin, si no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la Procuradura, lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones. || Entonces, ese tema que est incluido en los artculos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratacin y yo me pregunto, quin va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados de esa manera que actan de buena fe, frente a la administracin? (Gaceta N 30 de febrero 6 de 2001, pgs. 6 y 7).
[6] Doctor Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Gaceta del Congreso N 30 de febrero 6 de 2001, pgs. 8 y 9.
[8] Gaceta del Congreso N 31 de febrero 7 de 2001, pg. 24.
[9] Gaceta del Congreso N 575 de noviembre 13 de 2001, pg. 14.
[10] La Corte constata que hubo una comisin de conciliacin, pero no se detiene en las cuestiones relativas al trmite del proyecto porque no se formularon cargos por vicios en la formacin de la ley.
[11] El senador Rodrigo Rivera adverta sobre los peligros de colocar poderes absolutos en manos de la autoridad de control, en los siquientes trminos: Pero la corrupcin y la criminalidad no se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes.|| No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propsitos que unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contencin, si no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la Procuradura, lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones.|| Entonces, ese tema que est incluido en los artculos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratacin y yo me pregunto, quin va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados de esa manera que actan de buena fe, frente a la administracin? (Gaceta del Congreso N 30 de febrero 6 de 2001, pg. 6).
[12] Gaceta del Congreso N 472 de septiembre 20 de 2001, pg. 16.
[13] Gaceta del Congreso N 472 de septiembre 20 de 2001, pg. 17.
[14] Gaceta No 25 del 6 de febrero de 2001, pg. 6. Transcripcin de la intervencin del Senador Daro Martnez Betancourt.
[15] Reza el numeral 2 del artculo 7 del Decreto 262 de 2000: ARTCULO 7. Funciones. El Procurador General de la Nacin cumple las siguientes funciones: ... || 2. Formular las polticas generales y criterios de intervencin del Ministerio Pblico en materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines preventivos, actuacin ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de conciliacin, y promocin, proteccin y defensa de los derechos humanos. (Se subraya)
[16] La discusin en torno al numeral 7 del artculo 277 C.P. vers sobre si la intervencin en cuestin deba darse siempre, es decir, en todo proceso, o si slo deba tener lugar cuando fuere necesario. Como surge de manera obvia de la redaccin final del texto, se prefiri que el Procurador slo interviniera cuando ello fuere necesario. Para evitar que tal facultad pareciere discrecional, se evit que el texto dijera cuando el Procurador lo considere necesario y se introdujo la expresin cuando sea necesario en defensa del orden jurdico, etc. As, dejando en claro que no intervendra en todos los procesos que ante las autoridades administrativas o judiciales se adelantaran, se aadi que por las mismas razones que tal intervencin resultaba necesaria, intervendra el Procurador ante las mismas autoridades, aun en ausencia de todo proceso. En la discusin se mencion que una intervencin de este tipo tena, a pesar de no ser permanente, un carcter preventivo (Se subraya). Ver Actas de la Asamblea Nacional Constituyente correspondientes a la discusin del da 22 de abril de 1991, en: Consejera Presidencial para el Desarrollo de la Constitucin, Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes de los artculos 272-277, pgs. 34 ss.
[17] Consejera Presidencial para el Desarrollo de la Constitucin, Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes de los artculos 272-277, pg. 37.
[18] Constitucin de 1936. Artculo 52. Son Organos del Poder Pblico: el Lesgislativo, el Ejecutivo y el Judicial. || Los Organos del Poder Pblico son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armnicamente en la realizacin de los fines del Estado.
[19] En efecto, el artculo inicialmente propuesto en el proyecto de ley mencionada el sujeto pasivo de la medida provisional: Artculo 166. Prejudicialidad disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuradura General de la Nacin adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se refiere el artculo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este cdigo, el Procurador General de la Nacin podr solicitar de la respectiva autoridad administrativa la suspensin de la actuacin propia de la licitacin, del concurso pblico o de la formalizacin de la contratacin directa ..., Gaceta del Congreso N 31 de febrero 7 de 2001, pg. 24.